何曉婷

作為文化的一個(gè)分支,行政文化構(gòu)筑起政府軟實(shí)力,是政府形象的客觀展現(xiàn)、政府治理變革的思想基礎(chǔ)[1]。伴隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型,政府行政文化需要相應(yīng)的發(fā)生轉(zhuǎn)變以適應(yīng)數(shù)字化對(duì)政府治理帶來(lái)的沖擊。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“十四五”建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)之一,即“國(guó)家治理效能得到新提升”,要求國(guó)家行政體系更加完善、政府作用更好發(fā)揮、行政效率和公信力顯著提升?；诖吮尘?行政文化作為行政管理之魂,有必要緊跟政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的腳步,形成適應(yīng)當(dāng)代政府行政的文化內(nèi)涵。因此,數(shù)字政府建設(shè)背景下的行政文化需要進(jìn)行創(chuàng)新與適應(yīng)性調(diào)整,這不僅對(duì)完善數(shù)字政府體系具有重要意義,同時(shí)對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要作用。

一、提出問(wèn)題:數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)行政文化適應(yīng)創(chuàng)新

數(shù)字政府轉(zhuǎn)型是為了支持國(guó)家總體發(fā)展愿景的實(shí)現(xiàn),也是為了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),因此要從治理方面轉(zhuǎn)型、從文化方面改變。這場(chǎng)徹底改變政府存在狀態(tài)的改革,注定會(huì)遭遇技術(shù)與文化的雙重挑戰(zhàn)[2],特別是行政文化作為政府治理變革的思想基礎(chǔ)。在國(guó)家治理現(xiàn)代化、數(shù)字中國(guó)、智慧社會(huì)等宏觀戰(zhàn)略背景下,我國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)作為其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)迎來(lái)重大發(fā)展機(jī)遇;同時(shí),政府?dāng)?shù)字化建設(shè)成效在一些重大突出事件中所展現(xiàn)出來(lái)的巨大潛力為其在“十四五”時(shí)期快速發(fā)展埋下伏筆。因此,構(gòu)建適應(yīng)數(shù)字時(shí)代新時(shí)期、政府?dāng)?shù)字轉(zhuǎn)型新背景、“十四五”建設(shè)新機(jī)遇的行政文化系統(tǒng)具有現(xiàn)實(shí)必要性。

厘清行政文化概念有助于理順政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型背景下行政文化創(chuàng)新的路徑。行政文化在概念上有廣義與狹義之分,對(duì)于行政文化概念界定學(xué)界形成較為豐富的成果。廣義的行政文化是物質(zhì)、精神與制度的統(tǒng)稱[3][4][5][6],更為細(xì)分的廣義概念還有從對(duì)象上進(jìn)行界定,將社會(huì)公眾對(duì)行政文化的態(tài)度和認(rèn)知納入,即人們對(duì)行政活動(dòng)的態(tài)度、信仰、情感與價(jià)值。狹義的行政文化僅僅包括行政人員在行政管理活動(dòng)中遵循的基本理念、追求的共性化目標(biāo)和基本原則等[7],可被集中概括為觀念與意識(shí)。大部分已有研究,其對(duì)象主要集中在狹義的行政文化中,對(duì)不同階段、不同背景下的行政文化轉(zhuǎn)型建設(shè)進(jìn)行研究。有關(guān)行政文化類型,學(xué)者們基于不同的劃分視角產(chǎn)生不同的研究成果。有學(xué)者從政府職能轉(zhuǎn)變視角將行政文化總結(jié)為統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型[8][9],有學(xué)者從歷史與邏輯相結(jié)合的角度總結(jié)了行政文化范式變遷[10],也有學(xué)者以里格斯行政生態(tài)理論中的三種社會(huì)形態(tài)為基礎(chǔ),分析總結(jié)了“互惠—重配”型、“集市—有限市場(chǎng)”型和“市場(chǎng)—企業(yè)”型三種類型的行政文化[11]?？偟膩?lái)說(shuō),學(xué)術(shù)界就行政文化概念及其演變類型的研究成果較為豐富。

