趙懷宇 牛朝文

一、問(wèn)題提出

第四次工業(yè)革命浪潮的到來(lái),智能傳感、射頻識(shí)別、物聯(lián)網(wǎng)、云服務(wù)和大數(shù)據(jù)等新一代數(shù)字化技術(shù)與政務(wù)服務(wù)深度融合的趨勢(shì)愈加明顯,這也將政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的議題推到臺(tái)前,隨著這種轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn),一些問(wèn)題也涌現(xiàn)出來(lái)。諸如:政務(wù)APP、小程序與工作微信群等數(shù)字應(yīng)用過(guò)多,且完整性、可靠性和可用性不高,可維護(hù)性和持續(xù)性不強(qiáng);數(shù)字應(yīng)用界面雜亂;數(shù)字應(yīng)用功能不齊全;刻意留痕等問(wèn)題越來(lái)越成為深化數(shù)字政府變革與應(yīng)用數(shù)字政務(wù)的掣肘?！爸讣馍系男问街髁x”也開(kāi)始出現(xiàn)在權(quán)威媒體的報(bào)道中,并將其視為一種形式主義的新變種,主要指數(shù)字技術(shù)應(yīng)用在政務(wù)管理和服務(wù)中,由于存在形式主義,而帶來(lái)行政效率降低、社會(huì)資源浪費(fèi)、助長(zhǎng)歪風(fēng)邪氣以及破壞黨群關(guān)系等問(wèn)題。黨中央歷來(lái)高度重視實(shí)事求是的工作作風(fēng)建設(shè),旗幟鮮明地反對(duì)形式主義及其新表現(xiàn);黨的十八大以來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨大力整治形式主義,先后出臺(tái)《十八屆中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》《關(guān)于貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神 集中整治形式主義、官僚主義的工作意見(jiàn)》《中共中央政治局貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》等文件,并在實(shí)踐中努力掃除形式主義的沉疴與積弊,引發(fā)實(shí)務(wù)界和理論界的廣泛關(guān)注與高度重視。

在理論分析中,現(xiàn)有研究基于當(dāng)前政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐,從不同維度來(lái)分析“指尖上的形式主義”的內(nèi)涵與特征,并運(yùn)用諸如“數(shù)字化形式主義”“數(shù)字治理形式主義”等術(shù)語(yǔ)來(lái)進(jìn)行歸納。主要觀點(diǎn)如下:(1)沖突論。認(rèn)為形式主義是壓力型體制與數(shù)字治理間在價(jià)值追求、運(yùn)作邏輯和行動(dòng)方式等方面存在沖突的表現(xiàn),并提出適應(yīng)數(shù)字治理的精進(jìn)之道[1]。(2)工具論。數(shù)字技術(shù)作為一種工具,工具如何應(yīng)用受到政府部門(mén)的制約,形式主義不過(guò)是政府利用數(shù)字技術(shù)工具延續(xù)形式主義再生產(chǎn)問(wèn)題[2]。(3)體制論。將政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中形式主義的產(chǎn)生和表現(xiàn)歸結(jié)于科層體制[3]。(4)情境論。新的“形式主義”的產(chǎn)生具有復(fù)雜多元的原因和條件,同一個(gè)問(wèn)題在表現(xiàn)上也是多樣化的,這需要將行動(dòng)者的動(dòng)機(jī)需求與行動(dòng)者之間的博弈納入分析范疇[4]。(5)作風(fēng)論。認(rèn)為新的形式主義實(shí)際上仍然是一種官僚主義的意識(shí)作祟,深層次的原因在于官僚主義的歷史路徑依賴和技術(shù)治理兩個(gè)變量的交織與扭曲[5]。

通過(guò)文獻(xiàn)回顧發(fā)現(xiàn):現(xiàn)有研究開(kāi)啟了數(shù)字化背景下新形式主義研究的先河,豐富了關(guān)于新形式主義的內(nèi)涵,具有重要的學(xué)理與現(xiàn)實(shí)意義。盡管從不同理論視角出發(fā),對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的形式主義展開(kāi)分析,但是關(guān)于這種新形式主義的既有研究總體上仍存在較大的理論創(chuàng)新空間和前景。具體來(lái)說(shuō),這種新的形式主義究竟為何物,與政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型存在何種聯(lián)系?它是一種新產(chǎn)物抑或只是變種,又是如何產(chǎn)生,在表現(xiàn)上與形式主義有何種不同?概念基礎(chǔ)無(wú)疑是回應(yīng)上述問(wèn)題的起點(diǎn),亦是一項(xiàng)研究展開(kāi)的重要支點(diǎn)。有鑒于此,本研究進(jìn)一步對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中這種新形式主義的生成與治理議題進(jìn)行深入探究,并運(yùn)用“數(shù)字形式主義”這一術(shù)語(yǔ)來(lái)進(jìn)行分析,具體原因如下:一方面,數(shù)字形式主義作為一種新的形式主義,能夠比較廣泛歸納政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中各種形式主義問(wèn)題和現(xiàn)象的共性和本質(zhì),也與傳統(tǒng)形式主義區(qū)分開(kāi)來(lái)。另一方面,如同數(shù)字技術(shù)和數(shù)字政府的表述一般,數(shù)字形式主義能較好實(shí)現(xiàn)可理解性、相對(duì)獨(dú)立性、確定性和穩(wěn)定性的統(tǒng)一,具有作為一個(gè)概念表達(dá)的基本特征。

二、理解數(shù)字形式主義的“結(jié)構(gòu)—功能”分析框架

由于缺乏對(duì)數(shù)字形式主義的問(wèn)題進(jìn)行深入的理論考察,導(dǎo)致當(dāng)前無(wú)法形成對(duì)數(shù)字形式主義的內(nèi)涵式理解,而難以把握政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的復(fù)雜性和艱巨性。本文在行政生態(tài)學(xué)基礎(chǔ)上,建構(gòu)“結(jié)構(gòu)—功能”的分析框架,以期達(dá)成對(duì)數(shù)字形式主義的學(xué)理透析。

