段宇城

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議是立足于我國(guó)爭(zhēng)議解決實(shí)際需求的爭(zhēng)議解決對(duì)策，其良性發(fā)展關(guān)乎法治政府建設(shè)與國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解始終與協(xié)調(diào)和解密不可分?！吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂草案二次審議稿）》（以下簡(jiǎn)稱《修訂草案二次審議稿》）中關(guān)于復(fù)議調(diào)解的最新規(guī)定，正是在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的政策倡導(dǎo)下的制度實(shí)踐?；诜梢?guī)范和現(xiàn)實(shí)需求而誕生的實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，是政府響應(yīng)政策號(hào)召、回應(yīng)社會(huì)需求的應(yīng)對(duì)策略。追求爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解本無(wú)可厚非，但在該政策號(hào)召下形成了一系列制度偏愛(ài)，其背后體現(xiàn)的精神亦與法治精神存在很大的張力。[1]本文擬在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的大框架下，考察行政復(fù)議調(diào)解中的具體制度實(shí)踐，對(duì)該項(xiàng)制度在法治層面予以展望。

一、行政復(fù)議調(diào)解制度發(fā)展中的擴(kuò)張傾向

在行政復(fù)議制度設(shè)立的初始階段，主流觀點(diǎn)認(rèn)為行政權(quán)力是國(guó)家通過(guò)法律賦予的，行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為是代表國(guó)家行使行政權(quán)的具體體現(xiàn)，[2]因此，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)，無(wú)論是否與管理相對(duì)人發(fā)生爭(zhēng)議，都無(wú)權(quán)按照自己的意志自由處分手中的權(quán)力，只能按照國(guó)家的意志依法行事。這樣就使得復(fù)議機(jī)關(guān)處理因行使行政權(quán)力引起的爭(zhēng)議失去了可以進(jìn)行調(diào)解的基礎(chǔ)。[3]隨著學(xué)界對(duì)公權(quán)力之可處分性認(rèn)識(shí)的日漸深入以及行政爭(zhēng)議化解對(duì)調(diào)解需求的日益擴(kuò)大，主流觀點(diǎn)逐漸認(rèn)為對(duì)于行政主體需嚴(yán)格依照法律所規(guī)定的適用條件所做出的羈束性行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)不能進(jìn)行調(diào)解，而對(duì)于行政主體可依照法律框定的大致幅度和原則所做出的裁量性行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)則可以進(jìn)行調(diào)解。基于“行政權(quán)不可處分”原則，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的行為既是一種職權(quán)，也是一種職責(zé)，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的行使并不具有完全的實(shí)體處分權(quán)，因此以當(dāng)事人存在實(shí)體處分權(quán)為前提的調(diào)解制度在行政復(fù)議中應(yīng)予以限縮適用，這也是《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）中僅規(guī)定裁量性行政行為以及行政賠償、補(bǔ)償糾紛得以調(diào)解的原因。

2023年6月28日十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議公布了《修訂草案二次審議稿》，第二次審議稿將修訂草案第三十四條中關(guān)于復(fù)議調(diào)解的內(nèi)容移至總則部分（第五條）予以規(guī)定，并且明確了復(fù)議調(diào)解制度向前延伸至行政復(fù)議案件審理前，將“審理”修改為“辦理”。

總則是法律的總的綱領(lǐng)，主要是對(duì)于法律的立法宗旨、貫穿法律始終的指導(dǎo)思想和基本原則的規(guī)定。將復(fù)議調(diào)解制度的規(guī)定移至總則部分，表明了立法者欲使調(diào)解這一糾紛解決方式貫穿復(fù)議階段的始終，強(qiáng)化復(fù)議調(diào)解在復(fù)議中的基礎(chǔ)性地位和作用。同時(shí)明確在復(fù)議案件審理前也可以進(jìn)行調(diào)解，進(jìn)一步擴(kuò)大了調(diào)解在復(fù)議階段的適用范圍。

依照該條規(guī)定，在不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益的前提下，復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議案件時(shí)可以按照合法、自愿的原則進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解活動(dòng)不得違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。現(xiàn)行《實(shí)施條例》則規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)做出的具體行政行為以及行政賠償和行政補(bǔ)償糾紛進(jìn)行調(diào)解?！缎抻啿莅付螌徸h稿》取消了復(fù)議調(diào)解的類型化界分，將裁量性行政行為、行政賠償和行政補(bǔ)償?shù)南薅ㄈ∠鞔_了所有類型的行政行為都可適用調(diào)解，體現(xiàn)出立法者有意淡化一直以來(lái)堅(jiān)持的羈束性行政行為不可調(diào)解的舊有觀點(diǎn)，在法律文本層面預(yù)示著相對(duì)于現(xiàn)行《實(shí)施條例》的規(guī)定，復(fù)議調(diào)解的范圍迎來(lái)了擴(kuò)張。這一變化的目的在于進(jìn)一步發(fā)揮調(diào)解在行政爭(zhēng)議解決中的作用，并以此促進(jìn)行政復(fù)議主渠道功能的實(shí)現(xiàn)。[4]

