徐 勇

一、問(wèn)題的提出

基層治理是國(guó)家治理的基石,國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開(kāi)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆三中全會(huì)提出,規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制,構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制,推動(dòng)治理重心下移,盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層,使基層有人有權(quán)有物,保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。黨的十九屆四中全會(huì)指出,優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu),按照權(quán)責(zé)一致原則,規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制。黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心下移,把更多資源下沉到基層,向基層放權(quán)賦能。而后,黨中央于2021年4月首次就“加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)”頒布文件,提出了基層治理改革的總體要求和六個(gè)方面的建設(shè)意見(jiàn)。2022年,黨的二十大再次提出了轉(zhuǎn)變政府職能,優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu),提高行政效率的建設(shè)要求?？梢哉f(shuō),優(yōu)化政府治理體系,做實(shí)做強(qiáng)基層,提升政府整體治理質(zhì)效,是近年來(lái)我國(guó)行政管理體制改革的重要內(nèi)容。

優(yōu)化政府治理體系,做實(shí)做強(qiáng)基層的關(guān)鍵是條塊關(guān)系重塑。學(xué)界對(duì)我國(guó)條塊關(guān)系的歷史沿革、具體特征、治理改革中的條塊協(xié)同等問(wèn)題進(jìn)行了相應(yīng)的研究。這些研究更多地偏向于央地關(guān)系的討論,缺乏基層治理的分析視角;更多地側(cè)重于條塊職能與職責(zé)的理論分析,對(duì)基層治理結(jié)構(gòu)、功能、制度機(jī)制與技術(shù)手段應(yīng)用的治理實(shí)踐缺乏全面考量與系統(tǒng)分析。基層治理場(chǎng)域中的條塊關(guān)系如何,癥結(jié)何在,當(dāng)前治理重心下移改革如何重塑條塊關(guān)系,實(shí)現(xiàn)條塊有效協(xié)同等問(wèn)題尚無(wú)充分的理論研究與成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),亟需實(shí)務(wù)界與理論界積極探索與深入研究。

二、理論分析:條塊關(guān)系重塑的基本邏輯

(一)基層治理中條塊關(guān)系的失調(diào)

條塊關(guān)系是中國(guó)政府間關(guān)系模式的基礎(chǔ),在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等層面深刻影響著國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程[1]。長(zhǎng)期以來(lái),條塊關(guān)系失調(diào)始終是基層治理的一大痛點(diǎn),近年來(lái)更是呈現(xiàn)進(jìn)一步凸顯趨勢(shì)[2],阻滯了基層治理效能與服務(wù)品質(zhì)的提升,主要表現(xiàn)為:

1.條塊權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡。職責(zé)同構(gòu)是我國(guó)地方政府組織體系的主要特征,“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”[3],不同層次政府之間的“級(jí)”劃分得非常清晰,但政府縱向間機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)配置同構(gòu),上下級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)劃分較為模糊[4]。在壓力型體制[5]和行政發(fā)包制[6]制度環(huán)境下,治理壓力層層向下傳導(dǎo),治理任務(wù)層層向下分解,上級(jí)政府更多地承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)、考核、督查和評(píng)比等工作,基層政府作為行政鏈條的末梢,往往被迫承擔(dān)起無(wú)限的兜底責(zé)任。盡管基層政府根據(jù)屬地管理任務(wù)的事件屬性采取扎實(shí)推進(jìn)、實(shí)功虛做、能拖就拖等自主性策略[7],或根據(jù)自身能力與意愿,通過(guò)分解承接、選擇性承接等形式加以應(yīng)對(duì)與博弈[8],但其行政地位與自主應(yīng)對(duì)中自我賦權(quán)的不確定性,不能扭轉(zhuǎn)其實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中權(quán)小責(zé)大、資源匱乏、被動(dòng)應(yīng)對(duì)的工作局面。這樣的管理體制以上級(jí)任務(wù)為導(dǎo)向,忽視了基層治理實(shí)際情況與基層民眾的現(xiàn)實(shí)需求,造成了基層治理的低效。

2.條塊治理資源配置失衡。資源配置不足一直以來(lái)是基層治理改革中的難題。首先,資源配置制度安排無(wú)法滿(mǎn)足基層治理的現(xiàn)實(shí)需要。實(shí)踐中,我國(guó)剛性的編制制度無(wú)法有效解決基層應(yīng)對(duì)復(fù)雜緊急任務(wù)時(shí)工作人員分配充分性與日常管理中人員配置經(jīng)濟(jì)性之間的矛盾?，F(xiàn)有編內(nèi)工作人員的安排呈現(xiàn)倒三角形,越到基層工作人員數(shù)量越少,工作技能相對(duì)越弱。為了完成大量一線治理任務(wù),街鎮(zhèn)往往會(huì)聘用大量的編外人員或從社區(qū)抽調(diào)工作人員,從而引致基層工作人員素質(zhì)良莠不齊與行政管理支出負(fù)擔(dān)過(guò)重等問(wèn)題[9]。同時(shí),現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)撥付制度不能滿(mǎn)足基層治理需求。上級(jí)缺乏對(duì)基層突發(fā)性緊急任務(wù)與階段性臨時(shí)任務(wù)的工作預(yù)算,相應(yīng)的撥款往往不及時(shí)或不到位,導(dǎo)致基層治理資源與責(zé)任任務(wù)不對(duì)等。其次,治理重心下移改革帶來(lái)基層新的資源與權(quán)責(zé)的不匹配。具體表現(xiàn)為治理事項(xiàng)下放,但權(quán)限不放,或治理資源不同步下沉的情況,進(jìn)而加劇了基層治理資源不足與責(zé)任任務(wù)擴(kuò)大的矛盾,導(dǎo)致治理事務(wù)在街鎮(zhèn)積聚,或任務(wù)分解至村(社區(qū)),無(wú)法及時(shí)有效解決[10]。

3.條塊協(xié)同不夠與張力不足凸顯。行政系統(tǒng)復(fù)雜矛盾的職責(zé)內(nèi)容決定了“條”“塊”分設(shè)的必要性,以及條與塊之間監(jiān)督與被監(jiān)督、控制與被控制,或協(xié)助與配合等關(guān)系[11]。實(shí)踐中,多數(shù)的“條”既是國(guó)家職能的具體行使者,又是“塊”的組成部分;“塊”既是國(guó)家在地方各層級(jí)的代表,也是所在地方治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)者[12]。條塊之間權(quán)力交叉點(diǎn)多,職責(zé)定位不清晰,加上利益與目標(biāo)取向不同,相互協(xié)同不夠,經(jīng)常陷入“一統(tǒng)就死、一放就亂”的循環(huán)中[13]。在治理重心下移改革中,上級(jí)條在縱向權(quán)責(zé)本不明晰的情況下,膨脹行政避責(zé)心理,將更多的事項(xiàng)下放到基層,而基層政府由于自己的行政地位和政治避責(zé)的需要,承接大量無(wú)力承擔(dān)、不屬于自己的權(quán)責(zé)事項(xiàng)[14]。這種粗放式的治理重心下移改革進(jìn)一步模糊條塊權(quán)責(zé)界限,加劇了條塊協(xié)同矛盾,同時(shí)帶來(lái)了條塊關(guān)系中的新問(wèn)題,即基層塊無(wú)法有效統(tǒng)合下沉的專(zhuān)業(yè)事項(xiàng),或下沉的條承擔(dān)過(guò)多塊層面的綜合性工作[15],失去自身的相對(duì)獨(dú)立性及對(duì)塊應(yīng)有的監(jiān)督與約束。由此,條塊協(xié)同不力與張力不足問(wèn)題更為凸顯。

