歐陽文杰，陸岷峰

（1.銅陵學(xué)院 金融學(xué)院，安徽 銅陵，244061；2.南京工業(yè)大學(xué) 互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新發(fā)展研究中心，江蘇 南京，210041）

一、引言

在2017 年7 月全國金融工作會議的部署下，當年11 月成立了國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，作為金融改革發(fā)展與監(jiān)管的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。2018 年3 月，全國人大通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案，將銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，成立新的銀保監(jiān)會，同時保留證監(jiān)會的機構(gòu)設(shè)置和監(jiān)管職權(quán)，加上中國人民銀行，由此形成“一委一行兩會”的金融監(jiān)管格局。2023 年3 月，十四屆全國人大一次會議審議通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案，在原銀保監(jiān)會的基礎(chǔ)上組建國家金融監(jiān)督管理總局，強化證監(jiān)會的資本市場監(jiān)管職責(zé)，將中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費者保護職責(zé)，以及證監(jiān)會的投資者保護職責(zé)劃入國家金融監(jiān)督管理總局。由此形成中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局和證監(jiān)會“三元并立”的混業(yè)監(jiān)管體系，并未直接將證監(jiān)會與銀保監(jiān)會合并以實行統(tǒng)合監(jiān)管。

從現(xiàn)有文獻對金融監(jiān)管改革的論述來看，金融監(jiān)管體制屬于上層建筑，必須隨著金融生產(chǎn)力的不斷釋放而進行創(chuàng)新改革[1]。當前，金融科技的發(fā)展已經(jīng)模糊了金融機構(gòu)間的業(yè)務(wù)邊界，再沿用舊的監(jiān)管體制不利于風(fēng)險的控制。從前幾年互聯(lián)網(wǎng)金融亂象可以看出，我國的金融監(jiān)管確實存在灰色地帶，深化現(xiàn)有監(jiān)管體制改革十分迫切[2]。新的金融業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)，新的風(fēng)險險種不斷變異，也需要新的監(jiān)管體制和監(jiān)管方法來進行覆蓋[3]。因此，借鑒國際金融監(jiān)管體制的經(jīng)驗，分析金融科技對監(jiān)管體制的影響，正確評價新的監(jiān)管體制及對未來監(jiān)管體制進行頂層設(shè)計十分必要?，F(xiàn)有文獻在論述國際金融監(jiān)管經(jīng)驗時，過多地聚焦于其他國家的具體做法及其改革背景，對金融監(jiān)管改革所體現(xiàn)的歷史邏輯沒有進行全面系統(tǒng)的總結(jié)，對金融科技監(jiān)管的討論也未能較好地將其置于監(jiān)管改革的歷史邏輯中。本文將重點探討金融監(jiān)管體制改革的歷史邏輯和路徑選擇，通過對國際監(jiān)管經(jīng)驗和金融科技應(yīng)用的分析，厘清我國金融監(jiān)管改革路徑選擇的邏輯機理，并從驅(qū)動我國金融成長的視角出發(fā)，構(gòu)建監(jiān)管體制優(yōu)化的融合路徑。

二、金融監(jiān)管體制選擇的主要國際經(jīng)驗

梳理世界主要經(jīng)濟體金融監(jiān)管體制改革的歷史發(fā)展路徑可知，金融監(jiān)管體制隨著相關(guān)經(jīng)濟體經(jīng)濟金融形勢的發(fā)展變化而不斷調(diào)整，不同監(jiān)管體制既是對具體歷史背景下金融市場狀況的治理反應(yīng)，監(jiān)管體制的不同運行模式也反過來塑造著金融市場的發(fā)展形態(tài)，進而深刻影響著經(jīng)濟體內(nèi)金融系統(tǒng)的成長空間與成長路徑。明晰不同監(jiān)管模式對金融市場、金融業(yè)務(wù)、金融行為等金融系統(tǒng)因素的影響，是推進監(jiān)管體制改革的重要基礎(chǔ)，也是選擇監(jiān)管體制改革路徑的重要參照。在宏觀歷史視野下，全球主要經(jīng)濟體對金融監(jiān)管體制的選擇大體可以分為兩個方向性的大類：一類是“分業(yè)監(jiān)管”，另一類是“混業(yè)監(jiān)管”。在全球監(jiān)管體制演變的歷史走向上，雖然在不同的歷史階段、國情實際和風(fēng)險事件等因素的影響下，在某些國家或地區(qū)，金融監(jiān)管體制在分業(yè)監(jiān)管和混業(yè)監(jiān)管模式之間出現(xiàn)跳轉(zhuǎn)擺動，但是總體的趨勢還是表現(xiàn)為從分業(yè)監(jiān)管走向混業(yè)監(jiān)管。在歷史時間節(jié)點上，2008 年發(fā)生的全球金融危機是監(jiān)管體制變革歷史路徑上的一個重要分水嶺，分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向混業(yè)監(jiān)管的趨勢正是在此次危機的影響下得到加強的。