在《修訂草案二次審議稿》公布之前，各地復(fù)議機(jī)關(guān)“應(yīng)調(diào)盡調(diào)”的工作即已開(kāi)展?！缎姓?fù)議法實(shí)施二十周年研究報(bào)告》顯示，2007年至2016年全國(guó)行政復(fù)議調(diào)解與和解率整體上維持在2%至4.5%，自2015年起，調(diào)解和解率明顯上升，由2.07%上升至歷史以來(lái)的最高值10.05%。[5]2022年11月23日上海市司法局發(fā)布的《上海市行政復(fù)議體制改革一周年白皮書(shū)》顯示，2021年8月1日以來(lái)全市受理的行政復(fù)議案件，已審結(jié)8368件，結(jié)案率88.7%。其中，維持4979件，維持率59.5%；駁回258件，駁回率2.7%；確認(rèn)違法、撤銷、變更、責(zé)令履行等直接糾錯(cuò)307件，直接糾錯(cuò)率3.7%；通過(guò)調(diào)解撤回申請(qǐng)等方式結(jié)案2824件，調(diào)解率33.7%。行政復(fù)議體制改革后，市、區(qū)兩級(jí)政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)案前調(diào)解數(shù)較同期上升276%。奉賢區(qū)行政復(fù)議局行政復(fù)議調(diào)解率達(dá)66.5%，位居十六區(qū)之首。[6]調(diào)解率的上升，揭示了在《行政復(fù)議法》正式修改通過(guò)之前，復(fù)議機(jī)關(guān)即已受政策導(dǎo)向和實(shí)際需求的影響而在復(fù)議調(diào)解實(shí)踐中越來(lái)越多地運(yùn)用調(diào)解這一糾紛解決方式。

二、實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議下復(fù)議調(diào)解存在的問(wèn)題

（一）調(diào)解范圍規(guī)定的模糊性可能導(dǎo)致其無(wú)序擴(kuò)張

《修訂草案二次審議稿》明確了所有類型的行政爭(zhēng)議都可以適用調(diào)解，這使得復(fù)議調(diào)解的比較優(yōu)勢(shì)能夠獲得更多的發(fā)揮空間，采用調(diào)解的方式化解行政爭(zhēng)議，能夠明顯提升對(duì)當(dāng)事人訴求的實(shí)質(zhì)回應(yīng)能力以及結(jié)果的可接受程度。[7]與此同時(shí)，行政復(fù)議對(duì)調(diào)解的適用應(yīng)有其限度，復(fù)議調(diào)解在復(fù)議中可予以優(yōu)先適用，但不能“包攬一切”?！靶姓?zhēng)議可以依法調(diào)解，這有助于行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。但凡事都不能超過(guò)其本質(zhì)性限度，否則就會(huì)走向反面?！盵8]《修訂草案二次審議稿》第五條后半部分對(duì)于調(diào)解適用的排除情形僅通過(guò)國(guó)家利益、社會(huì)利益、法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定等不確定的法律概念予以規(guī)定，在實(shí)踐中難以把握，可能導(dǎo)致復(fù)議調(diào)解缺乏“剎車系統(tǒng)”，進(jìn)而破壞《行政復(fù)議法》整體的安排架構(gòu)。

1.調(diào)解范圍缺乏“剎車系統(tǒng)”可能導(dǎo)致《行政復(fù)議法》立法目的的偏廢

行政復(fù)議法中關(guān)于立法目的的條款幾經(jīng)變換，“監(jiān)督行政行為”“解決行政糾紛”“維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益”三個(gè)立法目的之間應(yīng)形成合理、均衡的體系化關(guān)系，[9]而不可偏廢其一?！缎抻啿莅付螌徸h稿》將“推進(jìn)法治政府建設(shè)”加入行政復(fù)議的立法目的中，建設(shè)法治政府的關(guān)鍵在于政府在行使權(quán)力、履行職責(zé)的過(guò)程中堅(jiān)持法治原則，嚴(yán)格依法行政，各級(jí)人民政府從決策到執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程都應(yīng)該納入法制化軌道，并且需要有健全的政府行政法律監(jiān)督機(jī)制，使有違法制要求的行政行為都能得到糾正。因此，在行政復(fù)議中提倡爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解同時(shí)也不能忽視對(duì)政府的法制監(jiān)督，才能全面的推進(jìn)法治政府建設(shè)。

