金福子 邢 暢

引言

黨的二十大報(bào)告首次明確提出要建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國[1]。2022年12月舉行的中央農(nóng)村工作會議再次強(qiáng)調(diào),全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國,是黨中央著眼全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國作出的戰(zhàn)略部署。強(qiáng)國必先強(qiáng)農(nóng),農(nóng)強(qiáng)方能國強(qiáng)。沒有農(nóng)業(yè)強(qiáng)國就沒有整個(gè)現(xiàn)代化強(qiáng)國;沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,社會主義現(xiàn)代化就是不全面的[2]。2023年中央一號文件也強(qiáng)調(diào)要加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國[3]。這些新征程上重農(nóng)強(qiáng)農(nóng)的時(shí)代強(qiáng)音,著眼大局指明了加快建設(shè)中國特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的重大意義。在此背景下,如何推動中國特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國體系建設(shè)作為社會熱議話題,得到各界的廣泛關(guān)注。

作為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的有機(jī)組成部分,只有各省積極建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)省,才能凝聚起農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的合力。從近十年的數(shù)據(jù)比較來看,全國31個(gè)省(市、區(qū))中有20個(gè)省和地區(qū)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值均小于國內(nèi)平均水平,其中第一產(chǎn)業(yè)在三產(chǎn)中所占比重高的有19個(gè),整體來看,農(nóng)業(yè)大省居民生活水平普遍低于國內(nèi)平均水平,區(qū)域生產(chǎn)力水平偏低,實(shí)現(xiàn)共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)較為薄弱,農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)的問題更為凸顯,限制了共同富裕向更高層次發(fā)展。為了打通區(qū)域間發(fā)展不平衡和農(nóng)村發(fā)展不充分的堵點(diǎn),必然要推動農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國跨越,在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕。在中國特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國發(fā)展進(jìn)程中,中央注重農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)布局,從基本國情農(nóng)情出發(fā),提出了一系列原創(chuàng)性、時(shí)代性的論斷。作為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國戰(zhàn)略落地的必要環(huán)節(jié),省級政府根據(jù)自身省情,開始捕捉中央信號進(jìn)行政策響應(yīng)。那么,在農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策體系建設(shè)過程中,省級政府間政策響應(yīng)呈現(xiàn)出何種樣態(tài)?對于農(nóng)業(yè)強(qiáng)國戰(zhàn)略的推廣落實(shí)效應(yīng)如何?這些尚待解決的話題就構(gòu)成了本文的研究問題與起點(diǎn)。為集中反映省級政府在農(nóng)業(yè)強(qiáng)國戰(zhàn)略推進(jìn)中的重要作用,本文構(gòu)建起農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策體系的分析框架,對特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策在各省落實(shí)的動態(tài)發(fā)展歷程進(jìn)行追溯,探討促進(jìn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策體系完善及各省農(nóng)業(yè)強(qiáng)省政策進(jìn)一步發(fā)展的空間與路徑。

一、文獻(xiàn)回顧與理論探討

(一)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)國”相關(guān)研究

農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國治理的基本表現(xiàn)形式,若要解決上述問題,就要先界定農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策發(fā)展的邏輯體系,明確體系內(nèi)各要素對農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策整體運(yùn)行的供給機(jī)理。

伴隨著黨中央對于“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國”最新戰(zhàn)略部署的構(gòu)建,學(xué)界對農(nóng)業(yè)強(qiáng)國展開了較為豐富的論述,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)契合世界農(nóng)業(yè)強(qiáng)國在建設(shè)中所體現(xiàn)出的普遍特征,又應(yīng)在發(fā)展全過程中體現(xiàn)出中國特色。其一,在戰(zhàn)略內(nèi)涵方面,農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的本質(zhì)屬性可以概括為農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富[4]。建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國是新時(shí)代新征程“三農(nóng)”工作的重要內(nèi)容,統(tǒng)籌解決“三農(nóng)”問題是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國戰(zhàn)略的核心要義。其二,在發(fā)展特征方面,要立足于“大國小農(nóng)”的基本國情,注重科技創(chuàng)新、農(nóng)民素質(zhì)提升、經(jīng)濟(jì)增長、制度創(chuàng)新和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型[5]。其三,在發(fā)展動力方面,自改革開放以來,我國農(nóng)業(yè)每一次的跨越式發(fā)展都是新舊動能轉(zhuǎn)換接續(xù)的結(jié)果。目前,我國處于新時(shí)代新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的階段,四化同步所釋放的持久動能是我國特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的強(qiáng)大動力來源,新需求、新主體、新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)和新體制機(jī)制五個(gè)方面都應(yīng)適應(yīng)特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國發(fā)展的新趨勢[6]。其四,在發(fā)展路徑方面,已有學(xué)者從四個(gè)維度詳細(xì)闡釋了加快我國農(nóng)業(yè)強(qiáng)國體系建設(shè)的途徑,分別為堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、全方位夯實(shí)糧食安全根基、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度[7]。也有學(xué)者指出建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國應(yīng)該保障國家糧食安全、突出農(nóng)業(yè)資源稟賦多元優(yōu)勢、釋放鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多重功能、奠定農(nóng)業(yè)支持保護(hù)基礎(chǔ),在推進(jìn)路徑方面注意補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的突出短板[8]。其五,在效果評估方面,為測度農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的實(shí)現(xiàn)程度,有學(xué)者構(gòu)建了農(nóng)業(yè)供給保障能力強(qiáng)、農(nóng)業(yè)競爭力強(qiáng)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力強(qiáng)、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力強(qiáng)的“四強(qiáng)”關(guān)鍵指標(biāo),“四強(qiáng)”又決定“一高”,即農(nóng)業(yè)發(fā)展水平高,由此體現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的全面提升[9]。