(二)條塊關(guān)系重塑的三重維度

正如上文所述,基層治理中的條塊關(guān)系失調(diào)有著深層次的制度原因,也有著在現(xiàn)有的制度環(huán)境下治理改革異化的實(shí)踐原因。正視這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,重塑條塊關(guān)系需要從以下三個(gè)維度展開(kāi):

1.處理好重心下移與條塊分工的關(guān)系。權(quán)責(zé)分配是治理重心下移的重要內(nèi)容。經(jīng)過(guò)多輪行政體制改革,我國(guó)橫向政府之間的職責(zé)已經(jīng)進(jìn)行了較好的梳理,但是縱向政府職責(zé)配置結(jié)構(gòu)還處于初級(jí)階段[16],所以,權(quán)責(zé)的縱向劃分在當(dāng)前政府內(nèi)部職責(zé)的配置中顯得更為重要[17]。黨的十八大以來(lái),中央對(duì)權(quán)責(zé)的縱向配置多有規(guī)定,如黨的十八屆三中全會(huì)指出,要加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力,將直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng),一律下放地方和基層管理。黨的十九屆四中全會(huì)提出,要優(yōu)化政府職責(zé)體系,減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán),按照權(quán)責(zé)一致原則,規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制。與此相應(yīng),學(xué)界進(jìn)行了相關(guān)的理論研究,提出了政府職責(zé)序構(gòu)[18]、職責(zé)旋構(gòu)[19]與有統(tǒng)有分、有主有次系統(tǒng)配置[20]等條塊關(guān)系結(jié)構(gòu)形式。

概觀中央文件與實(shí)務(wù)界和理論界的探索研究,筆者認(rèn)為縱向權(quán)責(zé)分配需要遵循以下原則:一是超越職責(zé)同構(gòu)與異構(gòu)的極端思維,建立中國(guó)特色職責(zé)體系。職責(zé)同構(gòu)的權(quán)責(zé)體系已經(jīng)不適應(yīng)我國(guó)治理改革的現(xiàn)實(shí)需求,職責(zé)異構(gòu)的西方模式也不符合我國(guó)的行政傳統(tǒng)和制度環(huán)境,汲取兩者優(yōu)勢(shì),在權(quán)責(zé)事項(xiàng)分配中維持條塊分立與合作的適度平衡,建立中國(guó)特色的職責(zé)體系,實(shí)現(xiàn)條塊權(quán)責(zé)清單“分層執(zhí)行、縱向拼接”向“分工合作、集中整合”[21]的轉(zhuǎn)變。二是細(xì)化權(quán)責(zé),加強(qiáng)確權(quán),促進(jìn)條塊協(xié)同。條塊分工不僅需要對(duì)完整事項(xiàng)進(jìn)行歸屬劃分,還需要對(duì)權(quán)責(zé)事項(xiàng)進(jìn)行有效分解與精細(xì)化管理。在不完全放棄基本職能的基礎(chǔ)上調(diào)整政府具體職責(zé)之間的位次關(guān)系和權(quán)重大小[22],明確治理重心下移層級(jí)、下移事項(xiàng)的具體環(huán)節(jié)與內(nèi)容,對(duì)治理主體的權(quán)、責(zé)、利進(jìn)行有效“確權(quán)”[23],發(fā)揮條的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)與塊的屬地管理優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)條塊力量在實(shí)踐工作中的有機(jī)融合。

2.處理好資源配置與權(quán)責(zé)分配的關(guān)系。治理重心下移不僅需要對(duì)條塊進(jìn)行科學(xué)合理的職責(zé)分工,而且需要建立與職責(zé)分工相匹配的資源配置體系,促進(jìn)治理主體的權(quán)責(zé)對(duì)等與職責(zé)的順利履行。為解決基層長(zhǎng)期以來(lái)治理資源不足與責(zé)任任務(wù)過(guò)重的矛盾,我國(guó)出臺(tái)了一系列政策文件,以促進(jìn)治理資源與治理事項(xiàng)的同步下移,確?；鶎佑腥擞袡?quán)有資源,順利完成力所能及的治理任務(wù)。例如,在《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》等文件中,中共中央對(duì)基層治理主體的權(quán)責(zé)分配、工作人員配置、運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障、工作人員人事管理和薪酬激勵(lì)等問(wèn)題進(jìn)行了傾斜性規(guī)定。

根據(jù)相關(guān)文件精神,治理重心下移改革需從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)基層資源配置:一是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革,加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村治理與社區(qū)工作的經(jīng)費(fèi)支持與陣地建設(shè)支持,落實(shí)村干部與社區(qū)工作者的報(bào)酬待遇。二是加大編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)傾斜,制定城鄉(xiāng)社區(qū)工作者配備標(biāo)準(zhǔn),建強(qiáng)專(zhuān)兼職網(wǎng)格員隊(duì)伍,健全社區(qū)工作者職業(yè)體系和崗位薪酬等級(jí)序列,探索專(zhuān)職網(wǎng)格員納入社區(qū)工作者管理,加大從優(yōu)秀村社工作者中招錄(聘)公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員和選拔街鎮(zhèn)干部。三是上級(jí)行政部門(mén)需要適時(shí)下沉匹配的人力與物資,同時(shí)加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門(mén)在基層治理事務(wù)中的聯(lián)動(dòng)合作,助力基層應(yīng)對(duì)大量不確定事項(xiàng)和緊急性任務(wù)。四是相關(guān)部門(mén)可通過(guò)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)、志愿者招募、挖掘社會(huì)慈善資源等形式加大基層治理中的政社合作,增強(qiáng)基層治理的韌性。

3.處理好職責(zé)分工與整體協(xié)同的關(guān)系?；鶎又卫硇艿奶嵘枰訌?qiáng)整體性政府的建設(shè),確保條塊協(xié)同落到實(shí)處。其中原因:一是基層權(quán)責(zé)配置的理想類(lèi)型與現(xiàn)實(shí)情境之間存在著差距[24]。條塊權(quán)責(zé)配置以正式規(guī)則為基準(zhǔn),追求常態(tài)化工作的確定性,但是職責(zé)履行處于復(fù)雜的治理環(huán)境中,帶有較大的不確定性。正式規(guī)則無(wú)法涵蓋基層所有復(fù)雜的治理情形,存在著空白、模糊、規(guī)則沖突或銜接不暢等問(wèn)題。所以,加強(qiáng)條塊整體協(xié)同顯得尤為必要。二是基層塊與條的工作定位與屬性特征決定了基層治理必須加強(qiáng)條塊的整體協(xié)同?；鶎訅K更多從事與民眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的公共事務(wù),綜合性強(qiáng),專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求相對(duì)不高,結(jié)果導(dǎo)向、偏重柔性治理、“勞動(dòng)密集型”服務(wù)特征明顯。條更多從事專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的管理與服務(wù),獨(dú)立性強(qiáng),規(guī)制導(dǎo)向、剛性約束、專(zhuān)業(yè)性技術(shù)服務(wù)特征明顯。實(shí)踐中,基層塊在涉及專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的治理事務(wù)上需要業(yè)務(wù)部門(mén)的指導(dǎo)與幫助,而專(zhuān)業(yè)條在履職過(guò)程中離不開(kāi)屬地塊的支持與配合。條塊互補(bǔ)協(xié)同才能滿(mǎn)足基層企業(yè)群眾生產(chǎn)生活的治理需求與對(duì)整體性政府的期待。

