段澤孝

(1.湖南省社會科學院國家治理與公共政策研究中心,湖南 長沙 410003;2.湖南省教育科學研究院教育發(fā)展研究所,湖南 長沙 410005)

一、問題的提出

2018年11月,中共中央、國務院印發(fā)《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》,提出要“規(guī)范小區(qū)配套幼兒園建設使用”,并“對小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃、建設、移交、辦園等情況進行專項治理”。為落實該要求,《國務院辦公廳關于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》(國辦發(fā)〔2019〕3號,以下簡稱《治理通知》)于2019年1月出臺,由此在全國范圍內開啟了城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的移交工作。經過四年的努力,我國學前教育毛入園率從2019年的83.4%提升為2022年的89.7%,普惠性幼兒園在園幼兒占全國在園幼兒的比例已經達到89.55%(1)數(shù)據(jù)來自教育部發(fā)布的《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,《2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》參見http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html,《2022年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》參見http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202307/t20230705_1067278.html。,一度備受社會關注的城市幼兒園“入園難”“入園貴”問題已經得到基本解決。

然而,在解決老問題的同時,新問題又已經浮現(xiàn)。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示,我國人口出生率從2014年開始下降,由13.83‰下降到2022年的6.77‰,人口自然增長率從2016年開始下降,由6.53‰下降到2022年的-0.60‰,2022年末的總人口數(shù)更是自1961年以來首次出現(xiàn)了下降,比上年度末減少了85萬人(2)數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局,參見https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。。可以說,我國已經面臨因生育率下降而造成幼年人口逐漸減少的少子化現(xiàn)象,而少子化首要影響的就是教育領域。教育部《2022年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示,我國幼兒園數(shù)量比上年減少5610所,學前教育在園幼兒比上年減少177.66萬人,其中普惠性幼兒園在園幼兒比上年減少74.16萬人。有學者擔心,出生人口大幅波動,將對不同的教育階段產生一系列連鎖反應,首先會影響幼兒園,然后是中小學和大學,最終影響到勞動力(3)教師過剩、高校關停,人口如何影響教育?https://baijiahao.baidu.com/s?id=1758944307744598021&wfr=spider&for=pc。。

當前,經過城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的治理與移交,普惠性幼兒園已經成為我國幼兒園絕對的主力。但面對少子化的沖擊,普惠性幼兒園同樣也可能因地域、人口結構等因素,面臨著不同的境遇。生源短缺已成幼兒園經營發(fā)展的最大問題(4)劉仁鵬.“少子化”浪潮來襲 辦園“難”在哪里?[J].四川省情,2023(5).,如何避免大規(guī)模的幼師失業(yè)、幼兒園關停、幼兒失學,是政府與從業(yè)者必須面對的問題。特別是對于因城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作而移交政府公辦的幼兒園和轉型為普惠性的民辦幼兒園,教育行政部門應當肩負移交嗣后責任,積極應對風險,保障少子化背景下移交后幼兒園從業(yè)者、投資人和在園幼兒的合法權益。為此,本文擬從少子化沖擊下的普惠性學前教育入手,探討移交后普惠性幼兒園朝“托幼一體化”轉型的依據(jù),以及這一過程中相應的國家義務。

二、學前教育中的普惠性原則與國家保護義務

普惠性原則是我國發(fā)展學前教育的一項基本原則,它不僅體現(xiàn)在立法草案、政策文件之中,也貫徹于具體的幼兒園辦園實踐中。而從政策文本到具體落實,離不開始于2019年的城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的治理與移交工作。

(一)普惠性原則的規(guī)范表達

在2020年9月教育部發(fā)布的《中華人民共和國學前教育法草案(征求意見稿)》(以下簡稱《學前教育法草案》)中,共有22處13個條文對普惠性作出了要求,這些條文不僅涉及立法目的、發(fā)展原則、政府責任、政府供給等內容,還包括了具體的辦園體制、規(guī)劃布局、收費管理、經費保障、政府支持普惠等方面的內容(5)參見《教育部關于〈中華人民共和國學前教育法草案(征求意見稿)〉公開征求意見的公告》,http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s248/202009/t20200907_485819.html。。可見,普惠性原則是《學前教育法草案》所確立的我國學前教育領域的重要原則之一。但是,《學前教育法草案》畢竟不是現(xiàn)行立法,并不能成為當前教育行政部門推行普惠性學前教育的法律依據(jù),其中相關條款也尚不是普惠性原則的規(guī)范表達。要厘清普惠性原則在規(guī)范層面的面貌,就需要考察學前教育領域的相關規(guī)范性文件和地方立法。

