蔣鳴湄

(廣西民族大學(xué) 法學(xué)院, 廣西 南寧 530006)

一、 問題的提出

2022 年8 月28 日平陸運(yùn)河開工建設(shè)。 平陸運(yùn)河是自京杭大運(yùn)河修建以來時隔千年后在中華大地上再修建的第一條運(yùn)河,故被稱為“世紀(jì)工程”。 國家和地方對其寄托了多重期待:進(jìn)一步暢通西部陸海新通道,北接絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶,南連21 世紀(jì)海上絲綢之路,協(xié)同銜接長江經(jīng)濟(jì)帶,助推以國內(nèi)循環(huán)為主的面向東盟的國內(nèi)國際雙循環(huán)等。 平陸運(yùn)河建設(shè)意義重大、工程宏大、投資巨大,它是中央決策部署的、以廣西壯族自治區(qū)為牽引、帶動整個西南邊疆民族地區(qū)服務(wù)和融入國家新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)的重要一環(huán)。

對平陸運(yùn)河的專門研究目前主要集中于水運(yùn)交通、水利水電工程和歷史學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域。 學(xué)者主要論證了規(guī)劃建設(shè)平陸運(yùn)河的意義[1]20-24[2]22-28。例如,工程學(xué)者指明平陸運(yùn)河可以發(fā)揮航運(yùn)、水利、灌溉等多重功用[3],論證了該運(yùn)河應(yīng)有的航道等級、船閘通過能力、河海聯(lián)運(yùn)方式等[4]163-167;歷史學(xué)者通過追溯歷史,說明了平陸運(yùn)河建設(shè)是海上絲綢之路精神的當(dāng)代延續(xù)[2]23[5];經(jīng)濟(jì)學(xué)者則結(jié)合北部灣港建設(shè)、北部灣城市群建設(shè)、中國(廣西)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、向海經(jīng)濟(jì)發(fā)展等主題,展望了平陸運(yùn)河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、相關(guān)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展前景,并提出了一些包括完善體制機(jī)制在內(nèi)的對策建議[6][7][8]。 然而,有關(guān)三峽工程等重大工程項(xiàng)目的研究成果早已表明,任何一項(xiàng)重要工程的修建都會引起一定規(guī)模的既有的人、財(cái)、物關(guān)系的變化,產(chǎn)生新的社會問題,提出新的社會治理要求。 重大工程從項(xiàng)目本身建設(shè)、建成后的運(yùn)營管理以及經(jīng)濟(jì)帶動作用的發(fā)揮,全生命周期都離不開法治,都需要法律制度明確行政權(quán)力構(gòu)架、調(diào)整社會利益關(guān)系、規(guī)范行為、維護(hù)秩序[9]。 比如,移民合理補(bǔ)償和有序安置、各種利益群體發(fā)展權(quán)益配置和責(zé)任分擔(dān)等法治問題都是事關(guān)工程建設(shè)成敗的關(guān)鍵問題[10][11]。 因此,本文基于政府部門自主或委托完成的平陸運(yùn)河項(xiàng)目用地踏勘論證報(bào)告、環(huán)境影響評估報(bào)告、海域使用論證報(bào)告,官方媒體新聞報(bào)道以及筆者多次實(shí)地調(diào)研所取得的數(shù)據(jù)材料,嘗試以綜合實(shí)踐視角概括分析平陸運(yùn)河建設(shè)面臨的法律問題,預(yù)測其未來的法治需求,以便于立法者、決策者、工程建設(shè)者形成應(yīng)對預(yù)案,促進(jìn)工程項(xiàng)目的順利進(jìn)行,同時促使運(yùn)河建成后能夠真正連片帶動發(fā)展,實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社會效能。

二、 平陸運(yùn)河工程概況與其經(jīng)濟(jì)預(yù)期

(一) 平陸運(yùn)河是一項(xiàng)航道工程

平陸運(yùn)河是西部陸海新通道的骨干工程。 該項(xiàng)目起于南寧市橫州市西津庫區(qū)平塘江口,經(jīng)欽州市靈山縣陸屋鎮(zhèn)沿欽江入海,全長約135 千米,按內(nèi)河Ⅰ級航道標(biāo)準(zhǔn)、通航能力最大可達(dá)5 000噸級規(guī)模建設(shè),總投資預(yù)計(jì)達(dá)727.3 億元。 工程內(nèi)容包括航道工程、航運(yùn)樞紐工程、沿線跨河設(shè)施工程以及配套工程。 該項(xiàng)目于2022 年3 月正式立項(xiàng),同年8 月28 日正式開工建設(shè),計(jì)劃耗時54個月。 平陸運(yùn)河一旦建成,中國西南中南貨物水運(yùn)走向可以從原來只能向東經(jīng)廣州出海變?yōu)橹苯酉蚰蠌膹V西北部灣出海,海運(yùn)運(yùn)距縮短約560千米。

平陸運(yùn)河獲批的項(xiàng)目總用地面積為2 842.17公頃,其中南寧段用地為296.31 公頃,欽州段用地為2 545.86 公頃[12]。 開挖的分水嶺越嶺段雖僅為6.5 千米,但是將產(chǎn)生超過4 億方的土石方量[13]。 另外,整個工程還需新建、改建30 座防護(hù)橋梁、7 座錨地、1 個管理中心和2 個水上服務(wù)中心等。 平陸運(yùn)河在橫州市轄區(qū)內(nèi)的航道約20.6千米,其余部分位于欽州市的欽南區(qū)、欽北區(qū)、靈山縣境內(nèi),共涉及4 縣區(qū)20 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或片區(qū)的近百個行政村(社區(qū))[14]。