由此可見(jiàn),在明確條塊職責(zé)分工的前提下,加強(qiáng)條塊整體協(xié)同是基層治理改革不可或缺的重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)條塊有效協(xié)同,首先要加強(qiáng)條塊權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)調(diào)整?；鶎又卫砀母镄枰y(tǒng)籌考慮區(qū)域治理環(huán)境、治理需求,職能機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)要求、工作重點(diǎn)、難點(diǎn),基層治理的目標(biāo)、任務(wù)與基本特征等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上,全面細(xì)化條塊權(quán)責(zé)分工,優(yōu)化治理資源配置與構(gòu)建科學(xué)合理的治理結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)條塊權(quán)責(zé)關(guān)系的整體性重塑。其次,建立并完善條塊協(xié)同治理制度,促進(jìn)條塊工作的有效融合。通過(guò)建立并完善黨建引領(lǐng)、工作小組、聯(lián)席研判、會(huì)商、部門(mén)聯(lián)動(dòng)等工作機(jī)制與制度,平衡條塊協(xié)同與條塊張力,增強(qiáng)條塊合作的有效性。再次,拓展現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用,提升條塊協(xié)同效能。建立社會(huì)治理與政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái),以解決問(wèn)題為導(dǎo)向,構(gòu)筑社會(huì)治理場(chǎng)景與服務(wù)場(chǎng)景,加強(qiáng)治理流程再造與考核、管理制度的嵌入,促進(jìn)條塊協(xié)作互動(dòng),助力無(wú)縫隙政府的構(gòu)建。

三、實(shí)踐探討:條塊協(xié)作互嵌的基本策略

(一)條塊協(xié)作互嵌的實(shí)踐路徑

從條塊關(guān)系重塑的三個(gè)維度出發(fā),基層治理改革需要從條塊職責(zé)劃分、結(jié)構(gòu)調(diào)整,條塊資源配置和治理過(guò)程互動(dòng)等方面加強(qiáng)條塊的互嵌融合,實(shí)現(xiàn)條塊的有效協(xié)同。

1.結(jié)構(gòu)互嵌。結(jié)構(gòu)互嵌是指在治理結(jié)構(gòu)上條塊職責(zé)拆解、重配,并得以有機(jī)整合。具體表現(xiàn)為,在對(duì)相關(guān)法律法規(guī)、職責(zé)履行要求、條塊職能定位和治理能力等因素綜合考量的基礎(chǔ)上,條塊職責(zé)事項(xiàng)被細(xì)化分解,并突破既有的機(jī)構(gòu)職能邊界,在條塊部門(mén)間進(jìn)行重新分配。部分條的職責(zé)事項(xiàng)或職責(zé)事項(xiàng)的某些環(huán)節(jié)通過(guò)委托授權(quán)等方式嵌入到塊的工作中,由塊來(lái)落實(shí)完成;部分條的職責(zé)事項(xiàng)由其派出機(jī)構(gòu)或派出人員在塊的場(chǎng)域中完成,或與塊聯(lián)動(dòng)完成。與此同時(shí),塊的資源、工作方法和技巧、統(tǒng)合和考核評(píng)價(jià)等工作開(kāi)始融入到條的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)塊向條的反嵌。條塊結(jié)構(gòu)互嵌在不同的治理領(lǐng)域程度不一,決定了條塊權(quán)責(zé)界限的差異化劃分。這種差異化的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)契合了復(fù)雜的治理環(huán)境,也使得條塊協(xié)同在現(xiàn)有的體制下變得切實(shí)可行。

2.資源互嵌。資源互嵌指在治理資源上,條塊資源解耦、重組,發(fā)揮整體效能。實(shí)踐中,盡管人力、物資、數(shù)據(jù)、信息等治理資源在條塊權(quán)屬關(guān)系上有著相對(duì)明確的界定,但這些資源可以脫離原有的權(quán)屬關(guān)系,進(jìn)行實(shí)踐應(yīng)用中的優(yōu)化組合。比如,不少上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、黨員干部、骨干力量被派駐基層指導(dǎo)任職,基層優(yōu)秀工作人員借調(diào)至上級(jí)相關(guān)部門(mén)鍛煉培養(yǎng);條工作人員下沉至基層開(kāi)展工作,接受基層黨委領(lǐng)導(dǎo)調(diào)遣,或保持原有縱向關(guān)系的同時(shí)與基層塊協(xié)同工作。上級(jí)物資經(jīng)費(fèi)隨事權(quán)的下放撥付至基層,基層塊對(duì)此擁有相應(yīng)的支配權(quán)和使用權(quán),并因此動(dòng)員調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)資源參與公共事務(wù)?；鶎訕I(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、信息由下至上搜集至條部門(mén),又會(huì)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)在不同政務(wù)服務(wù)與社會(huì)治理場(chǎng)景中流動(dòng)共享至不同層級(jí)的不同業(yè)務(wù)部門(mén)?？偟膩?lái)說(shuō),人、財(cái)、物和數(shù)據(jù)信息等治理資源在新時(shí)期的基層治理改革中不再局限于封閉的組織內(nèi)部,其聚合與作用發(fā)揮隨著事權(quán)變動(dòng)或業(yè)務(wù)流程改革變得更為靈活多樣。

3.過(guò)程互嵌。過(guò)程互嵌指在治理過(guò)程中,條塊協(xié)作互動(dòng),共同完成治理任務(wù)。過(guò)程互嵌是融合條塊工作,構(gòu)建整體性政府的重要手段。其一方面表現(xiàn)為治理主體及與其行動(dòng)相關(guān)的治理資源與權(quán)責(zé)分配突破條塊組織邊界,在不同的治理事務(wù)中優(yōu)化組合,實(shí)現(xiàn)基層治理要素的動(dòng)態(tài)調(diào)整及治理主體在此基礎(chǔ)上的交互影響與相互合作。另一方面條塊保留相對(duì)清晰的組織邊界,但通過(guò)條塊協(xié)同機(jī)制與信息化平臺(tái)的建設(shè)應(yīng)用,實(shí)現(xiàn)以問(wèn)題為導(dǎo)向的協(xié)同共治。如通過(guò)工作小組、聯(lián)席研判等靈活的工作機(jī)制,使得相關(guān)的業(yè)務(wù)部門(mén)聚集到一起,共同解決基層治理中的難題;通過(guò)社會(huì)治理一體化平臺(tái)或智慧城市治理系統(tǒng)等載體,將相關(guān)治理問(wèn)題所涉及的條塊部門(mén)聚合到映射基層現(xiàn)實(shí)治理情境的虛擬空間中,依托于系統(tǒng)流程、治理模塊與考核制度的設(shè)計(jì)與應(yīng)用,整合條塊資源,明確條塊任務(wù),形成條塊協(xié)作的工作閉環(huán)。

(二)條塊協(xié)作互嵌的關(guān)系重構(gòu)

在基層治理改革中,條塊結(jié)構(gòu)、資源與過(guò)程互嵌策略在不同領(lǐng)域、不同地區(qū)往往呈現(xiàn)出不同的特征。本文根據(jù)治理事權(quán)、治理資源與治理場(chǎng)域下移情況,將現(xiàn)階段“治理重心下移”改革中的條塊關(guān)系作如下劃分(見(jiàn)表1):

表1 現(xiàn)階段“重心下移”改革中的條塊關(guān)系

從治理空間看,現(xiàn)階段的基層治理改革直接表現(xiàn)為治理場(chǎng)域的下移,即企業(yè)群眾生產(chǎn)生活中的訴求、問(wèn)題可以在基層一線得到解決;從治理要素看,人力、財(cái)力、物資、數(shù)據(jù)或信息等治理資源向基層匯集,基層治理力量發(fā)展壯大,治理能力和水平有了提升的基礎(chǔ);從權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)看,上級(jí)塊或業(yè)務(wù)條通過(guò)委托與授權(quán)等形式,賦予基層從事某些公共事務(wù)的權(quán)限,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

