曾瑞雪 趙 成 何曉婷

[提要] 新興風(fēng)險的不斷涌現(xiàn)對傳統(tǒng)風(fēng)險治理模式提出了挑戰(zhàn),從社會形態(tài)演進(jìn)視角考察不同階段的風(fēng)險主題及治理,可為新興風(fēng)險治理提供歷史線索。研究表明:一是人類的風(fēng)險主題經(jīng)歷了生存風(fēng)險、福利風(fēng)險、新興風(fēng)險的轉(zhuǎn)換,風(fēng)險樣態(tài)遵循了從單一型、多樣型再到彌散型的演進(jìn),而社會系統(tǒng)在技術(shù)維、組織維、信息維的不斷進(jìn)步以及各維度組合形態(tài),形成不同的風(fēng)險治理能力和模式。二是新興風(fēng)險的彌散型特征需要社會系統(tǒng)中信息維的高度發(fā)育,數(shù)字時代的到來提供了這樣的機(jī)會,數(shù)字治理可能成為新興風(fēng)險治理的解決方案。三是新興風(fēng)險數(shù)字治理的發(fā)展路徑應(yīng)以“三步走”策略實現(xiàn)從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)融通到數(shù)字治理的模式。

現(xiàn)今時代是一個新興風(fēng)險不斷蔓延和凸顯的時代,各種不同于以往的“新”風(fēng)險或是呈現(xiàn)出“新特征”的“老”風(fēng)險此起彼伏,構(gòu)成對國家治理體系與治理能力的重大考驗。新興風(fēng)險日益成為現(xiàn)代社會的結(jié)構(gòu)性特征,這意味著風(fēng)險問題從社會運行的邊緣角落推到了公眾矚目的中心?，F(xiàn)今時代也是一個信息技術(shù)引領(lǐng)社會發(fā)展的數(shù)字時代,以大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等為代表的數(shù)字技術(shù)加速應(yīng)用,正在以前所未有的力度推動數(shù)據(jù)要素的生成和滲透,推進(jìn)“數(shù)字+”與各種業(yè)態(tài)的深度融合,創(chuàng)建出廣闊的數(shù)字化應(yīng)用場景。數(shù)字技術(shù)融入社會發(fā)展與日常生活的方方面面,也日趨成為社會問題的重要治理工具。

當(dāng)新興風(fēng)險的蔓延遭遇到數(shù)字技術(shù)手段的阻遏時,新興風(fēng)險治理呈現(xiàn)出新的特征。例如,不久前肆虐全球的新冠疫情可以算作是新興風(fēng)險暴發(fā)的最新一幕。在疫情“阻擊戰(zhàn)”中,數(shù)字技術(shù)扮演了積極的角色。從加快病毒溯源和藥物研發(fā),到推算疫情演化進(jìn)程,再到助力基層群防群控,大數(shù)據(jù)與人工智能等技術(shù)讓醫(yī)療救助、物資供應(yīng)、篩查隔離等“硬核”應(yīng)急能力插上了“智慧”的翅膀。數(shù)字時代的現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用可以助力風(fēng)險治理從相對粗糙的“總體性支配”轉(zhuǎn)換為更加精細(xì)化的管理?？梢韵胍?類似的風(fēng)險挑戰(zhàn)在未來肯定絕非孤例,以數(shù)字治理為特征的新興風(fēng)險治理應(yīng)發(fā)揮更大的作為。

從風(fēng)險主題轉(zhuǎn)換的歷史長海來看,風(fēng)險并非現(xiàn)代社會的專利,人類發(fā)展歷程中各種大大小小的風(fēng)險不絕于史,只是在現(xiàn)代社會中風(fēng)險呈現(xiàn)出不同以往的樣態(tài)。人類歷史上的風(fēng)險主題發(fā)生了怎樣的演化?風(fēng)險主題的演化又呈現(xiàn)了怎樣的樣態(tài)特征?面對不同的風(fēng)險主題,人類社會從哪些維度因應(yīng)風(fēng)險挑戰(zhàn)?尋找這一系列問題的答案,是理解現(xiàn)代社會新興風(fēng)險治理路徑的歷史線索。在以新興風(fēng)險為特征的風(fēng)險社會背景下,在熱議“數(shù)字時代”的當(dāng)下,“數(shù)字”似乎在為任何事物賦能,數(shù)字治理是作為新興風(fēng)險治理模式的時髦標(biāo)簽,還是放眼更長的時間尺度仍可能是具有趨勢性的方向?

一、社會形態(tài)演變下的風(fēng)險主題轉(zhuǎn)換:生存風(fēng)險、福利風(fēng)險、新興風(fēng)險

風(fēng)險與挑戰(zhàn)一直伴隨著人類社會的發(fā)展,饑荒、戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、生態(tài)危機(jī)、食品安全、公共衛(wèi)生災(zāi)難等各類風(fēng)險在人類歷史的不同時期涌現(xiàn),危害人類安全。習(xí)近平總書記指出:“縱觀世界文明發(fā)展史,人類先后經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)革命、工業(yè)革命、信息革命。每一次產(chǎn)業(yè)技術(shù)革命,都給人類生產(chǎn)生活帶來巨大而深刻的影響?！盵1]從風(fēng)險視角來看,社會形態(tài)的變遷史可以說就是一部人類不斷克服風(fēng)險挑戰(zhàn),同時又孕育出新的風(fēng)險的歷史。

(一)生存風(fēng)險與農(nóng)業(yè)社會

在人類社會的發(fā)展早期,人類面臨的基本風(fēng)險是食物與生存的風(fēng)險。在采摘和狩獵的時代,食物的獲得具有巨大的不確定性:采摘食物不僅具有季節(jié)性,而且采摘后需要尋找新的可供采摘的區(qū)域;狩獵獲取食物更是需要跟隨著獵物來奔龔。朝不保夕是人類生活的常態(tài),雖然人類以群居生活的方式對沖了一部分風(fēng)險,但也只有到了一萬年前左右爆發(fā)的農(nóng)業(yè)革命后,人類應(yīng)對生存風(fēng)險才走上可持續(xù)之路。

農(nóng)業(yè)社會建立了以土地資源開發(fā)為中心的種植業(yè)和畜牧業(yè),人類生活方式逐步從遷徙方式轉(zhuǎn)變?yōu)槎ň臃绞?。從向大自然的“索取?jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)換為生產(chǎn)天然產(chǎn)品的“生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)”,雖然依然沒有擺脫靠天吃飯的境況,但已經(jīng)在物種存續(xù)上超越其他生物而掌控了一定的自主性?！稗r(nóng)業(yè)的出現(xiàn)是人類社會發(fā)展的轉(zhuǎn)折點,標(biāo)志著人類開始擁有主動改造自然的能力,從而在有限的空間內(nèi)獲得充足、穩(wěn)定、但品種相對單一的食物來源。其結(jié)果是定居生活方式出現(xiàn),人口大幅度增長,人類社會發(fā)展加速。”[2]歷史上任何一個具有長期歷史的國家和民族,只有在其農(nóng)業(yè)保持穩(wěn)定,或者保有從外部獲取農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定渠道,其文化才能延續(xù),其歷史才能持續(xù)。農(nóng)業(yè)革命是人類文明進(jìn)步的重要階段,為這個時代的生存風(fēng)險找到一條初步解決途徑。