(二) 疊載于平陸運(yùn)河身上的經(jīng)濟(jì)預(yù)期

平陸運(yùn)河的立項(xiàng)經(jīng)過長時間的縝密論證。 其建設(shè)設(shè)想最早可追溯至民國時期,中華人民共和國成立后也曾數(shù)次被提起,但因技術(shù)、資金不足等原因被擱置[1]22-23,直至近年在地方與國家交通部門的持續(xù)努力下得以正式納入《西部陸海新通道總體規(guī)劃》《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》以及《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》等多個國家重大規(guī)劃中。 在歷經(jīng)《平陸運(yùn)河航運(yùn)規(guī)劃》等30 余項(xiàng)專題研究論證可行后,建設(shè)平陸運(yùn)河的議案于2022 年7 月由廣西壯族自治區(qū)第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議全票通過,平陸運(yùn)河預(yù)期將發(fā)揮促進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)的多項(xiàng)社會經(jīng)濟(jì)效能。

1.安全便捷的南向出海物流通道

縮短西部貨物出海路程、節(jié)約運(yùn)輸成本是平陸運(yùn)河最基礎(chǔ)的使命,是建設(shè)的直接目的。 平陸運(yùn)河直接連通的是自古東流至廣州出海的西江與自古南流至欽州出海的欽江,從而打通西江水系到北部灣港的水運(yùn)交通大動脈,不僅縮短出海的運(yùn)距,增加航道可選性,而且按I 級航道建設(shè)還將大大提升子水系內(nèi)航道運(yùn)力。 諸多規(guī)劃及新聞報(bào)道普遍認(rèn)為,平陸運(yùn)河建成后,將有效改善“廣西貨不走北部灣卻走廣州港”的現(xiàn)狀,也將有效緩解西江干流東向出海航道超負(fù)荷運(yùn)營、不時擁堵的情況。

2.西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎

平陸運(yùn)河及相關(guān)航道的建設(shè)進(jìn)一步豐富了廣西境內(nèi)發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò),陸水空多式聯(lián)運(yùn)、“I 級航道+北部灣港”珠聯(lián)璧合必成定局。 2021 年11月,廣西壯族自治區(qū)發(fā)展改革委員會組織編制《平陸運(yùn)河經(jīng)濟(jì)帶總體規(guī)劃》,將西江經(jīng)濟(jì)帶沿線城市納入平陸運(yùn)河經(jīng)濟(jì)帶聯(lián)動發(fā)展布局中:欽州主城區(qū)為核心區(qū)域;南寧主城區(qū)、貴港主城區(qū)納為聯(lián)動拓展區(qū),在貴港港、來賓港、梧州港等進(jìn)行功能布局,進(jìn)而健全通江達(dá)海的運(yùn)輸體系、物流體系、商貿(mào)體系,建設(shè)各類沿河、臨港、向海產(chǎn)業(yè)園區(qū),進(jìn)一步促進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展[15]。 另外,中央批準(zhǔn)和支持平陸運(yùn)河建設(shè)、增加西部水運(yùn)出?？?本身就是新時代西部大開發(fā)、培育西部地區(qū)增長極的重要舉措。 各種發(fā)展規(guī)劃均期許從西向東、從北向南,強(qiáng)化成渝商圈、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、粵港澳大灣區(qū),長江經(jīng)濟(jì)帶、西江—珠江經(jīng)濟(jì)帶之間的物流往來和產(chǎn)業(yè)合作,促進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)[16]。

3.面向東盟高水平開放的助推器

自2002 年《中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)框架協(xié)議》簽署以來,與中南半島相鄰的廣西、云南等西部邊疆省區(qū)就成為雙向開放前沿。 尤其是廣西,陸續(xù)迎來“中國—東盟博覽會永久舉辦地”“北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)”“中國(廣西)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”“21 世紀(jì)海上絲綢之路與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶有機(jī)銜接的重要門戶”等戰(zhàn)略定位。 平陸運(yùn)河的建設(shè)恰逢《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)正式生效之時,它和北部灣港一起密織西部陸海新通道,增強(qiáng)中國西部地區(qū)的吸引力,成為區(qū)域融入國內(nèi)國際新發(fā)展格局的助推器[17]。

三、 平陸運(yùn)河法治建設(shè)目標(biāo):保障建設(shè),助力發(fā)展

平陸運(yùn)河法治建設(shè)是一項(xiàng)保障航道工程建設(shè)及實(shí)現(xiàn)其各項(xiàng)預(yù)期功能的事業(yè)。 鑒于重大工程項(xiàng)目建設(shè)管理的長期性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性,交通運(yùn)輸部部長李小鵬在平陸運(yùn)河建設(shè)動員大會上強(qiáng)調(diào),項(xiàng)目建設(shè)要堅(jiān)持科技賦能、創(chuàng)新引領(lǐng),生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,依法依規(guī)、陽光透明,要把平陸運(yùn)河建設(shè)成優(yōu)質(zhì)工程、綠色工程、廉潔工程[18]。 廣西壯族自治區(qū)黨委書記劉寧指出,須妥善處理建設(shè)產(chǎn)生的土石方資源綜合利用、沿線生態(tài)保護(hù)、施工組織和搬遷群眾安置等問題[19]。 由此,保障工程建設(shè)優(yōu)質(zhì)、綠色、廉潔以及建成后健康運(yùn)行、帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,構(gòu)成平陸運(yùn)河法治建設(shè)的總目標(biāo)。