通過對上述文獻(xiàn)的梳理可知,相關(guān)研究內(nèi)容聚焦于戰(zhàn)略內(nèi)涵、發(fā)展特征、發(fā)展動力、發(fā)展路徑、發(fā)展效能評估的宏觀理論研究,為我國特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國體系的構(gòu)筑勾勒了廣闊前景。鑒于此,本文將農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策體系的運(yùn)行機(jī)制歸納為出發(fā)點(diǎn)、著力點(diǎn)與歸宿點(diǎn)。

(二)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策體系構(gòu)建

按照戴維·伊斯頓所提出的政治系統(tǒng)論的基本觀點(diǎn),公共政策就是政治系統(tǒng)對政策環(huán)境中輸入的“要求”或“支持”做出反應(yīng),轉(zhuǎn)換為政策手段,并將輸出物反作用于政策環(huán)境,從而實(shí)現(xiàn)政策系統(tǒng)的運(yùn)行[10]。如圖1所示,農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策背景是治理出發(fā)點(diǎn),也就是政策環(huán)境的現(xiàn)狀。政策目標(biāo)是歸宿點(diǎn),也就是政策運(yùn)行要到達(dá)的終點(diǎn),是預(yù)期實(shí)現(xiàn)的理想狀態(tài),地方政府在治理創(chuàng)新的同時(shí),政策制定要與中央政策協(xié)同,以保證央地治理的均衡。著力點(diǎn)是政策手段,是聯(lián)結(jié)出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)的橋梁,是改變現(xiàn)狀實(shí)現(xiàn)理想狀態(tài)的舉措。農(nóng)業(yè)強(qiáng)國發(fā)展的政策手段主要通過兩個(gè)途徑來明確,包括政策擴(kuò)散的規(guī)模分析和政策文本的內(nèi)容分析。各省級政府根據(jù)自身省情,對黨的二十大和中央一號文件進(jìn)行信號捕捉和政策響應(yīng),積極部署新時(shí)期本省農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,提出農(nóng)業(yè)強(qiáng)省的建設(shè)思路,推動了特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國從戰(zhàn)略理念到真正落地。如圖1所示,本文通過歸納分析農(nóng)業(yè)強(qiáng)國戰(zhàn)略政策制定的出發(fā)點(diǎn)、各省落實(shí)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策的著力點(diǎn)與歸宿點(diǎn),串聯(lián)起農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策體系的基本要素和運(yùn)行過程。

圖1 農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策體系

二、出發(fā)點(diǎn):政策環(huán)境的現(xiàn)實(shí)審視

中國特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策是依據(jù)基本國情構(gòu)建的,是為了更好地實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,滿足人民日益增長的美好生活需要。中國特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過程,在不同背景不同發(fā)展階段下,諸多影響因素呈現(xiàn)出不同的作用形式。法國學(xué)者列斐伏爾曾提出空間生產(chǎn)理論,認(rèn)為空間是社會的產(chǎn)物,引入空間的思維構(gòu)建了社會性、歷史性、空間性有機(jī)融合的三元空間方法論,從制度空間、經(jīng)濟(jì)空間、社會空間的角度探討各類社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的機(jī)制機(jī)理[11]。結(jié)合中國特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策的發(fā)展過程,從三個(gè)視角搭建起政策背景體系。