(二)福利風(fēng)險與工業(yè)社會

農(nóng)業(yè)時代的人類生活是維持生存水平的生活,雖然也創(chuàng)造了輝煌的文明成就,但僅僅屬于少數(shù)階層,與普通民眾無關(guān)。生產(chǎn)力的限制使普通人無法獲得更好的福利。所謂福利是“人們生活幸福的各種條件,它既包括人的身體應(yīng)得到的保護(hù)和照顧,也包括影響人的智力和精神自由發(fā)展的各種因素”。[3]農(nóng)業(yè)社會受制于土地和農(nóng)業(yè)工具的限制,人類生產(chǎn)力只能維持較低水平的生活,工業(yè)革命的出現(xiàn)改變了這一狀況。

工業(yè)革命是以機(jī)器運轉(zhuǎn)替代人類勞動,以大規(guī)模工廠化生產(chǎn)取代個體手工生產(chǎn)的科技與生產(chǎn)革命。不僅改造了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)解決了人類溫飽的基本需求,更是以不斷提升的生產(chǎn)力為人類的福利打開巨大的空間。發(fā)達(dá)的工業(yè)社會可以面對廣大社會成員而不是小部分人提供改善其物質(zhì)和文化生活的各種必要措施,雖然階級和貧富差距阻礙了這一進(jìn)程,但通過不斷的社會改革,已經(jīng)可以將福利風(fēng)險控制在社會文明可接受的水平之上。

(三)新興風(fēng)險與信息社會

工業(yè)社會發(fā)展帶來的一個重要后果就是城市的大量涌現(xiàn),以及人口的大規(guī)模集聚。城市不僅是工業(yè)革命和工業(yè)社會的搖籃,同時也極大地改變了人類的生活方式。但工業(yè)化與城市化的成就也帶來了始料未及的后果:工業(yè)事故、城市病、人的異化等現(xiàn)代性的后果交織在一起,各種新興風(fēng)險的疊加成為后工業(yè)社會的普遍特征。德國學(xué)者烏爾里?！へ惪嗽谄浯碜鳌讹L(fēng)險社會》中提出:發(fā)達(dá)工業(yè)社會的社會焦點已經(jīng)從“我餓”的邏輯走向“我害怕”的邏輯,換言之,風(fēng)險問題取代了福利問題的核心地位。[4]

工業(yè)社會所帶來的風(fēng)險挑戰(zhàn)是星星點點、無處不在的。譬如各種小型工業(yè)事故、局部污染等,大體還處在人們的可處理、可接受范圍內(nèi)。起初這些風(fēng)險僅僅被當(dāng)作工業(yè)文明帶來的副產(chǎn)品,被視為克服福利風(fēng)險的必然代價。但這些風(fēng)險的進(jìn)一步發(fā)展則如同打開的潘多拉盒子,不再局限于小型、局部的可控形態(tài),而可能成為超越時空、后果嚴(yán)重的大型風(fēng)險。這些風(fēng)險或表現(xiàn)為工業(yè)社會之前從未出現(xiàn)過的全新風(fēng)險,或表現(xiàn)為傳統(tǒng)風(fēng)險以新的面貌轉(zhuǎn)化、演進(jìn)、疊加的復(fù)雜形態(tài),這里統(tǒng)稱為新興風(fēng)險。

國際風(fēng)險治理委員會(IRGC)在《新興風(fēng)險:來源、驅(qū)動、治理問題》報告中,將新興風(fēng)險定義為:“一種新的風(fēng)險,或是在新的情景下熟悉的風(fēng)險。新興風(fēng)險具有潛在的重大影響,但在現(xiàn)有知識和信息條件下不能完全理解和評估,因此不允許以確信的方式制定風(fēng)險管理方案?！盵5]現(xiàn)代信息革命的出現(xiàn)可能對新興風(fēng)險的治理帶來希望。建構(gòu)在計算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算等基礎(chǔ)上的虛擬信息技術(shù)拓展了傳統(tǒng)意義上工業(yè)社會的實體“三維”空間,打造出一個極其包容的社會形態(tài)—信息社會。[6]

二、風(fēng)險主題轉(zhuǎn)換下的治理邏輯發(fā)展:風(fēng)險樣態(tài)、治理態(tài)勢、治理維度

每個時代有每個時代的風(fēng)險主題,同時會發(fā)展出與其相適配的風(fēng)險治理方式。采摘和狩獵時代的生存風(fēng)險在農(nóng)業(yè)社會系統(tǒng)下得到初步解決;而農(nóng)業(yè)社會下的福利風(fēng)險在工業(yè)社會系統(tǒng)下取得長足進(jìn)展;工業(yè)社會下的新興風(fēng)險可能在信息社會中看到曙光。但僅從風(fēng)險主題出發(fā)還難以觀察風(fēng)險治理方式的轉(zhuǎn)向,到底是風(fēng)險的“什么”發(fā)生了變化而要求風(fēng)險治理必須做出相應(yīng)的調(diào)整?需要透過風(fēng)險主題觀察風(fēng)險的樣態(tài)特征。風(fēng)險樣態(tài)決定了人類風(fēng)險治理所面臨的態(tài)勢格局,為應(yīng)對不同的風(fēng)險治理態(tài)勢,社會系統(tǒng)需要發(fā)展不同維度的能力以適應(yīng)風(fēng)險治理的要求。(如圖1所示)

圖1 風(fēng)險治理邏輯的演變

(一)風(fēng)險樣態(tài)的轉(zhuǎn)化:單一型風(fēng)險、多樣型風(fēng)險、彌散型風(fēng)險

生存風(fēng)險是單一型的風(fēng)險樣態(tài)。在人類社會的長期發(fā)展中,生存風(fēng)險都是基本的風(fēng)險主題,其單一型特征體現(xiàn)在:其一,具有時間上的長久不變性,在漫漫人類歷史中長期存在;其二,具有空間上的廣泛普遍性,在人類居住的各個地區(qū)普遍存在。其三,風(fēng)險中的具象內(nèi)容也相對集中,“吃飽穿暖”作為人的需求的基本要務(wù),生存風(fēng)險的內(nèi)容并不龐雜。