(一)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與行政功能調(diào)適

數(shù)字形式主義的產(chǎn)生并非無(wú)的放矢,具有深刻的社會(huì)基礎(chǔ)和制度根源。現(xiàn)有研究將時(shí)間線索和分析背景定位到政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型期間,并非虛言,但僅僅從政府行政體制中尋找問(wèn)題的誘因,顯然很難充分解釋動(dòng)態(tài)復(fù)雜情境下行政系統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與行動(dòng)方式,很容易將延續(xù)“科層體制批判”的分析路徑庖代數(shù)字形式主義問(wèn)題的因果分析路徑。具體而言,馬克斯·韋伯(Max Weber)的科層制理論詮釋了工業(yè)時(shí)代的理想行政模式,現(xiàn)代社會(huì)中的政府體制基本在非人格化、層級(jí)節(jié)制、命令驅(qū)動(dòng)與正式文書(shū)方面保持一致[6]。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型雖然帶來(lái)科層制的解構(gòu),由此展開(kāi)對(duì)科層制政府及其行政模式的否定,但這種否定并不能作為肯定數(shù)字政府的結(jié)論,亦無(wú)法作為科層制政府阻礙數(shù)字政府的證據(jù),更無(wú)法回答數(shù)字形式主義產(chǎn)生的深層次動(dòng)因,事實(shí)上這僅僅是兩種政府行政管理模式的“競(jìng)爭(zhēng)”,將“科層制政府”與“數(shù)字政府”二元對(duì)立起來(lái),并將科層制政府作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的阻力,這顯然難以揭示數(shù)字形式主義的真實(shí)面貌,更多是將對(duì)科層制的感性見(jiàn)解代替對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型問(wèn)題的理性判斷。與科層制政府一樣,政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型仍然面臨“有效性”的質(zhì)疑,而如何回應(yīng)這一議題,才是解開(kāi)數(shù)字形式主義神秘面紗的關(guān)鍵。當(dāng)代行政生態(tài)分析表明,任何行政系統(tǒng)的活動(dòng)都不能脫離其所處的社會(huì)環(huán)境,也只有在與社會(huì)環(huán)境的充分平衡之中,行政系統(tǒng)才能使其效能趨向優(yōu)化[7]。

行政學(xué)者佛雷德·里格斯(Fred Riggs) 在其所著的《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式》與《行政生態(tài)學(xué)》中,將人類的行政模式按照人類社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷具體劃分為融合型的農(nóng)業(yè)型行政模式、棱柱型的過(guò)渡型行政模式、衍射型的工業(yè)型行政模式,反映了不同社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)下,由于發(fā)展階段和水平差異而呈現(xiàn)出不同的行政現(xiàn)象,從而一定程度上解釋和運(yùn)用在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)、轉(zhuǎn)型中過(guò)渡社會(huì)和現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)中的行政體制分析中。里格斯的行政生態(tài)學(xué)昭示:要理解任何行政模式,就需要考慮行政模式進(jìn)化的演變過(guò)程,這就離不開(kāi)其依賴的環(huán)境維度去解構(gòu)它,任何行政模式的有效性也離不開(kāi)結(jié)構(gòu)維度的解讀[8]。在里格斯那里,社會(huì)本身便是一個(gè)系統(tǒng)整體,主要根據(jù)組成生態(tài)系統(tǒng)的各部門(mén)之社會(huì)分工狀況、聯(lián)結(jié)方式及規(guī)范程度來(lái)劃分社會(huì)結(jié)構(gòu),每一種社會(huì)結(jié)構(gòu)也決定構(gòu)成其自身職能部門(mén)的模式和屬性,諸如政治模式、經(jīng)濟(jì)模式與行政模式等,進(jìn)而構(gòu)成社會(huì)結(jié)構(gòu)之職能部門(mén)的實(shí)踐運(yùn)作又進(jìn)一步反饋和塑造社會(huì)系統(tǒng),最終推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的演變,如此循環(huán)往復(fù)(如圖1)。

圖1 社會(huì)結(jié)構(gòu)—行政模式的結(jié)構(gòu)功能分析框架圖表來(lái)源:作者自制

(二)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型與數(shù)字行政形式

綜上所述,政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型并沒(méi)有改變社會(huì)結(jié)構(gòu)—行政功能的制度情境和演化邏輯,而是隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的數(shù)字化發(fā)展,人類社會(huì)從現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)向數(shù)字社會(huì)轉(zhuǎn)變,帶來(lái)行政功能的自我調(diào)適,以正向回應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。此外,需要注意的是,“社會(huì)結(jié)構(gòu)—行政功能”的表達(dá)式也說(shuō)明,行政職能的踐履往往是通過(guò)相應(yīng)的形式(form)來(lái)達(dá)成與實(shí)現(xiàn)的,但這種形式首先是與價(jià)值無(wú)涉的,表示一種歸類的屬性,它是事物的外形以及辦事的方法,諸如政府內(nèi)部的文件、會(huì)議、程序、標(biāo)準(zhǔn)等本身便是履行行政工作的具體表現(xiàn)形式;且政治理性化或行政規(guī)范化的重要標(biāo)志是遵循形式化的方法和路徑,如規(guī)范收發(fā)文件、參加會(huì)議的程序、制定計(jì)劃的章程以及行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)等,是維護(hù)秩序權(quán)威和提升行政效率的基本載體,但行政形式并非一成不變,而是隨著行政功能的變遷而發(fā)生改變。在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì),行政模式以“專業(yè)分工”見(jiàn)長(zhǎng),行政形式以理性、規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的程式著稱;數(shù)字社會(huì)結(jié)構(gòu)下,政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型在回應(yīng)行政功能模式的適應(yīng)性議題同時(shí),也建構(gòu)新的行政形式,這體現(xiàn)在新的技術(shù)應(yīng)用、業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)、流程重組與評(píng)價(jià)體系等。

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型作為行政功能的自我調(diào)適,根本上在于回答數(shù)字社會(huì)結(jié)構(gòu)中的行政何以有效,這既是社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)于行政功能的一種要求,也是行政功能的生命力和合法性所依;但是其生命力與合法性何以體現(xiàn),也即如何以盡可能高的效率和盡可能少的財(cái)力和物力來(lái)完成這些工作和任務(wù),則成為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型內(nèi)在的理論和實(shí)踐目標(biāo),并蘊(yùn)于行政形式的塑造和承載,或者說(shuō)行政職能的有效和高效發(fā)揮離不開(kāi)一定的行政形式,這種行政形式區(qū)別于經(jīng)驗(yàn)性實(shí)踐的無(wú)序和模糊,而必須深深根植于穩(wěn)定的原理和規(guī)程之上。從這一點(diǎn)出發(fā)可知,馬克斯·韋伯(Max Weber)有意建構(gòu)如此多的“條條框框”,正是看到基于科層制組織形式的政府在效率方面的潛在共識(shí)和未來(lái)承諾,但代價(jià)便是選擇一套理性的行政形式。對(duì)于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型而言,數(shù)字行政形式作為行政功能的政府部門(mén)與適應(yīng)社會(huì)環(huán)境結(jié)構(gòu)變遷聯(lián)系起來(lái),以適應(yīng)數(shù)字社會(huì)流動(dòng)性、模糊性、快變性、復(fù)雜性和不確定性的發(fā)展結(jié)構(gòu),而必須在有效性和效能性方面給出承諾。