實(shí)踐中,資源要素、事項(xiàng)權(quán)限與治理場(chǎng)域下移的差異化組合構(gòu)成了不同類(lèi)型的條塊關(guān)系。具體如下:

1.責(zé)任屬地。責(zé)任屬地通常指基層政府在無(wú)權(quán)限或無(wú)能力承擔(dān)某些公共事務(wù)的情況下,仍被要求完成相應(yīng)的治理任務(wù),并承擔(dān)一定的公共責(zé)任。一般而言,治理事項(xiàng)場(chǎng)域下移,責(zé)任歸屬同步轉(zhuǎn)移,而治理資源和權(quán)限沒(méi)有對(duì)應(yīng)下沉和下放時(shí)容易引致責(zé)任屬地現(xiàn)象的發(fā)生。可以說(shuō),責(zé)任屬地是屬地責(zé)任的濫用?；鶎釉跓o(wú)增量資源和權(quán)限的情況下,很難完成下移的治理任務(wù)。這期間,上下級(jí)之間、條與塊之間仍處于分割狀態(tài),很難進(jìn)行有效合作。

2.條線治理。條線治理指上級(jí)條在業(yè)務(wù)場(chǎng)域下移、治理資源下沉后,保留原有的獨(dú)立地位和主體責(zé)任。即條的派出機(jī)構(gòu)或工作人員在塊層面展開(kāi)工作,但其權(quán)責(zé)范疇、人員管理、任務(wù)落實(shí)、績(jī)效考核等仍存在于縱向條(可以是垂直管理的條,也可以是上級(jí)塊的業(yè)務(wù)部門(mén))的管理系統(tǒng)之中。條線治理保留了條業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)性,權(quán)責(zé)歸屬也較為明確,但由于下沉的條和塊屬于平行機(jī)構(gòu),縱向條的業(yè)務(wù)與橫向塊的工作彼此獨(dú)立,條塊仍很難有效協(xié)同[25],這在垂直管理的條塊關(guān)系中表現(xiàn)得尤為明顯。針對(duì)這一問(wèn)題,中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》中明確指出,除黨中央明確規(guī)定保留派駐體制的機(jī)構(gòu)外,下沉的條原則上需要納入屬地管理,繼續(xù)實(shí)行派駐體制的,也要納入塊統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)(2)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》中明確指出,要“構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政統(tǒng)籌、簡(jiǎn)約高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)管理體制?！h中央明確要求實(shí)行派駐體制的機(jī)構(gòu)外,縣直部門(mén)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的機(jī)構(gòu)原則上實(shí)行屬地管理。繼續(xù)實(shí)行派駐體制的,要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)?！?。

3.條管塊統(tǒng)和條抓塊管。條管塊統(tǒng)和條抓塊管實(shí)現(xiàn)了治理資源、治理權(quán)限和治理場(chǎng)域的同步下移。條管塊統(tǒng)指條承擔(dān)主要的業(yè)務(wù)管理工作,占有主導(dǎo)地位,同時(shí)賦予塊日常管理、工作統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與整合等管理權(quán)限。條管塊統(tǒng)雖有治理資源的下沉,但下沉的工作人員往往與上級(jí)條之間保留著緊密的業(yè)務(wù)關(guān)系,甚至是人事隸屬關(guān)系。這種條塊協(xié)作形式一方面保留了專(zhuān)業(yè)事項(xiàng)專(zhuān)業(yè)人士承辦負(fù)責(zé)的專(zhuān)業(yè)性,另一方面發(fā)揮了塊屬地管理的優(yōu)勢(shì),確保專(zhuān)業(yè)性治理任務(wù)在基層的落地見(jiàn)效。與條管塊統(tǒng)相比,條抓塊管賦予塊的權(quán)限更大,下沉的治理事項(xiàng)主要由塊負(fù)責(zé)開(kāi)展。相應(yīng)地,塊對(duì)下沉的治理資源擁有更多的管理權(quán)與支配權(quán),其在工作中使命感更強(qiáng),主動(dòng)性更高。但在責(zé)任分擔(dān)上,條仍承擔(dān)著治理職能的主體責(zé)任,塊作為具體工作落實(shí)者與條有著責(zé)任捆綁關(guān)系,需對(duì)治理行動(dòng)中產(chǎn)生的問(wèn)題承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?？偟膩?lái)說(shuō),條抓塊管在事權(quán)下放與責(zé)任分擔(dān)方面有著更為深入的條塊互嵌關(guān)系。

綜上,現(xiàn)階段基層治理改革因治理資源、權(quán)限與責(zé)任歸屬的不同而形成了不同的條塊關(guān)系。責(zé)任屬地屬于“重心下移”中的異化現(xiàn)象,需盡力避免;條線治理是本輪基層治理改革的對(duì)象,下沉的條需一定程度上嵌入塊,接受塊的管理或統(tǒng)籌安排,形成條管塊統(tǒng)或條抓塊管的關(guān)系形態(tài);條管塊統(tǒng)與條抓塊管實(shí)現(xiàn)了治理資源、權(quán)限、責(zé)任在條塊主體之間的解耦與動(dòng)態(tài)性整合,保留了條應(yīng)有的責(zé)任,也激發(fā)了塊的主動(dòng)性和能動(dòng)性,有利于實(shí)現(xiàn)條塊行動(dòng)的過(guò)程互嵌與工作融合,是條塊關(guān)系重塑的重要選擇。需要說(shuō)明的是,“治理重心下移”涉及諸多不同的業(yè)務(wù)領(lǐng)域,會(huì)因中央與地方的事權(quán)劃分、地方治理能力、資源稟賦、行政傳統(tǒng)或制度環(huán)境的不同而呈現(xiàn)出不同的條塊互嵌組合。那么,實(shí)踐中不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的事項(xiàng)如何下沉基層,如何實(shí)現(xiàn)基層治理中的條塊整體協(xié)同,促成基層治理體制機(jī)制的變革與條塊關(guān)系的重塑,其中是否有規(guī)律可循,還有哪些困境或挑戰(zhàn)?下文將以深圳市寶安區(qū)“治理重心下移”改革為例,對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行分析討論。

四、案例呈現(xiàn):深圳市寶安區(qū)“治理重心下移”改革實(shí)踐

寶安區(qū)是深圳市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大區(qū),也是人口大區(qū)和國(guó)土大區(qū),轄區(qū)面積397平方公里,管理人口約565萬(wàn),其中非戶(hù)籍人口占比92.5%。寶安區(qū)本外地人口比例倒掛,人口流動(dòng)性強(qiáng),管理服務(wù)體量大、難度高,基層治理“小馬拉大車(chē)”的問(wèn)題較為突出。為緩解基層治理矛盾,更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,寶安區(qū)積極推進(jìn)“治理重心下移”改革,在全區(qū)鋪開(kāi)以社區(qū)黨委為核心、街道社區(qū)同向發(fā)力、條塊協(xié)同、政社共治的基層治理體系建設(shè)。