2.調(diào)解范圍的擴(kuò)張性和規(guī)定的模糊性加劇了其與法治的內(nèi)在張力

中國(guó)傳統(tǒng)的文明秩序是一種道德文明秩序，制度安排是以人為中心建立起來(lái)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)的權(quán)威象征不在于文本和制度，人們以和睦為榮。調(diào)解作為糾紛解決的一種方式，必然意味著爭(zhēng)議一方或者多方的妥協(xié)，在中國(guó)傳統(tǒng)的道德文明秩序中，調(diào)解是最為適于使用的糾紛解決方式。首先，道德文明社會(huì)是以身份為基礎(chǔ)的熟人社會(huì)，人和人之間通過(guò)身份互相粘連，調(diào)解具有適用的廣泛基礎(chǔ)。其次，調(diào)解的發(fā)動(dòng)者也往往是熟人社會(huì)中的德高望重者，他們往往代表著某一團(tuán)體或親族，調(diào)解的權(quán)威性也來(lái)自于其社會(huì)地位而非國(guó)家強(qiáng)制力保證的司法權(quán)力，這一點(diǎn)也和道德文明社會(huì)不謀而合。最后，調(diào)解的依托往往是十分模糊的情理道德準(zhǔn)則，過(guò)于明晰的權(quán)利義務(wù)觀念則會(huì)阻礙當(dāng)事人之間達(dá)成調(diào)解的合意與結(jié)果。因?yàn)檎{(diào)解具有非競(jìng)技式的特點(diǎn)，不需要清楚地區(qū)分爭(zhēng)議多方的是非對(duì)錯(cuò)，也無(wú)需嚴(yán)格地依照法律來(lái)解決問(wèn)題，法理和情理、道德和法律往往不具有明晰的界限，用調(diào)解的方式來(lái)處理糾紛，很容易出現(xiàn)“和稀泥”式的弊端，調(diào)解的無(wú)序擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致法律法規(guī)被策略性地解讀，最終消解規(guī)則的規(guī)范作用。[10]

3.調(diào)解范圍的擴(kuò)張性和規(guī)定的模糊性會(huì)降低復(fù)議效率

行政復(fù)議欲成為行政爭(zhēng)議解決之主渠道的關(guān)鍵在于發(fā)揮復(fù)議的效率優(yōu)勢(shì)，使得更多行政爭(zhēng)議保質(zhì)保量也確保效率地通過(guò)復(fù)議階段予以解決。基于復(fù)議案件繁簡(jiǎn)分流的目的，《修訂草案二次審議稿》對(duì)復(fù)議案件的簡(jiǎn)易程序和一般程序都做了明確的審理期限的規(guī)定，而對(duì)于復(fù)議調(diào)解則并未規(guī)定其調(diào)解期限，僅將調(diào)解作為復(fù)議中止事由。在明確了復(fù)議審理前可以進(jìn)行調(diào)解的情形下，這可能會(huì)使得部分不適宜采用調(diào)解手段解決的行政爭(zhēng)議未查明事實(shí)就流入了調(diào)解程序，造成了復(fù)議資源的浪費(fèi)，降低了復(fù)議效率。例如在行政行為合法的情形中，行政行為在各方面均無(wú)瑕疵，行政機(jī)關(guān)自然沒(méi)有讓步空間。原本應(yīng)通過(guò)復(fù)議決定直接維持該行政行為，若流入審前調(diào)解程序也無(wú)法達(dá)成調(diào)解協(xié)議，最終仍需要通過(guò)復(fù)議決定的方式作出裁判，使得復(fù)議的效率優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮。

（二）對(duì)靈活解決爭(zhēng)議的過(guò)度追求可能忽視對(duì)復(fù)議調(diào)解的程序性約束

在現(xiàn)代國(guó)家中，法治之所以優(yōu)于人治，就在于法治可以給社會(huì)一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)則環(huán)境，而有別于人治的朝令夕改。法治的穩(wěn)定性，來(lái)源于一套規(guī)范、明確的程序。調(diào)解所具有的靈活性使其成為爭(zhēng)議解決的重要方式，但具有靈活性的特征并不代表就不需要完善程序。如果沒(méi)有適當(dāng)?shù)某绦蛞?guī)制，會(huì)導(dǎo)致調(diào)解缺乏最低限度的正當(dāng)程序保障，調(diào)解的靈活性就有被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而產(chǎn)生程序不公正的風(fēng)險(xiǎn)。[11]復(fù)議調(diào)解具體程序制度的科學(xué)設(shè)置關(guān)系到復(fù)議調(diào)解的社會(huì)效果。復(fù)議調(diào)解是一種糾紛解決機(jī)制，必須實(shí)現(xiàn)其程序的正式化。

《修訂草案二次審議稿》中直接規(guī)定復(fù)議調(diào)解制度的條文共有六條，其中第五條規(guī)定了復(fù)議調(diào)解的范圍，第三十六條規(guī)定了調(diào)解是作為復(fù)議中止的事由，第七十條、第七十四條、第七十五條、第八十條具體規(guī)定了復(fù)議調(diào)解書(shū)的效力及當(dāng)事人不履行復(fù)議調(diào)解書(shū)所要承擔(dān)的責(zé)任，對(duì)于復(fù)議調(diào)解的具體程序性事項(xiàng)規(guī)定則幾乎為零。在實(shí)踐層面，因?yàn)橄嚓P(guān)規(guī)則的缺失，不同地區(qū)關(guān)于復(fù)議調(diào)解的程序性規(guī)定以及各地復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議調(diào)解中的具體做法也不統(tǒng)一。[12]例如，有的被申請(qǐng)人的負(fù)責(zé)人出庭參與調(diào)解，有的被申請(qǐng)人則僅指派工作人員和律師。對(duì)于調(diào)解回避制度缺乏法律層面的規(guī)定會(huì)損害當(dāng)事人的程序性權(quán)利，也損害了調(diào)解的中立性。對(duì)調(diào)解調(diào)查制度、調(diào)解方式等程序性事項(xiàng)規(guī)定的空白，使得爭(zhēng)議解決缺乏針對(duì)性，難以針對(duì)爭(zhēng)議的不同情節(jié)做出相應(yīng)調(diào)整。復(fù)議調(diào)解程序性規(guī)定的不完善，一來(lái)使得調(diào)解實(shí)效、實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的效果不理想，二來(lái)加劇了調(diào)解這一靈活性替代糾紛解決機(jī)制與法治的內(nèi)在張力。