(三)數(shù)字行政形式作為一種有效的行政形式

就政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型所建構(gòu)的新行政形式而言,如何成為一種有效的行政形式?一直以來(lái),科層制政府在職能碎片化、被動(dòng)行政、恐懼變革創(chuàng)新、缺乏協(xié)同和行動(dòng)緩慢等方面飽受詬病,由此,智能傳感、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)與人工智能等新興數(shù)字技術(shù)在信息感知、數(shù)據(jù)處理、泛在連接與可視化分析等方面的優(yōu)勢(shì),打開(kāi)數(shù)字技術(shù)在政府部門(mén)運(yùn)用的期待[9]。但技術(shù)如何在政府部門(mén)中嵌入、融合并應(yīng)用,建構(gòu)一套行之有效的行政形式,往往并不取決于技術(shù)本身的特質(zhì),也很難僅僅體現(xiàn)為理想的技術(shù)形式,而依賴于技術(shù)、組織和制度要素深度的博弈、整合、學(xué)習(xí)、適應(yīng)與內(nèi)化等動(dòng)態(tài)過(guò)程,且只有當(dāng)這種新的行政形式穩(wěn)定持續(xù)發(fā)揮應(yīng)有的效能時(shí),才有可能獲得“有效性”的資格,取得社會(huì)結(jié)構(gòu)的“合法性”認(rèn)同,成為一種普遍接受的行政形式。當(dāng)然,本研究無(wú)意揭示這一過(guò)程的內(nèi)在機(jī)理和實(shí)踐邏輯,而是探究政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型所建構(gòu)的新行政形式在有效性方面存在的問(wèn)題。

數(shù)字政府功能模式依賴各種規(guī)則、程序、關(guān)系與結(jié)構(gòu)等形式要件,它強(qiáng)調(diào)數(shù)字行政過(guò)程中的效能發(fā)揮,關(guān)注如何使得政府更加有效高效。不過(guò),當(dāng)這種行政形式無(wú)法提供行政效率的保證,甚至成為行政效率提升的障礙,那么,形式主義的問(wèn)題便產(chǎn)生了。因此,我們運(yùn)用數(shù)字形式主義作為一個(gè)特定術(shù)語(yǔ),來(lái)分析政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的問(wèn)題時(shí),實(shí)質(zhì)上構(gòu)成對(duì)數(shù)字行政形式有效性的追問(wèn),也即這種行政形式只是一種“形式”?以及為何難以成為一種有效的行政形式?而這樣的追問(wèn)最終也會(huì)由于分析傳統(tǒng)和情境影響等因素不免會(huì)落入“形式主義”的俗套。但行政學(xué)研究并不涉及充滿爭(zhēng)議性的政治領(lǐng)域,更為關(guān)注問(wèn)題本質(zhì)及其背后的因果機(jī)制。具體來(lái)說(shuō),在以往的形式主義研究敘事中,往往將形式主義表述為黨員干部?jī)?nèi)在主觀主義和功利主義在工作任務(wù)中的外顯,并根源于責(zé)任觀缺位和政績(jī)觀錯(cuò)位,最終“按圖索驥”與體制管理聯(lián)系起來(lái),因而相應(yīng)的治理路徑往往趨向于“體制之惡”。通過(guò)這一分析路徑顯然無(wú)法揭示形式主義產(chǎn)生和演繹的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性與情境性,科層制政府如何莫名其妙地開(kāi)啟數(shù)字化轉(zhuǎn)型,又煞費(fèi)苦心地阻礙這一轉(zhuǎn)型的進(jìn)行?顯然無(wú)法自圓其說(shuō)。

本研究試圖從行政生態(tài)學(xué)出發(fā),扎根于學(xué)科基礎(chǔ)性的理論研究工作,通過(guò)構(gòu)建理解數(shù)字形式主義的問(wèn)題框架,以揭示其內(nèi)涵和本質(zhì)。從行政生態(tài)學(xué)的視角出發(fā),數(shù)字形式主義問(wèn)題并非碎片化的獨(dú)立事件與社會(huì)現(xiàn)象,不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)于“政府的問(wèn)題”,行政系統(tǒng)及其活動(dòng)在很大程度上受到特定環(huán)境的制約和影響,相應(yīng)的問(wèn)題亦是行政生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各要素相互作用的結(jié)果。因此數(shù)字形式主義并不能忽略政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的行政生態(tài),而必須納入結(jié)構(gòu)對(duì)功能決定意義的范疇中進(jìn)行探討。為此,本研究建構(gòu)“結(jié)構(gòu)—功能”的分析框架,探究“政府轉(zhuǎn)型”與“轉(zhuǎn)型問(wèn)題”的關(guān)系,以及這種關(guān)系如何使得數(shù)字形式主義產(chǎn)生出來(lái),由此形成理解數(shù)字形式主義的生態(tài)路徑。本研究的邊際貢獻(xiàn)或在于:第一,從行政生態(tài)學(xué)的維度剖析數(shù)字形式主義的“問(wèn)題”是如何被建構(gòu)起來(lái)的,有助于達(dá)成對(duì)數(shù)字形式主義這一概念的共識(shí)性理解。第二,探尋解構(gòu)數(shù)字形式主義的理論資源同時(shí),有助于打開(kāi)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的黑箱。第三,數(shù)字形式主義對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供了新的理解維度與方式,促進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)現(xiàn)更多改變的可能性。

三、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型與混合行政:數(shù)字行政形式的制度生態(tài)情境

