馬澤紅

（遼寧警察學(xué)院 法學(xué)部，遼寧 大連 116036）

一、引言

解決矛盾化解糾紛是社會(huì)治理的基礎(chǔ)性工作。在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的引領(lǐng)下，貫徹以人民為中心的新發(fā)展理念，要求我們積極回應(yīng)人民群眾訴求，有效化解矛盾糾紛。國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展要求把非訴糾紛化解機(jī)制挺在前面，把矛盾糾紛的化解向源頭延伸，減少糾紛矛盾進(jìn)入司法程序，避免糾紛解決向后推移。公安機(jī)關(guān)作為解決矛盾化解糾紛的排頭兵，沖鋒在各式一線矛盾糾紛的主戰(zhàn)場(chǎng)。充分發(fā)揮公安調(diào)解職能是實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛化解和社會(huì)治理的關(guān)鍵一環(huán)，其有效行使不僅反映在有警必接、有難必幫、有險(xiǎn)必救、有求必應(yīng)每一件具體的警情中，也反映在非警務(wù)調(diào)解實(shí)踐中。在社會(huì)治理現(xiàn)代化中，公安調(diào)解應(yīng)發(fā)揮什么樣的作用、實(shí)踐中面臨的困境以及如何提升調(diào)解能力等，都是值得研究的問(wèn)題。目前，學(xué)界對(duì)公安調(diào)解的模式、做法已經(jīng)提出了一系列富有創(chuàng)見、切中肯綮的論述，但是缺乏從現(xiàn)有調(diào)解模式梳理的角度進(jìn)行分析，從而提出現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化向度。

二、公安調(diào)解模式現(xiàn)狀概述

根據(jù)已發(fā)布的公安部數(shù)據(jù)，2021 年全國(guó)公安派出所堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，深入開展“百萬(wàn)警進(jìn)千萬(wàn)家”活動(dòng)，訪民情、解民憂、化矛盾、防風(fēng)險(xiǎn)、查問(wèn)題、治亂點(diǎn)，贏得人民群眾普遍贊譽(yù)。全國(guó)公安派出所共排查化解矛盾糾紛605 萬(wàn)起，切實(shí)確保轄區(qū)穩(wěn)定、守護(hù)百姓平安。各地公安積極探索并實(shí)施公安調(diào)解新舉措以應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜化的矛盾糾紛形勢(shì)，響應(yīng)時(shí)代要求和回應(yīng)人民訴求[1]。

（一）上海“三所一中心”經(jīng)驗(yàn)

在改革開放的前沿—上海，國(guó)際都市化進(jìn)程在不斷發(fā)展推動(dòng)，在高速發(fā)展與實(shí)現(xiàn)民眾訴求間存在的突出矛盾糾紛，較其他地區(qū)更具復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性。上海市民的高素質(zhì)化和法治意識(shí)高度使得原有的粗放型糾紛解決途徑已無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需要，上海正探索將矛盾糾紛轉(zhuǎn)向司法渠道以維護(hù)糾紛矛盾化解的可操作性和權(quán)威性。上?！叭恢行摹闭且劳斜镜貙?shí)踐應(yīng)運(yùn)而生的，三所是指基層派出所、司法所、律師事務(wù)所，一中心為城運(yùn)中心，也可理解為街道社區(qū)的網(wǎng)格化中心?！叭恢行摹睍惩怂痉?、公安、律所、城運(yùn)中心合作渠道，建立聯(lián)動(dòng)化解糾紛矛盾的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，形成齊抓共管格局，此工作協(xié)調(diào)機(jī)制的目標(biāo)是機(jī)制共建、矛盾共治、成果共享。動(dòng)態(tài)隱患清零是“三所一中心”的核心工作，要落實(shí)動(dòng)態(tài)隱患的清零工作，必須將糾紛矛盾實(shí)現(xiàn)分類流轉(zhuǎn)，因類制宜地施加針對(duì)性舉措。對(duì)于屬公安處置的矛盾糾紛，并不限于狹義上的治安調(diào)解所劃定的范疇，同時(shí)也包括需要公安介入或采取公安調(diào)解更易解決矛盾化解糾紛的行為類型，即所稱的非警情類糾紛也要實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)清零。而對(duì)標(biāo)全國(guó)各地實(shí)踐，現(xiàn)階段公安民警在實(shí)際接處警過(guò)程中也確實(shí)存在解決非警情類糾紛以促使警情清零的工作方式?！叭恢行摹钡墓ぷ髦匦脑谟谡{(diào)解。上?；鶎优沙鏊饕扇〗M織專場(chǎng)調(diào)解會(huì)、主動(dòng)上門調(diào)解、提供專業(yè)律師隊(duì)伍調(diào)解等渠道拓展調(diào)解模式，避免矛盾糾紛升級(jí)并導(dǎo)致“民轉(zhuǎn)刑”“行轉(zhuǎn)刑”的案件發(fā)生，將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)矛盾糾紛動(dòng)態(tài)清零由單一化向多元化轉(zhuǎn)變。