（三）片面追求調(diào)解成功率可能導(dǎo)致復(fù)議調(diào)解合法性、爭(zhēng)議解決實(shí)效性存疑

面對(duì)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議、應(yīng)調(diào)盡調(diào)的政策導(dǎo)向，不少行政復(fù)議機(jī)關(guān)將調(diào)解成功率作為一項(xiàng)重要的考核指標(biāo)，部分地區(qū)過(guò)分追求調(diào)解成功率，使得調(diào)解過(guò)程違反了法定程序，超越了法定權(quán)限，對(duì)于所爭(zhēng)議行政行為的合法性與合理性未履行復(fù)議機(jī)關(guān)的法定監(jiān)督職能，超出法定權(quán)限做出行政復(fù)議調(diào)解書(shū)，導(dǎo)致復(fù)議調(diào)解合法性、爭(zhēng)議解決實(shí)效性存疑。在調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后的監(jiān)督履行問(wèn)題處理上，部分行政復(fù)議機(jī)關(guān)采取達(dá)成調(diào)解協(xié)議便“萬(wàn)事大吉”的策略，后續(xù)不繼續(xù)跟進(jìn)調(diào)解協(xié)議的具體履行情況，嗣后因此被申請(qǐng)人一方無(wú)正當(dāng)理由不履行調(diào)解協(xié)議或拖延履行、部分履行調(diào)解協(xié)議又產(chǎn)生或激化新的矛盾糾紛。[13]

2021年中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)與最高人民檢察院第七檢察廳評(píng)選出了2020年度十大行政檢察典型案例，“張某與黑龍江省某市人民政府行政復(fù)議調(diào)解檢察監(jiān)督案”中，[14]張某因在工作時(shí)受傷與煤礦公司就工傷認(rèn)定產(chǎn)生爭(zhēng)議，市勞動(dòng)和社會(huì)保障局對(duì)此做出了三次決定，市人民政府對(duì)此進(jìn)行了三次行政復(fù)議，均未得到處理。隨后市人民政府組織張某和煤礦公司進(jìn)行行政復(fù)議調(diào)解，并作出了《行政復(fù)議調(diào)解書(shū)》，張某不服市人民政府的復(fù)議調(diào)解決定，遂起訴至人民法院，請(qǐng)求人民法院撤銷市人民政府作出的行政復(fù)議調(diào)解書(shū)，并請(qǐng)求認(rèn)定張某系工傷并享受工傷保險(xiǎn)待遇，市中級(jí)人民法院、省高級(jí)人民法院、最高人民法院均以其起訴不屬于行政訴訟的受案范圍，且已經(jīng)超過(guò)法定起訴期限為由未予支持。張某向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，人民檢察經(jīng)審查后認(rèn)為某市人民政府作出的行政復(fù)議調(diào)解并非針對(duì)行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)作出的具體行政行為，同時(shí)，雙方爭(zhēng)議也非行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛，某市人民政府作出行政復(fù)議調(diào)解違反《實(shí)施條例》的規(guī)定，于是向某市人民政府提出檢察建議，建議市人民政府撤銷行政復(fù)議調(diào)解書(shū)。2020年8月21日，市人民政府決定撤銷該調(diào)解書(shū)，并責(zé)令人力資源和社會(huì)保障部門(mén)重新作出具體行政行為。市人力資源和社會(huì)保障部門(mén)作出決定，認(rèn)定張某為工傷。

行政復(fù)議片面追求通過(guò)調(diào)解解決爭(zhēng)議使得部分糾紛即使達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的監(jiān)督機(jī)制，使得矛盾糾紛依舊存在，復(fù)議程序空轉(zhuǎn)，申請(qǐng)人依舊會(huì)繼續(xù)通過(guò)行政訴訟等方式維權(quán)。近年來(lái)復(fù)議調(diào)解與復(fù)議后提起訴訟的百分比同步增長(zhǎng)，調(diào)解率的上漲并未收獲其預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)，從以下數(shù)據(jù)中可見(jiàn)一斑：

2011-2021年行政復(fù)議維持率、調(diào)解和解率、糾錯(cuò)率、復(fù)議后訴訟率占訴訟案件百分比統(tǒng)計(jì)表① 2015年后復(fù)議調(diào)解、和解率陡然上升，但經(jīng)復(fù)議化解爭(zhēng)議，平息訴訟的案件比率卻不理想，因此可以看到，復(fù)議后提起訴訟占行政案件總數(shù)的比例于2015年開(kāi)始激增，在四年間增長(zhǎng)了近兩倍。（數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家司法部網(wǎng)站http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zwxxgk/fdzdgknr/fdzdgknrtjxx/）