（一）選擇分業(yè)監(jiān)管的歷史條件與模式特點

分業(yè)監(jiān)管模式將監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管責(zé)任分配給不同的監(jiān)管部門，由相應(yīng)的監(jiān)管部門負責(zé)某一類金融機構(gòu)或者金融業(yè)務(wù)功能的監(jiān)管，一般是指按照金融機構(gòu)的類別，分門別類地針對某一類金融機構(gòu)進行監(jiān)督管理，或者是根據(jù)金融市場中金融業(yè)務(wù)所具備的不同功能進行監(jiān)管，前者可以進一步定義為“機構(gòu)監(jiān)管”，后者則可以定義為“功能監(jiān)管”[4]。因此，機構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管是分業(yè)監(jiān)管在實踐中衍生出的兩個分支類型。

在金融市場發(fā)展進入成熟階段之前，不同市場之間的關(guān)聯(lián)性不強，銀行、證券、保險等金融機構(gòu)的金融業(yè)務(wù)交叉度不高，不同類型的金融機構(gòu)在其許可的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)從事較為單一的金融活動。由于金融市場的發(fā)展尚不成熟，金融機構(gòu)對其所從事的主要金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域的了解還不夠深入，需要投入較多的人力、物力、財力去開發(fā)金融業(yè)務(wù)，深耕其所從事的金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域，金融風(fēng)險的積聚與爆發(fā)也主要集中在其業(yè)務(wù)領(lǐng)域范圍內(nèi)。對宏觀金融監(jiān)管部門來說，面對這一階段金融市場的發(fā)展狀況，金融監(jiān)管在做好風(fēng)險管理的同時，需要更多地考慮如何引導(dǎo)和推動金融機構(gòu)提高其金融業(yè)務(wù)水平和金融發(fā)展質(zhì)量，進而促進整個經(jīng)濟體的金融市場發(fā)展水平的提升。與這一階段金融市場發(fā)展不充分的狀況相對應(yīng)，金融監(jiān)管體系的建設(shè)水平也相對有限，對金融市場、金融業(yè)務(wù)、金融機構(gòu)、金融行為等的理解程度和管理水平還需要大幅度加強。以專門分類的監(jiān)管部門負責(zé)單一的金融領(lǐng)域監(jiān)管，有利于監(jiān)管部門集中精力研究該領(lǐng)域的金融活動與金融風(fēng)險，提升金融監(jiān)管的專業(yè)性與有效性，而此時金融機構(gòu)金融風(fēng)險暴露的范圍有限性也為分門別類地進行金融監(jiān)管提供了可行條件。在此背景下建立以金融機構(gòu)類型為主要區(qū)分標準的分業(yè)監(jiān)管模式，根據(jù)不同類型金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)特征和組織運行方式，設(shè)定相應(yīng)的監(jiān)管部門并配置相關(guān)監(jiān)管職責(zé)與監(jiān)管權(quán)限[5]，以專門應(yīng)對某一領(lǐng)域的金融風(fēng)險并協(xié)調(diào)該領(lǐng)域的金融市場發(fā)展。

美國在1929 年經(jīng)濟危機之后將金融市場切割為分業(yè)經(jīng)營的格局，以應(yīng)對當時條件下金融機構(gòu)跨界經(jīng)營帶來的金融市場失序等風(fēng)險隱患，在頒布一系列法案對商業(yè)銀行、保險、證券等金融市場和金融機構(gòu)完成分業(yè)經(jīng)營分割的同時，設(shè)立了相應(yīng)的分業(yè)監(jiān)管體制[6]。美國在此時搭建的分業(yè)監(jiān)管框架以機構(gòu)監(jiān)管為主導(dǎo)，監(jiān)管的關(guān)注點一方面是將銀行、保險、證券等金融機構(gòu)的金融業(yè)務(wù)限定在其對應(yīng)的金融領(lǐng)域之內(nèi)，另一方面也強調(diào)維護不同領(lǐng)域內(nèi)的金融市場秩序以促進公平競爭，從而推動整個金融市場的健康發(fā)展以促進經(jīng)濟增長。然而，金融自由化浪潮在20 世紀末興起，美國金融市場的金融創(chuàng)新層出不窮，需要遵循分業(yè)經(jīng)營的金融機構(gòu)在實質(zhì)上已經(jīng)通過金融業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品的創(chuàng)新突破了分業(yè)經(jīng)營的藩籬，不同類型金融機構(gòu)之間通過新型金融產(chǎn)品建立了業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，金融市場的風(fēng)險演化形式也在不同類型金融機構(gòu)之間出現(xiàn)交叉。1999 年《格萊姆法》的頒布正是對這一形勢的回應(yīng)，美國在基本維持分業(yè)監(jiān)管體制框架的基礎(chǔ)上，加入了功能監(jiān)管的模式，即允許監(jiān)管部門不以機構(gòu)監(jiān)管的權(quán)限劃分為束縛，對從事具備某一功能屬性的金融業(yè)務(wù)的任何金融機構(gòu)進行相應(yīng)的金融業(yè)務(wù)監(jiān)管，增加了金融監(jiān)管的穿透性以應(yīng)對金融業(yè)務(wù)的跨市場經(jīng)營[7]。