（二）“一村一輔警”警務(wù)運(yùn)行機(jī)制

“一村一輔警”治理模式由湖南邵陽(yáng)公安機(jī)關(guān)于2020 年首創(chuàng)，具體做法是在轄區(qū)內(nèi)每個(gè)行政村中建立輔警工作站，每村配備一名輔警，從體制機(jī)制、管理規(guī)范、生活待遇、監(jiān)督評(píng)價(jià)等方面，系統(tǒng)地保障駐村輔警在村中有效發(fā)揮作用?！耙淮逡惠o警”緩解了警力緊張與在村鎮(zhèn)配備不足間的矛盾，提升了基層治理與治安效果，為構(gòu)建安定有序的“平安中國(guó)”提供創(chuàng)新舉措。公安部為貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要指示精神和黨中央決策部署，支持肯定“一村一輔警”警務(wù)運(yùn)行機(jī)制是警務(wù)改革中的有效探索。該機(jī)制能夠緊密結(jié)合公安工作實(shí)際，扎實(shí)服務(wù)保障“三農(nóng)”工作各項(xiàng)措施的落實(shí)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，通過(guò)明確每個(gè)行政村的警務(wù)責(zé)任人，實(shí)現(xiàn)更有效地與人民群眾的銜接與溝通，解決基層警力缺失導(dǎo)致未及時(shí)開展群眾工作間的突出矛盾，推動(dòng)了農(nóng)村警務(wù)和鄉(xiāng)村治理融合發(fā)展。從“一村一輔警”的運(yùn)行機(jī)制和現(xiàn)階段所取得的成績(jī)來(lái)看，囤積于部分基層村鎮(zhèn)人民群眾的矛盾糾紛包袱在公安調(diào)解工作中被卸下?！罢{(diào)解小糾紛、維護(hù)大穩(wěn)定”是該警務(wù)機(jī)制的基本原則，駐村輔警利用人熟、地熟、情況熟的特點(diǎn)，認(rèn)真傾聽群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，在充分聽取和了解現(xiàn)實(shí)具體糾紛矛盾的基礎(chǔ)上及時(shí)制定化解方案，適時(shí)開展調(diào)解工作，動(dòng)之以情曉之以理地對(duì)村內(nèi)各類糾紛進(jìn)行調(diào)解，真正做到知民情、解民憂、暖民心、做實(shí)事，贏得人民群眾的理解和支持。

（三）“互聯(lián)網(wǎng)+”警務(wù)

注重發(fā)揮公安“互聯(lián)網(wǎng)+”警務(wù)的作用很有必要，“互聯(lián)網(wǎng)+”公安調(diào)解模式主要適用于會(huì)見意愿不高以及在外地工作的人群，即時(shí)在線開展公安調(diào)解工作，有助于取得良好社會(huì)效果并提升社會(huì)治理效率。目前的“互聯(lián)網(wǎng)+”公安調(diào)解模式，大體采用微信實(shí)時(shí)互動(dòng)和多方同時(shí)在線視頻交流的方式，通過(guò)電子送達(dá)形式將在公安機(jī)關(guān)主持下的調(diào)解協(xié)議書送達(dá)糾紛參與方?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”警務(wù)從“線下”轉(zhuǎn)向“線上”過(guò)程中難免會(huì)遇到群眾不理解、不主動(dòng)、不配合、不參與的難題。對(duì)此，分類施策是關(guān)鍵，公安機(jī)關(guān)根據(jù)不同的服務(wù)對(duì)象、不同的行業(yè)、不同的區(qū)域分類建群，針對(duì)性地實(shí)施線上公安調(diào)解服務(wù)舉措，在互聯(lián)網(wǎng)亮明身份讓群眾從被動(dòng)配合轉(zhuǎn)向主動(dòng)支持，使公安調(diào)解實(shí)實(shí)在在惠及參與“互聯(lián)網(wǎng)+”警務(wù)的各方當(dāng)事人，形成融洽和諧的線上警民關(guān)系。

三、現(xiàn)階段公安調(diào)解模式存在的現(xiàn)實(shí)困境

2022 年全國(guó)公安系統(tǒng)持續(xù)發(fā)揚(yáng)新時(shí)代“楓橋”精神，公安調(diào)解模式也在時(shí)代變革中更迭換代。為回應(yīng)民眾對(duì)新時(shí)代的新訴求，各地公安機(jī)關(guān)在創(chuàng)新公安調(diào)解方面進(jìn)行了諸多有益嘗試。在肯定公安調(diào)解取得的成績(jī)的同時(shí)，也要清楚認(rèn)識(shí)到在現(xiàn)階段的公安調(diào)解中存在調(diào)解獨(dú)立性弱化與權(quán)限缺位、調(diào)解人員素質(zhì)參差不齊、調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)化流程未系統(tǒng)性建立、實(shí)質(zhì)化解糾紛矛盾困難重重等突出問(wèn)題，這些隱患如不及時(shí)解決勢(shì)必嚴(yán)重阻礙公安調(diào)解在社會(huì)治理方面的有效探索。