其一在制度空間方面,農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用,隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的不斷深入,農(nóng)業(yè)制度的有效供給激活了農(nóng)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)資源要素活力。黨的十八大以來,堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制上,探索市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離改革模式,充分發(fā)揮市場機(jī)制作用,確保國家糧食安全與農(nóng)民利益。在農(nóng)村土地制度上,形成了農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”格局,推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的積極性,盤活土地資源。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面,暢通城鄉(xiāng)要素雙向流動,打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的局面,使城鄉(xiāng)融合發(fā)展成果更好地惠及廣大農(nóng)村居民。

其二在經(jīng)濟(jì)空間方面,農(nóng)村市場體系逐步完善,接入現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的軌道。市場配置資源是最有效率的形式,市場化引領(lǐng)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展[12]。農(nóng)村市場體系是一個(gè)綜合體系,突出數(shù)據(jù)賦能,在要素市場化的同時(shí)激活農(nóng)村各類市場主體活力,充分發(fā)揮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的加速器的作用[13]。隨著信息化、數(shù)字化時(shí)代的到來,農(nóng)村數(shù)據(jù)市場進(jìn)一步發(fā)展。目前農(nóng)村數(shù)據(jù)市場主要應(yīng)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資料數(shù)據(jù)的存儲、采集以及數(shù)據(jù)的使用、共享等方面,主管方是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和省級農(nóng)業(yè)主管部門。未來數(shù)據(jù)市場將進(jìn)一步拓展功能,在支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)智能化、農(nóng)業(yè)管理高效化等方面注入活力?！按髧∞r(nóng)”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局在短時(shí)間內(nèi)不會改變,但是市場主體從單一拓展為多元,各類農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)主體層出不窮,成為聚農(nóng)帶農(nóng)的重要力量。

其三在社會空間方面,脫貧攻堅(jiān)全面勝利和鄉(xiāng)村振興良好開局為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造了穩(wěn)定的環(huán)境。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù),2012年到2020年年底,我國9899萬貧困人口已經(jīng)全部脫貧,832個(gè)貧困縣已經(jīng)全部摘帽[14]。2020年我國徹底消除了農(nóng)村絕對貧困,使區(qū)域性整體貧困的現(xiàn)象成為歷史,為建設(shè)中國特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。多年來,各地各部門統(tǒng)籌推進(jìn)“五大振興”,鄉(xiāng)村振興良好開局。產(chǎn)業(yè)振興提供直接動力,農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。人才返鄉(xiāng)、下鄉(xiāng)、興鄉(xiāng),人才振興提供智力支撐。文化振興提供精神底蘊(yùn),開發(fā)鄉(xiāng)土文化資源,滿足農(nóng)民的精神文化需求。生態(tài)振興提供自然基礎(chǔ),踐行綠水青山就是金山銀山的理念,著力構(gòu)建人與自然和諧共生的鄉(xiāng)村發(fā)展新格局。組織振興提供組織資源,不斷優(yōu)化共建共治共享的社會治理格局。總而言之,鄉(xiāng)村振興良好開局為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)帶來強(qiáng)大發(fā)展動能。

三、著力點(diǎn):政策手段的具體指向

(一)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策擴(kuò)散的時(shí)空演進(jìn)

截至2023年6月,在省級人民政府網(wǎng)站檢索查詢到關(guān)于具體的“農(nóng)業(yè)強(qiáng)省(區(qū)、市)”建設(shè)的政策有效文本共有9份,這是由于農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的推進(jìn)剛剛起步,政策擴(kuò)散尚未達(dá)到飽和狀態(tài),大部分省級政府還沒有出臺專門性政策文件。