（數(shù)據(jù)來(lái)源：上海市司法局① 根據(jù)李月軍教授提供的數(shù)據(jù)，2012年至2020年上海市復(fù)議后提起訴訟的案件占審結(jié)復(fù)議案件總數(shù)的比率幾乎是連年攀升，2012年復(fù)議后提起訴訟的案件占審結(jié)復(fù)議案件總數(shù)的比率僅占14%左右，而2019年上海的復(fù)議后提起訴訟案件比例高達(dá)36.34%。上海市行政復(fù)議案件逐年調(diào)解率的大幅度上升并沒(méi)有收獲在復(fù)議階段定分止?fàn)?、?shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議的效果。參見(jiàn)李月軍：《當(dāng)代中國(guó)地方政府與社會(huì)之間的行政爭(zhēng)議關(guān)系——基于2011—2020年全國(guó)行政復(fù)議數(shù)據(jù)的分析》，載《政治學(xué)研究》2022年第4期，第100頁(yè)。http://sfj.sh.gov.cn/2020zwgk/index.html）

三、行政復(fù)議調(diào)解制度的完善

（一）明確復(fù)議調(diào)解適用的排除情形

法諺有云：最差的調(diào)解也好過(guò)最好的判決。立法者可能考慮到行政爭(zhēng)議中當(dāng)事人能暫時(shí)擱置沖突與對(duì)抗選擇調(diào)解，就不宜再給調(diào)解設(shè)置過(guò)多的約束，因此《修訂草案二次審議稿》中未就調(diào)解范圍做出明確的排除規(guī)定。不過(guò)這樣規(guī)定的前提在于該行政爭(zhēng)議存在通過(guò)調(diào)解予以解決的可能，若某些沖突依其性質(zhì)根本不適用于調(diào)解或適用調(diào)解反而會(huì)人為加重其審理投入與審理難度，那么再將行政爭(zhēng)議流入復(fù)議調(diào)解的做法就與實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議的目標(biāo)南轅北轍。

基于《行政復(fù)議法》的立法目的以及識(shí)別爭(zhēng)議性質(zhì)以更有針對(duì)性地采取調(diào)解手段的需要，宜對(duì)復(fù)議調(diào)解的適用做出排除規(guī)定，這樣既能維持好解決爭(zhēng)議與監(jiān)督行政之間立法目的的平衡，推進(jìn)法治政府建設(shè)，也能做好復(fù)議案件分流，使得不同性質(zhì)的爭(zhēng)議能夠通過(guò)適當(dāng)?shù)氖侄斡枰越鉀Q，提升復(fù)議調(diào)解的效率，進(jìn)一步強(qiáng)化行政復(fù)議的主渠道作用。就此，宜對(duì)復(fù)議調(diào)解適用的排除情形規(guī)定如下：

（1）行政行為合法。行政行為合法意味著行政機(jī)關(guān)所為行政行為在適用依據(jù)、認(rèn)定事實(shí)、內(nèi)容程序等方面皆無(wú)瑕疵，因此并無(wú)讓步空間，就無(wú)所謂調(diào)解，復(fù)議機(jī)關(guān)可徑行做出維持決定。

（2）復(fù)議事項(xiàng)不屬于被申請(qǐng)人職權(quán)范圍。行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)的法定職責(zé)，對(duì)復(fù)議事項(xiàng)不具備處理權(quán)限，以處置權(quán)為前提的調(diào)解自無(wú)適用余地。

（3）行政行為僅未正確適用依據(jù)。行政機(jī)關(guān)所為行政行為若事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，僅未正確適用依據(jù)時(shí)，因并不涉及當(dāng)事人間實(shí)體性的權(quán)利變更，當(dāng)事人不具有參加調(diào)解的必要，復(fù)議機(jī)關(guān)決定變更適用依據(jù)即可。

（4）行政行為無(wú)效。行政機(jī)關(guān)所為行為涉嫌嚴(yán)重違法，此時(shí)行政復(fù)議應(yīng)發(fā)揮其監(jiān)督行政之職能，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)依法撤銷該行政行為。

（5）濫用職權(quán)。濫用職權(quán)是行政機(jī)關(guān)帶有主觀惡性，故意不當(dāng)行使行政權(quán)力的行為，此情形區(qū)別于一般的行政違法行為，往往對(duì)行政相對(duì)人的危害更大，對(duì)政府公信力的危害也更深，因此應(yīng)側(cè)重于監(jiān)督行政職能的實(shí)現(xiàn)，由復(fù)議機(jī)關(guān)作出撤銷決定。

（6）復(fù)議事項(xiàng)中可能涉及刑事責(zé)任的部分。可能涉及刑事責(zé)任意味著該事項(xiàng)往往具有更大的社會(huì)危害性，因此不適宜通過(guò)當(dāng)事人間協(xié)商的調(diào)解手段予以解決。

（7）復(fù)議申請(qǐng)人多次就同一類型事項(xiàng)違反法律規(guī)定。這往往意味著復(fù)議申請(qǐng)人習(xí)慣性地違反法律規(guī)定，對(duì)此行政復(fù)議應(yīng)采取明確的裁判立場(chǎng)。