（一）調(diào)解獨(dú)立性弱化與權(quán)限缺位

公安調(diào)解是在公安部門組織下當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的調(diào)解方式。但無(wú)論是在多個(gè)部門齊抓共管開展調(diào)解工作中，還是在體現(xiàn)糾紛多元化的復(fù)雜案情中，公安調(diào)解獨(dú)立性地位被削弱甚至出現(xiàn)權(quán)限缺位的情形。一方面，公安調(diào)解本身由于是訴訟外調(diào)解，不具備法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議時(shí)公安部門需要重新作出行政處罰，受當(dāng)事人的主觀心態(tài)影響較大，調(diào)解的獨(dú)立性受到當(dāng)事人意志的干擾，且當(dāng)事人的意志伴隨事件進(jìn)展會(huì)受到心態(tài)波動(dòng)與預(yù)期達(dá)成目的可能性影響而經(jīng)常發(fā)生變化，不具備穩(wěn)定性。另一方面，當(dāng)矛盾糾紛屬于非治安調(diào)解范疇時(shí)，公安調(diào)解的效力便會(huì)大打折扣且缺乏足夠的法定性支撐。在齊抓共管模式下，政府部門或其他機(jī)構(gòu)因角度和思維方式不同，對(duì)公安調(diào)解已取得的階段性成果部分或全面否定，再加上民眾對(duì)公安調(diào)解效力的質(zhì)疑，致使公安部門在多部門參與的復(fù)雜調(diào)解中權(quán)限尷尬，公安民警對(duì)此類調(diào)解活動(dòng)的參與度和獲得感預(yù)期下降。

（二）調(diào)解人員素質(zhì)參差不齊

在基層從事公安調(diào)解工作，公安民警“八仙過(guò)海，各顯神通”，認(rèn)為只要能最終促成當(dāng)事人調(diào)解采取任何合法方式皆行得通。這就使得調(diào)解工作變性為經(jīng)驗(yàn)法則，派出所老民警依托多年精心編織的群眾人際網(wǎng)絡(luò)經(jīng)常能將困難案件簡(jiǎn)單化，鄰里家庭矛盾和諧化。據(jù)此，老民警普遍存在對(duì)調(diào)解思維和方式方法的學(xué)習(xí)性不高、形成書面調(diào)解協(xié)議能力和固定證據(jù)意識(shí)弱、經(jīng)驗(yàn)調(diào)解處理案件病灶“復(fù)發(fā)”甚至導(dǎo)致矛盾沖突升級(jí)等多方面問(wèn)題。公安新入警員由于參加工作時(shí)間較短，學(xué)歷又相對(duì)較高，對(duì)處理百姓的大事小情并不得心應(yīng)手，加之年輕心態(tài)偏情緒化，導(dǎo)致年輕公安民警很難促成有效的調(diào)解。此外，部分群眾也不信任這些年輕民警，認(rèn)為其資歷尚淺，人情世故難斷，使得調(diào)解工作常現(xiàn)兩難境地。在“一村一輔警”的運(yùn)行機(jī)制上，考慮到輔警選拔任用機(jī)制較公安民警的準(zhǔn)入門檻存在本質(zhì)不同，因此實(shí)踐中公安民警和輔警在能力培養(yǎng)上有較大差距。同時(shí)輔警不具備單獨(dú)執(zhí)法權(quán)，借由短期培訓(xùn)方式培養(yǎng)出的輔警很難應(yīng)對(duì)村中復(fù)雜群眾關(guān)系等諸多挑戰(zhàn)，這也對(duì)駐村輔警素質(zhì)能力提出更高要求。在一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，村民間會(huì)因?yàn)椤耙粔诺亍卑l(fā)生重大案事件，化解也主要依靠村長(zhǎng)和治保主任的幫助，因此一村一輔警運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)存在諸多不足。