福利風(fēng)險是多樣性的風(fēng)險樣態(tài)。人類的生存風(fēng)險得到基本解決后,更好發(fā)展的福利風(fēng)險成為社會的風(fēng)險主題。福利包含的內(nèi)容比“吃飽穿暖”的生存風(fēng)險廣泛得多,既包括人的身體應(yīng)得到的生理與安全需求,也包括發(fā)展人的智力和精神自由所依托的各種因素。例如,醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、文化教育服務(wù)、勞動就業(yè)服務(wù)、特定群體的特殊福利需求。新興風(fēng)險是彌散型的風(fēng)險樣態(tài)。新興風(fēng)險是工業(yè)社會高度發(fā)展的“自反性”結(jié)果,現(xiàn)代風(fēng)險不僅遍布于人類生活的方方面面,其增長速度也令人嘆為觀止。僅以可能影響空氣、水、土壤的化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險為例,2015年全球化學(xué)信息權(quán)威機(jī)構(gòu)美國化學(xué)文摘社(CAS)在CAS物質(zhì)數(shù)據(jù)庫中收錄了第1億種化學(xué)物質(zhì),其中75%左右的化學(xué)物質(zhì)是此前十年內(nèi)人類發(fā)現(xiàn)合成的。[7]烏爾里希·貝克認(rèn)為“發(fā)達(dá)的現(xiàn)代性中,財富的社會生產(chǎn)伴隨著風(fēng)險的社會生產(chǎn)”,“生產(chǎn)力的指數(shù)型增長,使危險和潛在威脅的釋放達(dá)到一個前所未有的程度”[8],這種說法絕非危言聳聽。

(二)風(fēng)險治理態(tài)勢的轉(zhuǎn)換:突擊戰(zhàn)、總體戰(zhàn)、到游擊戰(zhàn)

風(fēng)險主題的不同樣態(tài)意味著人類對壘風(fēng)險挑戰(zhàn)的格局態(tài)勢的差異:

生存風(fēng)險的治理是一場“突擊戰(zhàn)”。生存風(fēng)險具有單一性的風(fēng)險樣態(tài),風(fēng)險內(nèi)容相對集中,主要就是吃飽穿暖,因此對風(fēng)險的治理同樣也是目標(biāo)集聚的,可以比喻為一場方向明確的生存風(fēng)險“突擊戰(zhàn)”,生存風(fēng)險是一種生產(chǎn)力風(fēng)險,一種狹窄到衣食領(lǐng)域的生產(chǎn)力風(fēng)險,由于阻擊力量(生產(chǎn)力)的弱小,生存風(fēng)險“突擊戰(zhàn)”也成為了一場戰(zhàn)時漫長的“持久戰(zhàn)”。

福利風(fēng)險的治理是一場“總體戰(zhàn)”。福利風(fēng)險是多樣性的風(fēng)險,不像生存風(fēng)險那樣內(nèi)容相對單一。但福利風(fēng)險的解決之道確有明確方向,“總體戰(zhàn)”的方向集聚在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的正面戰(zhàn)場。風(fēng)險治理的集聚與風(fēng)險樣態(tài)的多樣型并不矛盾,羅伯特·肯尼迪1968年曾發(fā)表一篇著名演講批評經(jīng)濟(jì)衡量指標(biāo)GDP“沒有……沒有……”,但經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆作出回應(yīng):“GDP沒有衡量我們孩子的健康,但GDP高的國家能夠為孩子提供更好的醫(yī)療;GDP沒有衡量孩子的教育質(zhì)量,但GDP高的國家能夠提供更好的教育體系;GDP沒有衡量我們的詩歌之美,但GDP高的國家可以教育更多的公民去閱讀和欣賞詩歌……這一切美好的品性也容易養(yǎng)成?！盵9]這充分說明,福利風(fēng)險所包含的內(nèi)容雖然多種多樣,但終究需要通過社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展來總體解決。

新興風(fēng)險的治理是難以結(jié)束的“游擊戰(zhàn)”。新興風(fēng)險呈現(xiàn)為彌散型的風(fēng)險樣態(tài),這意味著新興風(fēng)險治理將是一場難以結(jié)束的“游擊戰(zhàn)”。其一,新興風(fēng)險數(shù)量龐雜并不斷增長,千頭萬緒你方唱罷我登場;其二,新興風(fēng)險的“新”意味著許多風(fēng)險處于未知和機(jī)理不明的狀態(tài),何時、何地、何種方式出現(xiàn)是一種出其不意的“游擊”狀態(tài);其三,現(xiàn)代社會系統(tǒng)的各要素耦合性、復(fù)雜性加強(qiáng),成為新興風(fēng)險“風(fēng)險放大”效應(yīng)的溫床,加劇了風(fēng)險的彌散性。畢其功于一役的想法并不符合新興風(fēng)險的風(fēng)險樣態(tài),這注定是一場難以結(jié)束的“游擊戰(zhàn)”。

(三)風(fēng)險治理模式的維度發(fā)展:技術(shù)維、組織維、信息維

社會系統(tǒng)總是通過調(diào)試和發(fā)展其各維度的潛能,在其所處的時代和社會約束下尋求與風(fēng)險的適配性,可能是社會系統(tǒng)中的某一維度單兵突進(jìn)就能將風(fēng)險問題迎刃而解,也可能是需要多維度并肩作戰(zhàn)發(fā)展為復(fù)合型的治理方式,這既是風(fēng)險樣態(tài)特征所提出的治理要求,也是社會系統(tǒng)各維度演進(jìn)發(fā)展的結(jié)果。根據(jù)社會技術(shù)系統(tǒng)理論的觀點將考察的維度分為:技術(shù)維、組織維和信息維。[10][11]在寬泛意義上,任何能夠“拓展人的能力”的“工具和技藝、產(chǎn)品或過程、設(shè)備或方法”都是技術(shù)。就此而言,(生產(chǎn))技術(shù)、組織、信息都可以以某種技術(shù)形式“拓展人的能力”,但(生產(chǎn))技術(shù)側(cè)重拓展人的物質(zhì)性的身體能力,組織(技術(shù))拓展人與人合作的能力,信息(技術(shù))拓展是人的感覺和思維能力。本文對三個維度的劃分是功能取向的。[12]

1.農(nóng)業(yè)社會的風(fēng)險治理:技術(shù)維單輪驅(qū)動

在農(nóng)業(yè)出現(xiàn)以前,人類主要通過群居這種“組織”方式減少狩獵或采摘的個體不確定性,維持低水平生存,生存“阻擊戰(zhàn)”勉強(qiáng)處于“相持”階段。而農(nóng)業(yè)的出現(xiàn),使得社會系統(tǒng)中應(yīng)對生存風(fēng)險的技術(shù)維度得到長足的進(jìn)展,農(nóng)作物馴化、農(nóng)耕工具、耕作方法等技術(shù)雖然在今天看來十分原始,但已經(jīng)是人類社會技術(shù)維度的巨大進(jìn)步,能夠在種群水平上贏得生存風(fēng)險的“阻擊戰(zhàn)”,技術(shù)維面臨的主要約束是土地約束和自然風(fēng)險,雖然也面臨偶爾的大災(zāi)禍的沖擊,但基本維持了對生存風(fēng)險的控制。