（二）細(xì)化復(fù)議調(diào)解程序

1.調(diào)查程序：明確調(diào)解應(yīng)在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行

《民事訴訟法》中明確規(guī)定了在審理民事案件時(shí)，人民法院進(jìn)行調(diào)解的原則是需要當(dāng)事人自愿，并且在事實(shí)清楚的前提下，分清是非，進(jìn)行調(diào)解。但是，在《行政復(fù)議法》和《實(shí)施條例》中沒(méi)有這樣的規(guī)定，[15]一般觀點(diǎn)認(rèn)為除情節(jié)簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚、是非明確的，可以即時(shí)進(jìn)行調(diào)解的外，一般的復(fù)議調(diào)解均應(yīng)作周詳?shù)恼{(diào)查工作，在了解整個(gè)糾紛事實(shí)的基礎(chǔ)上，分清是非、劃清責(zé)任，達(dá)成調(diào)解協(xié)議。

2.調(diào)解方案形成程序：當(dāng)事人和復(fù)議機(jī)關(guān)可提出調(diào)解方案

為了更好地解決糾紛在調(diào)解正式開(kāi)始前，應(yīng)當(dāng)依據(jù)調(diào)查所獲得的事實(shí)，擬定調(diào)解方案。從各地立法實(shí)踐來(lái)看，普遍規(guī)定了制定復(fù)議調(diào)解方案的條款，例如，《上海市公安機(jī)關(guān)行政復(fù)議調(diào)解工作規(guī)范》第11條規(guī)定，當(dāng)事人可以自行提出調(diào)解方案，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也可以提出調(diào)解方案供當(dāng)事人參考。此外，《浙江省國(guó)家稅務(wù)局稅務(wù)行政復(fù)議調(diào)解辦法（試行）》中第13條規(guī)定，調(diào)解人員可以在不違背當(dāng)事人真實(shí)意思的前提下，依據(jù)事實(shí)和法律，提出一個(gè)對(duì)雙方均可以接受的調(diào)解協(xié)議方案，供雙方參考，當(dāng)事人也可以提出調(diào)解方案。

3.明確復(fù)議調(diào)解的方式

調(diào)解方式是調(diào)解過(guò)程中必須注意的問(wèn)題，對(duì)此有學(xué)者認(rèn)為，行政調(diào)解的方法可以根據(jù)具體情況采取直接調(diào)解、間接調(diào)解、公開(kāi)調(diào)解和共同調(diào)解四種形式。其中，直接調(diào)解適用于案件情節(jié)不復(fù)雜，矛盾范圍較小且當(dāng)事人人數(shù)較少，涉及當(dāng)事人隱私以及糾紛性質(zhì)不宜擴(kuò)散的糾紛；間接調(diào)解適用于復(fù)議當(dāng)事人間矛盾沖突較大，甚至可能爆發(fā)暴力沖突，調(diào)解難度較大或者某些當(dāng)事人需要依靠幕后人出主意的糾紛；公開(kāi)調(diào)解適用于所爭(zhēng)議事項(xiàng)涉及面廣、可能影響公共利益的事項(xiàng)以及當(dāng)事人一方或雙方具有嚴(yán)重過(guò)錯(cuò)（尤其是被申請(qǐng)人一方）需要公開(kāi)調(diào)解以期教育當(dāng)事人和群眾的糾紛；[16]共同調(diào)解適用于行政機(jī)關(guān)的一般調(diào)解。同時(shí)，應(yīng)明確行政調(diào)解以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外，現(xiàn)行行政調(diào)解大多把公開(kāi)作為一個(gè)基本原則來(lái)對(duì)待。由于行政糾紛涉及行政權(quán)力濫用問(wèn)題，而“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，因此，對(duì)行政復(fù)議調(diào)解書(shū)應(yīng)以公開(kāi)為原則。[17]行政調(diào)解以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外，也體現(xiàn)在公民知情權(quán)與保密原則之間的關(guān)系上。當(dāng)事人對(duì)可能涉及隱私、個(gè)人信息、尊嚴(yán)等問(wèn)題的糾紛一般不愿讓第三人或公眾了解，因此調(diào)解保密應(yīng)該成為當(dāng)事人在行政調(diào)解中的重要程序利益。但有些糾紛也會(huì)涉及公共利益，公眾有權(quán)知曉，[18]因此，應(yīng)對(duì)調(diào)解保密原則作適當(dāng)變通，如不公開(kāi)調(diào)解過(guò)程而只公開(kāi)調(diào)解書(shū)的內(nèi)容，并且可以對(duì)涉及當(dāng)事人隱私的部分做隱名化處理。

4.明確復(fù)議調(diào)解期限與次數(shù)