進(jìn)入數(shù)字時(shí)代,“更高的效率追求”作為政府部門(mén)的發(fā)展目標(biāo),深度綁定了“技術(shù)嵌入”與“政府轉(zhuǎn)型”的前途命運(yùn),這導(dǎo)致大量的政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)資源處于數(shù)字政府建設(shè)的“公共領(lǐng)域”,然而這種資源支配和損耗又未界定明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,在公共選擇理論看來(lái),由于公共選擇者同樣具有經(jīng)濟(jì)人的行為特征,即追求理性的目標(biāo),這使得政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型搭上一條不知開(kāi)往何處的“IT泰坦尼克號(hào)”,并塑造一種多元混雜的復(fù)合行政體制,成為數(shù)字形式主義生成的制度情境。

(一)未竟的事業(yè):政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型與制度變遷

行政功能無(wú)疑是社會(huì)結(jié)構(gòu)中的重要組成部分,是維持社會(huì)公共秩序,提供公共管理和公共服務(wù)的重要機(jī)能,并通過(guò)公共產(chǎn)品的供給滿足社會(huì)需求,在與其他構(gòu)成社會(huì)結(jié)構(gòu)的功能之間相互作用和相互依存,共同調(diào)節(jié)社會(huì)和個(gè)體的生產(chǎn)生活的方式。然而,當(dāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化不斷對(duì)功能提出新的要求,也就引發(fā)功能的轉(zhuǎn)型進(jìn)化,帶來(lái)制度上的變遷,加速新行政形式的孕育和產(chǎn)生。就我國(guó)而言,截至2021年12月,我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達(dá)9.21億,占網(wǎng)民整體的89.2%,與此相對(duì)應(yīng)的是,我國(guó)正在運(yùn)行的政府網(wǎng)站數(shù)為14537個(gè),其中國(guó)務(wù)院部門(mén)及其內(nèi)設(shè)、垂直管理機(jī)構(gòu)政府網(wǎng)站數(shù)為889個(gè),省級(jí)政府網(wǎng)站數(shù)1665個(gè)。當(dāng)然,社會(huì)公眾本質(zhì)上仍是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向政府表達(dá)需求和訴求,進(jìn)而獲得公共服務(wù)和公共產(chǎn)品,數(shù)字行政形式只是一種提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的方式和路徑,盡管這大大改變傳統(tǒng)通過(guò)窗口、柜臺(tái)和辦公室進(jìn)行行政辦公的傳統(tǒng),但是政府如何通過(guò)這種新形式來(lái)有效供給公共服務(wù)與公共產(chǎn)品,則納入到一個(gè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的議程,這包括一套新的決策體系、數(shù)據(jù)體系、執(zhí)行體系和問(wèn)責(zé)體系等。

政府作為一種行政功能的制度載體,通常與機(jī)構(gòu)的級(jí)別和數(shù)量相關(guān)聯(lián),從縱向來(lái)看,機(jī)構(gòu)的級(jí)別通常與國(guó)家的行政登記和權(quán)力下放程度來(lái)決定[10];橫向上,機(jī)構(gòu)的數(shù)量則一般由社會(huì)問(wèn)題的專業(yè)分類所決定。由此來(lái)看,政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型并不是“技術(shù)”的獨(dú)角戲,本質(zhì)上仍然蘊(yùn)于制度的某種組合方案?？傮w來(lái)看我國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的制度組合方案大體可以劃分為:在國(guó)家層面,一般涉及政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的決策、管理和規(guī)范的宏觀框架。國(guó)家層面的總體設(shè)計(jì)確認(rèn)了政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的基調(diào)和規(guī)劃,包括促進(jìn)學(xué)習(xí)、試點(diǎn)和創(chuàng)新、總部指導(dǎo)和能力建設(shè)等方面。目前,我國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的頂層設(shè)計(jì)尚存在不足之處,數(shù)字政府建設(shè)的諸多領(lǐng)域仍需要更多的“元政策”支持。在地方層面,通常囊括省級(jí)及其以下的行政單位,也是數(shù)字政府建設(shè)得到部署和落實(shí)的場(chǎng)域,從而涉及到一系列的執(zhí)行規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、管理監(jiān)督與效果評(píng)估活動(dòng)。在我國(guó),地方層面的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型總體上仍然在醞釀和開(kāi)局階段,受到注意力分配、資源稟賦與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的客觀影響,不同區(qū)域、地區(qū)、領(lǐng)域和群體的數(shù)字化進(jìn)程表現(xiàn)出較為明顯的差異。在業(yè)務(wù)層面,作為數(shù)字政府建設(shè)與社會(huì)結(jié)構(gòu)聯(lián)結(jié)的“最后一公里”,包括具體的運(yùn)營(yíng)管理和公共服務(wù)等活動(dòng)。由于我國(guó)以基層鄉(xiāng)村社區(qū)為基礎(chǔ)的服務(wù)提供者往往缺乏正式的制度地位,導(dǎo)致在承擔(dān)正式的行政功能方面往往因權(quán)限、資源和能力的窘境而表現(xiàn)出“心有余而力不足”。一言以蔽之,我國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型也是一次深刻且全面的制度變遷,其內(nèi)容是多層次且復(fù)雜的,過(guò)程是漸進(jìn)而漫長(zhǎng)的,目前仍處于“進(jìn)行時(shí)”。

(二)異質(zhì)性:新舊體制混合并存下的模糊抉擇

政府承擔(dān)著行政功能有效發(fā)揮的職責(zé),因此,政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型并不能“為了轉(zhuǎn)型而轉(zhuǎn)型”,而在于實(shí)現(xiàn)更高效和有效的效率期待。但轉(zhuǎn)型成功的關(guān)鍵并不在于轉(zhuǎn)型的性質(zhì)如何,而是轉(zhuǎn)型進(jìn)行的過(guò)程是否具備可能的充分條件和潛在機(jī)遇。一方面,政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型被置于科層制的行動(dòng)框架中,納入理性、有計(jì)劃以及自上而下的行政過(guò)程,這包括制定相應(yīng)的戰(zhàn)略、目標(biāo)以及方案,選擇政策工具與執(zhí)行實(shí)施等環(huán)節(jié),形成決策制定—執(zhí)行—評(píng)估—調(diào)整—監(jiān)督等組成的閉環(huán)轉(zhuǎn)型過(guò)程,將政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型蘊(yùn)于控制和評(píng)估數(shù)字政府建設(shè)的有效性。在這一過(guò)程中,通過(guò)充滿壓力的科層體制內(nèi)部的相互制約是否能孕育出一種新的行政形式——數(shù)字行政形式,在根本上是值得探究的。另一方面,政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型又承諾和追求敏捷化、智慧化、高效化和整體性的行政風(fēng)范,進(jìn)一步推進(jìn)科層制的改革步伐、進(jìn)一步打破原有科層組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定均勢(shì),塑造一種數(shù)字化轉(zhuǎn)型所需要的有機(jī)性和靈活性,以更好地適應(yīng)數(shù)字技術(shù)的嵌入、融合和應(yīng)用,甚至改變層級(jí)節(jié)制和命令驅(qū)動(dòng)的決策和行動(dòng)方式。那么,數(shù)字行政形式又是否可以通過(guò)新行政功能的姿態(tài)出現(xiàn),還是淪為科層制可資利用的工具?可以說(shuō),政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型所具有的“過(guò)渡”性質(zhì)使得這些議題都只能置于新舊并存的制度情境中進(jìn)行探討,或者說(shuō)兩種新舊體制混合并存的情境下,對(duì)待任何一種行政形式,單一的價(jià)值評(píng)定和立場(chǎng)選擇都終將失去理論旨趣和現(xiàn)實(shí)意義,需要直面異質(zhì)性的現(xiàn)狀和事實(shí)。