(一)權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)重置

寶安區(qū)改變傳統(tǒng)“上下對(duì)口,左右對(duì)齊”的權(quán)責(zé)配置格局,對(duì)基層治理結(jié)構(gòu)功能進(jìn)行差異化設(shè)定。一是構(gòu)建基層簡(jiǎn)約高效、靈活對(duì)應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)。寶安區(qū)對(duì)街道實(shí)行大部制扁平化改革,將原有的30多個(gè)部門(mén)與直屬機(jī)構(gòu)整合為8個(gè)綜合機(jī)構(gòu)和6個(gè)服務(wù)中心。在社區(qū)黨委統(tǒng)一設(shè)置“一辦兩平臺(tái)”,即綜合辦、黨群服務(wù)平臺(tái)、綜合治理平臺(tái)。按照住戶(hù)數(shù)量與人口規(guī)模將全區(qū)劃分為4866個(gè)基礎(chǔ)微網(wǎng)格,同時(shí)以社區(qū)為基本單位劃分警格、安格、消格、交格、潔格等專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格,以“一對(duì)多,多對(duì)一”形式實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格與基礎(chǔ)網(wǎng)格的多網(wǎng)合一。二是差異化下沉權(quán)責(zé)事項(xiàng)。寶安區(qū)梳理細(xì)化街道承擔(dān)25大項(xiàng)、209小項(xiàng)職能,賦予社區(qū)黨委統(tǒng)籌、聯(lián)動(dòng)、管理、服務(wù)4項(xiàng)職能和90項(xiàng)職責(zé),下移至社區(qū)130項(xiàng)民生服務(wù)事項(xiàng),制定基礎(chǔ)網(wǎng)格13類(lèi)150項(xiàng)巡查事項(xiàng)(其中21項(xiàng)為網(wǎng)格員即巡即辦事項(xiàng))與全市125項(xiàng)基礎(chǔ)信息采集事項(xiàng)。其中,街道綜合巡查事項(xiàng)下沉到網(wǎng)格,由街道負(fù)責(zé),社區(qū)黨委聯(lián)動(dòng);街道綜合整治事項(xiàng)下沉到社區(qū),由社區(qū)黨委負(fù)責(zé),街道城管執(zhí)法大隊(duì)業(yè)務(wù)指導(dǎo);治安消防巡查整治事項(xiàng)下移到社區(qū),區(qū)公安分局業(yè)務(wù)指導(dǎo),相關(guān)下沉人員與社區(qū)綜合整治隊(duì)伍及街道下沉力量捆綁工作;應(yīng)急管理(安監(jiān))、環(huán)境水務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸、道路交通等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域肉眼可見(jiàn)的巡查事項(xiàng)下沉到基礎(chǔ)網(wǎng)格,專(zhuān)業(yè)巡查、監(jiān)管執(zhí)法事項(xiàng)則下沉到專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格,基礎(chǔ)網(wǎng)格事項(xiàng)由街道負(fù)責(zé)、社區(qū)協(xié)助,專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格事項(xiàng)由專(zhuān)業(yè)業(yè)務(wù)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、社區(qū)黨委聯(lián)動(dòng),其中部分事項(xiàng)委托街道執(zhí)法;原12項(xiàng)城市管理執(zhí)法,城市規(guī)劃和土地管理法律、法規(guī)、規(guī)章行為查處,以及與水務(wù)、文化、住建等相關(guān)的5項(xiàng)執(zhí)法共475個(gè)執(zhí)法事項(xiàng)統(tǒng)一納入街道綜合行政執(zhí)法范圍,街道直接行使執(zhí)法權(quán)。三是加強(qiáng)基層黨委的統(tǒng)合管理權(quán)。寶安區(qū)將區(qū)委定位為全區(qū)基層治理的“一線指揮部”,負(fù)責(zé)治理改革的整體規(guī)劃與指揮協(xié)調(diào);街道黨工委定位為“龍頭”,負(fù)責(zé)抓好治理改革的區(qū)域統(tǒng)籌與改革的組織實(shí)施;社區(qū)黨委定位為“社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)核心”,負(fù)責(zé)治理資源統(tǒng)合調(diào)度與共建共治共享政策的落實(shí)。

(二)治理資源重配

與權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)重置相應(yīng),寶安區(qū)實(shí)行治理人員與編制分配向“一線傾斜”的政策。一是進(jìn)行人員下沉和專(zhuān)職配置,實(shí)現(xiàn)人員分配向社區(qū)傾斜。寶安區(qū)下沉街道網(wǎng)格綜合巡查隊(duì)伍、綜合整治隊(duì)伍和區(qū)駐街道以及市駐區(qū)在內(nèi)的8支專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。如2019年,寶安區(qū)10個(gè)街道共下沉綜合巡查人員(基礎(chǔ)網(wǎng)格員)4978人,綜合整治人員4771人,主要負(fù)責(zé)涉及17個(gè)部門(mén)的巡查、整治事項(xiàng)與綜合治理的信息采集工作;區(qū)公安分局下沉治安消防人員2297人,與下沉的網(wǎng)格員和綜合整治隊(duì)伍進(jìn)行每周不少于3次的社區(qū)聯(lián)合整治,以及做好轄區(qū)群眾的消防宣傳教育等工作;全區(qū)下沉區(qū)駐街道安監(jiān)工作人員556人、生態(tài)環(huán)境隊(duì)伍61人,下沉市駐區(qū)交通隊(duì)伍66人、交警隊(duì)伍77人、市場(chǎng)監(jiān)管隊(duì)伍51人至專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格,開(kāi)展專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格內(nèi)的巡查、聯(lián)絡(luò)與監(jiān)管等工作。同時(shí),區(qū)、街民政、綜治等部門(mén)根據(jù)社區(qū)治理需要向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)精防、禁毒、法律援助等服務(wù),安排專(zhuān)業(yè)社工10人左右下沉社區(qū),提供特殊的關(guān)愛(ài)、矯正、幫扶等服務(wù)。另外,寶安區(qū)組織部門(mén)核定全區(qū)社區(qū)專(zhuān)職工作人員5801名,承擔(dān)社區(qū)綜合管理、黨群服務(wù)、政務(wù)服務(wù)與社會(huì)管理等工作。二是改革編制政策,形成編制資源向基層傾斜。為保證基層治理隊(duì)伍的穩(wěn)定與質(zhì)量,寶安區(qū)將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位改革中收回的事業(yè)編制及上級(jí)下達(dá)的行政執(zhí)法編制及時(shí)下放街道,為街道履職提供人員編制保障;研究出臺(tái)社區(qū)黨委書(shū)記編制使用管理辦法,建立社區(qū)書(shū)記專(zhuān)項(xiàng)編制“機(jī)動(dòng)池”,為激發(fā)基層工作人員熱情,創(chuàng)新基層選人制度夯實(shí)編制基礎(chǔ);制定新增編制使用規(guī)則,明確街道新增編制60%以上用于執(zhí)法機(jī)構(gòu),為街道提升治理與服務(wù)能力提供支撐。三是加大對(duì)基層治理的財(cái)政撥款。寶安區(qū)將社區(qū)作為預(yù)算單位管理,給予每個(gè)社區(qū)每年1300萬(wàn)至1400萬(wàn)元運(yùn)轉(zhuǎn)資金,200萬(wàn)元的民生微實(shí)事資金,同時(shí)按照每名黨員每年500元活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和每個(gè)黨支部每年5000元或1萬(wàn)元活動(dòng)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支持基層黨組織建設(shè),提升基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)力。