部分地方政府為了調(diào)動(dòng)當(dāng)事人參加復(fù)議調(diào)解的積極性，在相關(guān)文件中規(guī)定復(fù)議案件受理后調(diào)解時(shí)間不計(jì)入審理期限的規(guī)定，也未對(duì)復(fù)議調(diào)解的次數(shù)做出規(guī)定。這雖然可以調(diào)動(dòng)起復(fù)議當(dāng)事人（主要為原告）參加復(fù)議調(diào)解的積極性，但也容易導(dǎo)致復(fù)議案件久拖不決，浪費(fèi)行政資源。因此，宜對(duì)復(fù)議調(diào)解期限做出明確規(guī)定，并將其納入復(fù)議審理期限中，同時(shí)限制復(fù)議調(diào)解次數(shù)，經(jīng)調(diào)解無(wú)法解決爭(zhēng)議的應(yīng)及時(shí)裁判，如《上海市公安機(jī)關(guān)行政復(fù)議調(diào)解工作規(guī)范》中即規(guī)定了復(fù)議調(diào)解一般以一次為限，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時(shí)可以增加一次，但必須在法定復(fù)議審理期限內(nèi)結(jié)束。

（三）強(qiáng)化復(fù)議調(diào)解制度和復(fù)議專家委員會(huì)制度的聯(lián)動(dòng)

建立起獨(dú)立、專業(yè)的復(fù)議調(diào)解機(jī)構(gòu)，有利于促進(jìn)調(diào)解結(jié)果的公正性。有些行政糾紛也會(huì)涉及比較復(fù)雜的專業(yè)問(wèn)題，對(duì)于這樣的糾紛，就要展開(kāi)全面的調(diào)查，聽(tīng)取各方面的陳述和意見(jiàn)，在確定調(diào)解人員時(shí)考慮到專業(yè)性的問(wèn)題，選擇具備這方面專業(yè)知識(shí)的人員，必要時(shí)也可邀請(qǐng)專家參與調(diào)解，幫助調(diào)查工作的進(jìn)行。在我國(guó)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》中，并未明確設(shè)立獨(dú)立的復(fù)議調(diào)解機(jī)構(gòu)，但在地方立法層面，以地方政府為主導(dǎo)設(shè)立了一系列如行政復(fù)議委員會(huì)、行政復(fù)議調(diào)解委員會(huì)和行政復(fù)議咨詢委員會(huì)等組織機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中部分地方政府已經(jīng)開(kāi)始了專業(yè)化的行政復(fù)議調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)，如杭州市人民政府以政府支出的方式，聘任相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人士入駐市行政爭(zhēng)議調(diào)解中心，專門(mén)從事調(diào)解工作。[19]

《修訂草案第二次審議稿》中增加了審理案情重大、疑難、復(fù)雜、專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)和申請(qǐng)人對(duì)省級(jí)人民政府做出的行政行為不服的行政復(fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)行政復(fù)議委員會(huì)提出咨詢意見(jiàn)的規(guī)定，同時(shí)規(guī)定了提請(qǐng)行政復(fù)議委員會(huì)咨詢的行政復(fù)議案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將咨詢意見(jiàn)作為做出行政復(fù)議決定的重要參考依據(jù)。在復(fù)議調(diào)解程序中引入復(fù)議委員會(huì)外部專家學(xué)者的參與，既可以加強(qiáng)調(diào)解的專業(yè)性，更加熟悉爭(zhēng)議的相關(guān)領(lǐng)域促進(jìn)糾紛的實(shí)質(zhì)性化解，同時(shí)也可以加強(qiáng)復(fù)議調(diào)解的中立性，通過(guò)外部力量的引入更好的平衡效率與公正的關(guān)系。因此，在案件事實(shí)較復(fù)雜，牽涉專業(yè)性問(wèn)題時(shí)專家委員會(huì)可以在調(diào)解調(diào)查程序中介入，以期能更加準(zhǔn)確地查明案件事實(shí)。在牽涉面較大，公眾廣為關(guān)注的案件中以及因?yàn)榘讣哪承┣楣?jié)不宜完全由復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部人員進(jìn)行調(diào)解的案件中，專家委員會(huì)應(yīng)進(jìn)一步介入復(fù)議調(diào)解方案的形成程序和實(shí)施程序。

（四）通過(guò)檢察權(quán)的介入增強(qiáng)復(fù)議調(diào)解的實(shí)效

2019年開(kāi)始，最高人民檢察院在全國(guó)檢察系統(tǒng)中開(kāi)展“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動(dòng)，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)介入行政爭(zhēng)議治理的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。[20]實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議可以成為行政復(fù)議與行政檢察相連接的紐帶，通過(guò)檢察權(quán)的介入，彌補(bǔ)行政復(fù)議作為一種內(nèi)部救濟(jì)方式所與生俱來(lái)的短板。目前，地方檢察院與地方人民政府聯(lián)合制定的規(guī)范性文件是行政檢察介入復(fù)議調(diào)解的主要規(guī)范基礎(chǔ)，如2020年浙江省溫嶺市人民法院、人民檢察院、司法局聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)行政審判、行政檢察與行政調(diào)解銜接促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的工作意見(jiàn)》，[21]《意見(jiàn)》中建立了行政復(fù)議案件審查過(guò)程參與機(jī)制，對(duì)擬采取調(diào)解手段的行政復(fù)議案件，司法局可以事先將案件的基本情況告知檢察機(jī)關(guān)，并邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)通過(guò)陪議或旁聽(tīng)的方式參與行政復(fù)議調(diào)解的過(guò)程。再如廣東省廣州市黃埔區(qū)檢察院與司法局聯(lián)合出臺(tái)的《行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督協(xié)作機(jī)制文件》，[22]規(guī)定建立起行政復(fù)議聯(lián)合調(diào)處機(jī)制，司法局可以邀請(qǐng)檢察院對(duì)具備調(diào)解條件和可能的行政復(fù)議案件進(jìn)行聯(lián)合調(diào)處。又如浙江省杭州市余杭區(qū)人民法院、人民檢察院與司法局聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于共同推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的實(shí)施辦法（試行）》[23]中規(guī)定了進(jìn)行復(fù)議調(diào)解時(shí)，可以邀請(qǐng)區(qū)檢察院派員參與調(diào)解。區(qū)檢察院參與的方式包括但不限于陪議、旁聽(tīng)、參與聽(tīng)證、共同磋商、專題協(xié)調(diào)、聯(lián)合調(diào)查核實(shí)、提出調(diào)解方案、提供司法救助、提供專家咨詢等方式。具體而言，檢察機(jī)關(guān)在介入復(fù)議調(diào)解中應(yīng)發(fā)揮以下兩方面的作用：