農(nóng)業(yè)社會的技術(shù)在生產(chǎn)中尚未出現(xiàn)規(guī)模報酬遞增的形式,小農(nóng)生產(chǎn)的組織模式就可以與之匹配,因此大規(guī)模的組織形態(tài)并沒有發(fā)育。信息維度在農(nóng)業(yè)社會中也并不重要,由于交通阻隔和生活固化,農(nóng)業(yè)社會的信息生產(chǎn)與信息需求有限而穩(wěn)定,屬于“老死不相往來”的小空間信息格局。這也決定了農(nóng)業(yè)社會的治理模式是自上而下“皇權(quán)不下縣式”(或封建制)的有限治理,以及在基層宗族為單位的自我管理。因此農(nóng)業(yè)社會主要是依靠技術(shù)維度贏得生存風(fēng)險的“阻擊戰(zhàn)”,并不依賴社會系統(tǒng)組織維度和信息維度的加持。

2.工業(yè)社會的風(fēng)險治理:技術(shù)維+組織維雙輪驅(qū)動

工業(yè)革命后,各種新技術(shù)爆發(fā)式發(fā)展并應(yīng)用到生產(chǎn)生活領(lǐng)域,特別是蒸汽與電力能源先后出現(xiàn),給社會系統(tǒng)的能量來源帶來根本性突破。在技術(shù)維度中,能量來源是否有突破是技術(shù)帶動生產(chǎn)力發(fā)展的重要一環(huán)。在農(nóng)業(yè)社會階段,人力和畜力是主要的能量來源,這種“活”能量的特點是生長緩慢、總量有限,這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)社會中的技術(shù)無法迎接福利風(fēng)險的挑戰(zhàn)。工業(yè)社會的技術(shù)維度得到迅猛的發(fā)展,“生產(chǎn)”出來的能量與“生長”出的活能量相比,大大地突破了數(shù)量和時空的限制,為生產(chǎn)力的爆發(fā)打開了空間。

工業(yè)社會技術(shù)維度的蓬勃發(fā)展帶來分工的細(xì)化,不僅孕育了市場經(jīng)濟(jì),也孕育了大規(guī)模的高級形態(tài)的組織,無論是政府還是企業(yè),科層制組織都得到了極大的發(fā)展,顯現(xiàn)了組織化的強(qiáng)大威力,這既是工業(yè)社會技術(shù)為發(fā)育所提出的需求,同時也是其帶來的結(jié)果。在工業(yè)社會的信息維方面,由于工業(yè)社會分工細(xì)化和城市化高度發(fā)展,人的聯(lián)系與交往的需求大幅擴(kuò)張,在信息技術(shù)突破有限的情況下,主要通過社會化大生產(chǎn)和城市化等“人的聚集”方式來降低信息生產(chǎn)的成本。因此,工業(yè)社會因應(yīng)福利風(fēng)險的“總體戰(zhàn)”,既是技術(shù)維度高度發(fā)展的勝利,又是組織維度高度發(fā)展的勝利,更是技術(shù)維與組織維融合互賴的治理模式的勝利。

三、新興風(fēng)險凸顯下的治理方式轉(zhuǎn)變:從科層管理到數(shù)字治理

后工業(yè)時代,新興風(fēng)險不斷涌現(xiàn)方興未艾,人類在工業(yè)時代積累的技術(shù)維與組織維的能力依然是應(yīng)對新興風(fēng)險的強(qiáng)大力量。但新興風(fēng)險的彌散性特征使得工業(yè)社會的風(fēng)險治理模式相形見絀,雖然任何一種單一出現(xiàn)的新興風(fēng)險可能都不構(gòu)成心腹大患,工業(yè)社會的能力足以打一場風(fēng)險殲滅戰(zhàn),但能同時打贏兩場、三場、更多場的戰(zhàn)爭嗎?特別是對手不出現(xiàn)在正面戰(zhàn)場的情況下。彌散的新興風(fēng)險對工業(yè)社會的風(fēng)險治理模式提出了挑戰(zhàn)。

(一)傳統(tǒng)方式對新興風(fēng)險的治理失靈

2009年,國際風(fēng)險治理委員會(IRGC)提交的《新興風(fēng)險:來源、驅(qū)動、治理問題》報告討論了新興風(fēng)險的治理難題:新興風(fēng)險除了是“新”的風(fēng)險,更是具有巨大風(fēng)險潛能的系統(tǒng)性風(fēng)險。與傳統(tǒng)的自然風(fēng)險和工業(yè)社會的常規(guī)風(fēng)險不同,新興風(fēng)險的系統(tǒng)性很大程度上是現(xiàn)代社會系統(tǒng)性的一個結(jié)果,處理社會、技術(shù)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)各要素之間的相互關(guān)系是當(dāng)今風(fēng)險治理的一個特別挑戰(zhàn)。其次,新興風(fēng)險的后果很難明確衡量,這對政府和行業(yè)的風(fēng)險管理者提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn),無論他們的事前決策如何,鑒于事后視角總是會遭受指責(zé)批評。再次,風(fēng)險的極端性也往往意味著風(fēng)險的不可逆和難以恢復(fù),這對風(fēng)險管理提出了苛刻的要求。一旦風(fēng)險超出預(yù)防與準(zhǔn)備能力,常規(guī)的應(yīng)急措施將難以應(yīng)對。

從組織維度看,新興風(fēng)險的發(fā)展此起彼伏,而傳統(tǒng)治理模式在技術(shù)和模式慣性的約束下還沒有來得及轉(zhuǎn)化。以“命令”為特征的傳統(tǒng)科層制組織具有明確的權(quán)威等級,一系列命令自上而下傳遞,上一級崗位控制和監(jiān)督下一級崗位;具有嚴(yán)格而縝密的規(guī)則,組織成員必須照章辦事;具有明晰的分工,每一個成員的權(quán)力和責(zé)任都有明確的規(guī)定。[13]這些優(yōu)勢在新興風(fēng)險治理中存在著明顯的缺陷:嚴(yán)格遵守程序和科層等級與風(fēng)險管理的快速響應(yīng)背道而馳,遵照規(guī)定不鼓勵創(chuàng)新與風(fēng)險管理的不確定性形成沖突。

從信息維度看,一是風(fēng)險感知的基礎(chǔ)亟待提升。新興風(fēng)險的破壞性主要體現(xiàn)在對社會運行秩序的破壞,社會運行包括水、電、氣、熱等公用事業(yè)以及交通、環(huán)境等眾多子系統(tǒng)。在缺少信息技術(shù)支撐的情況下,依靠人力進(jìn)行風(fēng)險分級管控與隱患排查治理,風(fēng)險點覆蓋有限,遺留大量空白。二是風(fēng)險信息資源面臨聚合、共享、精準(zhǔn)分析的挑戰(zhàn)。現(xiàn)有信息多來源于少數(shù)政府部門,數(shù)據(jù)的時效性、實時性不高;而社會方面的資源獲取整合少、分析弱,難以滿足新興風(fēng)險對于信息全面性、豐富性的需求。

從組織與信息維度的整合看,新興風(fēng)險治理面臨著跨部門、跨區(qū)域一體化聯(lián)動的挑戰(zhàn)。風(fēng)險的跨界性質(zhì)日益顯現(xiàn),跨界性可能體現(xiàn)在風(fēng)險因素、演化過程、應(yīng)急處置等多個方面,對跨界風(fēng)險管理提出更高的要求。在缺少信息技術(shù)支撐的情境下,資源共享和一體化應(yīng)對存在著信息障礙和體制障礙。