異質(zhì)性(heterogeneity)通常被視為系統(tǒng)生態(tài)中的多元性特質(zhì)。但也呈現(xiàn)一種復(fù)合、緊張甚至是沖突對(duì)立的基本狀態(tài)。在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中,“數(shù)字化”與“科層制”并存,行政活動(dòng)、方式與風(fēng)格方面呈現(xiàn)出高度多元化的圖景,又共同作用于數(shù)字政府的建設(shè)過(guò)程之中,各種不同類型的行政結(jié)構(gòu)、功能、模式與規(guī)則,事實(shí)上形成了一種模糊行政體制。伴隨著數(shù)字技術(shù)普遍且與日俱增地嵌入行政部門(mén)中,“接訴即辦”“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”與“一網(wǎng)協(xié)同”等一站式服務(wù)(OSS)逐漸勾勒出數(shù)字行政形式的基本輪廓[11]。但是這種新的行政形式又會(huì)由一套龐大的科層體系來(lái)支撐起運(yùn)轉(zhuǎn),人員、資源以及工具等要素的統(tǒng)籌和配置又延續(xù)著科層組織的準(zhǔn)則和原理,甚至存在自我強(qiáng)化的傾向。因此,轉(zhuǎn)型過(guò)程中不可避免地出現(xiàn)科層制的作用與數(shù)字化的影響并存,數(shù)字化的行政系統(tǒng)與層級(jí)節(jié)制的運(yùn)作過(guò)程共振,整體智治的行政格局和條塊分工的執(zhí)行體系相依,以及一站式的綜合服務(wù)大廳與事事審批的傳統(tǒng)依賴同在。不過(guò),以上說(shuō)明都不應(yīng)驅(qū)使我們得到一種幾近宿命和對(duì)立的結(jié)論,也即科層制和數(shù)字化混合并存的行政形態(tài),永遠(yuǎn)無(wú)法孕育出新的行政形式,換句話說(shuō),這只是政府過(guò)渡轉(zhuǎn)型的客觀呈現(xiàn),而并不代表政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的前途和命運(yùn)。

(三)制度重疊:“科層為體數(shù)字為用”的標(biāo)準(zhǔn)迷惘

科層制與政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型并非嚴(yán)格對(duì)立,數(shù)字政府建設(shè)離不開(kāi)科層制的組織、制度和行動(dòng)支撐,而科層制亦需要通過(guò)數(shù)字化轉(zhuǎn)型適應(yīng)新的社會(huì)結(jié)構(gòu),數(shù)字行政形式作為二者相互作用、相互影響的產(chǎn)物,被設(shè)計(jì)用來(lái)執(zhí)行重要的行政管理功能。但與此同時(shí),數(shù)字行政形式受到兩種行政形態(tài)交互產(chǎn)生的重疊影響,其中一些是正式的,另一些則是非正式的;雖然數(shù)字行政形式受到政府組織內(nèi)部的機(jī)構(gòu)和部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)和運(yùn)營(yíng),但現(xiàn)實(shí)是政治領(lǐng)導(dǎo)人、政黨、社會(huì)團(tuán)體、壓力集團(tuán)、企業(yè)家和公眾等其他社會(huì)階層也在通過(guò)線上的途徑施加對(duì)行政管理方案及其實(shí)施的影響,且這種影響更加便捷,更具規(guī)模效應(yīng),諸如網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)酵和網(wǎng)絡(luò)群體極化現(xiàn)象等就需要行政部門(mén)更及時(shí)進(jìn)行回應(yīng)。這樣,數(shù)字行政形式便進(jìn)入規(guī)則適用的抉擇困境,一方面是互聯(lián)網(wǎng)對(duì)于行政部門(mén)更具有敏捷性,但是行政部門(mén)如何做出回應(yīng)則取決于一個(gè)繁瑣且復(fù)雜的決策和執(zhí)行體制。質(zhì)言之,“數(shù)字化”在公共行政中的崛起需要“科層制”重新分配影響力和話語(yǔ)權(quán),以承認(rèn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的權(quán)力性資源增長(zhǎng),但是行政問(wèn)責(zé)制源于科層組織結(jié)構(gòu),但其并沒(méi)有提供對(duì)線上行政問(wèn)責(zé)的承諾與支持,這使得原本深嵌于既有行政問(wèn)責(zé)的結(jié)構(gòu)與過(guò)程被數(shù)字技術(shù)脫嵌出來(lái),結(jié)果是產(chǎn)生出一個(gè)更加密集、復(fù)雜和不確定的行政空間,使得數(shù)字行政形式更加無(wú)可適從。