有學(xué)者認(rèn)為,建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)行政發(fā)展改革的重要成果,相應(yīng)的,氤氳形成服務(wù)型行政文化,“服務(wù)型”理念與原則成為政府治理創(chuàng)新與職能轉(zhuǎn)變的重要方向。相對(duì)于管制型政府,服務(wù)型政府回歸公民本位、社會(huì)本位,主張為人民服務(wù)并努力建成責(zé)任型政府。不論從其理念原則、還是實(shí)施效果來(lái)看,“服務(wù)型”搭建我國(guó)政府治理現(xiàn)代化的良好基礎(chǔ)。當(dāng)前政府治理創(chuàng)新在踐行為人民服務(wù)的基礎(chǔ)上,更加注重回應(yīng)社會(huì)公眾的需求,除傳統(tǒng)的政策制度作為治理工具外,數(shù)字時(shí)代背景下政府治理工具更加多元,迭代的現(xiàn)代信息技術(shù)不僅是虛擬網(wǎng)絡(luò)社會(huì)空間存在的基礎(chǔ),也是虛擬社會(huì)交流互動(dòng)與輔助政府治理的技術(shù)工具。對(duì)于以滿足公眾需求為核心的政府治理模式來(lái)說(shuō),信息技術(shù)一方面是達(dá)成創(chuàng)新目標(biāo)的工具手段,另一方面也是嵌入政府治理場(chǎng)域的新要素,一定程度上具有改善政府傳統(tǒng)官僚制模式下較為僵化的管理與信息交流方式的能力。因此,信息技術(shù)嵌入在帶來(lái)政府行政方式向現(xiàn)代化過(guò)渡轉(zhuǎn)變的同時(shí),對(duì)行政文化適應(yīng)轉(zhuǎn)型提出要求。

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型背景下,行政文化的數(shù)字化轉(zhuǎn)型遵循何種理論框架?如何實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型等問(wèn)題擬待回答。本文按照“何以實(shí)現(xiàn)”“如何運(yùn)行”的分析思路,在耗散結(jié)構(gòu)理論框架的指導(dǎo)下,構(gòu)建數(shù)字政府驅(qū)動(dòng)的行政文化數(shù)字化轉(zhuǎn)型基本框架,試圖為提升政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)效能提供動(dòng)力。

二、理論框架:耗散結(jié)構(gòu)理論構(gòu)建數(shù)字化轉(zhuǎn)型框架

(一)理論基礎(chǔ):耗散結(jié)構(gòu)理論維護(hù)系統(tǒng)內(nèi)外秩序

在自然科學(xué)領(lǐng)域,“熵”表征系統(tǒng)無(wú)序度,熵增、熵減是一定條件下系統(tǒng)無(wú)序程度增、減變化的情況?！澳Σ痢币辉~源于物理學(xué),一種阻礙相對(duì)運(yùn)動(dòng)的作用力即摩擦力,這種現(xiàn)象則被稱為“摩擦”,其結(jié)果有利有弊,總的來(lái)說(shuō),多數(shù)情況下“摩擦”是不利的。對(duì)于社會(huì)生態(tài)環(huán)境等系統(tǒng)來(lái)說(shuō),“摩擦”是系統(tǒng)內(nèi)外相關(guān)要素互動(dòng)過(guò)程不協(xié)調(diào)的結(jié)果,雖難以有效度量這種“摩擦力”的大小,但因互動(dòng)關(guān)系不協(xié)調(diào)而阻礙社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的正常循環(huán)發(fā)展。熵概念認(rèn)為該種關(guān)系若長(zhǎng)期處于獨(dú)立發(fā)展、在沒有新能量或物質(zhì)介入的情況下,系統(tǒng)最終將走向衰敗、消亡。

一定程度上,“熵”概念是對(duì)“摩擦”現(xiàn)象的直觀表達(dá),而“熵變化”則是對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部這種“摩擦”現(xiàn)象變化過(guò)程的揭示。在數(shù)字政府建設(shè)語(yǔ)境下,“摩擦”則意味著“橫-縱、條-塊、內(nèi)-外”互動(dòng)關(guān)系不協(xié)調(diào),信息技術(shù)嵌入政府系統(tǒng)過(guò)程中與相關(guān)要素之間融合、互動(dòng)秩序不協(xié)調(diào),數(shù)字政府建設(shè)中多元主體協(xié)同合作關(guān)系不融洽等,本質(zhì)上是一種對(duì)數(shù)字政府建設(shè)與治理秩序產(chǎn)生不利影響的過(guò)程。在一般科學(xué)的協(xié)同論和系統(tǒng)論看來(lái),耗散結(jié)構(gòu)理論提供了解決這種無(wú)序摩擦的分析框架,宏觀系統(tǒng)通過(guò)向存在摩擦的系統(tǒng)內(nèi)部輸入能量、信息或物質(zhì),以達(dá)到緩解系統(tǒng)“摩擦”的目的。