（二）選擇混業(yè)監(jiān)管的歷史條件與模式特點

功能監(jiān)管在監(jiān)管屬性上劃分為分業(yè)監(jiān)管類型，但是與機構(gòu)監(jiān)管模式相比，增加了幾分混業(yè)監(jiān)管的色彩。美國在分業(yè)監(jiān)管體制上引入功能監(jiān)管，就是對市場混業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管回應(yīng)，而混業(yè)監(jiān)管體制是應(yīng)對金融混業(yè)經(jīng)營的對應(yīng)性監(jiān)管模式[8]。隨著信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字技術(shù)等新興技術(shù)的發(fā)展及其在金融領(lǐng)域的應(yīng)用，金融創(chuàng)新的步伐在逐步加快，金融機構(gòu)在市場競爭和經(jīng)營績效的壓力下，進行跨市場經(jīng)營和發(fā)展多元化業(yè)務(wù)的動力在增強，而金融科技的應(yīng)用又為金融機構(gòu)進行金融創(chuàng)新提供了條件，使得金融業(yè)務(wù)的新發(fā)展超出了金融監(jiān)管的權(quán)限范圍，監(jiān)管真空與監(jiān)管重疊等制約監(jiān)管效率的難題愈加顯現(xiàn)，對金融混業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)實需求在增加。

為應(yīng)對金融混業(yè)經(jīng)營帶來的金融風(fēng)險監(jiān)管壓力，英國于2000 年通過《金融服務(wù)和市場法》設(shè)立“金融服務(wù)管理局”（FSA），通過“統(tǒng)合監(jiān)管”實行全面的混業(yè)監(jiān)管模式，由FSA 負責(zé)整個金融市場幾乎所有金融行業(yè)的監(jiān)管，將行為監(jiān)管、審慎監(jiān)管、功能監(jiān)管等監(jiān)管權(quán)責(zé)與職能全部納入金融服務(wù)管理局，由一家監(jiān)管機構(gòu)全面負責(zé)所有的金融業(yè)務(wù)監(jiān)管，在特定的歷史條件下發(fā)揮了積極作用，較好地應(yīng)對了金融混業(yè)經(jīng)營帶來的監(jiān)管界限模糊和監(jiān)管漏洞問題，英國的統(tǒng)合監(jiān)管模式也成為混業(yè)監(jiān)管的突出代表。

在統(tǒng)合監(jiān)管模式之外，“雙峰監(jiān)管”是混業(yè)監(jiān)管體制下的另一種典型模式。與統(tǒng)合監(jiān)管模式相比，雙峰監(jiān)管模式將審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的功能進行了分隔，由兩個不同的監(jiān)管部門分別負責(zé)審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管，以避免統(tǒng)合監(jiān)管模式下容易出現(xiàn)的監(jiān)管目標沖突問題，負責(zé)統(tǒng)合監(jiān)管的機構(gòu)在面對復(fù)雜的金融風(fēng)險和危機處置抉擇時，往往難以同時兼顧審慎監(jiān)管要求和行為監(jiān)管要求。英國北巖銀行在2008 年金融危機中破產(chǎn)，與其當時實行統(tǒng)合監(jiān)管模式的監(jiān)管沖突弊端存在一定關(guān)系，英國也從此次危機中吸取教訓(xùn)，選擇以雙峰監(jiān)管模式替代統(tǒng)合監(jiān)管，解散FSA，由英格蘭銀行負責(zé)審慎監(jiān)管，另外再專門設(shè)立“金融行為監(jiān)管局”（FCA）負責(zé)金融機構(gòu)的行為監(jiān)管。

雙峰監(jiān)管模式作為混業(yè)監(jiān)管的模式創(chuàng)新，具有鮮明的目標與效率導(dǎo)向，其在設(shè)置監(jiān)管機構(gòu)時以致力實現(xiàn)的監(jiān)管目標為依據(jù)，由所成立的監(jiān)管機構(gòu)全面負責(zé)某一監(jiān)管目標的實現(xiàn)，只要是與此監(jiān)管目標相關(guān)的金融業(yè)務(wù)、金融活動、金融機構(gòu)等要素，全部由該機構(gòu)負責(zé)推進相關(guān)監(jiān)管以維持其監(jiān)管目標的實現(xiàn)。雙峰監(jiān)管模式的兩個核心監(jiān)管目標包括保護金融消費者和防止金融機構(gòu)破產(chǎn)，其在監(jiān)管體制設(shè)置上一般就據(jù)此設(shè)立兩個平行的監(jiān)管部門，分別負責(zé)行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管，比如英國、荷蘭等國家的雙峰監(jiān)管實踐[9]。但是在具體的實踐中，根據(jù)一國的國情實際和監(jiān)管文化傳統(tǒng)，雙峰監(jiān)管的具體模式運行也會出現(xiàn)微調(diào)，比如澳大利亞的雙峰監(jiān)管模式就是“三元結(jié)構(gòu)”，將審慎監(jiān)管拆分為微觀審慎和宏觀審慎，分別由兩個不同的部門負責(zé)，再將金融行為監(jiān)管職責(zé)劃分到第三家監(jiān)管機構(gòu)。