表1

從已出臺的專門性政策文件來看,各省頒布時(shí)間不一樣,且跨度較大。最早出臺“農(nóng)業(yè)強(qiáng)省”建設(shè)的省份是湖北省。2013年的中央農(nóng)村工作會議提出,“中國要強(qiáng),農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)”。到2014年,浙江省也提出“農(nóng)業(yè)強(qiáng)省”政策,2015年江西省出臺專門性政策。2018年的中央一號文件首次提出,“加快實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國轉(zhuǎn)變”,至此,“農(nóng)業(yè)強(qiáng)國”政策由初創(chuàng)萌芽期向關(guān)鍵期轉(zhuǎn)變,四川、河南、山東捕捉到中央政府的指令信號,跟進(jìn)開展“農(nóng)業(yè)強(qiáng)省”探索。2022年,在黨的二十大報(bào)告中,習(xí)近平總書記明確提出“要建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國”的號召,隨后2023年中央一號文件也強(qiáng)調(diào)加快農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè),由此,“農(nóng)業(yè)強(qiáng)國”政策擴(kuò)散進(jìn)入顯現(xiàn)期,24個(gè)省份及時(shí)跟進(jìn)中央政策動態(tài),在2023年政府工作報(bào)告中明確提出建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)省或農(nóng)業(yè)強(qiáng)區(qū)的規(guī)劃。此外,吉林、安徽、四川在省委一號文件的標(biāo)題中納入了農(nóng)業(yè)強(qiáng)省建設(shè)的表述,江蘇、浙江、四川、福建、湖南、河北、江西、新疆、吉林等9省區(qū)在省委一號文件中提出農(nóng)業(yè)強(qiáng)省或農(nóng)業(yè)強(qiáng)區(qū)的建設(shè)目標(biāo)。至此,農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策體系的價(jià)值取向逐步明晰,政策框架和政策內(nèi)容仍待進(jìn)一步確立,但是相較醞釀起步階段而言,部分省份已經(jīng)開始領(lǐng)會中央政策文件精神,探索農(nóng)業(yè)強(qiáng)省建設(shè)實(shí)踐。一般而言,國內(nèi)公共政策擴(kuò)散的演進(jìn)軌跡一般呈現(xiàn)“S”型曲線[15],目前,農(nóng)業(yè)強(qiáng)省政策擴(kuò)散的爆發(fā)期和平穩(wěn)期還未到來,在后續(xù)研究中還需要進(jìn)一步觀察曲線的發(fā)展脈絡(luò)?？傮w而言,農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策的擴(kuò)散路徑不同于一般的自上而下的推廣,而是發(fā)端于地方政府,并小范圍擴(kuò)散到周邊地區(qū),創(chuàng)新成果逐漸吸引中央相關(guān)部門的注意,從而為下一步的政策輻射提供了基礎(chǔ)。

(二)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國戰(zhàn)略政策的實(shí)踐路徑

具體實(shí)踐路徑是在目標(biāo)任務(wù)和作用機(jī)制的規(guī)約下,對于如何構(gòu)建具有中國特色的農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的系統(tǒng)答復(fù)。在中觀層面,各省級政府根據(jù)自身省情,對黨的二十大和中央一號文件進(jìn)行信號捕捉和政策響應(yīng),積極部署新時(shí)期本省農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,提出農(nóng)業(yè)強(qiáng)省的建設(shè)思路,推動特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)國從戰(zhàn)略理念到真正落地。作為公共政策的基本表現(xiàn)形式,各省《政府工作報(bào)告》(簡稱“報(bào)告”)總結(jié)了行政意義上的地方政府上一年度或過去五年的政府工作情況,同時(shí)部署未來一年政府工作的預(yù)期目標(biāo)和規(guī)劃[16]。作為施政理念的表達(dá),報(bào)告反映了政府工作的重點(diǎn)和政策取向,有助于了解我國的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展情況[17]。同時(shí),由上文分析可知,大部分省份在《政府工作報(bào)告》中充分表達(dá)了建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)省或強(qiáng)區(qū)的意愿,因而以此為分析材料,歸納農(nóng)業(yè)強(qiáng)省建設(shè)的政策手段。通過對各地方政府貫徹農(nóng)業(yè)強(qiáng)國戰(zhàn)略的政策特征進(jìn)行剖析可知:農(nóng)業(yè)強(qiáng)省建設(shè)的政策手段為四項(xiàng)體系,即保障體系、產(chǎn)業(yè)體系、支持體系與創(chuàng)新體系。保障體系體現(xiàn)政府決策的底線思維,產(chǎn)業(yè)體系提供內(nèi)源式發(fā)展動力,支持體系通過外部資源釋放推力,創(chuàng)新體系促進(jìn)整體環(huán)境優(yōu)化,展現(xiàn)出政府的創(chuàng)新思維。