根據(jù)系統(tǒng)論及工程項(xiàng)目全生命周期管理理念,平陸運(yùn)河法治建設(shè)目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括三個階段。第一階段為工程項(xiàng)目之治。 目標(biāo)為穩(wěn)定社會秩序,保證平陸運(yùn)河依法依規(guī)建設(shè)完成。 第二階段為區(qū)域航運(yùn)之治。 目標(biāo)為保障平陸運(yùn)河航運(yùn)體系通江達(dá)海持續(xù)健康運(yùn)行,增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)吸引力。第三階段為國際商貿(mào)之治。 目標(biāo)則是提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策集成水平,運(yùn)用好國際國內(nèi)規(guī)則,為跨國經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展、攜手共建更緊密的中國—東盟命運(yùn)共同體奠定機(jī)制與制度基礎(chǔ)。

之所以將平陸運(yùn)河法治建設(shè)目標(biāo)拓展至助力建成后的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,在保障硬件工程本身高質(zhì)量建設(shè)的同時,同步考慮和規(guī)劃未來江海聯(lián)運(yùn)體系建設(shè)問題,推進(jìn)運(yùn)河經(jīng)濟(jì)帶及重要影響地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策制度優(yōu)化,這是政府主導(dǎo)重大工程項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)有的大局觀念使然,也是綠色、智能時代的要求[4]162。 從本質(zhì)上講,前階段只是后階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提基礎(chǔ),后階段才是前階段工程建設(shè)維護(hù)的動力來源和成效體現(xiàn)。如果后期經(jīng)濟(jì)和社會收益預(yù)期無法實(shí)現(xiàn),事業(yè)發(fā)展不可持續(xù),平陸運(yùn)河項(xiàng)目建設(shè)僅從硬件建設(shè)角度看,其意義也會大打折扣。 盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)研究成果表明,中國西部交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般都能明顯帶動當(dāng)?shù)卣w經(jīng)濟(jì)發(fā)展[20],但平陸運(yùn)河建設(shè)能否真如一些媒體所說能讓廣西等西南部地區(qū)“逆天改命”,對該說法則一直存質(zhì)疑聲[21]。 不少人認(rèn)為光有便利的交通是不夠的,要將交通便利條件轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢,還需要產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)、科技人才、市場機(jī)制等諸多“軟”條件,尤其是良好的法治營商環(huán)境[22][23]。

四、 平陸運(yùn)河法治建設(shè)主要任務(wù)

(一) 統(tǒng)一組織管理

平陸運(yùn)河工程目前采取的是單一行政管理組織構(gòu)架和統(tǒng)一運(yùn)營體制。 廣西壯族自治區(qū)政府專門成立了由政府主席擔(dān)任組長的西部陸海新通道(平陸)運(yùn)河項(xiàng)目建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,出資設(shè)立了國有公司平陸運(yùn)河集團(tuán)有限公司作為工程項(xiàng)目建設(shè)單位。 該公司下設(shè)廣西平陸運(yùn)河建設(shè)有限公司、廣西平陸運(yùn)河實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司、廣西平陸運(yùn)河創(chuàng)業(yè)投資基金管理有限公司等獨(dú)資子公司,分別主營水利或環(huán)境設(shè)施和公共管理業(yè)務(wù)、交通運(yùn)輸倉儲和郵政業(yè)務(wù)以及金融業(yè)務(wù)。

平陸運(yùn)河高位推進(jìn)、統(tǒng)一管理的組織安排,符合其國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程性質(zhì),也符合其“通江達(dá)海、整體規(guī)劃、一次建成、系統(tǒng)運(yùn)行”的規(guī)劃定位,利于項(xiàng)目長期有序運(yùn)營,能有效避免管理權(quán)紛爭而導(dǎo)致的效率低下問題。 廣西在西江流域航道管理上是有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的。 西江素有“南方黃金水道”之稱,其80%的河域位于廣西境內(nèi),干線上形成邕寧、西津、貴港、桂平、長洲等航運(yùn)樞紐。 因歷史原因,各航道、船閘等通航建筑物和相關(guān)設(shè)施的業(yè)主各不相同,曾長期處于管理能效發(fā)揮不理想的狀態(tài)。 如南寧市所轄的邕寧船閘產(chǎn)權(quán)屬南寧市航電投資有限責(zé)任公司,西津船閘屬中國大唐集團(tuán);桂平和貴港船閘屬廣西西江開發(fā)投資集團(tuán)有限公司,而梧州市的長洲一、二線船閘和三、四線船閘又分別屬于中國電力投資集團(tuán)有限公司和廣西西江開發(fā)投資集團(tuán)有限公司[24][25]。 直至2017 年12 月廣西西江船閘運(yùn)行調(diào)度中心正式掛牌成立,才逐步實(shí)現(xiàn)了對西江流域12 個梯級17座船閘的統(tǒng)一報(bào)到、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一信息發(fā)布等集中控制,分散的船、貨、航道、港口碼頭等航運(yùn)信息得以逐步實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)智能化。 然而,業(yè)主不統(tǒng)一,依然是西江航道難以整體提級增速的一項(xiàng)影響因素[26]。