（三）調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)化流程未系統(tǒng)性建立

在各地公安開展公安調(diào)解積極探索的同時(shí)，調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)化流程的建設(shè)卻出現(xiàn)失位。“三所一中心”調(diào)解機(jī)制并未詳細(xì)區(qū)分人民調(diào)解、公安調(diào)解、司法調(diào)解以及相互交叉糾紛矛盾的具體化解模式，齊抓共管很可能變?yōu)檎l(shuí)都不管的情形，與設(shè)立初衷背道而馳。在以街道社區(qū)為中心的組織模式下，其現(xiàn)有工作人員構(gòu)成不具備綜合協(xié)調(diào)各所的能力和相應(yīng)制度支撐，更多的是承擔(dān)場(chǎng)所提供而非指導(dǎo)矛盾糾紛的實(shí)質(zhì)化解，中心設(shè)立的潛力價(jià)值沒有得到釋放。在“互聯(lián)網(wǎng)+”調(diào)解模式下，也存在調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)化流程未設(shè)立的情形，各地的實(shí)踐較多依靠微信等實(shí)時(shí)通訊媒介進(jìn)行矛盾糾紛的化解，但對(duì)于網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)的固定收集及如何形成合法有效的書面調(diào)解協(xié)議卻鮮有研究，導(dǎo)致此類調(diào)解方式雖看似簡(jiǎn)便但效力存疑并難以經(jīng)受復(fù)議訴訟和公安信訪的推敲。

（四）實(shí)質(zhì)化解糾紛矛盾困難重重

公安部門由于工作性質(zhì)和職責(zé)特點(diǎn)，在公安調(diào)解實(shí)踐中一般著眼于具體案件的具體分析，即注重傳統(tǒng)意義上的糾紛矛盾爭(zhēng)議焦點(diǎn)的解決。而對(duì)于引發(fā)糾紛矛盾的深層次原因即當(dāng)事人核心利益關(guān)切點(diǎn)卻重視不足，可能引發(fā)二次矛盾和其他不可預(yù)見后果[2]。許多突發(fā)群體性事件的背后都有實(shí)質(zhì)糾紛未有效化解的問(wèn)題，公安民警陷入對(duì)核心利益關(guān)切點(diǎn)認(rèn)識(shí)不足、識(shí)別不到位、干預(yù)無(wú)效果的尷尬境地。例如，因開發(fā)商已資金鏈斷裂無(wú)法給付薪資，而年關(guān)將至農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員討薪未果與項(xiàng)目部發(fā)生激烈對(duì)抗的故意損毀財(cái)物行為及部分激憤農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員試圖以跳樓方式迫使開發(fā)商給付薪資行為的認(rèn)定。公安部門出警后如果仍舊秉持傳統(tǒng)行政糾紛解決思路以故意損毀財(cái)物和擾亂單位秩序來(lái)處置，將不利于雙方矛盾的化解，還可能導(dǎo)致農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員與警察對(duì)立甚至引發(fā)更為嚴(yán)重的群體性事件。此外，公安機(jī)關(guān)若對(duì)薪資問(wèn)題不展開調(diào)查而是基于薪資現(xiàn)存問(wèn)題對(duì)農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員不予處置或變相達(dá)成和解，未達(dá)到農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的心理預(yù)期，也可能接續(xù)引發(fā)下一階段的沖突矛盾，此處的核心關(guān)切點(diǎn)就是農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員薪資的給付問(wèn)題。

四、現(xiàn)階段公安調(diào)解實(shí)際問(wèn)題的原因剖析

要充分發(fā)揮公安調(diào)解職能，切實(shí)化解矛盾糾紛，必須剖析現(xiàn)階段公安調(diào)解模式存在問(wèn)題的根源，方能有的放矢。

（一）主體責(zé)任落實(shí)不到位

正是由于新時(shí)代糾紛矛盾存在多元化，才要求對(duì)其類型加以識(shí)別區(qū)分，確定責(zé)任主體。根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》及《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》關(guān)于調(diào)解的法律依據(jù)，公安機(jī)關(guān)的主體責(zé)任限縮在治安調(diào)解范疇。對(duì)于非警情類糾紛及部分由公安部門參與的矛盾化解工作，應(yīng)在調(diào)解工作開展前依照人民調(diào)解、司法調(diào)解、治安調(diào)解具體范疇合理確定責(zé)任主體。實(shí)踐中，正是由于主體責(zé)任沒有落到實(shí)處即沒有相應(yīng)的主管部門，應(yīng)主管的部門不出具體調(diào)解方案和解決問(wèn)題的意見，導(dǎo)致化解群眾糾紛矛盾通道出現(xiàn)淤堵[3]。同時(shí)由于此類糾紛當(dāng)事人已采取報(bào)警方式，必然要求公安部門作出意見，因此公安調(diào)解勉強(qiáng)發(fā)揮著臨時(shí)性替代作用，并不是實(shí)質(zhì)解決此類非責(zé)任主體。此外，很多復(fù)雜疑難的矛盾調(diào)解工作存在多部門交叉管轄的爭(zhēng)議，難以確定責(zé)任機(jī)關(guān)，其中具體涉及各調(diào)解機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)分工。由于司法調(diào)解、人民調(diào)解、公安調(diào)解機(jī)構(gòu)間屬于同級(jí)關(guān)系且無(wú)權(quán)力交叉，共同上級(jí)部門也未開展綜合協(xié)調(diào)難以確定主責(zé)部門，導(dǎo)致此類調(diào)解工作常存在推諉扯皮現(xiàn)象。內(nèi)部分工和主體責(zé)任不明確并不能阻止矛盾激化升級(jí)的進(jìn)程，相反會(huì)使群眾對(duì)調(diào)解工作的可靠性和有效性失去信心。