保障體系凸顯出政府決策的底線思維,致力于提升農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力。主要包含全方位夯實(shí)國家糧食安全根基,抓好穩(wěn)產(chǎn)保供。我國是一個(gè)人口大國,在順應(yīng)居民收入水平提升帶來的消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級趨勢,夯實(shí)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的同時(shí),也要注重提升保多樣、保質(zhì)量能力。同時(shí),由于城鄉(xiāng)間勞動力要素流動加快,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動力投入已不具備成本上的比較優(yōu)勢,國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本不斷上升,且世界糧食供應(yīng)鏈不穩(wěn)定,全球食物系統(tǒng)復(fù)雜性逐漸增加[18],糧食進(jìn)口存在風(fēng)險(xiǎn),切實(shí)保障糧食安全并不是一件容易的事。民以食為天,糧食安全是“國之大者”,事關(guān)社會和諧、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。由此,夯實(shí)糧食等農(nóng)產(chǎn)品整體保障體系是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的重要方向和重難點(diǎn)所在。糧食安全是一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)系統(tǒng),各地區(qū)完善糧食安全保障體系要在三方面有所突破。一是全面加強(qiáng)耕地保護(hù)建設(shè)。落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,堅(jiān)守18億畝耕地紅線,推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提升。強(qiáng)化耕地用途管控,守護(hù)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)用地。二是強(qiáng)化各級政府的責(zé)任意識。國家糧食安全是由各地的糧食生產(chǎn)來保證的,多地推動建立省市縣鄉(xiāng)村五級田長制體系,建立健全糧食安全省長責(zé)任制和菜籃子市長負(fù)責(zé)制,讓各地政府種好自己的“責(zé)任田”。三是樹立“大食物觀”。構(gòu)建多樣化食物供應(yīng)體系,更好地滿足人民群眾日益增長的對多元化食物的消費(fèi)需求,如,四川省在2023年啟動建設(shè)“天府森林糧庫”。同時(shí),扎實(shí)做好重要農(nóng)產(chǎn)品保供穩(wěn)價(jià),完善糧食及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。

完善的產(chǎn)業(yè)體系為發(fā)展農(nóng)業(yè)強(qiáng)國提供內(nèi)源式發(fā)展動力,拉動農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè),致力于培養(yǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈延伸能力。世界農(nóng)業(yè)強(qiáng)國都具備重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的特征,且隨著消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級,日益重視以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)促進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動。地方政府在健全產(chǎn)業(yè)體系方面主要從以下三方面著手:一是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。我國人多地少的矛盾突出,“人均一畝三分地、戶均不過十畝田”,是許多地方農(nóng)業(yè)的真實(shí)寫照[19]。多地深入開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提升行動,培育高質(zhì)量家庭農(nóng)場、特色農(nóng)民專業(yè)合作社、社會化服務(wù)組織等新型主體,充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的引領(lǐng)作用,激發(fā)小農(nóng)戶參與規(guī)模經(jīng)營的活力。二是塑造新業(yè)態(tài)。融合一二三產(chǎn)業(yè)鏈條的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),打造全產(chǎn)業(yè)鏈。依托農(nóng)業(yè)農(nóng)村特色資源,多地因地制宜發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)、庭院經(jīng)濟(jì),創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)村電商、定制農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)。三是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競爭力。目前我國農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力低,缺乏有世界影響力的農(nóng)業(yè)企業(yè)和品牌。為塑造農(nóng)業(yè)競爭優(yōu)勢,各地政府促進(jìn)鄉(xiāng)村資源和生產(chǎn)要素向園區(qū)集聚,形成特色農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。利用好品牌優(yōu)勢,創(chuàng)建具有各地區(qū)特色的農(nóng)業(yè)公用品牌,如,廣東省推進(jìn)“粵字號”品牌培育,天津持續(xù)提高“津農(nóng)精品”品牌知名度,重慶推廣“巴味渝珍”“三峽柑橘”等特色品牌。

支持體系主要指農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度,利用外部資源助推農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè),致力于強(qiáng)化農(nóng)業(yè)政策支持保護(hù)能力。縱觀世界農(nóng)業(yè)強(qiáng)國,許多國家成功踏入農(nóng)業(yè)強(qiáng)國大門的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn),就是他們與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策[20]。弱質(zhì)性是農(nóng)業(yè)的普遍特點(diǎn)。改革開放以來,我國農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中獲取的收入比重愈加降低,在此背景下就需要政府實(shí)施一系列強(qiáng)有力的支持和保護(hù)政策,提高農(nóng)業(yè)收益。具體來看,各地加強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)主要從以下三方面進(jìn)行:一是完善政策工具。通過農(nóng)業(yè)收入補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來穩(wěn)定農(nóng)民收入,健全長效激勵機(jī)制,吸引多元支農(nóng)力量的注入。二是加大政府財(cái)政投入。優(yōu)化財(cái)政資金投入方式,統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金。強(qiáng)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,開展惠農(nóng)補(bǔ)貼專項(xiàng)整治。進(jìn)一步拓寬財(cái)政支持農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,如,增加高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、整治撂荒地、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園建設(shè)等的資金投入。三是積極引入社會資本。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村投融資機(jī)制,利用信貸、保險(xiǎn)等多元支農(nóng)手段,完善支農(nóng)體系。