（三）防范系統(tǒng)性風(fēng)險背景下的微觀審慎與宏觀審慎

在全球金融監(jiān)管體制變革的宏觀歷史走向由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向混業(yè)監(jiān)管的過程中，出現(xiàn)了功能監(jiān)管、統(tǒng)合監(jiān)管、雙峰監(jiān)管等監(jiān)管模式的創(chuàng)新與結(jié)構(gòu)調(diào)整，其體制變革調(diào)整的動力既有推動金融市場健康發(fā)展的目標要求，也有危機事件爆發(fā)帶來的壓力驅(qū)使。2008年金融危機爆發(fā)后，在各主要經(jīng)濟體對系統(tǒng)性風(fēng)險的防范高度重視，并吸取危機前金融監(jiān)管弊端教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，審慎監(jiān)管目標由片面強調(diào)微觀審慎過度到對宏觀審慎的高度重視。

微觀審慎監(jiān)管主要關(guān)注個體金融機構(gòu)的安全，在監(jiān)管實踐中通過對金融市場中各類金融機構(gòu)的風(fēng)險指標的監(jiān)督，力求使得各類金融機構(gòu)的經(jīng)營狀況符合微觀審慎風(fēng)險指標的要求，并認為保證金融市場中各類金融機構(gòu)個體的金融安全就能夠同時滿足整個金融市場和金融系統(tǒng)的風(fēng)險防范要求。然而，2008 年金融危機的爆發(fā)對這一監(jiān)管認知形成了重大沖擊，危機演化的發(fā)展路徑證明大多數(shù)個體金融機構(gòu)達到的微觀審慎并不能保證宏觀審慎的實現(xiàn)，微觀審慎的加總并不等于宏觀審慎安全[10]。為了更好地預(yù)防和應(yīng)對金融風(fēng)險以及金融危機，在做好微觀審慎的同時還要加強系統(tǒng)性風(fēng)險的防范，宏觀審慎監(jiān)管也逐漸成為各國金融監(jiān)管體制的重要目標。美國在金融危機之后的2010 年通過了《多德- 弗蘭克法案》，設(shè)立“金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會”負責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管；歐洲央行則專門成立了歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會；世界其他主要經(jīng)濟體大部分將宏觀審慎監(jiān)管職能配置到中央銀行。宏觀審慎更加強調(diào)監(jiān)管協(xié)調(diào)，從整個經(jīng)濟體的宏觀運行視角來防范系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生[11]。

（四）金融監(jiān)管模式轉(zhuǎn)換的難點與掣肘

金融監(jiān)管體制的變革與監(jiān)管模式的調(diào)整并不是一帆風(fēng)順的，也不是一勞永逸的，其變革與調(diào)整是為了更好地適應(yīng)經(jīng)濟體經(jīng)濟金融形勢的發(fā)展狀況，在一定程度上也有危機事件處理帶來的被動調(diào)整，改革路徑面臨著諸多的難點與掣肘。一是金融監(jiān)管模式的調(diào)整可能會引發(fā)金融市場動蕩，模式選擇的缺陷可能為金融風(fēng)險乃至金融危機埋下隱患，模式僵化的監(jiān)管體制因適應(yīng)性降低而削弱監(jiān)管效能，而調(diào)整過度或者調(diào)整不恰當?shù)谋O(jiān)管體制也會引致新的金融風(fēng)險；二是金融監(jiān)管體制變革會為金融市場的參與者帶來適應(yīng)與調(diào)整的成本，監(jiān)管體系本身的調(diào)整與建設(shè)也面臨成本壓力，從而使得監(jiān)管改革的推動遭遇阻力；三是政治、法律、經(jīng)濟等制度因素的制約，以及思維慣性和文化系統(tǒng)等因素的影響，導(dǎo)致監(jiān)管體制改革面臨不同層次的軟約束；四是監(jiān)管目標在金融市場發(fā)展與金融風(fēng)險防范之間的兩難權(quán)衡，寬松的監(jiān)管環(huán)境一般有利于促進金融市場蓬勃發(fā)展，但是也會存在風(fēng)險積聚的不確定性，而風(fēng)險管理壓力下過于嚴格的監(jiān)管要求可能會壓低金融機構(gòu)金融創(chuàng)新的積極性，金融體系的成長空間也可能會被壓縮；五是金融創(chuàng)新形成的新型領(lǐng)域挑戰(zhàn)監(jiān)管體制的適應(yīng)性與有效性，比如對金融科技的監(jiān)管。