（二）法律制度不完備

現(xiàn)行法律中對(duì)公安主持的治安調(diào)解作出諸多限制性規(guī)定，包括當(dāng)事人關(guān)系、案件類別等，還從反向上對(duì)符合調(diào)解的情形施加禁止性規(guī)定，導(dǎo)致公安實(shí)踐調(diào)解主觀意向不足。此外，在符合調(diào)解情形下法律規(guī)定是“可以”調(diào)解而不是“應(yīng)當(dāng)”調(diào)解，給警務(wù)人員留有自由裁量的空間，導(dǎo)致調(diào)解事實(shí)上成為實(shí)踐中的選擇性條款。公安調(diào)解的屬性屬于訴訟外調(diào)解，沒有在法律上規(guī)定調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力，若當(dāng)事人違反調(diào)解協(xié)議，只是重啟治安處罰程序，恢復(fù)原有治安案件的辦理，且調(diào)解案件在實(shí)踐中存在證據(jù)收集不及時(shí)不充分問(wèn)題，導(dǎo)致后續(xù)處罰陷入困境，使得辦案民警更傾向于直接對(duì)違法行為人加以處罰而不是采取化解矛盾的方式。治安調(diào)解深刻影響到公安調(diào)解的辦理方式方法，傳統(tǒng)公安理念認(rèn)定既然由公安依法主導(dǎo)的治安調(diào)解尚且存在諸多消極后果，那么對(duì)于非警情類糾紛的化解由于無(wú)明確的法律法規(guī)調(diào)整規(guī)制更顯復(fù)雜困境，因此公安調(diào)解并非“明智”的首要選擇?！耙淮逡惠o警”和“互聯(lián)網(wǎng)+”警務(wù)更凸顯法律制度缺失問(wèn)題，輔警單獨(dú)執(zhí)法權(quán)目前沒有明確規(guī)定，駐村輔警必然在化解矛盾糾紛時(shí)方式方法捉襟見肘，需要依托公安現(xiàn)有辦案模式開展工作，這顯然與設(shè)立此制度的初衷背道而馳；在依托互聯(lián)網(wǎng)調(diào)解案件時(shí)，法律規(guī)定的缺失使得原有書面調(diào)解協(xié)議書的簽訂及送達(dá)效力存疑，此外單純的虛擬會(huì)見很難切實(shí)化解爭(zhēng)議。“三所一中心”及其他多部門參與的共同調(diào)解模式因缺乏法律規(guī)定具體清晰的責(zé)任分工和職責(zé)分配，更多有賴于地方實(shí)際，沒有統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

（三）綜合協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制不健全

綜合各地公安調(diào)解實(shí)踐，調(diào)解工作主要圍繞基層派出所開展，沒有上升到足夠的政治和層級(jí)高度。公安調(diào)解所面向的糾紛類別不僅限于涉治安案件類，更多的是關(guān)乎民生與涉其他行政部門的多元化糾紛，后者不僅在公安管轄方面存在空白，因欠缺綜合協(xié)調(diào)而不具備法定地位。司法調(diào)解、人民調(diào)解和公安調(diào)解更多反映在同級(jí)部門間的相互溝通，卻缺乏統(tǒng)一的上級(jí)綜合協(xié)調(diào)平臺(tái)，且相互移交案件沒有統(tǒng)一具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。政府理應(yīng)在調(diào)解工作中承擔(dān)主導(dǎo)地位，但同樣缺乏制度支持與準(zhǔn)確劃定糾紛類別和明晰責(zé)任的業(yè)務(wù)能力部門。在公安體制內(nèi)部，公安調(diào)解經(jīng)驗(yàn)與方式方法源于基層派出所的實(shí)踐，上級(jí)公安機(jī)關(guān)因與群眾工作尚有距離導(dǎo)致不能系統(tǒng)性地開展綜合協(xié)調(diào)，即便開展也是針對(duì)部分疑難復(fù)雜案件進(jìn)行專題調(diào)度，這反映出綜合協(xié)調(diào)機(jī)制存在盲區(qū)。公安調(diào)解的監(jiān)管機(jī)制不健全集中反映在對(duì)不符合調(diào)解條件的案件開展調(diào)解。由于公安調(diào)解涉及面廣和部分民警的調(diào)解業(yè)務(wù)能力不足，尤其在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解協(xié)議書廣泛適用后，為實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛的就地化解和規(guī)避辦案繁瑣流程，責(zé)任民警不加區(qū)分地開展公安調(diào)解工作，待當(dāng)事人反悔或與對(duì)方出現(xiàn)新矛盾糾紛后，就會(huì)暴露出原公安調(diào)解存在方方面面問(wèn)題。這樣形成的公安調(diào)解協(xié)議不僅經(jīng)不起復(fù)議訴訟的考驗(yàn)甚至?xí)蔀槊苻D(zhuǎn)嫁到公安機(jī)關(guān)的導(dǎo)火索。這就反映出公安調(diào)解的監(jiān)管機(jī)制不健全，基于經(jīng)驗(yàn)主義開展的調(diào)解工作在監(jiān)管缺位的情形下就會(huì)出現(xiàn)本已調(diào)解結(jié)案的案件被重啟推翻的情況。