創(chuàng)新體系指利用科技創(chuàng)新手段促進(jìn)整體農(nóng)業(yè)環(huán)境優(yōu)化,展現(xiàn)出政府的創(chuàng)新思維,致力于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力。數(shù)字化轉(zhuǎn)型對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值的創(chuàng)造與捕獲具有重要意義[21]。智慧農(nóng)業(yè)是應(yīng)對糧食安全挑戰(zhàn)的重要手段[22]。與世界農(nóng)業(yè)強(qiáng)國相比,中國農(nóng)業(yè)在農(nóng)業(yè)機(jī)械化、信息化等領(lǐng)域還存在差距,科技水平還有較大提升空間。農(nóng)業(yè)科技是第一生產(chǎn)力,推動科技創(chuàng)新是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的必然要求。一是創(chuàng)新關(guān)鍵核心技術(shù)。整合農(nóng)業(yè)科技力量,強(qiáng)化產(chǎn)學(xué)研合作,打造現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新高地,開展核心種源等核心技術(shù)協(xié)同攻關(guān),如河南省積極組建河南種業(yè)集團(tuán),高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)“中原農(nóng)谷”、周口國家農(nóng)高區(qū)。提高自主創(chuàng)新能力,堅(jiān)持種植區(qū)域、種植模式、種植主體適宜性原則,攻克一批關(guān)鍵材料和重要零部件,加快農(nóng)業(yè)裝備創(chuàng)新,滿足糧食作物育、耕、種、管、收、運(yùn)、貯等多環(huán)節(jié)農(nóng)機(jī)裝備現(xiàn)實(shí)需求。二是加強(qiáng)推廣應(yīng)用。目前,我國農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化率只有30%—40%,僅為發(fā)達(dá)國家的一半[23]。由此,推動農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步還要重視技術(shù)成果的有效推廣。要建立農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、推廣、應(yīng)用一體化網(wǎng)絡(luò),引入數(shù)字化技術(shù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技成果的推廣和轉(zhuǎn)化,充分發(fā)揮科研院所、企業(yè)、社會組織等多元主體在技術(shù)推廣過程中的作用。如,貴州大力推廣良種、良法,推進(jìn)農(nóng)機(jī)裝備研發(fā)制造和推廣應(yīng)用。三是促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。全面貫徹綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念,農(nóng)業(yè)科技著重從生產(chǎn)過程的綠色化、管理過程的綠色化等方面實(shí)施創(chuàng)新,確保農(nóng)業(yè)低碳綠色發(fā)展。探索多樣化的綠色生產(chǎn)方式,構(gòu)建綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。如,多地推進(jìn)綠色有機(jī)認(rèn)證生產(chǎn)基地建設(shè),加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)。

四、歸宿點(diǎn):應(yīng)然與實(shí)然的精準(zhǔn)匹配

應(yīng)然圖景是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的政策目標(biāo),實(shí)然態(tài)勢由具體的政策手段促成,應(yīng)然與實(shí)然的契合是衡量政策有效性的重要方式。省級政府農(nóng)業(yè)強(qiáng)省政策與中央農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策的精準(zhǔn)匹配體現(xiàn)了協(xié)同的思想,由于我國地區(qū)間差異大,在治理過程中,中央制定粗線條的政策框架,地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際以政策框架為載體進(jìn)行具體實(shí)踐,因而,保證省級政策與中央政策的協(xié)同,是實(shí)現(xiàn)央地關(guān)系規(guī)范發(fā)展、保障政策有效推進(jìn)的重要支撐。