(二)數(shù)字治理模式的可能性

信息社會剛剛打開了大門,其總體性特征也僅僅是微露曙光。以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息革命,“向生產(chǎn)生活領(lǐng)域和政務(wù)領(lǐng)域深度滲透,帶動了信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,也構(gòu)成國家治理、社會治理的基礎(chǔ)環(huán)境和一個重要工具”,[14]“數(shù)字治理”作為信息社會正在形成的治理方式,將深入改變傳統(tǒng)治理形態(tài)。第一,社會生活的全面“信息化”與“網(wǎng)絡(luò)化”。信息化將社會生活的各個面向打印上信息標(biāo)志,便于記錄和追蹤社會生活的痕跡。信息化也使得社會生活的互動性大幅度提高,促進(jìn)了社會生活網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展。第二,政府服務(wù)的“智能化”與“精準(zhǔn)化”。政府各部門在數(shù)據(jù)日趨融通和開放的背景下,開始從原來壁壘化和碎片化的粗放管理轉(zhuǎn)向針對具體個人、具體問題的精準(zhǔn)化治理。第三,信息傳播的“扁平化”與“多中心化”。這促進(jìn)了知識擴(kuò)散,消除了信息資源在社會成員間的流動壁壘,使得公共問題治理朝著多主體參與和多主體協(xié)商的轉(zhuǎn)向得以可能。[15]數(shù)字治理在新興風(fēng)險治理中堪當(dāng)重任源于以下理由:

1.切中新興風(fēng)險治理技術(shù)維+組織維+信息維三輪驅(qū)動需求

新興風(fēng)險在宏觀上具有彌散性特征,在微觀上則具有高度復(fù)雜性,所涉及變量眾多、機(jī)理復(fù)雜、牽連廣泛。只有采取整體思維和系統(tǒng)視角,才能實現(xiàn)對新興風(fēng)險的有效應(yīng)對。信息社會背景下新興風(fēng)險治理的關(guān)鍵是如何將信息力量轉(zhuǎn)換為治理的力量,也就是以“數(shù)字治理”融合技術(shù)、組織、信息三個維度來支撐新興風(fēng)險的治理。

在信息維上,數(shù)字治理能夠?qū)⑿屡d風(fēng)險更早、更精準(zhǔn)地標(biāo)注出來,做到對風(fēng)險的“打小、打早”。一方面,即時通信網(wǎng)絡(luò)的普及性應(yīng)用鎖定了關(guān)于“人”的信息;另一方面,新一代的信息技術(shù)“物聯(lián)網(wǎng)”等的出現(xiàn)還將“物”也納入其覆蓋領(lǐng)地。而這恰恰鎖定了新興風(fēng)險的“靶點”,風(fēng)險的各個要素:如風(fēng)險源、承災(zāi)載體、暴露性等都可以為信息技術(shù)一網(wǎng)打盡。同時,信息技術(shù)擴(kuò)大了人際交往面,強(qiáng)化了人際交往頻度,使得信息手段作為風(fēng)險治理工具進(jìn)行公眾風(fēng)險溝通和行為改變得以可能。

在組織維上,由于新興風(fēng)險治理需要建立系統(tǒng)視角,需要處理新興風(fēng)險與社會、經(jīng)濟(jì)、政治等各個社會子系統(tǒng)的緊密耦合關(guān)系,認(rèn)識到新興風(fēng)險的結(jié)構(gòu)性、功能性、動態(tài)性。但系統(tǒng)性思維在傳統(tǒng)治理模式下存在著操作性困境,傳統(tǒng)科層治理體系以分工為基礎(chǔ),通過正式規(guī)章、權(quán)力分層等方式以應(yīng)對系統(tǒng)問題,這對于常態(tài)的系統(tǒng)問題基本是有效的,但面對動態(tài)多變、情況緊急的新興風(fēng)險問題,往往會行動遲緩、舉措失當(dāng)。隨著信息社會的來臨,信息化進(jìn)程不斷加速,深入到經(jīng)濟(jì)、社會、政治等方方面面,也對社會技術(shù)系統(tǒng)的組織維度不斷重塑,只有采取數(shù)字治理的模式,才能實現(xiàn)以數(shù)字為牽引的整體取向,滿足高度復(fù)雜的新興風(fēng)險的治理需求。

在技術(shù)維上,人類在工業(yè)時代積累的技術(shù)能力依然是應(yīng)對新興風(fēng)險的強(qiáng)大力量,并將遵循自身的技術(shù)演進(jìn)邏輯在信息時代進(jìn)一步強(qiáng)化。同時,技術(shù)維的能力在信息維能力的加持下還會進(jìn)一步拓展技術(shù)維的發(fā)展空間,這雖不是數(shù)字治理的基本內(nèi)涵,卻是數(shù)字治理強(qiáng)有力的支持力量。

2.切中公民意識強(qiáng)化與現(xiàn)代治理精細(xì)化的需求

風(fēng)險問題不僅是客觀的,也是主觀建構(gòu)的。新興風(fēng)險治理除了要解決風(fēng)險的“客觀”問題,也必須回應(yīng)風(fēng)險治理中的“主觀”判斷。新興風(fēng)險與傳統(tǒng)風(fēng)險所處的社會背景存在很大不同,高度發(fā)達(dá)的工業(yè)社會逐步解決了福利風(fēng)險問題,公眾對公共服務(wù)以及個人權(quán)利提出了更高的需求,公眾往往會帶著嚴(yán)格而挑剔的眼光審視政府對新興風(fēng)險的治理活動,公平、透明、參與意識不斷增強(qiáng)。

這些新變化對風(fēng)險治理模式提出了挑戰(zhàn),這要求新興風(fēng)險的治理必須精細(xì)化和人性化。新興風(fēng)險具有高度復(fù)雜性,使得風(fēng)險治理對數(shù)字手段高度依賴,必須通過風(fēng)險大數(shù)據(jù)的運用才能改變粗糙的“應(yīng)急預(yù)案式”的風(fēng)險管理,而不斷邁向精細(xì)化。風(fēng)險治理往往涉及緊急權(quán)力的運用,出于謹(jǐn)慎的風(fēng)險思維,政府在緊急狀態(tài)下的某些風(fēng)險處置手段可能會損害公民權(quán)利和自由,而精細(xì)化的數(shù)字治理則大大降低了風(fēng)險治理中的“誤傷”,可以在維護(hù)公民權(quán)利和滿足社會公眾需求個性化基礎(chǔ)之上,高效、準(zhǔn)確地化解風(fēng)險狀態(tài),實現(xiàn)社會秩序回歸常態(tài)化。