三、金融科技創(chuàng)新引致監(jiān)管改革新方向

數(shù)字技術(shù)在金融領(lǐng)域的創(chuàng)新性應(yīng)用形成了當前階段金融科技的新形態(tài)。互聯(lián)網(wǎng)平臺公司基于業(yè)務(wù)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的運轉(zhuǎn)需要，面對業(yè)務(wù)開展過程中新興金融場景所產(chǎn)生的金融服務(wù)需求，利用大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字技術(shù)優(yōu)化相關(guān)金融服務(wù)，科技公司也針對金融場景加強金融科技的開發(fā)。由此形成的以數(shù)字技術(shù)切入金融服務(wù)場景，在服務(wù)范圍與運行效率上顯示出遠超傳統(tǒng)金融技術(shù)的優(yōu)勢，對傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)和金融機構(gòu)形成了較大的沖擊[12]，從而促使傳統(tǒng)金融機構(gòu)加大對金融科技的開發(fā)與運用，推動了金融科技的蓬勃發(fā)展。隨著金融科技在金融領(lǐng)域的創(chuàng)新性應(yīng)用不斷加強，金融業(yè)務(wù)、金融系統(tǒng)與金融文化的科技基因增加，不僅改變了傳統(tǒng)的金融活動方式與金融行為特征，也開創(chuàng)了新興的金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域[13]，對金融監(jiān)管體系產(chǎn)生了深刻的影響。

與傳統(tǒng)金融風(fēng)險相比，金融科技在金融領(lǐng)域的應(yīng)用所可能產(chǎn)生的金融風(fēng)險，其技術(shù)特征屬性更加明顯，偏向于法律規(guī)范引導(dǎo)與事前審批的傳統(tǒng)監(jiān)管機制難以建立高效的技術(shù)通道介入金融科技業(yè)務(wù)，從而對金融科技風(fēng)險實行捕捉、識別、判斷、干預(yù)等監(jiān)管流程的滯后性凸顯，傳統(tǒng)監(jiān)管方式在面對金融科技時往往存在較大局限性。金融科技為傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)提供了技術(shù)賦能，重塑了金融機構(gòu)的經(jīng)營管理系統(tǒng)，為金融活動繞開監(jiān)管視線提供了便利，金融科技所形成的金融風(fēng)險的隱蔽性和傳染性更強，即使是應(yīng)對傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)的金融風(fēng)險，監(jiān)管機構(gòu)也需要考慮金融科技的影響。金融科技還開辟了新興的金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域，數(shù)字貨幣、股權(quán)眾籌、大數(shù)據(jù)征信、移動支付等創(chuàng)新性金融業(yè)務(wù)就是在金融科技的賦能下產(chǎn)生的，金融科技創(chuàng)新使得數(shù)據(jù)要素的價值與影響在金融領(lǐng)域得到放大，數(shù)據(jù)治理逐漸成為金融監(jiān)管體制需要面對的新課題。這些變化說明金融科技給金融監(jiān)管帶來的金融風(fēng)險是極其不同的，需要金融監(jiān)管體制開辟新的監(jiān)管方式以應(yīng)對金融科技的影響。

對金融科技加強監(jiān)管，一方面要考慮金融科技在促進金融市場高效發(fā)展中的創(chuàng)新性作用，為金融科技的科學(xué)合理開發(fā)與應(yīng)用提供足夠的發(fā)展空間并做好引導(dǎo)；另一方面，要充分考慮金融科技的風(fēng)險表現(xiàn)的特殊性，對金融監(jiān)管體制機制進行適應(yīng)性調(diào)整與變革。從國際經(jīng)驗來看，“監(jiān)管沙盒”模式被廣泛應(yīng)用于對金融科技的監(jiān)管，該模式能夠在引導(dǎo)金融科技發(fā)展和加強風(fēng)險監(jiān)管兩方面做到較好的兼顧與平衡。更重要的是，金融科技被應(yīng)用于金融監(jiān)管體制和監(jiān)管手段，形成了“監(jiān)管科技”，這為金融監(jiān)管提供了較好的技術(shù)手段來應(yīng)對金融科技風(fēng)險。