2023年中央一號文件提出“五強(qiáng)目標(biāo)”,要建設(shè)供給保障強(qiáng)、科技裝備強(qiáng)、經(jīng)營體系強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)韌性強(qiáng)、競爭能力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)強(qiáng)國,為各地方政府規(guī)劃農(nóng)業(yè)發(fā)展指明了方向,描繪出農(nóng)業(yè)強(qiáng)省建設(shè)的應(yīng)然圖景。具體來說,農(nóng)業(yè)的首要功能是提供足夠的農(nóng)產(chǎn)品,因而需要擁有強(qiáng)大的供給保障能力。農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展就是為了有效應(yīng)對重大自然氣候和國外市場波動,所以要立足國內(nèi),在根本上提升產(chǎn)業(yè)韌性和競爭力。要讓農(nóng)民在農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中分享到足夠高的增值收益,讓農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展惠及廣大農(nóng)戶,需要強(qiáng)大的政策支撐和調(diào)節(jié)的能力?？萍际堑谝簧a(chǎn)力,我國人多地少的資源稟賦決定了要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,就需要通過科技進(jìn)步和設(shè)施建設(shè)來實(shí)現(xiàn)。綜合來看,農(nóng)業(yè)強(qiáng)國應(yīng)當(dāng)遵循“五強(qiáng)”的目標(biāo)任務(wù),努力提高四方面能力:農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈延伸能力、農(nóng)業(yè)政策支持保護(hù)能力、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力。

《政府工作報(bào)告》在對過去的工作進(jìn)行總結(jié)的同時(shí),提出未來的工作規(guī)劃,是了解政府工作的重點(diǎn)、方向和目標(biāo)的重要方式。政府工作報(bào)告中文字的覆蓋率可以體現(xiàn)出政府對農(nóng)業(yè)強(qiáng)國戰(zhàn)略的關(guān)注方向,也反映出政府的資源配置情況。2023年各省(區(qū)、市)《政府工作報(bào)告》中明確提出要在建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國中貢獻(xiàn)自身力量。由上文分析可知,從整體上看,各省各地區(qū)通過構(gòu)建保障體系、產(chǎn)業(yè)體系、支持體系和創(chuàng)新體系來貫徹落實(shí)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策,四維體系搭建出農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的實(shí)然圖景,推動“五強(qiáng)目標(biāo)”的貫徹實(shí)施。分區(qū)域來看,各地區(qū)在農(nóng)業(yè)治理的路徑選擇方面存在差異。為了比較省級政府在落實(shí)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國政策方面的側(cè)重點(diǎn),本文借助2023年31個(gè)省(區(qū)、市)的《政府工作報(bào)告》,首先篩選出“農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)”相關(guān)議題,鎖定涉及到不同政策手段的語句,借助Nvivo軟件計(jì)算出涉及領(lǐng)域占文本總字?jǐn)?shù)的比重,得出關(guān)于政策手段運(yùn)用的結(jié)果。

在保障體系的選取運(yùn)用中,排名前三位的省分別是黑龍江、四川、江蘇。排名前十的依次還有:內(nèi)蒙古、寧夏、貴州、河南、湖北、甘肅、福建。西部地區(qū)擁有豐厚的土地資源,人均耕地面積較高,是全國平均水平的1.3倍。同時(shí),耕地后備資源總量大,且受到地形、光照、雨水等自然條件影響,特色農(nóng)業(yè)開發(fā)利用前景十分廣闊。基于此,西部地區(qū)更重視耕地資源保護(hù)和開發(fā),挖掘特色農(nóng)業(yè)資源以豐富農(nóng)產(chǎn)品供給,著力于多元食物供應(yīng)。

產(chǎn)業(yè)體系路徑的利用方面,海南、江西、上海排名在前三位,前十名還包含廣西、吉林、甘肅、貴州、云南、黑龍江、四川,中西部占比約80%。未來發(fā)展中,中部和西部地區(qū)會更加關(guān)注構(gòu)建特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢,推動產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展,塑造農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài),完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。東部地區(qū)雖然在數(shù)量上面不占優(yōu)勢,但是其本身農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展較好,特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)加快,東部地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平明顯高于中、西部地區(qū)[24],對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的要求更高。

對于創(chuàng)新體系方面的路徑,選用最多的省份是河南,其次是西藏、安徽。前十位中,東部和中部地區(qū)占據(jù)七位,西部地區(qū)只有兩個(gè)席位。這是由于東部和中部地區(qū)多年來重視科技高質(zhì)量發(fā)展,所以對于創(chuàng)新手段的使用有著更加清晰的思路,科技創(chuàng)新的舉措更為突出。西部地區(qū)雖然在創(chuàng)新體系的構(gòu)建方面較東部、中部地區(qū)較弱,但是科技創(chuàng)新在西部大有可為。近年來,東西部深入合作,依托土地、能源等優(yōu)勢,大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略,逐步改善人才、資金等的短缺情況。