制度重疊描述了不同行政方式相互作用的未分化狀態(tài),實(shí)際上體現(xiàn)了行政實(shí)踐由行政標(biāo)準(zhǔn)決定的程度。在政治層面上,可以看到一種官僚權(quán)威體系和數(shù)字化管理體系的分離,而這種行政上“分庭抗禮”也強(qiáng)化政治上的權(quán)力博弈和總體控制,那么數(shù)字行政形式則更多受到政治注意力的支配和規(guī)訓(xùn),淪為“數(shù)字化”和“理性化”截然對(duì)立的工具,罔顧行政功能已是不均衡的場(chǎng)域。在行政層面,則存在著一種“身份不確定”抑或類似集市(市場(chǎng))的情形,公眾作為政務(wù)服務(wù)的需求者(買家),而政府部門(mén)作為政務(wù)服務(wù)的供給者(賣家),盡管數(shù)字行政形式以更快的感知、傳輸、處理和分析能力保證更高效的政務(wù)服務(wù),但“行政主體—行政客體”的二元設(shè)定,以及其中存在的根據(jù)公眾收入、地位和影響力來(lái)決定政務(wù)服務(wù)方式和風(fēng)范,甚至是“內(nèi)部規(guī)則”以更加高效的方式讓缺乏特權(quán)的“外部人士”享受更多的數(shù)字行政形式福利。因此,政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中,盡管數(shù)字行政形式宣稱“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)協(xié)同”和“整體智治”的風(fēng)范和價(jià)值觀念,但在實(shí)際行政活動(dòng)中,卻扮演著“打雜”的角色,執(zhí)行多種功能,難以從未分化的“混合”狀態(tài)中獨(dú)立出來(lái),最終陷入標(biāo)準(zhǔn)遵從的迷惘。

四、制度墮距:數(shù)字形式主義與“行政有效”追問(wèn)

數(shù)字行政形式是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物,它并非單純的技術(shù)形式,而是技術(shù)優(yōu)勢(shì)與行政過(guò)程有機(jī)融合所形成的新行政形式,作為一種更高效和有效的行政理想,它代表著政府發(fā)展的前沿方向。但在現(xiàn)實(shí)中,數(shù)字行政形式的展開(kāi)是在轉(zhuǎn)型過(guò)程中充滿復(fù)雜性的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境中運(yùn)行,并與環(huán)境結(jié)構(gòu)之間不斷相互影響、相互作用,這種充滿異質(zhì)性、制度重疊和不充分發(fā)展的行政生態(tài)也成為了發(fā)揮應(yīng)有功效和水平的阻滯,最終帶來(lái)數(shù)字形式主義的產(chǎn)生。

(一)數(shù)字行政形式:理想與現(xiàn)實(shí)之間

美國(guó)社會(huì)學(xué)者W.F.奧格本在其《社會(huì)變遷:關(guān)于文化和先天的本質(zhì)》發(fā)現(xiàn)在社會(huì)變遷的過(guò)程中,由于社會(huì)各個(gè)部分的變化發(fā)展速度存在“異步性”,相比于科學(xué)技術(shù)和物質(zhì)文化的更新,制度和觀念的變遷速度往往是漸進(jìn)緩慢的,進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致社會(huì)變遷的遲延現(xiàn)象[12]。有學(xué)者基于此進(jìn)一步提出制度的應(yīng)然狀態(tài)、當(dāng)然狀態(tài)與實(shí)然狀態(tài),發(fā)展了“制度墮距”的概念,制度墮距描述了制度設(shè)計(jì)理想狀態(tài)和現(xiàn)實(shí)狀態(tài)之間的距離[13]。在政府的行政管理領(lǐng)域,關(guān)于行政形式在理想和現(xiàn)實(shí)的制度墮距,無(wú)疑是一個(gè)經(jīng)典議題,自韋伯創(chuàng)立理想的科層制理論開(kāi)始,來(lái)自于理論和實(shí)踐批判便不絕于耳,原因便在于來(lái)自“科層制”的制度實(shí)踐表明,它在“合乎理性”方面的表現(xiàn)與應(yīng)然的理想狀態(tài)對(duì)比并不值期待,即便在制度過(guò)程和行動(dòng)設(shè)計(jì)方面已達(dá)到近乎“理性標(biāo)準(zhǔn)”的地步,政府并不會(huì)在提升效能和效率的道路上一直“高歌猛進(jìn)”。這是因?yàn)閷?duì)于任何一種行政形式,應(yīng)然狀態(tài)和實(shí)然之間的制度墮距是客觀存在的,前者存在諸多假設(shè),但這在現(xiàn)實(shí)中幾乎難以實(shí)現(xiàn),政府的“理性”并不會(huì)在同一時(shí)間滿足所有必要的條件,更無(wú)法自動(dòng)消解這一鴻溝,甚至滿足各種約束條件下,“行政理性”也未必能帶來(lái)期望的效果,存在諸多悖論,比如當(dāng)一項(xiàng)錯(cuò)誤的政策被嚴(yán)格且持續(xù)地執(zhí)行,結(jié)果可能是非理性的。

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型建構(gòu)了新的數(shù)字行政形式,“數(shù)字化”通常被認(rèn)為是一種智能感知、泛在連接、要素集成與虛擬現(xiàn)實(shí)的智慧場(chǎng)域,各種數(shù)字化的產(chǎn)品更是以這些特征能帶來(lái)更高品質(zhì)的生活做足了“宣傳的噱頭”,以吸引消費(fèi)者的注意力。無(wú)獨(dú)有偶,在行政管理領(lǐng)域,政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型在延續(xù)批評(píng)科層制的基礎(chǔ)上,建構(gòu)了諸如整體智治、敏捷治理以及界面治理等數(shù)字行政形式,作為數(shù)字技術(shù)在政府組織設(shè)計(jì)、基本運(yùn)作和決策制定等方面的映射。然而,這僅僅代表一種對(duì)政府改革的最佳預(yù)期和期望,抑或一種理想的制度設(shè)計(jì)方案。在現(xiàn)實(shí)中,數(shù)字行政形式在實(shí)踐中的演繹卻很難達(dá)到“理想水平”,其實(shí)際效果往往受到多種因素的制約和影響,正如學(xué)者簡(jiǎn)·芳汀(Jane E. Fountain)所言:“諸如各類數(shù)字技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)、相關(guān)的軟硬件等客觀的技術(shù)(objected technology)僅僅代表一種潛在的能力,當(dāng)技術(shù)在被理解的特定情境下得到選擇性設(shè)計(jì)和運(yùn)用,但是技術(shù)能力的發(fā)揮則有賴于使用者”[14]。數(shù)字行政形式會(huì)在執(zhí)行應(yīng)用過(guò)程中受到政府注意力、權(quán)威意識(shí)和理性觀念等正式和非正式因素的影響,因而偏離其理想的演化和發(fā)展路徑,出現(xiàn)無(wú)法預(yù)料的結(jié)果。

(二)數(shù)字行政形式的生態(tài)系統(tǒng):把“公共性”帶回政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型

隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的深入,數(shù)字技術(shù)正在成為塑造數(shù)字時(shí)代政務(wù)服務(wù)體系的新型引擎,數(shù)字行政形式作為推動(dòng)政府服務(wù)優(yōu)化、行政權(quán)能提升與服務(wù)效能提升的試驗(yàn)田與先行區(qū),無(wú)論是空間要素還是時(shí)間要素,都具有開(kāi)創(chuàng)性、實(shí)驗(yàn)性與探索性的特征,但仍有賴于一套健全的行政生態(tài)體系維系,也即有效的行政形式需要一個(gè)靈活的制度機(jī)制來(lái)保證其穩(wěn)健運(yùn)行,并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)變化作適應(yīng)性調(diào)整。這是因?yàn)檎匀灰怨补芾砗凸卜?wù)的有效供給作為天職,無(wú)論何種行政形式,若無(wú)法保證“公共性”的基本要求,那么這種“形式”的實(shí)質(zhì)作用便值得懷疑。數(shù)字行政形式在于推動(dòng)公共行政機(jī)構(gòu)更有組織活力、保持高效能,從而更好地創(chuàng)造公共價(jià)值,實(shí)現(xiàn)公共利益;而政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型便是為了實(shí)現(xiàn)這一目的,但實(shí)現(xiàn)這一目的關(guān)鍵在于如何平衡政府權(quán)能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境之間保持互動(dòng),數(shù)字行政形式需要成為與外部行政生態(tài)之間不斷進(jìn)行著“輸入—反應(yīng)—輸出—反饋—再輸入……”的橋梁和鏈條,構(gòu)成數(shù)字社會(huì)結(jié)構(gòu)中支撐行政功能有效發(fā)揮作用的支點(diǎn),通過(guò)實(shí)現(xiàn)政府公共性建構(gòu)其合法性的基礎(chǔ)。

“公共性”本質(zhì)上是對(duì)科層等級(jí)制和公共管理市場(chǎng)化改革傾向的一次重塑運(yùn)動(dòng),數(shù)字時(shí)代的來(lái)臨使得政府需要整合不同的價(jià)值來(lái)應(yīng)對(duì)“公共性”的整合問(wèn)題,具體來(lái)說(shuō):專業(yè)分工的部門(mén)行政與市場(chǎng)化改革的碎片化后果削弱了政府的整體行動(dòng)能力,從而無(wú)法在社會(huì)結(jié)構(gòu)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的新變化中回應(yīng)行政效率的危機(jī),數(shù)字行政形式雖然承諾提供更有效的整合方案,以滿足數(shù)字時(shí)代中對(duì)于行政效率的要求。但是僅僅強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新在政府領(lǐng)域的擴(kuò)散效應(yīng)前景,顯然過(guò)于樂(lè)觀,也忽視公共管理和公共服務(wù)的復(fù)雜性和系統(tǒng)性。數(shù)字行政形式并不能簡(jiǎn)單等同于數(shù)字技術(shù)的運(yùn)作流程,行政部門(mén)是合法享有運(yùn)用強(qiáng)制力,并通過(guò)公共政策決定社會(huì)資源配置方向和途徑的組織體系,因此與組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、策略選擇、工具使用與人員統(tǒng)籌等方面聯(lián)系起來(lái),以達(dá)成公共價(jià)值創(chuàng)造與公共利益實(shí)現(xiàn)的目的。在這一敘事框架下,數(shù)字行政形式并不僅僅是一種高效的工具,它是一個(gè)體系和系統(tǒng),是實(shí)現(xiàn)政府善治的重要依托,這與政府組織制度的價(jià)值基礎(chǔ)、機(jī)制安排和規(guī)則運(yùn)用是密切相關(guān)的,而必須與符合人民意志、國(guó)家利益,以及社會(huì)發(fā)展與公民長(zhǎng)遠(yuǎn)且根本的利益相聯(lián)結(jié),這意味著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的制度設(shè)計(jì)、運(yùn)作結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程以行動(dòng)方式以“公共性”為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

(三)數(shù)字形式主義作為一種新的形式主義:行政生態(tài)學(xué)的闡釋

作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型期間所建構(gòu)的行政形式,數(shù)字行政形式在轉(zhuǎn)型進(jìn)程中與行政環(huán)境之間尚存在不適配的情形,而成為“數(shù)字形式主義”的癥結(jié)所在。本質(zhì)在于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中,數(shù)字政府建設(shè)所型構(gòu)數(shù)字化行政方式在標(biāo)準(zhǔn)性與描述性、形式性與有效性以及理想性與現(xiàn)實(shí)性之間的差異程度。首先,之所以強(qiáng)調(diào)政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,正是看到數(shù)字形式主義產(chǎn)生背后政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型期間的行政生態(tài),而非不加思索便直接將原因歸結(jié)于科層制,盡管“科層制”與“數(shù)字化”代表兩種不同的行政形式,但這種不同更多是差異性的體現(xiàn),且將二者對(duì)立起來(lái)作為一種理論猜想,構(gòu)成剖析數(shù)字形式主義產(chǎn)生的路徑,具有一定的合理性,不過(guò)這種理論猜想仍需要放到實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)。其次,政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是一種更加積極主動(dòng)的行政發(fā)展模式,數(shù)字行政形式指向行政效率與效能的更優(yōu)化,并在實(shí)踐中發(fā)揮正向的作用。因此,從數(shù)字行政形式到數(shù)字形式主義沒(méi)有邏輯必然性,數(shù)字行政形式是以數(shù)字化方式的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范以及程序作為政府工作的依據(jù)和載體,是一種普遍、專業(yè)以及理性行政工作的集合。而數(shù)字形式主義體現(xiàn)的是數(shù)字化行政形式的有效性困境,表現(xiàn)為由于缺乏與之相匹配的行政生態(tài)和制度環(huán)境,而難以完全發(fā)揮其自身的效能。最后,數(shù)字形式主義并不意味著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的失敗,應(yīng)該看到數(shù)字行政形式雖肇端于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中,但其效能的最大化,仍缺乏充分、必要以及自在的客觀條件。由此可見(jiàn),政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是一個(gè)循序漸進(jìn)、螺旋式上升的過(guò)程,而數(shù)字形式主義則構(gòu)成檢視數(shù)字政府建設(shè)的問(wèn)題窗口,衡量數(shù)字化行政方式與實(shí)際表現(xiàn)的墮距——數(shù)字行政形式能在多大程度上得到普遍遵守和有效執(zhí)行,而成為一個(gè)受規(guī)范性制約的有效性問(wèn)題,依托于系統(tǒng)性和持續(xù)性的制度供給。