耗散結(jié)構(gòu)理論是“新三論”的經(jīng)典理論之一,在自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的諸多領(lǐng)域里得到廣泛應(yīng)用,成長(zhǎng)于最小熵產(chǎn)生原理基礎(chǔ)之上,二者共同構(gòu)成非平衡態(tài)熱力學(xué)理論的基本框架。普里戈金因耗散結(jié)構(gòu)理論而獲得1977年的諾貝爾化學(xué)獎(jiǎng)。耗散結(jié)構(gòu)理論側(cè)重于研究開放系統(tǒng)在非平衡態(tài)、非線性區(qū)時(shí)如何實(shí)現(xiàn)從無(wú)序到有序的理論,耗散結(jié)構(gòu)是開放系統(tǒng)在與外界環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息交換過(guò)程中產(chǎn)生的,正是因?yàn)楹纳⒔Y(jié)構(gòu)的存在,開放系統(tǒng)可從無(wú)序逐漸變有序、系統(tǒng)產(chǎn)生最小熵。

牛頓經(jīng)典力學(xué)把分割天體和地球之間的壁壘推倒,并且把二者結(jié)合起來(lái),統(tǒng)稱為一個(gè)宇宙,法國(guó)科學(xué)思想史家亞歷山大·柯伊萊認(rèn)為,牛頓將我們的世界一分為二,即一個(gè)物理的、量的世界和一個(gè)生物的、質(zhì)的世界,于是形成了兩個(gè)世界、兩種科學(xué)、兩類文化。耗散結(jié)構(gòu)理論的誕生及其應(yīng)用對(duì)彌合柯伊萊所說(shuō)的這種鴻溝起到了決定性的作用,該理論在不可逆熱力學(xué)的環(huán)境中產(chǎn)生并成長(zhǎng)起來(lái),本身是一種關(guān)注了時(shí)間過(guò)程的產(chǎn)物。耗散結(jié)構(gòu)理論指出,一個(gè)孤立系統(tǒng)最終都將會(huì)發(fā)展成為均勻、單一的平衡態(tài),任何有序結(jié)構(gòu)都將被破壞而呈現(xiàn)一片毫無(wú)生機(jī)的“死寂”現(xiàn)象,只有在與外界發(fā)生物質(zhì)、信息和能量的交換,開放系統(tǒng)才有可能走向有序。

熵概念和耗散結(jié)構(gòu)理論已跨越學(xué)科界限被用來(lái)解釋社會(huì)科學(xué)問(wèn)題,近年來(lái)在公共管理領(lǐng)域的應(yīng)用也逐漸豐富。耗散結(jié)構(gòu)理論的適用環(huán)境與社會(huì)科學(xué)系統(tǒng)具有高度的一致性,因此,引用該理論作為本研究的理論工具與解釋框架具有一定的價(jià)值。

(二)理論可行:理論解釋行政文化適應(yīng)轉(zhuǎn)型的可行性

耗散結(jié)構(gòu)理論之所以能夠作為社會(huì)科學(xué)問(wèn)題的解釋工具,一個(gè)重要原因是社會(huì)科學(xué)系統(tǒng)及相關(guān)問(wèn)題滿足耗散結(jié)構(gòu)理論發(fā)揮作用的基礎(chǔ)性條件。社會(huì)系統(tǒng)是一個(gè)開放系統(tǒng),其開放性表現(xiàn)在社會(huì)系統(tǒng)可以與社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境進(jìn)行交流。社會(huì)系統(tǒng)也不是一個(gè)始終保持平衡有序狀態(tài)的穩(wěn)定系統(tǒng),需要與社會(huì)環(huán)境保持穩(wěn)定的互動(dòng),社會(huì)科學(xué)話語(yǔ)體系下這種互動(dòng)就顯得較為具體,諸如針對(duì)狹義特定社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展失序狀態(tài),政策調(diào)控就是一種介入因素以保障該領(lǐng)域保持穩(wěn)定。而發(fā)揮調(diào)控作用的政策手段如何與社會(huì)領(lǐng)域中的不穩(wěn)定因素進(jìn)行互動(dòng),目前已有研究借助耗散結(jié)構(gòu)理論進(jìn)行了探索分析。同時(shí),進(jìn)入信息化、數(shù)字化時(shí)代,社會(huì)潛在的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)、不確定因素等導(dǎo)致的管理風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)等,決定了探尋更多的創(chuàng)新理論為社會(huì)實(shí)踐提供指導(dǎo)具有現(xiàn)實(shí)意義。