在數(shù)字技術(shù)加速發(fā)展的大背景下,數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化、生態(tài)化等已經(jīng)成為當(dāng)代社會的標(biāo)志性特征。國家治理的數(shù)字化進(jìn)程將治理對象和治理內(nèi)容賦予了更多的數(shù)字元素,也必然推動治理環(huán)境和治理手段的變革發(fā)展,正在成為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要特征和時代要求。[16]數(shù)字治理作為信息化背景下的風(fēng)險治理模式,以數(shù)字化為基礎(chǔ),通過快速瞄準(zhǔn)、追蹤學(xué)習(xí)、迭代升級的智能治理直面新興風(fēng)險的不確定性難題,日漸顯現(xiàn)出其治理可能和治理優(yōu)勢。

四、新興風(fēng)險數(shù)字治理的路徑階段:從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)融通到數(shù)字治理

新興風(fēng)險并非一天形成,數(shù)字治理也是一種正在生成的模式,這二者決定了新興風(fēng)險的數(shù)字治理還在不斷的發(fā)展與成熟中。新興風(fēng)險作為工業(yè)社會的極端產(chǎn)物,形態(tài)多種多樣,機(jī)理錯綜復(fù)雜,各種風(fēng)險之間常常伴隨著次生衍生的耦合關(guān)系,這不僅對風(fēng)險的處置、救援、保障等直接應(yīng)對的硬核能力提出了更高的要求,也對風(fēng)險應(yīng)對的數(shù)字能力構(gòu)成嚴(yán)峻的考驗。從技術(shù)與治理模式的關(guān)系來看,數(shù)字技術(shù)對舊模式的改造是一個漸進(jìn)的過程,對原有模式的路徑依賴使得新興風(fēng)險的數(shù)字治理必然會采取分步突破的進(jìn)路。大體上分步重點依次是:數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)融通、數(shù)字治理。

(一)數(shù)據(jù)采集

數(shù)據(jù)是數(shù)字治理的前提,只有將新興風(fēng)險的相關(guān)數(shù)據(jù)采集并連接到一起,風(fēng)險的數(shù)字治理才有基礎(chǔ)。這需要大力建設(shè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施,一方面要將社會運行和風(fēng)險管理的各個信息點通過物聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行連接,另一方面將人的一切數(shù)據(jù)足跡以數(shù)據(jù)的形式記錄、儲存和處理,從而實現(xiàn)對所有風(fēng)險源、風(fēng)險環(huán)境、承災(zāi)載體進(jìn)行智能化感知、識別、定位、跟蹤、監(jiān)督和管理,為風(fēng)險的數(shù)字治理提供數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)融通的基礎(chǔ)。[17]需要采集的新興風(fēng)險關(guān)鍵數(shù)據(jù)包括:

1.風(fēng)險狀態(tài)信息。對風(fēng)險的認(rèn)識體現(xiàn)在對風(fēng)險自身的描述,在風(fēng)險的眾多維度中挑選出能夠涵蓋其關(guān)鍵特征的信息加以采集記錄,用以描述風(fēng)險的分類、范圍、特征、屬性、關(guān)系的信息。例如,新型冠狀病毒信息,就包含有病毒的類型、核酸結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)錄過程、重組率等信息。

2.風(fēng)險環(huán)境信息。風(fēng)險發(fā)生往往需要一些環(huán)境因素的耦合,同時風(fēng)險發(fā)生所導(dǎo)致的后果與環(huán)境特別是風(fēng)險承載體有密切關(guān)系,因此與風(fēng)險相關(guān)的自然和社會環(huán)境信息也是數(shù)據(jù)采集的重要方面。3.風(fēng)險資源信息。人類在風(fēng)險面前并非碌碌無為,風(fēng)險資源提供了控制風(fēng)險的資源條件,包括交通、通訊、醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施、裝備物資、應(yīng)急隊伍等。需要采集監(jiān)控風(fēng)險應(yīng)對過程中需要的人力、物力、財力、物流、組織機(jī)構(gòu)等信息。

4.風(fēng)險主體信息?，F(xiàn)代風(fēng)險的主要特征就是人的參與,風(fēng)險主體在風(fēng)險事件中可以起到放大、減小、轉(zhuǎn)換風(fēng)險的作用。參與主體包括:政府、公眾、企業(yè)、NGO等,各個主體具有其特定主體特征、利益訴求、行為偏好,以及主體間在信息行為等方面的交互。

5.風(fēng)險知識信息。風(fēng)險知識不僅包含關(guān)于風(fēng)險客觀規(guī)律的科學(xué)知識,也包括以風(fēng)險事件歷史檔案、應(yīng)急預(yù)案和風(fēng)險應(yīng)對案例為形式的風(fēng)險經(jīng)驗。知識既存在于文檔資料中,也存在于組織、流程中,這些是可以采集的知識信息。還有一類知識以主觀形式存在于專家頭腦中,因此通過風(fēng)險專家?guī)炜梢蚤g接采集風(fēng)險知識。

以上五類信息是開展風(fēng)險數(shù)字治理的基礎(chǔ)。但這些信息并非通過這些信息類別就可以直接收集。信息的來源,也就是數(shù)據(jù)從哪里采集,還是要立基于信息社會的基礎(chǔ)設(shè)施。主要包括:(1)物理傳感器,對風(fēng)險源和風(fēng)險環(huán)境的位置、溫度、壓力等一系列狀態(tài)和趨勢數(shù)據(jù),以接觸式、射頻識別、無線傳感等各種方式進(jìn)行傳感測量。(2)人的軌跡信息。人在時空中各種活動,如電話、交通、購物等,在視頻監(jiān)控、交通實名系統(tǒng)、旅店系統(tǒng)、網(wǎng)站實名系統(tǒng)、電子卡信息系統(tǒng)等留下相關(guān)痕跡,記錄其社會交互活動狀況的軌跡數(shù)據(jù)。(3)政務(wù)信息系統(tǒng)。是政府和政務(wù)信息的主要數(shù)據(jù)源。(4)專業(yè)信息系統(tǒng),包括地理信息系統(tǒng)、氣象信息等專業(yè)系統(tǒng)等。(5)大眾傳媒與社交媒體,蘊含著大量關(guān)于公眾這個風(fēng)險主體的特征、偏好與公眾行為交互的信息。(6)知識庫。包括Elsevier Science Direct數(shù)據(jù)庫、Springer E-journals數(shù)據(jù)庫、CNKI數(shù)據(jù)庫等各種專業(yè)期刊、書籍、案例所構(gòu)成的知識庫,提供了豐富的風(fēng)險知識信息。[18]

(二)數(shù)據(jù)融通

信息技術(shù)在社會中的普及是一個漸進(jìn)的過程,社會各領(lǐng)域的數(shù)字化并非協(xié)同推進(jìn),造成多種技術(shù)和數(shù)據(jù)形式并存。新興風(fēng)險的數(shù)據(jù)來源多種多樣,跨越不同采集方式、不同領(lǐng)域、不同行業(yè)部門,將分立的數(shù)據(jù)整合融通在一起才能邁進(jìn)數(shù)字治理的大門。數(shù)據(jù)融通不僅僅是不同來源的數(shù)據(jù)統(tǒng)一格式,統(tǒng)一使用的問題,更是一個需要在理念、業(yè)務(wù)、技術(shù)多個層面的貫穿融通問題。