四、構(gòu)建驅(qū)動金融成長的中國監(jiān)管體制的融合路徑

防范化解金融風(fēng)險一直都被視為金融監(jiān)管的重要使命與職責(zé)，而促進金融成長在一定程度上也應(yīng)當作為金融監(jiān)管的重要任務(wù)。金融監(jiān)管通過監(jiān)管工具與權(quán)限，規(guī)范金融機構(gòu)的金融業(yè)務(wù)與金融行為，維護金融市場的秩序并防范化解金融風(fēng)險，也是為了使金融市場的發(fā)展處于健康穩(wěn)定的軌道上，以促進金融機構(gòu)的成長和可持續(xù)健康發(fā)展。金融成長與發(fā)展的任務(wù)不適合全部交給市場，金融監(jiān)管體制的設(shè)置與機制功能的運轉(zhuǎn)，也要在做好風(fēng)險監(jiān)管的同時，考慮是否有利于我國金融體系的成長，推動金融強國的建設(shè)。防范金融風(fēng)險和促進金融成長都應(yīng)該成為金融監(jiān)管體制運行的主要目標。從全球主要經(jīng)濟體的金融監(jiān)管體制變革與調(diào)整的歷史發(fā)展脈絡(luò)來看，其金融監(jiān)管體制與模式的選擇是為了更好地適應(yīng)經(jīng)濟體內(nèi)經(jīng)濟金融形勢的發(fā)展狀況，通過科學(xué)高效的金融監(jiān)管，使金融市場在未來走向穩(wěn)定健康的發(fā)展路徑，從而進一步促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長和社會健康發(fā)展。金融監(jiān)管體制變革的歷史邏輯中隱含著驅(qū)動金融成長的因素。

我國在2023 年3 月開啟新一輪金融監(jiān)管體制改革，初步奠定了中國式的雙峰監(jiān)管框架，以“中央金融委員會”和“中央金融工作委員會”加強黨對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提高金融監(jiān)管的頂層設(shè)計能力和監(jiān)管協(xié)調(diào)水平；由中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局、證監(jiān)會分別負責(zé)宏觀審慎監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管、資本市場監(jiān)管等職責(zé)。本次監(jiān)管體制改革提高了金融監(jiān)管體制應(yīng)對金融混業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險管理能力，同時強化了目標監(jiān)管的效能導(dǎo)向，契合金融監(jiān)管體制改革的歷史邏輯，彰顯了中國特色和中國方案，是符合中國國情實際的科學(xué)選擇。本次改革為我國金融監(jiān)管體制的持續(xù)優(yōu)化奠定了基礎(chǔ)框架，在此框架指引下，應(yīng)進一步構(gòu)建我國金融監(jiān)管體制優(yōu)化的融合路徑，以驅(qū)動金融體系持續(xù)健康成長。

（一）進一步明確監(jiān)管導(dǎo)向，推動金融深入服務(wù)實體經(jīng)濟

從某種意義上來說，我國金融風(fēng)險的積聚與產(chǎn)生很大程度上來自于金融體系的脫實向虛，金融監(jiān)管體系對金融風(fēng)險的防范就是要避免金融體系的脫實向虛，并引導(dǎo)金融體系回歸服務(wù)實體經(jīng)濟的本源。追根求源，金融利潤來自對產(chǎn)業(yè)利潤的分割，金融機構(gòu)要獲得健康成長，金融市場要實現(xiàn)長足發(fā)展，唯一的正途就是服務(wù)好實體經(jīng)濟，通過促進實體經(jīng)濟的高質(zhì)量增長來取得金融利潤[14]。金融監(jiān)管要防止金融體系發(fā)生脫實向虛的風(fēng)險，引導(dǎo)金融服務(wù)更好地滿足實體經(jīng)濟的切實需求，這是驅(qū)動我國金融系統(tǒng)成長的根本途徑。在建設(shè)中國式現(xiàn)代化的背景下，構(gòu)建驅(qū)動金融成長的監(jiān)管體制，推動金融體系深入服務(wù)實體經(jīng)濟，金融監(jiān)管體制的運行需要在監(jiān)管導(dǎo)向上突出幾個重點方向。

第一，在做好風(fēng)險隔離的條件下鼓勵產(chǎn)融一體化發(fā)展，將金融業(yè)務(wù)與實體產(chǎn)業(yè)的融合程度作為對金融機構(gòu)的監(jiān)管指標之一。金融監(jiān)管對金融機構(gòu)脫虛向?qū)嵉囊龑?dǎo)不能僅停留在貨幣投放的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與方向等籠統(tǒng)的指標上，而應(yīng)將金融服務(wù)嵌入價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈等產(chǎn)業(yè)生態(tài)運轉(zhuǎn)鏈條并納入監(jiān)管指標，推動金融機構(gòu)將金融服務(wù)深度融入產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營運轉(zhuǎn)與生態(tài)協(xié)作循環(huán)中[15]，從而實現(xiàn)金融與實體產(chǎn)業(yè)的深度融合和共創(chuàng)發(fā)展。

第二，瞄準未來經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略高地，對于服務(wù)科技創(chuàng)新、綠色轉(zhuǎn)型、新能源等領(lǐng)域的金融業(yè)務(wù)和金融機構(gòu)，設(shè)置適當?shù)娘L(fēng)險容錯機制和指標寬松制度。鼓勵金融機構(gòu)將金融資源投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與領(lǐng)域，推動科技創(chuàng)新的進步和可持續(xù)發(fā)展。這些新興領(lǐng)域的發(fā)展前景光明，未來的產(chǎn)出回報較高，但是又具有較大的不確定性，投資風(fēng)險較大，金融機構(gòu)在審慎監(jiān)管的目標指引下可能會收緊在這些領(lǐng)域的金融資源投放。在監(jiān)管制度設(shè)計和指標運用上，對于參與戰(zhàn)略性新興領(lǐng)域的金融業(yè)務(wù)和金融機構(gòu)實施風(fēng)險適當?shù)牟町惢O(jiān)管方式，有利于鼓勵和引導(dǎo)金融機構(gòu)積極支持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也為金融機構(gòu)獲得更大成長空間提供條件[16]。