諾貝爾化學(xué)獎(jiǎng)獲得者弗雷德里克·索迪如是說(shuō):“熵的定律最終支配著政治制度的盛衰以及商務(wù)實(shí)業(yè)的命脈”[12]。熵、耗散結(jié)構(gòu)理論等在政治學(xué)及其他社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域逐漸獲得廣泛應(yīng)用,在公共管理領(lǐng)域的應(yīng)用分布在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理、圖書情報(bào)、城市治理、電子政務(wù)、醫(yī)療體系、行政管理等方面。從蘭州大學(xué)包國(guó)憲老師最早應(yīng)用耗散結(jié)構(gòu)理論研究行政組織沖突問(wèn)題開始,該理論跨學(xué)科解釋公共管理問(wèn)題的“征程”正式開啟?；诶碚撦^強(qiáng)的解釋力和適應(yīng)性,耗散結(jié)構(gòu)理論逐漸開始被用來(lái)解釋治理現(xiàn)代化話語(yǔ)體系下的治理命題。

在理論適用層面,政府行政體系是一個(gè)開放系統(tǒng),需要內(nèi)外系統(tǒng)多組要素共同協(xié)作達(dá)成有序發(fā)展,本質(zhì)上就是一個(gè)“耗散結(jié)構(gòu)”。而信息技術(shù)及數(shù)字政府體系作為數(shù)字化時(shí)代新的外界“輸入性能量”,這組時(shí)代產(chǎn)物對(duì)傳統(tǒng)政府行政體系產(chǎn)生系統(tǒng)性影響,其中包括行政文化在其中的適應(yīng)性轉(zhuǎn)型。以耗散結(jié)構(gòu)理論作為數(shù)字政府建設(shè)驅(qū)動(dòng)行政文化轉(zhuǎn)型的解釋框架,其價(jià)值體現(xiàn)在,首先,以跨學(xué)科理論解釋公共管理復(fù)雜問(wèn)題,為我們建立起較為多元的問(wèn)題解釋框架與解決思路;其次,耗散結(jié)構(gòu)理論的核心是開放系統(tǒng)通過(guò)能量與信息交換形成具有耗散功能的自組織結(jié)構(gòu),理論能夠解釋數(shù)字政府建設(shè)背景下信息技術(shù)應(yīng)用驅(qū)動(dòng)的行政文化轉(zhuǎn)型過(guò)程,即作為子系統(tǒng)的行政文化形成一個(gè)動(dòng)態(tài)有序的、語(yǔ)境化了的“耗散結(jié)構(gòu)”。從理論角度來(lái)說(shuō),這也回應(yīng)了規(guī)范性研究方法要回答“應(yīng)該怎樣”的問(wèn)題。

(三)轉(zhuǎn)型框架:構(gòu)建有耗散功能的行政文化架構(gòu)

具有耗散功能的行政文化系統(tǒng)(如圖1所示),指的是該開放系統(tǒng)能夠保持動(dòng)態(tài)平衡、確保系統(tǒng)秩序穩(wěn)定有序,即信息技術(shù)大規(guī)模嵌入行政管理活動(dòng)中,行政文化系統(tǒng)因吸納這一要素而發(fā)生“漲落”,而社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)的反饋機(jī)制與政策制度體系的規(guī)制效用能夠從不同側(cè)面保障行政文化所發(fā)生的這一系列變化的有效性。