（四）公安調(diào)解預(yù)期社會(huì)治理效果未受足夠重視

公安機(jī)關(guān)的主責(zé)是打擊犯罪，相較于打擊刑事犯罪與治安違法行為，公安調(diào)解職能所應(yīng)達(dá)到的預(yù)期社會(huì)治理效果未受到足夠重視，且與前兩者地位有很大差距。在法律效力上，公安調(diào)解區(qū)別于司法調(diào)解，沒有法律賦予的強(qiáng)制執(zhí)行力，也區(qū)別于人民調(diào)解，后者可到法院進(jìn)行司法確認(rèn)確認(rèn)效力，而公安調(diào)解同樣無(wú)法獲得司法確認(rèn)。公安調(diào)解區(qū)別于一般的行政處罰，不能采取劃撥扣繳款項(xiàng)規(guī)避當(dāng)事人違反協(xié)議條款。違反公安調(diào)解協(xié)議未規(guī)定違約責(zé)任及懲罰性條款。在公安體制內(nèi)，公安調(diào)解的實(shí)施更多聚焦基層一線，工作的側(cè)重點(diǎn)也在于對(duì)復(fù)雜個(gè)案的調(diào)解并未形成系統(tǒng)性歸納案件調(diào)解方法的工作指南。在部、廳、市一級(jí)公安機(jī)關(guān)，直接面向群眾開展調(diào)解工作，導(dǎo)致上下級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)公安調(diào)解在認(rèn)識(shí)上存在事實(shí)上的脫節(jié)，也沒有像辦案平臺(tái)那樣建立統(tǒng)一完善的公安調(diào)解工作平臺(tái)。在基層公安調(diào)解實(shí)踐中，依靠的更多是基層派出所警員個(gè)人能力和社會(huì)交往，由于現(xiàn)階段的警務(wù)執(zhí)勤模式一般為 24小時(shí)值班責(zé)任民警制度，使得公安調(diào)解工作落到值班民警肩上，缺乏統(tǒng)一的調(diào)度指揮，同時(shí)公安調(diào)解需要顧及和權(quán)衡各方當(dāng)事人利益，調(diào)解方向也受制于民警個(gè)人意志，“可調(diào)可不調(diào)”“不調(diào)依法辦”是常態(tài)。警察隊(duì)伍的整體素質(zhì)差異化較大，在調(diào)解中還有出現(xiàn)一方或雙方當(dāng)事人對(duì)公安調(diào)解工作的不理解甚至上訪，降低了民警調(diào)解預(yù)期的同時(shí)崩塌民警原存心間的幫扶心態(tài)。

五、充分發(fā)揮公安調(diào)解職能的優(yōu)化向度

彌補(bǔ)公安調(diào)解的不足必須建立和完善公安調(diào)解職能，只有這樣，才能提升公安機(jī)關(guān)的調(diào)解能力，從而保證公民權(quán)利，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。

（一）完善法律制度設(shè)計(jì)壓實(shí)主體責(zé)任

現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》頒布于2012 年，逾10 年未修改，已不能完全適應(yīng)新時(shí)代的新要求，而法律的生命力在于實(shí)施。其中所包含治安調(diào)解內(nèi)容的法條表述過(guò)于簡(jiǎn)單，應(yīng)將符合調(diào)解的范圍再明確化和再確定化，并依法設(shè)置“應(yīng)當(dāng)”調(diào)解的案件范圍，限縮辦案人員的自由裁量范圍，同時(shí)還應(yīng)在規(guī)定組織調(diào)解次數(shù)、調(diào)解案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、依法備案制度方面下抓手，解決現(xiàn)實(shí)治安調(diào)解隨意性大和主觀干預(yù)較多的問(wèn)題。此外，還要將公安調(diào)解納入法條含義范疇，劃定治安調(diào)解和非警情類調(diào)解之間關(guān)系，給予公安調(diào)解制度性支撐。對(duì)故意或隨意違反已達(dá)成公安調(diào)解協(xié)議的當(dāng)事人明晰法律責(zé)任，維護(hù)公安權(quán)威，維護(hù)社會(huì)誠(chéng)實(shí)守信的良好風(fēng)尚。