通過梳理學前教育發(fā)展及幼兒園規(guī)范管理相關政策文件(6)參見教育部政府信息公開“學前教育發(fā)展及幼兒園規(guī)范管理相關政策文件”,http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk/neirong/fenlei/sxml_jcjy/jcjy_xqjy/xqjy_zcwj/index_2.html?？梢园l(fā)現(xiàn),關于普惠性的內容主要包含兩類:第一類是在相關政策文件的“基本原則”部分,是普惠性原則最直接的依據(jù)。根據(jù)教育部所公開的政策文件顯示,最早涉及普惠性相關內容的中央層級文件為《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》(國發(fā)〔2010〕41號,以下簡稱《若干意見》)。該文件明確提出“發(fā)展學前教育,必須堅持公益性和普惠性”,類似內容在后續(xù)諸多文件中均有體現(xiàn),只是表述略有不同,如“堅持公益普惠”(7)參見《教育部 國家發(fā)展改革委 財政部關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》(教基二〔2014〕9號)、《教育部辦公廳關于公布國家學前教育改革發(fā)展實驗區(qū)名單的通知》(教基二廳函〔2016〕2號)、《教育部等四部門關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》(教基〔2017〕3號)等?！鞍盐展嫫栈莼痉较颉?8)參見《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》(2018年11月7日)?！皬娀嫫栈荨?9)參見《教育部等九部門關于印發(fā)《“十四五”學前教育發(fā)展提升行動計劃》和《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動計劃》的通知》(教基〔2021〕8號)。等。從這些表述不難發(fā)現(xiàn),作為一項基本原則,“普惠”通常與“公益”并用。第二類則側重對普惠性原則的貫徹落實,通常呈現(xiàn)在相關文件的“重點任務”和“政策措施”部分,一般強調“擴大普惠性資源”“增加普惠性資源供給”“補齊普惠資源短板”“優(yōu)化普惠性資源布局”(10)參見《教育部關于印發(fā)〈學前教育督導評估暫行辦法〉的通知》(教督〔2012〕5號)、《教育部辦公廳關于申報國家學前教育改革發(fā)展實驗區(qū)的通知》(教基二廳函〔2015〕16號)、《國務院辦公廳關于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》(國辦發(fā)〔2019〕3號),以及上引各文件。等。此類表述中“普惠”均不與“公益”并用。

目前,國家層面學前教育規(guī)范僅有1989年制定的行政法規(guī)《幼兒園管理條例》和2016年制定的部門規(guī)章《幼兒園工作規(guī)程》。就名稱和內容而言,這兩部法規(guī)均側重于幼兒園管理。幼兒園管理是學前教育最重要的內容之一,在國家層面學前教育立法尚未出臺的情況下,這兩部法律規(guī)范可以起到規(guī)范學前教育發(fā)展的作用。然而,《幼兒園管理條例》并未涉及普惠性原則,《幼兒園工作規(guī)程》也僅提到普惠性幼兒園接受財務、審計等有關部門的監(jiān)督檢查的義務,除此之外再無相關內容(11)參見《幼兒園工作規(guī)程》第46條第2款:“按照國家和地方相關規(guī)定接受財政扶持的提供普惠性服務的國有企事業(yè)單位辦園、集體辦園和民辦園等幼兒園,應當接受財務、審計等有關部門的監(jiān)督檢查?！?。相較而言,地方層面的相關立法文本更為豐富,現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共有22部,地方政府規(guī)章共有11部(12)此處選擇學前教育立法的標準,是基于具有一定的基本規(guī)范屬性的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。例如,以“學前教育”命名的法規(guī)或規(guī)章,一般具有當?shù)貙W前教育基本規(guī)范的性質,以“幼兒園管理”命名的法規(guī)或規(guī)章,雖然側重管理,但其內容仍然具有一定的當?shù)貙W前教育基本規(guī)范色彩,故納入考察范疇。除此之外,各地關于幼兒園規(guī)劃建設、土地出讓、課堂管理等方面的立法,因其不具備宏觀層面學前教育基本規(guī)范色彩,而不納入考察。地方性法規(guī)根據(jù)中國人大網“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”檢索,地方政府規(guī)章根據(jù)中國政府網“國家規(guī)章庫”檢索。(詳見表1)。通過表1可以直觀地發(fā)現(xiàn),在2010年《若干意見》出臺之前,無論是地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章,均不含與“普惠性”相關的內容。而在2010年之后,《若干意見》中關于學前教育公益性和普惠性的原則性規(guī)定逐漸進入地方立法,并且在表述上與《若干意見》幾無區(qū)別。那么,既然大多數(shù)政策文件和地方立法都采取公益性和普惠性并列表述的方式,為何本文要重點論述普惠性原則呢?