第一，檢察機(jī)關(guān)在介入復(fù)議調(diào)解中應(yīng)發(fā)揮復(fù)議案件的釋法說(shuō)理補(bǔ)強(qiáng)作用。關(guān)乎申請(qǐng)人利益的調(diào)解結(jié)果能否獲得申請(qǐng)人的接受，很大程度上取決于調(diào)解的說(shuō)理是否到位、充分。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮其在行政復(fù)議中的中立地位和釋法說(shuō)理的專業(yè)能力，向申請(qǐng)人充分說(shuō)明案件利害與法律規(guī)定，提升復(fù)議調(diào)解解決爭(zhēng)議的實(shí)效性。

第二，檢察機(jī)關(guān)在介入復(fù)議調(diào)解中應(yīng)發(fā)揮保障復(fù)議調(diào)解協(xié)議履行的作用?！缎抻啿莅付螌徸h稿》對(duì)復(fù)議調(diào)解書(shū)的效力做出了相對(duì)全面的規(guī)定，并規(guī)定了被申請(qǐng)人無(wú)正當(dāng)理由不履行或拖延履行復(fù)議調(diào)解書(shū)的，由復(fù)議機(jī)關(guān)或被申請(qǐng)人的上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其限期履行，并可以對(duì)被申請(qǐng)人的相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談、通報(bào)批評(píng)，視其情節(jié)輕重給予相應(yīng)內(nèi)部處分。檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)以實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”為目標(biāo)，持續(xù)跟進(jìn)復(fù)議調(diào)解書(shū)的履行情況，在被申請(qǐng)人不履行復(fù)議調(diào)解書(shū)且復(fù)議機(jī)關(guān)怠于行使監(jiān)督履行職責(zé)時(shí)采用回訪、提出檢察建議等手段，責(zé)令其限期履行職責(zé)，真正實(shí)現(xiàn)復(fù)議調(diào)解化解行政爭(zhēng)議的實(shí)效性。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)考察在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的政策倡導(dǎo)下的行政復(fù)議調(diào)解制度，能夠發(fā)現(xiàn)復(fù)議調(diào)解在這樣強(qiáng)烈的政策呼聲下出現(xiàn)了適用范圍的擴(kuò)張傾向，這種擴(kuò)張傾向若缺少明確的法律規(guī)制則可能破壞《行政復(fù)議法》整體的安排架構(gòu)。對(duì)于靈活化解行政爭(zhēng)議過(guò)于強(qiáng)烈的追求也可能使得復(fù)議調(diào)解制度產(chǎn)生缺乏程序性約束的風(fēng)險(xiǎn)，這種程序性約束的欠缺導(dǎo)致復(fù)議調(diào)解合法性、爭(zhēng)議解決實(shí)效性受損，也會(huì)使得復(fù)議的主渠道作用受損。

我國(guó)正處于關(guān)鍵的歷史轉(zhuǎn)型期之中，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，在此歷史的隘口，法治更要回應(yīng)時(shí)代的關(guān)切。目前的制度實(shí)踐在復(fù)議調(diào)解相關(guān)規(guī)則尚不完善的情況下，若一味地強(qiáng)調(diào)通過(guò)調(diào)解在復(fù)議階段解決行政爭(zhēng)議，一來(lái)使得行政復(fù)議的監(jiān)督職能有被架空的風(fēng)險(xiǎn)，二來(lái)導(dǎo)致糾紛解決的實(shí)效性不佳，難以完全發(fā)揮調(diào)解這一爭(zhēng)議解決方式的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，使得行政復(fù)議的主渠道作用受損，在長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)更有可能對(duì)法治社會(huì)、法治政府的建成產(chǎn)生阻礙。因此，目前構(gòu)建行政復(fù)議調(diào)解制度的重心不應(yīng)是一味地?cái)U(kuò)充“調(diào)解面”，而應(yīng)該將完善行政復(fù)議調(diào)解的相應(yīng)制度安排作為重點(diǎn)，依托完善的復(fù)議調(diào)解制度、良好的制度運(yùn)行機(jī)制，自然能夠產(chǎn)生糾紛解決的實(shí)效。