在數(shù)據(jù)融通的理念上,應(yīng)將社會常態(tài)運行與風(fēng)險應(yīng)急管理二者融合統(tǒng)籌。風(fēng)險應(yīng)急管理的目標(biāo)就是消除和降低風(fēng)險,恢復(fù)社會的常態(tài)運行,社會常態(tài)運行和風(fēng)險應(yīng)急管理在本質(zhì)上是貫通的。體現(xiàn)在數(shù)據(jù)層面,社會常態(tài)運行與風(fēng)險應(yīng)急管理的數(shù)據(jù)體系也應(yīng)該是貫通和一體化的,而不應(yīng)另起爐灶構(gòu)建兩套體系。例如水、電、氣、熱、交通、環(huán)境、氣象等城市運行的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),也是支撐城市風(fēng)險管理和突發(fā)事件應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。因此,將常態(tài)與應(yīng)急的融合統(tǒng)籌不僅僅是節(jié)約資源的問題,更重要的是只有如此才能真正實現(xiàn)新興風(fēng)險的數(shù)字治理。

在數(shù)據(jù)融通的業(yè)務(wù)上,風(fēng)險與應(yīng)急管理的全流程包括:預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建等四個環(huán)節(jié),因此在新興風(fēng)險數(shù)字治理的業(yè)務(wù)構(gòu)架設(shè)計上,需要統(tǒng)籌考慮如何為風(fēng)險與應(yīng)急管理的各個環(huán)節(jié)提供全流程支撐,將數(shù)字治理的技術(shù)框架與風(fēng)險應(yīng)急管理的業(yè)務(wù)體系融會貫穿。在此過程中,數(shù)字治理的技術(shù)框架與風(fēng)險應(yīng)急管理的業(yè)務(wù)框架可能不是單向的適應(yīng)或改造,而是雙向的融合。[19]

在數(shù)據(jù)融通的技術(shù)應(yīng)用上,將新興風(fēng)險治理的數(shù)字技術(shù)平臺按照“感、傳、知、用”的思路,建立社會常態(tài)運行與風(fēng)險應(yīng)急管理深度融合,貫穿數(shù)據(jù)感知采集、傳輸匯聚、綜合數(shù)據(jù)分析、決策支持以及終端應(yīng)用的整體技術(shù)體系。具體包括:感知層、數(shù)據(jù)層、支撐層、應(yīng)用層和展示層。[20]

在感知層,以物聯(lián)網(wǎng)、空地一體化等技術(shù)為支撐,構(gòu)建風(fēng)險感知的全覆蓋,實現(xiàn)風(fēng)險監(jiān)測、評估的自動化,并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險登記和全量管理,形成以數(shù)字化為特征的精細(xì)風(fēng)險管理的基礎(chǔ)。風(fēng)險感知的全覆蓋不僅僅包含對風(fēng)險源和防護(hù)目標(biāo)的感知監(jiān)測,也包括對社會運行各信息點的感知監(jiān)測,確保風(fēng)險資源的充足和數(shù)據(jù)的及時更新。在數(shù)據(jù)層,構(gòu)建風(fēng)險應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)平臺,制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,特別是多源數(shù)據(jù)融合技術(shù)規(guī)范。以社會基礎(chǔ)信息資源為基礎(chǔ),涵蓋但不限于物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)、社會與經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、人口與法人單位數(shù)據(jù)、地理信息數(shù)據(jù)等,并結(jié)合部門、地區(qū)、專項的信息資源,整合形成風(fēng)險與應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)。

在支撐層,以政務(wù)云作為系統(tǒng)的基礎(chǔ)支撐,構(gòu)建風(fēng)險應(yīng)急技術(shù)應(yīng)用的共性支撐平臺。通過信息環(huán)境的集成,接入不同系統(tǒng)平臺和不同數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)信息,提供一個包含信息訪問、傳遞、協(xié)作的整合環(huán)境,支撐各種應(yīng)用系統(tǒng)在數(shù)據(jù)使用中的無縫接入。根據(jù)智慧應(yīng)急聯(lián)動應(yīng)用支撐平臺、應(yīng)急大數(shù)據(jù)管理平臺、人工智能及機(jī)器學(xué)習(xí)平臺的各種個性化業(yè)務(wù)所需,實現(xiàn)業(yè)務(wù)應(yīng)用的高效開發(fā)和管理。

在應(yīng)用層,以“風(fēng)險應(yīng)急管理一張圖”為目標(biāo),為實現(xiàn)應(yīng)急相關(guān)數(shù)據(jù)資源在地圖上的定位、可視化、空間分析等能力,為應(yīng)急管理提供統(tǒng)一的空間信息支撐能力。

在展示層,構(gòu)建桌面、移動辦公等不同場合下的展示應(yīng)用模式。根據(jù)風(fēng)險管理中不同單位、不同部門、不同層級的需求,以及指揮、調(diào)度、值守、現(xiàn)場人員的實際工作需要,為系統(tǒng)與使用者之間提供交互。例如,風(fēng)險資源電子圖,通過可視化的展示可以實現(xiàn)風(fēng)險資源的全流程跟蹤,包括入庫、發(fā)放、調(diào)配管理、實時跟蹤管理等,實現(xiàn)風(fēng)險資源數(shù)據(jù)的匯聚。

(三)數(shù)字治理

數(shù)字技術(shù)的引入可以極大地提升管理水平和工作效率,但僅做到數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)融通還算不上是真正的數(shù)字治理,數(shù)字治理是數(shù)字技術(shù)與治理模式的深度融合,通過使用統(tǒng)一的技術(shù)構(gòu)架、組織變革、流程再造等手段,形成風(fēng)險應(yīng)對的“數(shù)字決策、數(shù)字管理、數(shù)字服務(wù)、數(shù)字協(xié)同、數(shù)字參與”數(shù)字治理模式,適應(yīng)風(fēng)險管理“防早防小”“關(guān)口前移”的趨勢要求,是對信息社會新興風(fēng)險治理的挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。[21]

1.新興風(fēng)險的數(shù)字治理是整體主義的治理

對于單一的局部性風(fēng)險,人類已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗,也比較適合由專業(yè)部門根據(jù)職責(zé)分工來劃定相應(yīng)的風(fēng)險管理任務(wù)。但對于復(fù)合型的新興風(fēng)險,這種屬地管理、分級負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)模式就暴露了較大的問題。每一次風(fēng)險造成危機(jī)之后,往往通過體制和機(jī)制的變革來彌補(bǔ)風(fēng)險治理漏洞,一個總的趨勢就是在機(jī)構(gòu)設(shè)計上越來越強(qiáng)調(diào)綜合化、專業(yè)化和協(xié)調(diào)機(jī)制,這是風(fēng)險治理整體主義的一個體現(xiàn)。新興風(fēng)險必須以整體主義的姿態(tài)來面對,體現(xiàn)在兩個方面:一是新興風(fēng)險常常是跨越了較大的時空范圍,涉及因素眾多,必須以整體主義才能把握風(fēng)險的孕育、演化、后果形成的規(guī)律,并做出針對性的應(yīng)對;二是新興風(fēng)險雖然影響深遠(yuǎn),但不是復(fù)雜公共問題的唯一考量因素,風(fēng)險防控目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、穩(wěn)定等各項社會運行目標(biāo)的權(quán)衡取舍必須放在整體主義中加以考量。抽象地看,風(fēng)險治理的整體主義相當(dāng)于多變量多目標(biāo)的系統(tǒng)優(yōu)化問題,物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的引入為整體主義風(fēng)險治理的提供了契機(jī),立基于信息技術(shù)之上的數(shù)字治理模式必然將整體主義納入其新興風(fēng)險治理的基因中。