表1 學前教育普惠性原則相關地方立法

原因在于,公益性比普惠性范疇更廣。我國《教育法》第8條規(guī)定:“教育活動必須符合國家和社會公共利益?！睋Q言之,無論是學前教育,還是其他各種類型和階段的教育,都必須具有公益性。但是,符合公益性的教育并不一定具有普惠性。例如,《民辦教育促進法》所規(guī)范的民辦教育同樣必須符合公益性原則,但同時又將民辦學校分為營利性與非營利性兩類(13)參見《中華人民共和國民辦教育促進法》第3條和第19條。。據(jù)此,營利性民辦學校必須遵循公益性原則,但并不一定滿足普惠性原則。同理,無論是民辦幼兒園還是公辦幼兒園,都屬于社會公益事業(yè),但民辦幼兒園卻并不要求一定具有普惠性。因此,這就產生了幼兒園的分類問題。在2010年《若干意見》出臺之前,幼兒園普遍只區(qū)分公辦和民辦兩類。隨著普惠性原則的提出,幼兒園分類也隨之調整,形成了當前普惠性幼兒園和非普惠性幼兒園兩大類。其中,普惠性幼兒園包括公辦幼兒園和民辦普惠性幼兒園,非普惠性幼兒園則指民辦營利性幼兒園。對民辦幼兒園的治理,推進城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園轉型為普惠性幼兒園,正是2019年以來學前教育普惠化的工作重點。

(二)國家保護義務的履行:普惠性原則從規(guī)范到現(xiàn)實

雖然2010年的《若干意見》已經提出普惠性原則,但直到2019年《治理通知》的出臺,城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園才真正開啟普惠化歷程。相較其他教育類型而言,學前教育格外要求普惠性,黨的二十大報告對學前教育的定位也是“普惠發(fā)展”(14)習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京:人民出版社,2022.34.,《學前教育法草案》在發(fā)展原則條款中也明確“大力發(fā)展普惠性學前教育資源”。二者并未如同上文所列舉文件或地方立法一般將公益性與普惠性并列表述。之所以如此,固然有公益性對普惠性學前教育而言是應有之義、不言自明的原因,但更重要的是只有凸顯普惠性原則,才能保障公益性原則。在我國學前教育的發(fā)展過程中,因財政資源有限造成的公辦幼兒園供給不足的缺口,長期由民辦幼兒園填補。資本不可避免具有逐利性,這就導致營利性需求與公益性原則之間發(fā)生了沖突,于是需要通過落實普惠性來促使學前教育回歸公益性。

盡管政策文件和地方立法均強調公益性與普惠性,但民辦幼兒園投資者不可能因此就主動放棄高收入、高回報,所以《治理通知》出臺前的“入園難”“入園貴”等問題并未得到有效解決。為回應人們的訴求,在政策文件和地方立法難以真正發(fā)揮效力的情況下,國家只能采取更具強制力的措施來實現(xiàn)普惠性目標,即城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的治理與移交。該政策是基于公共利益的需要而對民辦幼兒園投資者財產權的限制,使其產生特別犧牲(15)段澤孝.政策變遷中公益犧牲與社會義務之調適——以城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交政策為例[J].吉首大學學報(社會科學版),2022(4).,本質上是一種“準征收”行為,涉及對民辦幼兒園投資者的重大負擔性處分(16)段澤孝.調控與助推:政策變遷中的利益兼顧及其路徑選擇——以城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交政策為例[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版),2020(6).。經由移交工作,普惠性原則才真正地從規(guī)范上的文字成為現(xiàn)實中的準則。這種使民辦幼兒園投資者蒙受一定損失而保障社會公益的舉措,本質上是國家履行保護義務。

在傳統(tǒng)意義上,國家保護義務的生成主要基于客觀價值秩序的考量。移交前的普惠性原則,便是一種經由中央層級的政策性文件和地方立法所建構的客觀價值秩序。在規(guī)范表達上,普惠性與公益性的并用,可使普惠性原則連結教育公平。在傳統(tǒng)的教育行政活動中,無論是教育法規(guī)還是教育政策,都旨在構建一個客觀教育行政公共秩序。這個秩序的目標在于實現(xiàn)公共利益,自然也包含教育公平的價值追求(17)段澤孝.論分配行政視域下的教育公平[J].湖南科技大學學報(社會科學版),2023(5).。在這種普惠性學前教育的客觀價值秩序無法通過規(guī)范構建達成時,《教育法》中的“國家采取措施促進教育公平”條款可成為國家履行特定義務的依據(jù)。然而,這種國家義務并不必然導向通過強制力實現(xiàn)的國家保護義務,它似乎也可以是一種國家給付義務。