(三)制度機(jī)制優(yōu)化

為確保治理重心落地基層,寶安區(qū)在工作人員管理、治理事項(xiàng)管理與工作推進(jìn)方面建立了相應(yīng)的制度機(jī)制。一是建立差異化人員管理與考核制度。與治理事項(xiàng)與工作人員的差異化下移相應(yīng),寶安區(qū)保持下沉人員行政、工資與人事隸屬關(guān)系不變的情況下,對(duì)其實(shí)行差異化管理與考核。街道下沉網(wǎng)格的綜合巡查人員主要由街道管理,社區(qū)黨委聯(lián)動(dòng)管理,社區(qū)黨委對(duì)其進(jìn)行占比不少于50%的考核打分。街道下沉社區(qū)的綜合整治人員受街道城管執(zhí)法大隊(duì)業(yè)務(wù)指導(dǎo),由社區(qū)黨委管理,并對(duì)其進(jìn)行占比不少于70%的考核打分。下沉專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格的安監(jiān)隊(duì)伍由街道負(fù)責(zé)日常管理,下沉專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格的治安消防、環(huán)水、交通、交警、市場(chǎng)監(jiān)管等工作人員由區(qū)駐街、市駐區(qū)業(yè)務(wù)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、管理與考核,下沉的專(zhuān)業(yè)社工由區(qū)、街社會(huì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)單位管理、考核,同時(shí)社區(qū)黨委對(duì)這些專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行占比不低于50%的考核打分,為各業(yè)務(wù)部門(mén)的人事管理提供參考。社區(qū)專(zhuān)職工作人員受社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)、管理與考核,其薪資待遇雖由區(qū)按照3類(lèi)35檔標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌發(fā)放,但社區(qū)黨委在其晉升、獎(jiǎng)勵(lì)等方面擁有決定權(quán)。二是構(gòu)建條塊協(xié)同的工作推進(jìn)機(jī)制。寶安區(qū)建立區(qū)、街領(lǐng)導(dǎo)掛帥督辦機(jī)制,設(shè)定并召開(kāi)區(qū)四套班子工作例會(huì)、區(qū)長(zhǎng)辦公會(huì)、街道班子每周工作例會(huì)與每月分析會(huì),通報(bào)基層綜合巡查、整治完成情況,基層治理中存在的主要問(wèn)題等,促進(jìn)基層治理中的條塊協(xié)同;建立巡、辦、查分離的工作機(jī)制,形成一級(jí)巡查整治,二級(jí)執(zhí)法辦理,三級(jí)統(tǒng)籌分撥,區(qū)智慧寶安管控中心和街道分中心考核排名,區(qū)網(wǎng)格辦和街道網(wǎng)格管理中心專(zhuān)設(shè)督察隊(duì)督察的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)基層治理工作的閉環(huán),以及治理主體的交互約束與有效協(xié)同。三是加強(qiáng)基層治理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),促進(jìn)條塊協(xié)同制度化。寶安區(qū)編制差異化下沉事項(xiàng)清單,確定條塊部門(mén)在下沉事項(xiàng)預(yù)判、處置中的職責(zé);對(duì)清單事項(xiàng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理,明確基層治理事務(wù)的具體內(nèi)容、處置流程、操作規(guī)范、處理時(shí)限與要求等,促進(jìn)條塊協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

(四)科技整合支撐

信息技術(shù)的有效應(yīng)用突破條塊壁壘,為寶安區(qū)基層治理資源整合與治理效能的全面提升提供了有力支撐。一是建設(shè)“智慧寶安”系統(tǒng),構(gòu)建整體性政府。2015年,寶安區(qū)啟動(dòng)“智慧寶安”建設(shè),拓展民生服務(wù)、城市治理、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)宜居領(lǐng)域的應(yīng)用開(kāi)發(fā),建成“一中心,四平臺(tái)”,即大數(shù)據(jù)中心,智慧政務(wù)平臺(tái)、智慧管理平臺(tái)、智慧服務(wù)平臺(tái)和智慧產(chǎn)業(yè)平臺(tái)。通過(guò)這4個(gè)平臺(tái),寶安的城管、安監(jiān)、查違、政務(wù)、便民等諸多面向市民和企業(yè)的政務(wù)服務(wù)、政府管理和城市管理應(yīng)用都被集成到“智慧寶安”系統(tǒng),形成了區(qū)、街道與社區(qū)三級(jí)政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)與“1+10+15+124”(即1個(gè)區(qū)智慧寶安管控指揮中心,10個(gè)街道分中心,15個(gè)職能部門(mén)分中心,124個(gè)社區(qū)微中心)的城市治理管控指揮體系,為政務(wù)協(xié)同與城市治理的指揮管控聯(lián)動(dòng)創(chuàng)造了條件。二是加快“大數(shù)據(jù)”與“塊數(shù)據(jù)”建設(shè),推進(jìn)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型。寶安區(qū)成立政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局,統(tǒng)籌推進(jìn)電子政務(wù)與數(shù)字政府建設(shè),促進(jìn)數(shù)字政府的升級(jí)轉(zhuǎn)型。建立全區(qū)統(tǒng)一的“大數(shù)據(jù)資源中心”,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)、跨地域的“五跨數(shù)據(jù)”歸集,截至目前搜集了66個(gè)部門(mén)2000多項(xiàng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù),約8.4萬(wàn)路視頻,240億數(shù)據(jù),建成了6大基礎(chǔ)庫(kù)和9大主體庫(kù);創(chuàng)建了全國(guó)首個(gè)區(qū)“塊數(shù)據(jù)中心”,對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、對(duì)比與整理,統(tǒng)一地址庫(kù)編碼,將人口、法人、房屋、事件等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以及安全、教育、衛(wèi)生、環(huán)水、安監(jiān)、消防等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與空間地理信息進(jìn)行關(guān)聯(lián),持續(xù)推進(jìn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化,數(shù)據(jù)地理化,現(xiàn)實(shí)模型化,數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化,實(shí)現(xiàn)區(qū)、街、社區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)的有效關(guān)聯(lián)與同步更新,極大地提高了跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享應(yīng)用的效率,推進(jìn)了部門(mén)協(xié)同的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

五、經(jīng)驗(yàn)啟示:對(duì)深圳市寶安區(qū)基層條塊協(xié)同策略的分析總結(jié)

綜上,深圳市寶安區(qū)著眼于基層治理的現(xiàn)實(shí)需求,對(duì)與企業(yè)群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的治理與服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行了全面系統(tǒng)而又差異化的下移。可以說(shuō),寶安區(qū)在條塊權(quán)責(zé)劃分、治理資源配置與條塊協(xié)同制度機(jī)制方面的改革,維護(hù)了條塊張力,增進(jìn)了條塊協(xié)同,確保了現(xiàn)有條件下“治理重心下移”改革的穩(wěn)定性,和基層治理力量的充實(shí)壯大與治理效能的提升。具體而言,寶安區(qū)基層治理改革在重塑條塊關(guān)系,凝聚基層治理合力方面給我們?nèi)缦聠⑹?