支持體系構(gòu)建方面,東部地區(qū)的選用情況好于中部和西部地區(qū)。選用數(shù)量前十個(gè)的席位中,東部地區(qū)有四位,中部和西部地區(qū)均為三位。東部地區(qū)更重視資金投入、社會資本融入、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和補(bǔ)貼等治理方式,其原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性,東部省份經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng),會通過更多的政府財(cái)政投入以期在農(nóng)業(yè)強(qiáng)省建設(shè)中實(shí)現(xiàn)領(lǐng)跑。相比較而言,中部和西部地區(qū)更重視政策的多樣化。

五、結(jié)論及政策建議

(一)結(jié)論

農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)事關(guān)共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),是中國式現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中不可或缺的重要組成部分。脫貧攻堅(jiān)全面勝利和鄉(xiāng)村振興良好開局為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)鋪設(shè)了堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。農(nóng)村地區(qū)擺脫了絕對貧困,農(nóng)民生活水平提高,發(fā)展內(nèi)生動力不斷增強(qiáng)。自黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來,各省各地區(qū)深入推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興,農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力得以激發(fā),有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展,為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)環(huán)境,增強(qiáng)了造血功能。

立足于我國基本國情,各省各地區(qū)采取保障體系、產(chǎn)業(yè)體系、支持體系和創(chuàng)新體系等政策手段推進(jìn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國體系的建設(shè)。保障體系通過加強(qiáng)耕地保護(hù)、強(qiáng)化政府責(zé)任意識和樹立大食物觀得以構(gòu)筑,從而為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)提供基礎(chǔ)保障。產(chǎn)業(yè)體系的完善賦予農(nóng)業(yè)發(fā)展以內(nèi)生動力,培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、塑造新業(yè)態(tài)、增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力是農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的根源,拉動建成農(nóng)業(yè)強(qiáng)國。支持體系依靠完善政策工具、加大財(cái)政投入、引入社會資本得以筑成,從而為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)提供源源不斷的外部力量。創(chuàng)新體系為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展配置起加速器,通過攻關(guān)并推廣應(yīng)用核心技術(shù)、發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)的方式驅(qū)動農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)。從不同區(qū)域來看,東部地區(qū)傾向于創(chuàng)新體系和支持體系的路徑選擇,中部地區(qū)和西部地區(qū)較多地選擇保障體系和產(chǎn)業(yè)體系中的手段。

(二)政策建議

第一,加強(qiáng)統(tǒng)籌保障體系、產(chǎn)業(yè)體系、支持體系、創(chuàng)新體系的發(fā)展。為了提高四項(xiàng)能力,實(shí)現(xiàn)供給保障強(qiáng)、科技裝備強(qiáng)、經(jīng)營體系強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)韌性強(qiáng)、競爭能力強(qiáng)的“五強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)”,各地區(qū)政府要做好短期和長期的政策規(guī)劃。激發(fā)多元主體的積極性,保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定,深入發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,加強(qiáng)政策供給和科技創(chuàng)新。同時(shí),各地區(qū)政府應(yīng)平衡地區(qū)發(fā)展差異,更好地補(bǔ)短板。

第二,重視地方農(nóng)業(yè)治理特征差異,打造具有彈性的發(fā)展體系。在國家層面,分期分批次進(jìn)行農(nóng)業(yè)強(qiáng)省、農(nóng)業(yè)強(qiáng)市建設(shè),充分發(fā)揮區(qū)域的示范效應(yīng)。打造合理的區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展體系的關(guān)鍵是需要綜合考慮不同地區(qū)間的特征,形成各具特色的發(fā)展格局。要因地制宜,基于各省各地區(qū)資源稟賦和不同的發(fā)展階段,可以鼓勵有條件的地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大省向農(nóng)業(yè)強(qiáng)省的轉(zhuǎn)變,進(jìn)而循序漸進(jìn)地帶動其他地區(qū)發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國體系梯度化、有序化建設(shè)。

第三,協(xié)調(diào)好中央與地方治理的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)央地協(xié)同發(fā)展。中央政府需要發(fā)揮全局性與指導(dǎo)性,進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的制度環(huán)境,健全和完善相應(yīng)的農(nóng)業(yè)強(qiáng)國基本政策框架,同時(shí)通過監(jiān)督權(quán)對地方治理進(jìn)行有效規(guī)制。地方政府在創(chuàng)新治理的同時(shí),農(nóng)業(yè)強(qiáng)省政策體系要秉承中央意志,消弭地方化過重的現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)政策制定的精準(zhǔn)性,防止政策偏離、政策打架問題的發(fā)生,促進(jìn)中央宏觀的頂層設(shè)計(jì)與省級政府中觀的政策實(shí)踐相融合,更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)強(qiáng)省政策對農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的推動作用。