第三，在激勵相容原則下，促進普惠金融和農(nóng)村金融的發(fā)展，引導(dǎo)金融機構(gòu)為中小微企業(yè)和金融弱勢群體提供金融服務(wù)，助力鄉(xiāng)村振興和共同富裕的實現(xiàn)。在普惠金融和農(nóng)村金融領(lǐng)域，監(jiān)管制度的設(shè)計要考慮這類領(lǐng)域金融服務(wù)對象的特殊性以及由此帶來的金融風(fēng)險管理的差異性，打消金融機構(gòu)深入普惠金融和農(nóng)村金融領(lǐng)域的監(jiān)管顧慮，在做好風(fēng)險管理和堅持普惠原則的條件下，鼓勵金融機構(gòu)深入挖掘中小微企業(yè)和農(nóng)村金融服務(wù)的收益增長點[17]，通過監(jiān)管機制與市場機制的協(xié)同，促進金融機構(gòu)深入服務(wù)中小微企業(yè)和鄉(xiāng)村振興。

（二）加強監(jiān)管體系的內(nèi)涵建設(shè)，提升金融監(jiān)管的適應(yīng)性與科學(xué)性

在新的金融監(jiān)管體制框架下，為了確保其體制機制的高效運轉(zhuǎn)和效能發(fā)揮，加強金融監(jiān)管體制與經(jīng)濟金融發(fā)展狀況的適應(yīng)性，提升金融監(jiān)管功能與監(jiān)管方式的科學(xué)性，監(jiān)管體系的內(nèi)涵式建設(shè)還需要進一步增強。一是梳理好新體制下中央與地方、上級部門與下級部門、橫向平行監(jiān)管機構(gòu)等結(jié)構(gòu)主體之間的協(xié)同關(guān)系與權(quán)責(zé)分配，提高各主體之間的協(xié)調(diào)合作水平，以盡快適應(yīng)新體制下的監(jiān)管機制運行模式；二是做好監(jiān)管人員隊伍的力量配置和科學(xué)培訓(xùn)，充實人員隊伍并提高監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，以適應(yīng)新形勢下金融監(jiān)管活動的新要求；三是加強監(jiān)管系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和監(jiān)管工具、監(jiān)管手段等技術(shù)支撐力量的配置，以更加高效快捷的管理系統(tǒng)協(xié)調(diào)監(jiān)管體系內(nèi)部的運轉(zhuǎn)，運用先進的監(jiān)管工具提高監(jiān)管效能；四是深入推動監(jiān)管體系內(nèi)部的監(jiān)管理念、監(jiān)管文化、監(jiān)管思維的變革，以適應(yīng)新的監(jiān)管體制對監(jiān)管軟實力的要求，同時也推進監(jiān)管觸角深入金融市場實際，了解金融運行實況，做到與時俱進和精益求精。

（三）深化監(jiān)管科技的合理應(yīng)用，促進監(jiān)管體系的高效運轉(zhuǎn)

在金融監(jiān)管體制的內(nèi)涵式建設(shè)中，金融監(jiān)管工具和監(jiān)管手段的優(yōu)化是一大重點，其中監(jiān)管科技在監(jiān)管系統(tǒng)的全面深入應(yīng)用又是監(jiān)管工具和監(jiān)管手段優(yōu)化的關(guān)鍵。一方面，鼓勵和推動監(jiān)管科技在金融機構(gòu)和金融業(yè)務(wù)中的深度應(yīng)用，既提高金融機構(gòu)的合規(guī)水平，減少金融機構(gòu)與監(jiān)管部門之間的摩擦與不協(xié)調(diào)，降低金融機構(gòu)的合規(guī)運行成本；也通過監(jiān)管科技將監(jiān)管體系的業(yè)務(wù)觸角深度嵌入金融機構(gòu)和金融業(yè)務(wù)內(nèi)部，提高監(jiān)管體系的反應(yīng)速度及其與監(jiān)管對象的協(xié)調(diào)性。另一方面，深化監(jiān)管科技在監(jiān)管體系的全方位應(yīng)用，對監(jiān)管體系的運行管理系統(tǒng)、監(jiān)管工具、監(jiān)管手段、監(jiān)管人員等，運用監(jiān)管科技進行結(jié)構(gòu)重塑、功能升級與能力提升，讓大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字技術(shù)所形成的監(jiān)管科技在監(jiān)管體系的運轉(zhuǎn)中發(fā)揮效用，提高監(jiān)管體系的信息收集與處理能力、智能決策水平、危機預(yù)防與處置能力等。同時，也要注意監(jiān)管科技本身的技術(shù)風(fēng)險，包括操作風(fēng)險、技術(shù)漏洞、決策失誤等風(fēng)險，提高監(jiān)管人員和整個監(jiān)管系統(tǒng)對監(jiān)管科技的駕馭能力，完善監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施與監(jiān)管科技的適配性。