3)水樹在低溫下的生長速率變化與XLPE材料在低溫下的力學(xué)特性密切相關(guān)。在低溫下材料的彈性模量更高，水樹空洞被拉長，從而形成分枝狀特征并導(dǎo)致水樹尖端電場增強(qiáng)。

平陸運(yùn)河高位推進(jìn)、統(tǒng)一管理的組織安排還為形成合理的投資與收益分享機(jī)制奠定了良好的基礎(chǔ)。 平陸運(yùn)河的建設(shè)資金由中央支持一部分、地方自己負(fù)擔(dān)一部分。 廣西壯族自治區(qū)政府計(jì)劃向上爭取中央預(yù)算內(nèi)投資、水利部等部委資金、車輛購置稅收入補(bǔ)助地方資金及政策性、開發(fā)性金融工具投放出來的資金,還打算向社會招商引資,在募集資金的同時,也為社會提供未來分享經(jīng)濟(jì)利益的機(jī)會[27]。

(二) 妥善拆遷安置

平陸運(yùn)河工程陸海相連、設(shè)計(jì)復(fù)雜、建設(shè)規(guī)模和強(qiáng)度較大,征地用海拆遷安置具有一定難度。平陸運(yùn)河工程不僅要新建航道船閘樞紐和相關(guān)配套設(shè)施,還要拆改擴(kuò)建跨河橋梁、調(diào)整沿岸高邊坡,項(xiàng)目總用地面積2 842.17 公頃,其中獲批征收集體所有農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地共計(jì)1 757.1765 公頃[28][29]。 另外,獲批用?？偯娣e593.6152 公頃,影響海岸線2 000 多米。 建設(shè)規(guī)模要大于有西江“咽喉”之稱的長洲水利樞紐工程。 長洲水利樞紐工程從1993 年開始規(guī)劃建設(shè),歷時近30 年,相關(guān)的拆遷安置工作于2021 年才全部完成。 筆者從調(diào)研中獲知,平陸運(yùn)河征地涉及南寧、欽州兩市4 縣區(qū)近百個行政村(社區(qū)),35 家企事業(yè)單位,約1.6 萬工程移民[4]163,拆遷安置不僅涉及工程移民前期補(bǔ)償補(bǔ)助問題,還涉及后期生產(chǎn)生活扶助問題,更涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會重建發(fā)展問題,所以,地方政府各部門必須做好長期細(xì)致的工作準(zhǔn)備。

(三) 依法處置棄土

平陸運(yùn)河建設(shè)產(chǎn)生的土石方預(yù)計(jì)總量是三峽工程的3 倍多,所以工程規(guī)劃設(shè)計(jì)將挖方棄土進(jìn)行綜合處理。 《西部陸海新通道(平陸)運(yùn)河項(xiàng)目用地踏勘論證報(bào)告(含納入國土空間規(guī)劃銜接方案暨永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案)》給出的數(shù)據(jù)是:工程共開挖土石方共3.36 億方(自然方),回填土石方共364.40 萬方(實(shí)方),涉海段無須回填土方,總棄渣約4.09 億方(松方)。 工程將依據(jù)環(huán)境保護(hù)法、水資源保護(hù)法要求和不占或少占耕地、盡量結(jié)合沿線產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等工作原則,在運(yùn)河沿線初步規(guī)劃共195 個棄土場,棄渣的主要用途為:礦坑、原河道回填造地,沿線低洼地、谷底、沖溝、山坳回填等土地綜合整治,與沿海造地項(xiàng)目結(jié)合,欽州港為臨時性海洋傾倒區(qū)。

(四) 保障飲用水安全

欽江是欽州市主城區(qū)和靈山縣的主要飲用水源,而平陸運(yùn)河航道穿越欽州市欽江飲用水水源保護(hù)區(qū)等多處飲用水源保護(hù)區(qū)。 從《西部陸海新通道(平陸)運(yùn)河航道規(guī)劃環(huán)境影響評價報(bào)告書》及2022 年6 月30 日廣西壯族自治區(qū)政府新聞辦公室舉行的平陸運(yùn)河項(xiàng)目環(huán)境影響評價新聞發(fā)布會上透露的信息顯示,平陸運(yùn)河建設(shè)與未來運(yùn)營會對航道沿線城鎮(zhèn)尤其是欽州市的飲用水保障帶來一些問題:一是建設(shè)時就在飲用水來源保護(hù)區(qū)作業(yè);二是建成后船舶航運(yùn)過程中排出的生活污水和含油污水,船舶施工作業(yè)期間排放出來的艙底油污水帶來的污染;三是海水上溯污染;四是航道疏浚擾動浮泥污染等。