圖1 具有耗散功能的行政文化系統(tǒng)運(yùn)行示意圖

TOE框架又稱技術(shù)、組織與環(huán)境框架,為構(gòu)建形成數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下具有耗散功能的行政文化系統(tǒng)提供了基礎(chǔ)。TOE框架由托納茨基(Tornatzky)和弗萊舍(Fleischer)始創(chuàng)于1990年,最初用來(lái)分析企業(yè)采納創(chuàng)新技術(shù)的影響因素[13],本質(zhì)上不是一個(gè)理論,而是一個(gè)基于技術(shù)應(yīng)用情境的綜合性分析框架[14]。TOE框架將決定一個(gè)組織或系統(tǒng)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新采納的影響因素概括為技術(shù)因素、組織因素和環(huán)境因素,而技術(shù)、組織與環(huán)境因素的具體內(nèi)涵有較強(qiáng)的延展性,即研究者根據(jù)研究主體確定影響組織或系統(tǒng)的核心因素。其中,技術(shù)因素包括但不限于信息技術(shù)的安全性、復(fù)雜性、可試驗(yàn)與可觀察性、多樣性,技術(shù)帶給組織的收益[15]、技術(shù)與組織的適配性[16]等;組織因素涉及組織的各個(gè)方面,諸如規(guī)模、結(jié)構(gòu)、組織文化、高層的支持等;環(huán)境因素包括組織所處的行業(yè)規(guī)則、政策法律、社會(huì)趨勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)需求壓力等。技術(shù)、組織與環(huán)境因素之間相互聯(lián)系與制約,共同影響組織的創(chuàng)新采納行為和速度。本文中,主要以信息技術(shù)/數(shù)字技術(shù)發(fā)展應(yīng)用對(duì)行政文化系統(tǒng)的影響沖擊作為主要因素來(lái)總結(jié)提煉技術(shù)因素“T”;以政策制度體系完善優(yōu)化對(duì)行政文化轉(zhuǎn)型的影響作為主要要素來(lái)提煉組織因素“O”;以社會(huì)系統(tǒng)中公眾企業(yè)等主體對(duì)政府行政文化氛圍感知或文化轉(zhuǎn)型需求作為核心要素來(lái)總結(jié)環(huán)境因素“E”。基于語(yǔ)境化了的TOE框架,形成圖1具有耗散功能的行政文化運(yùn)行系統(tǒng)。

首先,在理念認(rèn)知上,行政文化主體要以更加開放和包容的理念接納信息技術(shù)作為一種新要素進(jìn)入政府場(chǎng)域,正確認(rèn)知信息技術(shù)嵌入政府、驅(qū)動(dòng)治理的作用。普遍認(rèn)為,狹義概念的行政文化,政府內(nèi)部的行政人員是其核心主體,該群體在行政活動(dòng)中的理念原則、價(jià)值觀等構(gòu)成行政文化的重要組成部分。因此,行政人員對(duì)信息技術(shù)的認(rèn)知與使用成效很大程度上決定了信息技術(shù)嵌入政府的深度、決定了其驅(qū)動(dòng)治理的成效,以及信息技術(shù)作為新要素嵌入政府過(guò)程中原有行政文化對(duì)其的接納與吸收。換句話說(shuō),信息技術(shù)在政府場(chǎng)域中的嵌入程度與應(yīng)用成效,很大程度上取決于政府行政文化對(duì)信息技術(shù)價(jià)值主張的吸納與二者相融合的程度,機(jī)械式理解或表面化接納的結(jié)果是行政文化系統(tǒng)難以及時(shí)更新自身內(nèi)涵與外延,導(dǎo)致行政文化系統(tǒng)未能及時(shí)向現(xiàn)代化過(guò)渡,與政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程之間出現(xiàn)匹配“時(shí)差”。在地方政府大力借助現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)治理模式創(chuàng)新的背景下,這種匹配性“時(shí)差”很大程度上成為政府治理創(chuàng)新中的障礙之一。因此,行政文化主體需要充分認(rèn)知政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中,信息技術(shù)作為核心要素于其中所具有的不可替代的作用,并形成開放、包容的理念接納并應(yīng)用信息技術(shù)。

其次,在創(chuàng)新路徑上,整體構(gòu)建形成具有“耗散”功能的行政文化,確保開放的行政文化系統(tǒng)在信息技術(shù)作為嵌入性要素的情況下所產(chǎn)生的變化,以及與社會(huì)環(huán)境(主體)、政策制度系統(tǒng)之間的互動(dòng),保障行政文化適應(yīng)并與政府全面數(shù)字化實(shí)現(xiàn)同步轉(zhuǎn)型、“與時(shí)俱進(jìn)”。信息技術(shù)、社會(huì)環(huán)境(主體)、政策制度體系與行政文化之間關(guān)系緊密。信息技術(shù)是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵性要素,因此,建設(shè)適應(yīng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的行政文化需考慮其與信息技術(shù)之間的關(guān)系。社會(huì)環(huán)境中的多元主體是能夠?qū)π姓幕M(jìn)行直接感知、評(píng)價(jià)與監(jiān)督主體,這種感知、評(píng)價(jià)等反饋信息是多元主體選擇是否信任政府的基礎(chǔ)。政策制度體系是為解決、規(guī)范、預(yù)防不同公共問(wèn)題的工具,秉承達(dá)成一定的價(jià)值觀,與行政文化在價(jià)值觀的確證中形成相互規(guī)制的關(guān)系。