(一)“重心下移”策略與治理需求相適應(yīng)

“治理重心下移”的范疇如何,職責(zé)事項(xiàng)下沉程度如何,條塊關(guān)系如何調(diào)整等問(wèn)題,應(yīng)著眼于現(xiàn)實(shí)的治理需求,與制度環(huán)境相適應(yīng)。寶安區(qū)確定黨建引領(lǐng)基層治理體系現(xiàn)代化建設(shè),將治理重心下移至社區(qū),與其治理環(huán)境密切相關(guān)。首先,夯實(shí)社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)地位,做實(shí)做強(qiáng)基層治理,是寶安區(qū)社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要。隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn),以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)管理職能的剝離,寶安區(qū)原“四合一”(社區(qū)黨委、社區(qū)股份合作公司、社區(qū)工作站與居委會(huì)四合一)社區(qū)管理體制難以為人口倒掛的基層民眾提供統(tǒng)一平等的管理與服務(wù)?！罢?jīng)分離”(即社區(qū)股份合作公司從社區(qū)管理體制中剝離出來(lái))后,社區(qū)治理缺乏強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)與充裕的治理資源,社區(qū)治理偏軟偏弱,難以滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展需求。為此,寶安區(qū)需要加強(qiáng)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理,賦權(quán)賦能社區(qū)黨委,增強(qiáng)其統(tǒng)籌協(xié)同、聚合資源的領(lǐng)導(dǎo)力,提升社區(qū)管理與服務(wù)水平。其次,專(zhuān)業(yè)事項(xiàng)下移,基層協(xié)同聯(lián)動(dòng),是寶安區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的內(nèi)在要求。寶安區(qū)是深圳制造業(yè)大區(qū),工業(yè)企業(yè)多,制造業(yè)企業(yè)多,三小場(chǎng)所多。諸多在城市管理、治安消防、安監(jiān)、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境水務(wù)、交通管理等領(lǐng)域的巡查、監(jiān)管和執(zhí)法事項(xiàng),只有在基層及時(shí)有效地開(kāi)展與處置,才能有效地降低風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快地發(fā)展。為此,寶安區(qū)將綜合巡查、整治事項(xiàng)與專(zhuān)業(yè)巡查和監(jiān)管執(zhí)法事項(xiàng)的業(yè)務(wù)場(chǎng)域下移至社區(qū)和網(wǎng)格,并賦予街道、社區(qū)一定的管理權(quán)限與相應(yīng)的聯(lián)動(dòng)責(zé)任,以條塊關(guān)系重塑提升基層治理水平,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

(二)差異化下沉與整體性建構(gòu)相統(tǒng)一

“治理重心下移”不是簡(jiǎn)單地將治理事項(xiàng)下放基層,而是需要根據(jù)基層治理特征、要求和治理主體的屬性定位、能力限度等對(duì)治理事項(xiàng)涉及的權(quán)責(zé)、資源進(jìn)行差異化調(diào)整,同時(shí)還需要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向與服務(wù)思維,加強(qiáng)整體性政府建設(shè)。寶安區(qū)基層治理改革實(shí)現(xiàn)了差異化下沉與整體性建構(gòu)的統(tǒng)一。一是執(zhí)行“治理重心”的差異化下移,實(shí)現(xiàn)條塊結(jié)構(gòu)功能的協(xié)同互嵌(見(jiàn)表2)。社區(qū)屬于自治組織,寶安區(qū)“治理重心下移”改革在社區(qū)層面更多的是業(yè)務(wù)場(chǎng)域的下移、人力資源下沉以及區(qū)級(jí)層面的財(cái)政支持。社區(qū)黨委雖有一定的統(tǒng)合聯(lián)動(dòng)和管理服務(wù)權(quán)限,但下沉的事項(xiàng)權(quán)限屬于條部門(mén)或基層塊(街鎮(zhèn)),所以社區(qū)雖非行政意義上的塊,但其管理具有條管塊統(tǒng)的特征。街道作為政府派出機(jī)構(gòu),擁有市、區(qū)下沉事項(xiàng)的治理權(quán)限,部分領(lǐng)域帶有條抓塊管的特征,如寶安區(qū)城市管理、應(yīng)急管理、治安消防等領(lǐng)域部分監(jiān)管執(zhí)法事項(xiàng)直接下放或委托于街道,由街道開(kāi)展相關(guān)工作,條承擔(dān)著業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)責(zé)任,塊作為業(yè)務(wù)工作的落實(shí)者承擔(dān)相應(yīng)的具體責(zé)任;部分領(lǐng)域擁有條管塊統(tǒng)的特征,如市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域沿襲派駐體制,這些領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)工作仍由市、區(qū)下沉人員負(fù)責(zé),而其中簡(jiǎn)單的綜合巡查事項(xiàng)下沉到網(wǎng)格,由街道下沉的網(wǎng)格員負(fù)責(zé),并受社區(qū)黨委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),專(zhuān)業(yè)巡查事項(xiàng)下沉專(zhuān)業(yè)網(wǎng)格,由派駐的專(zhuān)業(yè)人員負(fù)責(zé)。

表2 深圳市寶安區(qū)治理事項(xiàng)的差異化下沉

寶安區(qū)分層分類(lèi)的“重心下移”改革,遵循了黨的十八大以來(lái)我國(guó)在生態(tài)環(huán)境、自然資源、交通管理、市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域?qū)嵭屑瘷?quán)治理、強(qiáng)化縱向管制的要求,而在其他領(lǐng)域放權(quán)賦能,發(fā)揮基層塊治理優(yōu)勢(shì)的改革思路,確保了治理重心下移改革的順利推進(jìn),與基層治理?xiàng)l塊結(jié)構(gòu)功能的融合互嵌。

二是加強(qiáng)黨建引領(lǐng)與平臺(tái)整合,助力無(wú)縫隙政府建設(shè)。“治理重心下移”是業(yè)務(wù)、權(quán)力或資源縱向下移與橫向整合的統(tǒng)一過(guò)程,也是發(fā)揮治理結(jié)構(gòu)整體功能優(yōu)勢(shì)的過(guò)程。寶安區(qū)一方面以黨建引領(lǐng)基層治理改革,形成區(qū)委整體規(guī)劃、指揮領(lǐng)導(dǎo),街道黨工委統(tǒng)籌推進(jìn)、組織實(shí)施,社區(qū)黨委統(tǒng)合聯(lián)動(dòng)、服務(wù)管理的統(tǒng)帥力量,促使行政系統(tǒng)內(nèi)外治理要素在基層治理場(chǎng)域中的匯聚整合和治理主體的聯(lián)動(dòng)合作。另一方面,通過(guò)“智慧寶安”治理平臺(tái)與配套制度的建立與完善,連結(jié)并整合治理主體力量,促進(jìn)基層治理中的條塊協(xié)同。治理事項(xiàng)的差異化下沉與整體性政府的構(gòu)建平衡了條塊張力與條塊協(xié)同,符合基層治理環(huán)境與治理制度要求,減少了一放了之,基層難以應(yīng)對(duì),或條無(wú)抓手、規(guī)制失控等現(xiàn)象。

(三)資源配置與互嵌的結(jié)構(gòu)功能相匹配

條塊關(guān)系重塑不僅需要權(quán)責(zé)要素的合理配置,也需要治理資源的有力保障。寶安區(qū)在治理事項(xiàng)差異化下移的同時(shí),也進(jìn)行了治理資源的差異化下沉。一是工作人員配置與互嵌的治理結(jié)構(gòu)相匹配。與治理事項(xiàng)下移至社區(qū)相應(yīng),寶安區(qū)社區(qū)工作人員配置充分,包括社區(qū)專(zhuān)職人員、街道下沉人員、區(qū)駐街和市駐區(qū)下沉隊(duì)伍與社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)社工等。其中,網(wǎng)格綜合巡查人員屬街道聘用的下沉人員,以本地居民為主,學(xué)歷層次不高,但熟悉社區(qū)環(huán)境,經(jīng)過(guò)培訓(xùn)更能適合網(wǎng)格綜合巡查工作。網(wǎng)格綜合巡查人員的設(shè)定,有著保就業(yè)穩(wěn)社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)治理共同體建設(shè)的作用,其與政府招聘或購(gòu)買(mǎi)勞務(wù)的社區(qū)專(zhuān)職人員、街道聘用的其他下沉人員和專(zhuān)業(yè)社工一起,是政府吸納社會(huì)治理資源、實(shí)現(xiàn)條業(yè)務(wù)下沉及塊嵌入條工作的關(guān)鍵要素。區(qū)駐街和市駐區(qū)工作人員下沉社區(qū),或獨(dú)立開(kāi)展工作,或與社區(qū)治理場(chǎng)域中的其他工作人員聯(lián)動(dòng)合作,實(shí)現(xiàn)條工作人員向基層塊的嵌入。如此,條塊工作人員在基層治理中相互融合,共同進(jìn)行社區(qū)治理與公共服務(wù)提供,形成了條塊協(xié)同共治的格局。