建設(shè)單位的計(jì)劃是:一是將飲用水源保護(hù)區(qū)和取水口進(jìn)行調(diào)整或上移;二是在近取水口處安裝水質(zhì)實(shí)時監(jiān)控系統(tǒng);三是沿線布置船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫,禁止船舶污染物在運(yùn)河內(nèi)排放,只允許通過水上服務(wù)區(qū)設(shè)置的船舶水污染物接收設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一收集及處理;四是鼓勵和引導(dǎo)船舶使用清潔能源,大力推動液化天然氣船舶、電動船舶或氫燃料動力船舶替代高能耗船舶;五是采取氣幕和集咸坑相結(jié)合的防咸技術(shù);六是另尋并建設(shè)欽州應(yīng)急保障水源等,以保障運(yùn)河沿線飲用水安全供給[30]。

(五) 保護(hù)漁業(yè)資源環(huán)境

平陸運(yùn)河建設(shè)將不可避免地給水產(chǎn)資源和養(yǎng)殖環(huán)境帶來影響。 一是筑壩影響內(nèi)河魚類洄游產(chǎn)卵;二是自然河道裁彎取直,水流方向與緩急程度發(fā)生變化;三是建設(shè)及疏浚施工造成懸沙擴(kuò)散,污染水環(huán)境,擾動底棲生物生境;四是航運(yùn)船舶往來將對水生動物或植物多樣性構(gòu)成驚擾;五是為航運(yùn)引入的內(nèi)水增加,出海口江海交融處海水咸淡比例變化等。 工程范圍分布有3 處魚類產(chǎn)卵場,2處小型產(chǎn)卵場,3 處魚類索餌場,并且存在國家二級重點(diǎn)保護(hù)野生動物、國家重點(diǎn)保護(hù)經(jīng)濟(jì)魚類、列入《中國瀕危動物紅皮書》的魚類、欽江水系特有魚類。 平陸運(yùn)河海域段航道位于欽州茅尾海區(qū)域,該區(qū)域也是生態(tài)敏感區(qū),一直以來是傳統(tǒng)漁區(qū),也是全國最大的大蠔天然苗種繁殖區(qū),提供的蠔苗約占整個北部灣地區(qū)蠔苗的70%。 欽州大蠔農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志保護(hù)產(chǎn)地范圍即包括茅尾海至龍門港七十二涇區(qū)域,而該區(qū)域的養(yǎng)殖面積占?xì)J州市養(yǎng)殖總面積的25%。

為盡可能地降低工程建設(shè)給水生資源和養(yǎng)殖環(huán)境帶來的不利影響,《平陸運(yùn)河海域使用論證報(bào)告書(公示稿)》提供的技術(shù)性解決方案為:一是合理設(shè)置過魚設(shè)施和魚類增殖站。 青年樞紐設(shè)置2 個魚道,適合河段建設(shè)漁業(yè)增殖站人工增殖放流補(bǔ)償魚類損失。 二是保留36 處原河道的形態(tài)或形成的牛軛湖作為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū),構(gòu)建平陸運(yùn)河生物多樣的運(yùn)河生境。 三是規(guī)劃新的海水養(yǎng)殖基地,將航道內(nèi)蠔排等養(yǎng)殖設(shè)施清理移出,為漁民提供新產(chǎn)業(yè)安排。

(六) 兼顧其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題

平陸運(yùn)河以“河暢、水清、魚翔、岸綠、景美、低碳”為建設(shè)目標(biāo),其所面臨的生態(tài)保護(hù)問題,除了飲用水安全、漁業(yè)資源保護(hù)等水資源綜合利用和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題外,還面臨自然岸線和生物多樣性保護(hù)尤其是兩岸生態(tài)紅樹林保護(hù)等問題。 一是航道建設(shè)占用欽江河道邊灘分布的野生紅樹林,面積約13.87 公頃,直接影響蘭海高速下游航道沿線牡蠣養(yǎng)殖沉排和越冬保苗浮排;二是項(xiàng)目施工破壞沉積物環(huán)境,造成底棲生物等漁業(yè)資源損失,產(chǎn)生的懸沙對周邊約100 公頃面積的紅樹林產(chǎn)生不利影響。 為此,《平陸運(yùn)河(蘭海高速欽江大橋以下段)對紅樹林生態(tài)影響評價報(bào)告》計(jì)劃采取避讓或少占、建立觀測站、施工保護(hù)、異地修復(fù)等措施,確保紅樹林保有量不減少。