具有耗散功能的行政文化系統(tǒng)及其運(yùn)行過(guò)程,不同系統(tǒng)分別“輸入”不同的要素以對(duì)政府行政文化內(nèi)的“熵增”進(jìn)行消解,以確保行政文化秩序穩(wěn)定,即建成適應(yīng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的開放、包容、和諧的行政文化氛圍。對(duì)于行政文化系統(tǒng)而言,信息技術(shù)的工具能力及其所展現(xiàn)的科學(xué)理性價(jià)值是外系統(tǒng)輸入的“能量或物質(zhì)”,社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)中的多元主體對(duì)行政文化的“感知-評(píng)價(jià)-反饋”是外系統(tǒng)輸入的“(輿情)信息”,而政策制度系統(tǒng)與行政文化之間就實(shí)現(xiàn)公共管理公共價(jià)值這一核心訴求而形成相互規(guī)制關(guān)系,同樣以能量、信息的形式輸入行政文化系統(tǒng)。上述三種不同形式的反饋信息作為外來(lái)性力量嵌入行政文化系統(tǒng)中,各自在不同層面與行政文化系統(tǒng)中的“熵增”進(jìn)行互動(dòng)并消解,確保構(gòu)建適應(yīng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的行政文化。

信息技術(shù)與社會(huì)環(huán)境主體間、政策制度體系間形成相互關(guān)系,即信息技術(shù)提供以社會(huì)主體多重感知、監(jiān)督和評(píng)價(jià)行政系統(tǒng)文化氛圍的渠道與手段,政策制度體系從規(guī)范成文的角度對(duì)嵌入政府領(lǐng)域的信息技術(shù)進(jìn)行規(guī)制、抑制發(fā)生技術(shù)異化。

三、運(yùn)行過(guò)程:數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)行政文化自覺調(diào)適的路徑

事實(shí)上,需要明確的是,耗散結(jié)構(gòu)理論在被應(yīng)用至社會(huì)科學(xué)研究中時(shí),學(xué)者們?cè)诓煌潭壬蠈?duì)自組織結(jié)構(gòu)的形成過(guò)程進(jìn)行了一定的簡(jiǎn)化,在確保不違背理論核心結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,形成適應(yīng)社會(huì)科學(xué)研究對(duì)象的指導(dǎo)性理論。具有耗散結(jié)構(gòu)功能的行政文化系統(tǒng)構(gòu)成與運(yùn)行基本上也是沿著這一思路展開。同樣的,作為行政管理體制改革突破口的行政文化系統(tǒng),滿足耗散結(jié)構(gòu)理論的作用環(huán)境,即行政文化本身是一個(gè)開放的系統(tǒng),在政府行政管理體制改革與實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的背景下面臨著系統(tǒng)運(yùn)行的不穩(wěn)定性、信息技術(shù)及其衍生性數(shù)據(jù)要素是行政文化系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生變化的重要要素等特征,決定了耗散結(jié)構(gòu)理論能夠指導(dǎo)其進(jìn)行行政文化創(chuàng)新。

(一)信息技術(shù)嵌入從技術(shù)與價(jià)值理性兩方面驅(qū)動(dòng)行政文化自覺調(diào)適

“信息技術(shù)+政府”的組合產(chǎn)生了諸多創(chuàng)新實(shí)踐成果,有力推動(dòng)了服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程,與此相適應(yīng)的,行政文化因信息技術(shù)嵌入政府行政管理而進(jìn)行文化的自覺性調(diào)適。一方面,行政文化建設(shè)是政府行政價(jià)值體系規(guī)范化和系統(tǒng)化的表達(dá),伴隨著政府行政管理體制改革而進(jìn)行自我更新;另一方面,信息技術(shù)嵌入政府行政全過(guò)程,其秉承的效率價(jià)值觀需要與公共管理公平、公正等價(jià)值觀保持平衡,而行政文化則作為政府行政管理最直接的價(jià)值表達(dá),潛在的具有均衡政府行政價(jià)值觀的責(zé)任。迭代更新的現(xiàn)代信息技術(shù)作為具有耗散功能的行政文化系統(tǒng)的“能量、信息與物質(zhì)”的代表要素,具有驅(qū)動(dòng)行政文化內(nèi)部發(fā)生突變、但卻保障開放系統(tǒng)形成能夠維護(hù)系統(tǒng)保持動(dòng)態(tài)平衡的功能。