二是財(cái)政資金的撥付和發(fā)放管理與條塊功能優(yōu)勢(shì)發(fā)揮相適應(yīng)。治理主體的功能發(fā)揮離不開(kāi)治理資金保障。寶安區(qū)一方面給予社區(qū)黨委充裕的財(cái)政支持及相應(yīng)的支配使用權(quán)限,如給社區(qū)撥付年度運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)職工作人員經(jīng)費(fèi)、民生微實(shí)事資金、黨建經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)業(yè)社工服務(wù)購(gòu)買(mǎi)經(jīng)費(fèi)等,保證社區(qū)治理與服務(wù)事項(xiàng)的順利開(kāi)展;另一方面,下沉人員的工作經(jīng)費(fèi)與薪酬待遇仍由原隸屬單位管理發(fā)放,以此確保上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)下沉人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與統(tǒng)一的監(jiān)督管理,保留了條工作的專(zhuān)業(yè)性,也避免了社區(qū)成為無(wú)所不包的行政管理單位。

(四)制度建設(shè)與技術(shù)支撐共同驅(qū)動(dòng)

制度建設(shè)與技術(shù)應(yīng)用是促進(jìn)條塊協(xié)作互嵌的重要手段,兩者相互補(bǔ)充,相互依存,共同增進(jìn)寶安區(qū)“治理重心下移”的改革成效。一方面,寶安區(qū)治理制度的建立與完善,保證了條塊協(xié)同的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。寶安區(qū)對(duì)基層治理體系改革進(jìn)行了總體性部署與具體的制度設(shè)計(jì),主要包括社區(qū)治理改革的實(shí)施方案、治理主體的權(quán)責(zé)清單、專(zhuān)職工作人員管理辦法、基層治理事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定、下沉人員績(jī)效管理與考核制度、街道綜合行政執(zhí)法體制機(jī)制的改革決定與實(shí)施方案等。這些制度明確了“治理重心下移”中的條塊權(quán)責(zé)關(guān)系,規(guī)范了治理改革過(guò)程,保證了條塊協(xié)同的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。另一方面,網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)構(gòu)建及治理制度機(jī)制的嵌入,提高了條塊協(xié)同共治的效率?！爸腔蹖毎病背鞘兄卫砼c政務(wù)服務(wù)電子平臺(tái)的建設(shè)與應(yīng)用,為寶安區(qū)建立了“橫向到邊、縱向到底”的網(wǎng)絡(luò)鏈接。城市治理管控指揮組織體系的構(gòu)建與制度嵌入,促成了虛擬治理網(wǎng)絡(luò)的再組織化,使得平臺(tái)治理中的資源整合和主體協(xié)同變成現(xiàn)實(shí)行動(dòng)。大數(shù)據(jù)與塊數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用,管理服務(wù)事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)化,工作流程、操作指南的制度化、規(guī)范化,以及平臺(tái)業(yè)務(wù)事項(xiàng)評(píng)價(jià)、考核與督察制度的嵌入應(yīng)用,使得網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)擺脫形式主義的羈絆,真正成為加強(qiáng)條塊協(xié)作互嵌、提升基層治理效率的重要載體。

六、結(jié)語(yǔ)

重塑條塊關(guān)系,增進(jìn)條塊協(xié)同,是基層治理改革的題中之義,也是提升基層治理能力與水平的關(guān)鍵舉措?，F(xiàn)階段基層治理改革中的條塊關(guān)系重塑涉及治理事項(xiàng)的下移、治理資源的重配與職責(zé)權(quán)限的調(diào)整。不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、治理制度環(huán)境與資源環(huán)境的差異性決定了“治理重心下移”改革的差異性。有的地方政府將治理重心下移至社區(qū)[26],有的下移至街道[27];有的地方政府下移某些治理事項(xiàng),有的則選擇另外一些;有的治理事項(xiàng)僅限于場(chǎng)域下移,治理資源與權(quán)責(zé)歸屬基本不變,有的不僅包括治理場(chǎng)域的下移,還包括資源的下沉或權(quán)責(zé)的下放等。深圳市寶安區(qū)差異化系統(tǒng)性的“治理重心下移”改革突破了治理主體的組織邊界,形成了條塊在職責(zé)權(quán)限、治理資源與行動(dòng)過(guò)程中的協(xié)作互嵌,重塑了條塊關(guān)系,充實(shí)了基層治理力量,提升了基層治理效能,給我國(guó)基層治理改革帶來(lái)了諸多啟示。但基層治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng),條塊協(xié)同、政社合作等基層治理改革中的關(guān)鍵問(wèn)題尚無(wú)理論與實(shí)踐的最優(yōu)解,寶安區(qū)在給我們提供基層治理改革實(shí)踐樣本的同時(shí),仍有兩個(gè)問(wèn)題值得進(jìn)一步探究。

一是基層塊綜合治理與條專(zhuān)業(yè)治理的矛盾依然存在。由于市場(chǎng)監(jiān)督管理、生態(tài)環(huán)境等專(zhuān)業(yè)事務(wù)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性,多屬于治理事項(xiàng)的場(chǎng)域性下移,塊對(duì)此缺少統(tǒng)合管理的權(quán)威、資源和能力,而“智慧寶安”系統(tǒng)及基層治理的制度機(jī)制對(duì)專(zhuān)業(yè)事項(xiàng)涵蓋不足,所以相當(dāng)一部分專(zhuān)業(yè)事項(xiàng)如何在保持專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)更好地融入基層,形成基層治理場(chǎng)域中的業(yè)務(wù)自覺(jué),以此提升基層塊的整體治理質(zhì)效,仍需理論與實(shí)務(wù)界深入探究。同時(shí),治理重心差異化下移模糊了條塊組織邊界,條塊權(quán)責(zé)關(guān)系與人事管理變得更為復(fù)雜,容易引發(fā)下沉專(zhuān)業(yè)人員組織歸屬感不強(qiáng),薪酬待遇、職業(yè)晉升與工作表現(xiàn)脫節(jié),治理事項(xiàng)權(quán)責(zé)歸屬不明,條塊協(xié)同再次受阻等新問(wèn)題,為此,相關(guān)的制度建設(shè)還需跟進(jìn)細(xì)化。

二是基層治理的行政化與社會(huì)自治的矛盾趨于擴(kuò)大。我國(guó)的基層治理是國(guó)家建設(shè)的組成部分,又是社會(huì)自治的組成部分,是由上而下政權(quán)建設(shè)和由下而上利益訴求的“雙向建構(gòu)”過(guò)程[28]。雖然寶安區(qū)的社區(qū)和網(wǎng)格吸納了大量的當(dāng)?shù)孛癖?但行政化的組織管理與運(yùn)轉(zhuǎn)方式使得社區(qū)(村)與網(wǎng)格帶有的較強(qiáng)的行政色彩,在相當(dāng)程度上擠壓了社會(huì)自治空間的成長(zhǎng)發(fā)育,不利于共建共治共享治理格局的形成。而且以上工作人員的聘用還形成了較大的財(cái)政負(fù)擔(dān),這種大規(guī)模行政化外聘社會(huì)工作人員的做法很難在經(jīng)濟(jì)條件一般或欠佳的地區(qū)復(fù)制推廣。所以,“治理重心下移”改革中如何發(fā)揮社會(huì)自治的作用仍需繼續(xù)研究。