(七)制度集成創(chuàng)新,推進(jìn)港口運(yùn)營管理國際化

港口與航道是相生關(guān)系,港產(chǎn)城一體發(fā)展是可持續(xù)實(shí)現(xiàn)航道水利航運(yùn)功能的理想方式。 平陸運(yùn)河出?？谠诒辈繛掣?具體位置為欽州市欽州港港區(qū)。 欽州港港區(qū)是一個享有多重優(yōu)惠政策的特殊區(qū)域。 中國(廣西)自由貿(mào)易區(qū)欽州港片區(qū)包括欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、中國—馬來西亞欽州產(chǎn)業(yè)園區(qū)、欽州綜合保稅區(qū)共三個國家級園區(qū)。欽州港封關(guān)運(yùn)營,集保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流區(qū)、港口口岸功能于一身,可以發(fā)展國際中轉(zhuǎn)、配送、采購、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口加工等多種業(yè)務(wù)。 境外貨物進(jìn)入保稅區(qū),實(shí)行保稅管理,境內(nèi)其他地區(qū)貨物進(jìn)入保稅區(qū),視同出境。 同時,外經(jīng)貿(mào)、外匯管理部門也對保稅區(qū)實(shí)行相對優(yōu)惠的政策。 企業(yè)在綜合保稅區(qū)開展口岸作業(yè)業(yè)務(wù),海關(guān)、商檢等部門在園區(qū)內(nèi)查驗(yàn)貨物后,可在任何口岸(海港或空港)轉(zhuǎn)關(guān)出口,無須再開箱查驗(yàn)。 在此基礎(chǔ)上,欽州港作為中國(廣西)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)三大片區(qū)之一,還承擔(dān)著轉(zhuǎn)變政府職能、投資領(lǐng)域改革、貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級、金融開放創(chuàng)新等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)共性任務(wù)。 2021 年,欽州港片區(qū)新開通“RCEP—北部灣港—河南”“阿聯(lián)酋—?dú)J州—蘭州”“印度—?dú)J州—貴陽”等特色外貿(mào)線路,落地實(shí)施全國首個陸路啟運(yùn)港退稅試點(diǎn)政策,“推進(jìn)跨境金融改革試點(diǎn)”入選中國改革地方全面深化改革典型案例。

2022 年1 月1 日開始生效的RCEP 的推進(jìn)落實(shí)對港口口岸、園區(qū)、自貿(mào)區(qū)制度集成創(chuàng)新提出了更高要求。 作為更高水平開放的國際貿(mào)易協(xié)議,RCEP 不僅包含了世界貿(mào)易組織(WTO)規(guī)則、中國—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)定常規(guī)具備的關(guān)稅、貨物貿(mào)易、海關(guān)程序和貿(mào)易便利化等“邊境上”條款,還包含大篇幅的知識產(chǎn)權(quán)、競爭政策、政府采購等“邊境后”條款。 其一,原產(chǎn)地區(qū)域累積規(guī)則要求較高的原產(chǎn)地證書的制發(fā)效率、制發(fā)質(zhì)量,海關(guān)、貿(mào)促會及海事等相關(guān)部門須進(jìn)一步密切配合才能滿足國際貿(mào)易規(guī)?；鲩L與急速增加的需要。 RCEP 除了接受官方出具的原產(chǎn)地證明,還接受出口商(包括經(jīng)核準(zhǔn)的出口商)、生產(chǎn)商等出具的原產(chǎn)地證明文書,所以海關(guān)的核查能力須加強(qiáng)。 其二,要求更快捷的海關(guān)通關(guān)手續(xù)。RCEP 規(guī)定締約國應(yīng)采取預(yù)裁定、抵達(dá)前處理、信息技術(shù)運(yùn)用等促進(jìn)海關(guān)程序的高效管理手段,盡可能讓貨物抵達(dá)后48 小時內(nèi)得以放行,對于快運(yùn)貨物、易腐貨物等,更是要求在貨物抵達(dá)后6 小時內(nèi)放行。 其三,要求更強(qiáng)大、更統(tǒng)一的商品和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)體制,以減少貿(mào)易壁壘。 其四,要求深入推進(jìn)跨境電商發(fā)展。 這迫使成員國各口岸必須提升包括交通貨運(yùn)信息在內(nèi)的跨境信息傳輸、信息存儲等互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)和安全監(jiān)管能力。

盡管“三園合一”后的欽州港片區(qū)由欽州市政府派出機(jī)構(gòu)“中國(廣西)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)欽州港片區(qū)管委會”進(jìn)行統(tǒng)一管理,自治區(qū)及市級政府也已通過特別授權(quán)向其集中下放了大量行政權(quán)力[31],但是,2020 年11 月至2021 年4 月,廣西壯族自治區(qū)人大常委會對自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境進(jìn)行專題調(diào)研、專題詢問和專題審議后仍然認(rèn)為,欽州港區(qū)有以下幾方面問題需要整改:一是政府職能轉(zhuǎn)變尚不到位;二是外向型經(jīng)濟(jì)偏弱;三是創(chuàng)新驅(qū)動能力不足;四是口岸服務(wù)水平有待提高,有關(guān)政策落實(shí)不夠到位;五是基礎(chǔ)設(shè)施仍顯薄弱,綜合交通亟須加強(qiáng);六是不同層次的人才短缺[32]。 可以預(yù)見,平陸運(yùn)河的建設(shè)及相關(guān)通航建筑物、設(shè)施配套的完善將可解決前述第五個問題,但其他問題的解決仍有賴于更有智慧的制度集成創(chuàng)新。

五、 平陸運(yùn)河法治行動的策略建議

平陸運(yùn)河建設(shè)面臨的法治建設(shè)任務(wù)相當(dāng)龐雜,大部分均已有法可依,主要表現(xiàn)為執(zhí)法問題,但總體而言過于分散,散布于航道法、土地法、污染防治法、水法、漁業(yè)法、森林法、海域使用管理法、海洋環(huán)境保護(hù)法、港口法、內(nèi)河交通安全法,以及國際海上運(yùn)輸、貨物代理等法律法規(guī)中,為此必須通過理順部門管理職責(zé)、形成配套制度和加強(qiáng)技術(shù)手段來改善。 以下就一些突出問題提出行動策略建議,同時希望由此推動出臺自治區(qū)一級的地方立法。