需要說(shuō)明的是,在我國(guó),中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)典型的馬克思主義使命型政黨,具有明確的立黨宗旨、政治信仰、政治方向與政治路線,在學(xué)風(fēng)、工作作風(fēng)與生活作風(fēng)等方面也有嚴(yán)格的紀(jì)律性要求。相比之下,數(shù)字形式主義則有著深刻的社會(huì)和制度背景,其產(chǎn)生機(jī)制也具有特殊的特征。本研究提出數(shù)字形式主義作為一種新的形式主義,一方面基于政治和行政的二分法,公共行政關(guān)心效率和效能,強(qiáng)調(diào)數(shù)字行政形式如何有效且高效“執(zhí)行國(guó)家意志”的出發(fā)點(diǎn),幾乎是價(jià)值中立的,并不涉及政治層面上的立場(chǎng)抉擇。另一方面,作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物,數(shù)字行政形式在效率和效能方面的表現(xiàn)會(huì)受到轉(zhuǎn)型過(guò)程中各種主客觀條件的制約,換句話說(shuō),它是在轉(zhuǎn)型過(guò)程中的行政生態(tài)中運(yùn)行,而難以達(dá)到理想的水平,最終帶來(lái)數(shù)字形式主義的問(wèn)題。簡(jiǎn)而言之,數(shù)字形式主義并不是注重“形式”而輕視“內(nèi)容”,而是數(shù)字行政形式的功效性無(wú)法在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的過(guò)渡期正常發(fā)揮,而引發(fā)的一系列反應(yīng)和問(wèn)題。

表1 形式主義與數(shù)字形式主義的比較

五、結(jié)論與討論

隨著我國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型步伐的加快,轉(zhuǎn)型過(guò)程中所引發(fā)的各種問(wèn)題也隨之凸顯出來(lái),數(shù)字形式主義無(wú)疑是一個(gè)重要且關(guān)鍵的問(wèn)題,尤其是在“基層減負(fù)”“治理重心下沉”和“基層治理現(xiàn)代化”背景下,中央做出力戒形式主義的倡議和舉措,數(shù)字形式主義的問(wèn)題和現(xiàn)象得到各方的關(guān)注和重視,比如2018年以來(lái)的歷次國(guó)務(wù)院大督查的通報(bào)中,發(fā)現(xiàn)各地深入推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門(mén)、一次”改革中,一些地方仍存在循環(huán)索要證明材料、政務(wù)服務(wù)部分高頻事項(xiàng)辦理不便捷等問(wèn)題,給企業(yè)群眾辦事造成較大負(fù)擔(dān);在一些網(wǎng)絡(luò)媒體的報(bào)道中,很多數(shù)字化政務(wù)平臺(tái)建了起來(lái),但改善管理和服務(wù)的成效并不顯著;對(duì)于群眾的問(wèn)題反映回復(fù)同質(zhì)化;線上政務(wù)應(yīng)用顯示“已辦結(jié)”之后就再無(wú)下文;現(xiàn)實(shí)中數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺(tái)閑置、功能冗余、界面混亂、體驗(yàn)感差與數(shù)字鴻溝等問(wèn)題與現(xiàn)象仍較為普遍地存在。在理論研究中,關(guān)于數(shù)字形式主義的研究亦方興未艾[15],但是大多研究仍停留在“科層制批判”的路徑依賴。本研究從行政生態(tài)學(xué)出發(fā),建構(gòu)了“結(jié)構(gòu)—功能”的分析框架,認(rèn)為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是政府行政功能對(duì)于社會(huì)結(jié)構(gòu)數(shù)字化發(fā)展的積極調(diào)適,但是這種轉(zhuǎn)型的“階段性”特征使得數(shù)字行政形式無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的效能,帶來(lái)數(shù)字形式主義。因此從動(dòng)態(tài)適應(yīng)的維度來(lái)理解數(shù)字政府的深刻轉(zhuǎn)型,并厘清了“政府轉(zhuǎn)型”與“轉(zhuǎn)型問(wèn)題”之間的關(guān)系,更進(jìn)一步明確數(shù)字形式主義的概念內(nèi)涵。

需要進(jìn)一步討論的是,數(shù)字行政形式如何發(fā)揮其應(yīng)有的效能,而離不開(kāi)與其相適切的行政生態(tài)支持,這一點(diǎn)仍然有賴于對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的探討,換句話說(shuō),我們需要怎樣一種政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,又如何整體性進(jìn)行推進(jìn)?無(wú)論如何,數(shù)字形式主義都會(huì)成為觀測(cè)這一轉(zhuǎn)型的“問(wèn)題窗口”,構(gòu)成檢視數(shù)字行政形式有效的重要切入,也即政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的深入,而建構(gòu)的專業(yè)職能部門(mén)、政務(wù)平臺(tái)以及應(yīng)用工具等數(shù)字行政形式如何發(fā)揮其應(yīng)有功效,才不至于產(chǎn)生數(shù)字形式主義?由此,數(shù)字形式主義帶來(lái)的政策啟示在于:應(yīng)注重?cái)?shù)字政府生態(tài)的建設(shè)和適應(yīng)。一方面,政府的數(shù)字轉(zhuǎn)型需要關(guān)注全方位的耦合、全要素的整合以及全過(guò)程的融合,強(qiáng)調(diào)通過(guò)前瞻性、主動(dòng)性以及人文性的戰(zhàn)略行動(dòng)來(lái)協(xié)調(diào)技術(shù)嵌入、組織網(wǎng)絡(luò)和制度安排之間的關(guān)系。另一方面,將數(shù)字政府建設(shè)視為一項(xiàng)長(zhǎng)期的“投資”,以“效益”和“效率”的目標(biāo)來(lái)確立數(shù)字政府建設(shè)的優(yōu)先序,通過(guò)模塊化建設(shè)、多主體共建、公私伙伴關(guān)系等方式逐步實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。更為重要的是,要注重政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的本土性的問(wèn)題,堅(jiān)持中國(guó)國(guó)情、中國(guó)道路與中國(guó)特色。針對(duì)這些未盡的議題,將在后續(xù)的研究中進(jìn)行回應(yīng);此外本研究還存在相應(yīng)的不足,仍缺乏足夠的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)支持,針對(duì)這些不足未來(lái)通過(guò)采用案例分析等方法,對(duì)數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)行更生動(dòng)的研究與更深入的發(fā)掘。