公安調(diào)解中最關(guān)鍵的并非調(diào)解案件本身，而是管轄權(quán)的設(shè)立，這是開展調(diào)解工作前提條件。沒有管轄權(quán)的調(diào)解就是“無(wú)米之炊”。對(duì)此，有必要針對(duì)非警情類糾紛確定責(zé)任部門，這就有賴于在政府內(nèi)部重新構(gòu)建或指定能區(qū)分糾紛類型的牽頭部門也即綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。無(wú)論是由多部門齊抓共管的調(diào)解工作抑或是存在司法、人民、公安調(diào)解管轄權(quán)交叉的復(fù)雜矛盾糾紛化解，都需要明確責(zé)任主體。在政府層面上設(shè)立有法可依的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，依據(jù)矛盾糾紛類型及當(dāng)事人訴求合理確定責(zé)任主體，既能避免相關(guān)部門間的推諉扯皮又能防范一案多調(diào)所引發(fā)的調(diào)解效力問(wèn)題。

駐村輔警的執(zhí)法權(quán)要從制度上加以規(guī)定，選拔優(yōu)秀輔警彌補(bǔ)基層村鎮(zhèn)警力不足很有必要，公安部倡導(dǎo)“一村一輔警”制度就要以法治加以落實(shí)，充分釋放駐村輔警工作潛力與熱情，合理界定輔警執(zhí)法權(quán)適用范圍，尤其是在駐村輔警主持下形成調(diào)解協(xié)議后該協(xié)議書的效力不僅能得到復(fù)議機(jī)關(guān)的認(rèn)可，更能夠得到法院判決上的支持，因此必須從立法層面加以調(diào)整，同時(shí)重點(diǎn)關(guān)注輔警利用執(zhí)法權(quán)不當(dāng)調(diào)解以牟取非法利益的行為?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”警務(wù)模式要針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上開展的公安調(diào)解工作，以法律支撐、以全省或各市為單位建立統(tǒng)一的公安調(diào)解服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)調(diào)解平臺(tái)信息錄入、文書生成、同步錄音錄像、電子簽名和送達(dá)程序?qū)崿F(xiàn)線上調(diào)解與線下的法律效力一致，保證公安調(diào)解法定性。

（二）制定標(biāo)準(zhǔn)化調(diào)解流程落實(shí)監(jiān)管責(zé)任

各市公安機(jī)關(guān)要注重把公安調(diào)解的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為實(shí)用理論，結(jié)合城市層級(jí)因地施策，設(shè)計(jì)總結(jié)出一套包含各類型公安調(diào)解的標(biāo)準(zhǔn)化流程，用簡(jiǎn)明扼要的方式突出調(diào)解要點(diǎn)，簡(jiǎn)化辦理流程。對(duì)需要發(fā)動(dòng)駐村輔警開展調(diào)解工作的，更要設(shè)計(jì)出一套適用于農(nóng)村實(shí)際的調(diào)解程序和配套方案，厘清輔警權(quán)責(zé)；對(duì)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)辦理公安調(diào)解的，也要突出網(wǎng)絡(luò)新業(yè)態(tài)優(yōu)勢(shì)，開發(fā)并配套完善調(diào)解一體化流程系統(tǒng)。調(diào)解流程標(biāo)準(zhǔn)化能保證穩(wěn)定可預(yù)期的調(diào)解質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)重要環(huán)節(jié)要點(diǎn)提示確保證據(jù)收集質(zhì)量，公安調(diào)解作為結(jié)案方式理應(yīng)做到細(xì)致完善。

實(shí)現(xiàn)對(duì)公安調(diào)解的有效監(jiān)管是確保社會(huì)治理本色不變的重要方式。鑒于公安機(jī)關(guān)在社會(huì)中所處角色和地位，在調(diào)解過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)枉法調(diào)解和人情調(diào)解的情況。群眾間發(fā)生糾紛矛盾時(shí)，必然存在事實(shí)上處于弱勢(shì)的一方，這就要求公安民警對(duì)調(diào)解事項(xiàng)清楚釋明，更需要監(jiān)管確保調(diào)解公平。這樣就有必要引入公安調(diào)解監(jiān)管機(jī)制，包括內(nèi)部督察部門和外部監(jiān)察機(jī)關(guān)共同開展工作，公安調(diào)解同公安處罰一樣都代表著國(guó)家意志對(duì)民眾某一行為的肯定與否定，責(zé)任民警在雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議后要對(duì)調(diào)解事項(xiàng)審慎核對(duì)、及時(shí)完善卷宗材料、制作裝訂并登記在冊(cè)以便監(jiān)管。對(duì)于社會(huì)影響面大及復(fù)雜疑難案件開展調(diào)解工作的，要及時(shí)上報(bào)并實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管，矛盾不上交實(shí)現(xiàn)就地化解并非絕對(duì)[4]。此外，調(diào)解工作也應(yīng)在省市級(jí)層面建立公安調(diào)解公開平臺(tái)，引入群眾力量進(jìn)行監(jiān)管，在保護(hù)隱私的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)公開，接受人民群眾監(jiān)督和歷史檢驗(yàn)。