(一) 進(jìn)一步明晰港航管理權(quán)責(zé)構(gòu)架

盡管平陸運(yùn)河不存在一條航道多船閘多業(yè)主情況,但是同樣面臨港航管理體制層級參差、部門機(jī)構(gòu)間權(quán)責(zé)不清的問題。 首先是航道的干支分管層級和機(jī)構(gòu)不同。 航道依《中華人民共和國航道管理?xiàng)l例》分為國家航道、地方航道和專用航道,平陸運(yùn)河航道應(yīng)屬國家航道,將由交通運(yùn)輸部或者其授權(quán)的自治區(qū)交通運(yùn)輸主管部門管轄,那么,同一行政區(qū)劃內(nèi)的干流與支流的行政管理層級和機(jī)構(gòu)將會不同,干流由國家管,支流由地方管。 其次,一條航道上的海事部門與交通運(yùn)輸主管部門均有執(zhí)法權(quán)。 前者負(fù)責(zé)交通規(guī)則執(zhí)法,交通運(yùn)輸主管部門(具體為“廣西交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法局”)則負(fù)責(zé)“兩客一危一貨”、港口危險貨物作業(yè)、水路客運(yùn)、大中型橋梁和隧道安全、通航建筑物運(yùn)行安全執(zhí)法,看似有比較明晰的分工,實(shí)際執(zhí)法實(shí)踐卻往往不易也不宜分割。 此外,廣西海事局是中直部門,直屬交通運(yùn)輸部,廣西交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法局則屬廣西交通運(yùn)輸廳的一個部門,二者還不是同一個級別的執(zhí)法單位。 類似情況也發(fā)生在港口管理上。 例如,一直以來南寧海關(guān)平行派駐欽州兩個海關(guān),一個是欽州港海關(guān),另一個是欽州海關(guān),分別負(fù)責(zé)欽州市境內(nèi)口岸監(jiān)管業(yè)務(wù)和其他海關(guān)業(yè)務(wù)[33]。 市場主體多有抱怨兩者容易混淆,但類似中直、區(qū)直單位發(fā)生的問題,不是所屬市級政府可以改變的。 因此,如果短期內(nèi)無法通過機(jī)構(gòu)改革改變現(xiàn)有管理體制,建議地方政府通過有目的地集中授權(quán)、聯(lián)合執(zhí)法、互認(rèn)執(zhí)法調(diào)查以查驗(yàn)結(jié)果,盡可能減輕混雜行政權(quán)力構(gòu)架給社會帶來的困擾。

(二) 堅(jiān)持民生保障優(yōu)先

《中華人民共和國水法》對水資源利用保護(hù)作了規(guī)范。 該法第二十一條規(guī)定了開發(fā)、利用水資源優(yōu)先序:“開發(fā)、利用水資源,應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水,并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)等需要?！奔丛谒Y源綜合開發(fā)與合理利用中,得先保障居(村)民飲水安全,其次才是航運(yùn)、水力發(fā)電等生產(chǎn)性利用,兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)。 雖然通過將受影響的飲用水源保護(hù)區(qū)和取水口進(jìn)行調(diào)整或上移以及新增備用飲用水水源來保障平陸運(yùn)河沿岸城鎮(zhèn)居(村)民飲水用水安全[34],但是運(yùn)河建成后航運(yùn)功能長期存在,因此飲水用水安全監(jiān)測與水污染防治管控必須日常化與制度化,一刻不容松懈。 與平陸運(yùn)河治理有關(guān)的規(guī)劃、立法均應(yīng)首先考慮這一法益,嚴(yán)格執(zhí)行《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》《廣西壯族自治區(qū)飲用水水源保護(hù)條例》《欽州市飲用水水源保護(hù)條例》的規(guī)定。

(三) 出臺水域?yàn)┩空魇昭a(bǔ)償安置辦法

平陸運(yùn)河工程征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)法律依據(jù)已經(jīng)相當(dāng)明確,法治工作重心在于執(zhí)法。 平陸運(yùn)河工程征地補(bǔ)償安置工作不僅有《中華人民共和國土地管理法》及其實(shí)施條例、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(國務(wù)院令第590 號)等國家法律法規(guī)依據(jù),而且有《欽州市集體土地征收及房屋搬遷補(bǔ)償安置管理辦法》(欽政辦〔2017〕114號)、《欽州市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償暫行辦法》(欽政辦〔2013〕107 號)等地方政策依據(jù)。 截至2023 年6 月30 日,在官方網(wǎng)站上查詢到橫州市、靈山縣、欽州市欽南區(qū)以及欽州市人民政府分別發(fā)布的征地補(bǔ)償安置方案,相關(guān)文件公開明確了平陸運(yùn)河工程土地征收具體補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)和安置方式。