信息技術(shù)作為行政文化系統(tǒng)創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)性要素,從技術(shù)手段與價(jià)值主張兩個(gè)方面對(duì)矯正當(dāng)前我國(guó)行政文化建設(shè)中的“官本位”“人治思維”“特權(quán)思維”“懶政不作為”“腐敗”等“熵”形成促進(jìn)作用。信息技術(shù)作為一種技術(shù)手段,搭建起線上線下雙渠道工作模式平臺(tái),實(shí)現(xiàn)工作線上留痕、公開透明,既提高行政服務(wù)效率、又增強(qiáng)政府運(yùn)行透明度,線上虛擬政府、線上多維監(jiān)督有效提高了防腐反腐效率,有效抑制行政文化“熵”對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的阻礙作用。從價(jià)值嵌入與融合視角來(lái)看,信息技術(shù)所具有的技術(shù)理性、科學(xué)效率、公開透明等特質(zhì),能夠從改善觀念認(rèn)知、推動(dòng)價(jià)值融合和理念更新等視角,完善行政文化價(jià)值內(nèi)涵,有效減緩行政文化建設(shè)與政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型之間的匹配性摩擦。

一定程度上,適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的行政文化建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)抑制信息技術(shù)異化的目的。信息技術(shù)異化本身是由于對(duì)信息技術(shù)的認(rèn)知錯(cuò)位、過(guò)度應(yīng)用或機(jī)械使用而產(chǎn)生的結(jié)果,其本質(zhì)很大程度上是由于未能平衡好“以人為本”的人文價(jià)值與“效率至上”的工具理性的關(guān)系。行政文化作為政府行政價(jià)值規(guī)范的集合,秉承以人為中心的價(jià)值核心、更加注重回應(yīng)社會(huì)公眾需求,因此,在文化價(jià)值層面能夠有效規(guī)制信息技術(shù)效率化、科學(xué)化、理性化等價(jià)值的過(guò)度表達(dá)。

(二)圍繞公共價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策制度體系與行政文化相互調(diào)適

政策制度體系與行政文化之間在實(shí)現(xiàn)公共管理公共性與公共價(jià)值問(wèn)題上目標(biāo)一致,二者就實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)形成相互規(guī)制的關(guān)系。

政策制度與行政文化兩者雖在表達(dá)方式與存在形態(tài)上存在差異,前者有規(guī)范的成文,解決某項(xiàng)公共問(wèn)題擬實(shí)現(xiàn)的價(jià)值觀會(huì)內(nèi)化在具體文本中,因此,公共管理價(jià)值規(guī)范體系在政策制度等成文規(guī)范中以可實(shí)施的具體策略呈現(xiàn)。后者是組織內(nèi)部圍繞共同價(jià)值觀形成的一種意識(shí)、原則與行政規(guī)則,向內(nèi)以文化氛圍凝聚對(duì)政府行政活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制、激活組織內(nèi)部面向公眾的服務(wù)意識(shí),向外面向社會(huì)公眾的服務(wù)意識(shí)轉(zhuǎn)化為具體的服務(wù)實(shí)踐、體現(xiàn)政府部門的核心價(jià)值觀?，F(xiàn)代信息技術(shù)不斷發(fā)展更替加速政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程,也推動(dòng)圍繞數(shù)據(jù)全生命周期管理、數(shù)據(jù)資產(chǎn)安全以及數(shù)字政府運(yùn)營(yíng)相關(guān)的政策制度的建立與完善,行政文化的內(nèi)涵將不僅僅限于達(dá)成諸如“服務(wù)型”文化的建設(shè)目標(biāo),需要建設(shè)適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代的、能夠?qū)夹g(shù)超理性與信息技術(shù)異化等問(wèn)題形成抑制效用的政府行政文化,從價(jià)值層面均衡好公共價(jià)值理性與技術(shù)理性的關(guān)系,營(yíng)造組織內(nèi)部高效、廉潔的文化氛圍,以及良好的服務(wù)意識(shí)。

(三)社會(huì)主體直接感知政府服務(wù)效能進(jìn)而驅(qū)動(dòng)行政文化調(diào)適轉(zhuǎn)型

政府行政文化與社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)之間難以細(xì)分其關(guān)系類屬,但因信息技術(shù)深度嵌入政府領(lǐng)域,社會(huì)公眾能夠更加便捷地通過(guò)數(shù)字化平臺(tái)或媒介直接感知政務(wù)服務(wù)效能,這使得行政文化與社會(huì)環(huán)境之間“感知-監(jiān)督-反饋-強(qiáng)化”的互動(dòng)關(guān)系表現(xiàn)更加突出,并且,這種反復(fù)循環(huán)的關(guān)系推動(dòng)政府行政文化進(jìn)行自我調(diào)適。