（三）加強(qiáng)專業(yè)化人才培養(yǎng)實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議

公安調(diào)解質(zhì)量的高低有賴于專業(yè)化民警素質(zhì)培養(yǎng)。公安調(diào)解往往具備個(gè)人主導(dǎo)性，主持調(diào)解工作的警員采取的調(diào)解方式方法會(huì)極大影響調(diào)解走向和調(diào)解結(jié)果，這就有必要系統(tǒng)性加強(qiáng)對(duì)專業(yè)化調(diào)解隊(duì)伍的培養(yǎng)工作。老警帶新警熟悉地方實(shí)際與分析人群特點(diǎn)，是常用的培養(yǎng)模式，也便于化解各地差異化矛盾，相關(guān)責(zé)任部門要確保二者能夠結(jié)成對(duì)子。鑒于新警學(xué)習(xí)能力較強(qiáng)，要組織有經(jīng)驗(yàn)有素質(zhì)的老警員對(duì)新警適時(shí)開展調(diào)解培訓(xùn)，并實(shí)現(xiàn)調(diào)解工作更快成手。同時(shí)駐村輔警與村委結(jié)成對(duì)子，要選拔任用一批能夠解決實(shí)際問(wèn)題的輔警而不能將警力一分各村了之。此外，要對(duì)開展群眾調(diào)解工作好的個(gè)人和單位予以政策照顧和嘉獎(jiǎng)，促使更多警力充實(shí)基層一線，擺脫基層警力不足導(dǎo)致的公安調(diào)解困境。在開展具體調(diào)解工作過(guò)程中，要學(xué)會(huì)換位思考和將心比心，準(zhǔn)確把握公安調(diào)解是為雙方當(dāng)事人利益所采取的最優(yōu)處置方案，對(duì)待當(dāng)事人要以真誠(chéng)換真心，注重調(diào)解個(gè)案的公平正義，要把公安調(diào)解協(xié)議對(duì)標(biāo)司法調(diào)解和人民調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到依法行政水平。實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議關(guān)鍵在于識(shí)別和把控糾紛中當(dāng)事人的核心利益關(guān)切點(diǎn)—對(duì)原權(quán)的救濟(jì)。這有別于傳統(tǒng)意義上的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。爭(zhēng)議焦點(diǎn)往往停留在糾紛矛盾表面，而雙方當(dāng)事人的核心利益關(guān)切點(diǎn)則需要責(zé)任民警深度挖掘，以期凈化糾紛矛盾劣質(zhì)土壤，實(shí)現(xiàn)源頭化解[5]。公安調(diào)解的核心是實(shí)現(xiàn)對(duì)原權(quán)的救濟(jì)以徹底定紛止?fàn)帯Ｘ?zé)任民警要充分聽取并歸納當(dāng)事人的訴求，理清糾紛矛盾的始作俑點(diǎn)，確定原權(quán)屬性，規(guī)劃實(shí)質(zhì)解決方向，同時(shí)要了解當(dāng)事人對(duì)原權(quán)救濟(jì)所要達(dá)到的最低限度，認(rèn)真剖析當(dāng)事人所處地位、環(huán)境并基于法律法規(guī)所確定的訴求合理區(qū)間，把握化解尺度，促成雙方當(dāng)事人理性溝通。而在原權(quán)救濟(jì)確有必要由第三方參與時(shí)，應(yīng)充當(dāng)積極聯(lián)系者，上級(jí)公安機(jī)關(guān)和綜合協(xié)調(diào)部門也應(yīng)給予正向支持，共同承擔(dān)起社會(huì)治理責(zé)任，從源頭上實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)化解糾紛矛盾。

六、結(jié)語(yǔ)

隨著時(shí)代發(fā)展變革，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在人民奔赴美好生活的道路上，各式糾紛沖突如同絆腳石阻礙著人民前行腳步。人民公安是防范化解人民內(nèi)部矛盾的排頭兵，相較基層社區(qū)和集體組織更具權(quán)威性和法定性，因此公安調(diào)解更具制度優(yōu)勢(shì)。充分發(fā)揮公安調(diào)解職能，有助于將人民群眾矛盾糾紛化解在基層，有助于從本質(zhì)上解決內(nèi)部矛盾隱患，有助于提升人民自身的幸福感和安全感。公安調(diào)解是以行政手段疏通民眾間情緒淤堵與阻斷消極情緒蔓延的有效方式，“有困難找警察”已形成民眾共識(shí)。對(duì)公安調(diào)解職能路徑的有效探索，能有力提升公安民警服務(wù)意識(shí)與工作熱情，有利于確定影響行政糾紛解決機(jī)制選擇的衡量因素，有助于構(gòu)建可執(zhí)行的實(shí)質(zhì)性化解矛盾糾紛體系。