2.新興風(fēng)險的數(shù)字治理是多元協(xié)同的治理

協(xié)同治理并不是一個新的理念,理論上協(xié)同治理可以提升治理能力,將政府、公眾、企業(yè)、NGO組織等各方面的力量統(tǒng)合在一起,可以發(fā)揮更大的治理效力。但在實踐層面,受制于信息不對稱可能造成的逆向選擇和道德風(fēng)險問題,多元主體間的協(xié)同難度較大,傳統(tǒng)的治理體系下公共事務(wù)的規(guī)則、組織、流程與協(xié)同治理不能很好的兼容。數(shù)字治理模式則在信息技術(shù)的支撐下,擺脫了原有的協(xié)同治理困境。信息以數(shù)字形式在多元主體間無障礙地交流共享形成網(wǎng)絡(luò)化,不僅僅使官僚體系運作擺脫了臃腫復(fù)雜的繁復(fù)程序,這使得多元治理主體在公開透明的信息環(huán)境下基于信任、溝通、協(xié)商形成協(xié)同治理的合作伙伴關(guān)系,這在新興風(fēng)險治理中顯得尤為重要。新興風(fēng)險的治理并非僅僅能夠依賴信息手段,對風(fēng)險進(jìn)行全方位無死角的監(jiān)控就能大功告成。由于風(fēng)險潛能的巨大不確定性,將應(yīng)急能力堆積于政府部門在日常狀態(tài)下是巨大的社會浪費,如果藏“能”于民則需要在風(fēng)險來臨時能夠迅速、有序、可控地將社會應(yīng)急能力高效調(diào)動起來,這只有通過數(shù)字治理模式來實現(xiàn)新興風(fēng)險治理的多主體協(xié)同。

3.新興風(fēng)險的數(shù)字治理是公眾參與的治理

公眾參與不應(yīng)簡單理解為協(xié)同治理中的一元,公眾參與是解決公共問題的一種方式,有助于增加治理的合法性和公眾性。在風(fēng)險爆發(fā)后的應(yīng)急處置中,往往會伴著緊急權(quán)力的運用和強(qiáng)制性手段,在事態(tài)過后可能遭受公眾質(zhì)疑,公眾參與確實會在政府與公眾之間建立起溝通與理解的橋梁。但公眾參與是否能提升治理的有效性存在許多質(zhì)疑,有研究認(rèn)為政治過程中的民主參與已經(jīng)有了成熟的操作程式和大量成功的經(jīng)驗,然而這種參與一旦被引入到政府治理的過程中,就失去了可操作性。[22]在中心—邊緣結(jié)構(gòu)的治理體系中,政府能夠開放公眾參與的領(lǐng)域和事項相對有限,公眾參與缺少實踐價值,難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的治理過程,公眾參與的浪漫構(gòu)想在現(xiàn)實中常顯出尷尬。在數(shù)字治理的模式下,公眾參與的治理有效性問題可能至少會變得中性,治理有效性主要是通過數(shù)字技術(shù)來實現(xiàn),反而減少了治理主體的人為干擾。整體主義對于治理的優(yōu)化不能簡化為一系列客觀標(biāo)準(zhǔn),而需要公眾的價值判斷,這不能僅僅依靠大數(shù)據(jù)來探求公眾的顯示偏好,參與本身直接表達(dá)偏好就被公眾賦予了價值。[23]

五、結(jié)語

工業(yè)社會以來,各種風(fēng)險風(fēng)起云涌,人類自身制造的風(fēng)險已經(jīng)取代自然風(fēng)險成為風(fēng)險的主要來源,并彌散到人類社會的方方面面,在尋常風(fēng)險占主導(dǎo)地位的風(fēng)險格局下,人類尚能將其視為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“副作用”。而在具有極端性和系統(tǒng)性的新興風(fēng)險逐步進(jìn)入風(fēng)險舞臺中央的“后”工業(yè)時代,傳統(tǒng)的風(fēng)險治理方式捉襟見肘,各種新技術(shù)的引入并不能從根本上解決新興風(fēng)險治理的窘境。風(fēng)險演進(jìn)與治理的歷史線索表明,人類與新興風(fēng)險的對壘像是一場“游擊戰(zhàn)”,“抓早抓小”精準(zhǔn)標(biāo)定那些此起彼伏的風(fēng)險是有效治理的前提,能夠?qū)⑸鐣到y(tǒng)中的技術(shù)、組織、信息有效融合的模式是未來新興風(fēng)險治理模式的前景方向。正在興起的數(shù)字治理以“數(shù)字”為統(tǒng)領(lǐng),有潛力實現(xiàn)風(fēng)險治理的整體主義、多元協(xié)同、公民參與。

縱觀人類發(fā)展的歷史就是一部不斷迎戰(zhàn)風(fēng)險挑戰(zhàn)的歷史,克服舊的風(fēng)險又迎來新的風(fēng)險挑戰(zhàn)。信息時代的到來為“后”工業(yè)社會的新興風(fēng)險治理帶來曙光,但這也許并不是風(fēng)險“歷史的終結(jié)”,人們不禁會設(shè)想:信息技術(shù)無孔不入滲透到社會生活的方方面面是否帶來新的風(fēng)險挑戰(zhàn)?工業(yè)社會已經(jīng)全面暴露在新興風(fēng)險之下,即將來臨的信息社會的自反性后果又是什么呢?顯然,隱私信息的泄露,人工智能對人類的控制等擔(dān)憂已經(jīng)引發(fā)關(guān)注。風(fēng)險治理的歷史展示了人類新的維度能力的發(fā)展帶來的風(fēng)險治理模式的變遷,就像戰(zhàn)勝生存風(fēng)險的技術(shù)維、戰(zhàn)勝福利風(fēng)險的“技術(shù)維+組織維”、對抗新興風(fēng)險的“技術(shù)維+組織維+信息維”,如果信息風(fēng)險成為未來社會的統(tǒng)治性風(fēng)險會有什么新的維度會進(jìn)入風(fēng)險治理結(jié)構(gòu)中呢?這仍然是未知的謎?？峙略诳深A(yù)見的未來,依然是依靠數(shù)字治理下的“技術(shù)維+組織維+信息維”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整和迭代更新來應(yīng)對更為新穎的風(fēng)險,畢竟新維度能力的成熟可能是漫長的過程,同時,解決當(dāng)下的現(xiàn)實問題更為迫切。