這里的社會(huì)環(huán)境指的是狹義的除政府以外的社會(huì)系統(tǒng),其本身也是一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)內(nèi)含多種要素與多個(gè)子系統(tǒng),以公眾和企業(yè)為主的社會(huì)系統(tǒng)主體。就社會(huì)系統(tǒng)與行政文化之間可能產(chǎn)生相互關(guān)系的角度來(lái)說(shuō),社會(huì)主體通過(guò)不同方式對(duì)政府服務(wù)職能進(jìn)行感知與評(píng)價(jià)的過(guò)程,則是社會(huì)系統(tǒng)與政府行政文化兩個(gè)系統(tǒng)最直接的接觸點(diǎn)。一方面,社會(huì)主體通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、大眾傳媒等間接觀察、感知和了解政府行政文化,以官員腐敗、不作為、徇私舞弊、耍官威等負(fù)面輿情,或政、企、社三方主體良性互動(dòng)互通互助、共建共治共享生存發(fā)展空間等正能量的新聞,來(lái)評(píng)判政府內(nèi)部的行政文化養(yǎng)成與氛圍。另一方面,社會(huì)主體通過(guò)接受政務(wù)服務(wù)而直接感受和評(píng)價(jià)行政文化氛圍,諸如政務(wù)一線行政人員所傳達(dá)的服務(wù)意識(shí)與態(tài)度等。而信息技術(shù)于其中提供了社會(huì)主體多元化的、不論間接觀察感知還是直接經(jīng)驗(yàn)感受行政文化的渠道與工具,基于政府實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化和構(gòu)建服務(wù)型政府的基礎(chǔ)背景,信息技術(shù)在廣泛主體間的深度嵌入帶給使用主體便利的同時(shí),也帶來(lái)相應(yīng)的緊張感。特別是政府部門在人人皆“自媒體”的時(shí)代,修正一個(gè)歪曲事實(shí)的負(fù)面輿情的成本大、效果不顯著,且不斷降低政府“塔西佗陷阱”的機(jī)會(huì)成本。因此,社會(huì)主體對(duì)政府行政文化的多重渠道感知與評(píng)價(jià),對(duì)以行政文化為核心價(jià)值體現(xiàn)的政府行政管理和政務(wù)服務(wù)形成了監(jiān)督作用,并以正面評(píng)價(jià)和負(fù)面輿情的形式反饋在對(duì)政府信任的選擇上,并最終以政府內(nèi)部不斷強(qiáng)化內(nèi)省、加強(qiáng)自身文化建設(shè)、消解政府部門的“信任熵”,構(gòu)建起以人為中心圍繞滿足公眾需求的服務(wù)型、責(zé)任型、適應(yīng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的行政文化。

四、結(jié)論

實(shí)踐層面,行政文化子系統(tǒng)是一個(gè)開放的動(dòng)態(tài)均衡系統(tǒng),與宏觀政府系統(tǒng)內(nèi)部、外部社會(huì)環(huán)境之間形成較為頻繁的“信息交流、能量交換”等活動(dòng),這個(gè)過(guò)程中作為內(nèi)外系統(tǒng)“介質(zhì)”的“信息、能量”等組成要素較為復(fù)雜多元。本文將行政文化系統(tǒng)從龐大復(fù)雜的政府運(yùn)行機(jī)器中獨(dú)立出來(lái),以耗散結(jié)構(gòu)理論為指導(dǎo)、遵循TOE框架對(duì)內(nèi)外系統(tǒng)中信息能量等介質(zhì)的提煉簡(jiǎn)化,在理論層面構(gòu)建形成行政文化系統(tǒng)適應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理論框架和實(shí)現(xiàn)路徑。信息技術(shù)兼具技術(shù)理性和價(jià)值理性兩方面優(yōu)勢(shì),這種優(yōu)勢(shì)同樣體現(xiàn)在對(duì)數(shù)字行政文化的塑造中。數(shù)字政府建設(shè)秉承最大程度實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值,與行政文化營(yíng)造和堅(jiān)持以人為本的價(jià)值觀不謀而合,二者在公共性和公共價(jià)值這一核心目標(biāo)上達(dá)成相互互作規(guī)制關(guān)系。而社會(huì)公眾主體作為政府系統(tǒng)行政文化最直觀的感受者、體驗(yàn)官,能通過(guò)政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)等過(guò)程直接對(duì)數(shù)字行政文化的轉(zhuǎn)型調(diào)適形成驅(qū)動(dòng)。整體上,為地方建設(shè)服務(wù)型政府營(yíng)造更加良好的文化環(huán)境氛圍。