平陸運(yùn)河工程還獲批用海,但我國一直缺失漁業(yè)水域?yàn)┩空魇照饔醚a(bǔ)償?shù)姆芍贫萚35]。 《中華人民共和國海域使用管理法》第三十條規(guī)定,提前收回海域使用權(quán)的,應(yīng)當(dāng)給予海域使用權(quán)人相應(yīng)的補(bǔ)償,《中華人民共和國漁業(yè)法》第十四條還規(guī)定,國家建設(shè)征收集體所有的水域、灘涂要按照《土地管理法》有關(guān)征地的規(guī)定辦理,然而,有關(guān)集體土地的征地補(bǔ)償規(guī)定事實(shí)上并不能完全套用于水域或海域、灘涂。 比如,土地可以以置換形式實(shí)現(xiàn)征收征用,水域?yàn)┩縿t難以采取類似方式。再比如,漁業(yè)資源損失也不宜簡單套用青苗補(bǔ)償費(fèi)、按畝計(jì)算綜合地價補(bǔ)償?shù)?而且傳統(tǒng)捕撈權(quán)與養(yǎng)殖權(quán)還應(yīng)有所區(qū)別。 所以,廣西地方政府應(yīng)制定出臺漁業(yè)水域海域?yàn)┩空魇照饔醚a(bǔ)償辦法。

(四) 充實(shí)執(zhí)法司法力量

盡管存在經(jīng)濟(jì)下行和新冠疫情防控影響,北部灣港貨物近三年吞吐量仍然超過了2019 年疫情前的2.3 億噸的水平,2021 年甚至達(dá)到3.6 億噸。 港口貨物吞吐量反映了區(qū)域運(yùn)輸?shù)姆泵Τ潭取?平陸運(yùn)河剛開始建設(shè),待其建設(shè)完成,北部灣將更具吸引力。 由此,無論是征地用海、棄土處置,水資源、漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù),還是航運(yùn)秩序管理、通關(guān)便利化、市場服務(wù)與監(jiān)管乃至邊防海安全保障都面臨管理規(guī)模大、要求高的壓力。考慮到并非一時之需,未來除了技術(shù)(數(shù)據(jù)、裝備)加強(qiáng),執(zhí)法人員隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)適量增加,包括基層國土資源、城管、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、海事、交通運(yùn)輸、海關(guān)、市場監(jiān)督管理、邊防以及管委會等部門或機(jī)構(gòu)的人員。 此外,政法委、司法局、法院、檢察院應(yīng)特別注重排解海事、商事紛爭,強(qiáng)化執(zhí)法司法人員涉外法律業(yè)務(wù)能力。

(五) 加強(qiáng)法律監(jiān)督工作

平陸運(yùn)河工程建設(shè)及相關(guān)資源運(yùn)營管理權(quán)力均由政府部門或其委托的企業(yè)集中掌控,雖然符合國有產(chǎn)權(quán)性質(zhì),能獲得較高的行政效率,但是權(quán)力過于集中也容易出現(xiàn)問題,具體表現(xiàn)如下:一是容易出現(xiàn)主管部門或管理單位“一家言”,影響建設(shè)和運(yùn)營管理中信息的正向反饋,不能及時發(fā)現(xiàn)和糾正決策偏差和錯誤,從而釀成安全責(zé)任事故,給事業(yè)造成損失。 二是容易出現(xiàn)權(quán)力尋租,滋生腐敗。 所以,在強(qiáng)調(diào)上級部門對下級部門、主管部門對其下屬企業(yè)監(jiān)督的同時,應(yīng)加強(qiáng)工程資金監(jiān)管,嚴(yán)格執(zhí)行政府采購、招投標(biāo)、土地征收、國有資產(chǎn)處置等相關(guān)法律法規(guī)中的規(guī)定,推動工程建設(shè)、公共資源配置決策過程公開,暢通民主決策、民主監(jiān)督渠道,以增加透明度來防止決策失誤與瀆職腐敗,并調(diào)動檢察、監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)督力量嚴(yán)查嚴(yán)懲違法者,保證工程建設(shè)安全、廉潔。

(六) 持續(xù)推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)—數(shù)字—規(guī)則”治理

為保障航道航線全程適航性、多式聯(lián)運(yùn)的有效無縫連接和商貿(mào)暢通,標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)、規(guī)則接軌是市場一體化法治的應(yīng)有之義。 國家對平陸運(yùn)河提出了高質(zhì)量建設(shè)要求,其中包括對未來駛?cè)氪绊毞稀熬G色智能”標(biāo)準(zhǔn),采用清潔能源等,這不僅依賴于船舶制造技術(shù)的提升,還需要跨地域?qū)⒋藰?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行廣泛宣傳與推廣,并準(zhǔn)備好非標(biāo)船舶駛?cè)霑r的污染防范預(yù)案。 與此同時,航運(yùn)智能化將在數(shù)字航道、智慧港口、智能船舶、智慧水運(yùn)、智慧服務(wù)共五個方面綜合發(fā)力,船、港、航道、船閘等航行要素智聯(lián)已是大勢所趨。 所以,平陸運(yùn)河及其經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)發(fā)展不僅要理順國內(nèi)國際貿(mào)易規(guī)則,更要花大力氣利用法律、協(xié)議建立數(shù)據(jù)共享和開放規(guī)則,打破行業(yè)間、部門間的數(shù)據(jù)壁壘。 未來應(yīng)讓標(biāo)準(zhǔn)化帶動數(shù)字化,通過數(shù)據(jù)平臺交換航運(yùn)信息、組織貨源、便利通關(guān)和及時供給服務(wù),通過政策梳、理整合與RCEP 等國際規(guī)則的順暢對接,從而最終實(shí)現(xiàn)平陸運(yùn)河帶動西部經(jīng)濟(jì)騰飛的理想。