（四）優(yōu)化金融科技監(jiān)管方式，拓展金融科技賦能效應(yīng)

面對金融科技日新月異的發(fā)展趨勢，金融監(jiān)管體制的建設(shè)需要愈加重視對金融科技的監(jiān)管。金融科技在改變傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)、重塑金融生態(tài)的過程中，帶來了具有挑戰(zhàn)性的金融風(fēng)險，迫使金融監(jiān)管體制做出監(jiān)管方式的調(diào)整。金融科技在帶來風(fēng)險的同時，也在金融領(lǐng)域表現(xiàn)出強大的賦能效應(yīng)，在金融科技的加持下，為克服許多傳統(tǒng)金融技術(shù)難以解決的問題提供了可靠的技術(shù)支持，比如信息不對稱、批量業(yè)務(wù)管理、海量數(shù)據(jù)處理等。金融科技的創(chuàng)新性應(yīng)用為我國金融系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型升級和跨越式發(fā)展創(chuàng)造了條件，也是我國金融市場發(fā)展和金融系統(tǒng)成長所必須依靠的技術(shù)力量，這也使得針對金融科技的監(jiān)管更具考驗。監(jiān)管機構(gòu)既要充分掌握金融科技的技術(shù)邏輯和影響特征，積極防范金融科技可能帶來的金融風(fēng)險，又要科學(xué)把握金融科技監(jiān)管的方式與力度，不能過度束縛金融科技創(chuàng)新，要促進金融科技對金融市場發(fā)展的賦能，助力我國金融系統(tǒng)國際競爭力的提升，更好地服務(wù)中國式現(xiàn)代化的建設(shè)。

在監(jiān)管體制內(nèi)部設(shè)立專門負責(zé)金融科技治理的功能性監(jiān)管組織，以加強金融科技監(jiān)管的體制機制力量建設(shè)和技術(shù)建設(shè)，為金融科技創(chuàng)新提供指引和規(guī)范，在做好風(fēng)險防控的同時，推動我國金融市場發(fā)展水平和金融服務(wù)能力在金融科技的賦能下出現(xiàn)躍升。從有利于金融科技應(yīng)用的監(jiān)管環(huán)境來看，也需要有一個明確的監(jiān)管導(dǎo)向和原則，從而有利于金融機構(gòu)大膽應(yīng)用金融科技來創(chuàng)新業(yè)務(wù)[18]，避免誤闖紅燈。特別模糊或空缺的監(jiān)管機制和政策指引一定會影響金融科技在金融行業(yè)的賦能作用發(fā)揮，金融監(jiān)管對金融科技的風(fēng)險識別和防控能力也難以得到系統(tǒng)的提升。在金融科技監(jiān)管中引入并優(yōu)化“監(jiān)管沙盒”機制，同時也要加強沙盒機制本身的技術(shù)水平建設(shè)，拓展數(shù)字技術(shù)在監(jiān)管沙盒中的系統(tǒng)性應(yīng)用，在實施范圍上將監(jiān)管沙盒與更多的金融機構(gòu)、科技公司實施對接，不斷豐富符合監(jiān)管沙盒條件測試和試驗的金融種類、層次和結(jié)構(gòu)，使監(jiān)管沙盒試驗的結(jié)果具有科學(xué)性、客觀性、可參考性以及適用性[19]。

五、結(jié)語

在新一輪機構(gòu)改革所奠定的監(jiān)管體制框架下，我國金融監(jiān)管體制的結(jié)構(gòu)體系得到充分優(yōu)化，功能機制也得到強化，提高了金融監(jiān)管體制應(yīng)對金融混業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險管理能力，同時強化了目標監(jiān)管的效能導(dǎo)向，契合金融監(jiān)管體制改革的歷史邏輯，彰顯了中國特色和中國方案，是符合中國國情實際的科學(xué)選擇。結(jié)合金融監(jiān)管模式選擇的國際經(jīng)驗，突出金融科技治理的形勢要求，構(gòu)建驅(qū)動金融成長的監(jiān)管體制的融合路徑：進一步明確監(jiān)管導(dǎo)向，推動金融深入服務(wù)實體經(jīng)濟；加強監(jiān)管體系的內(nèi)涵建設(shè)，提升金融監(jiān)管的適應(yīng)性與科學(xué)性；深化監(jiān)管科技的合理應(yīng)用，促進監(jiān)管體系的高效運轉(zhuǎn)；優(yōu)化金融科技監(jiān)管方式，拓展金融科技賦能效應(yīng)。在持續(xù)的改革創(chuàng)新中，建立更加科學(xué)健全的現(xiàn)代化金融治理體系，促進我國金融市場健康發(fā)展，推動中國式現(xiàn)代化向縱深邁進。