根據(jù)《憲法》第19條第2款規(guī)定的國家教育給付義務,在客觀價值秩序的邏輯中,當公辦學前教育資源不足時,國家要么加大給付,建設更多的公辦幼兒園;要么通過政府購買服務,由民辦幼兒園提供普惠性服務。國家履行該給付義務時,并不損害民辦幼兒園的財產權。相反,采取移交方式,教育行政部門運營幼兒園同樣需要財政投入,并不比直接加大給付更經濟。且財產權是《憲法》所保障的一種防御性權利,民辦幼兒園的發(fā)展與壯大本就是在政策引導下實現(xiàn)的,投資者的財產權應受法律保護。僅從法律邏輯出發(fā),“準征收”尚無直接憲法依據(jù),投資者有權因財產權受損而申請補償,屆時財政上的付出可能并不少于直接給付?？梢?經濟性考量不是移交政策的主要動因,客觀價值秩序難以完整解釋國家保護義務的出場。

回顧《治理通知》出臺前的社會氛圍與輿情,人們對“有園上”“上得起”的訴求已經到達峰值,成為可能影響社會穩(wěn)定的因素。因此,解決該問題具有緊迫性,而新建園舍之類的加大給付舉措又緩不濟急。同時,這些訴求雖然并不是真正地在行使請求權,但卻具備些許請求權的意味,本質上是一種主觀權利的行使,目的是呼吁國家保護受教育權。這種主觀權利的受保護權功能與教育公平客觀法律秩序所推導出的國家保護義務并不沖突,但從主觀權利理解國家保護義務,更能解釋通過移交實現(xiàn)普惠性原則的合理性與正當性。

三、少子化沖擊下的普惠性原則與國家給付義務

隨著我國人口出現(xiàn)負增長,少子化已經成為學前教育領域必須應對的挑戰(zhàn)。此時,對普惠性原則而言,僅僅通過國家保護義務,不足以完全保障適齡兒童的權利,而是需要通過后繼的相關政策,在應對少子化的同時,兼顧普惠性與兒童利益。

(一)少子化沖擊下普惠性幼兒園面臨的挑戰(zhàn)

普惠性幼兒園(含公辦幼兒園和民辦普惠性幼兒園)是落實普惠性原則的重要載體,其數(shù)量的增加、覆蓋面的擴大,也是落實普惠性原則的直接結果。普惠性原則的初衷,是既減輕家庭負擔、提高適齡兒童入學率,又要辦好普惠性幼兒園,使適齡兒童接受優(yōu)質的學前教育。當前,普惠化的進程仍然在持續(xù)推進,在不考慮人口變化因素的前提下,無疑將惠及更多的適齡兒童及其家庭。但是,少子化的沖擊使得普惠性幼兒園的發(fā)展存在一定變數(shù)。

事實上,對于普惠性幼兒園而言,仍然可以進一步被類型化。根據(jù)《2022年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》的相關數(shù)據(jù),當前我國民辦幼兒園占全國幼兒園總數(shù)的比例為55.49%,在園幼兒占全國學前教育在園幼兒的比例為45.96%。由此可見,民辦幼兒園與公辦幼兒園對學前教育而言同等重要。其中,公辦幼兒園包含大量“民轉公”幼兒園,民辦幼兒園包含大量普惠性民辦幼兒園,其劃分依據(jù)是以《治理通知》的出臺時間為界?！懊褶D公”幼兒園與普惠性民辦幼兒園是城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理與移交工作的產物,在治理與移交的過程中本就已經承受了一定的沖擊。相較而言,原公辦幼兒園由于受到財政與編制的保障,并且多為各地頗具口碑的優(yōu)質幼兒園,因此生源也暫不是問題;非普惠性的民辦幼兒園由于可以提供差異化、個性化的學前教育服務,具備營利能力與空間,生存也一般不成問題。但對于“民轉公”幼兒園、民辦普惠性幼兒園而言,則受收入減少與生源減少雙重影響而難免產生生存危機。具體而言,由于移交與普惠后學費標準被強制降低,這兩類幼兒園的收入與利潤空間也隨之降低。在成本不變,收入銳減的情況下,產生的問題可能包括(18)參見《瞬間!深圳300所幼兒園被迫民轉公,園長辭職、老師離開,還要繼續(xù)讀嗎?》,https://www.sohu.com/a/570174568_120840149;《部分民辦幼兒園“轉公轉普”后水土不服,園方喊冤家長叫苦》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1675867276639173108&wfr=spider&for=pc。:(1)幼兒園無力繼續(xù)履行與開發(fā)商的園舍租賃合同,由此產生合同糾紛,甚至因合同履行不能而被迫收回園舍;(2)幼兒園無力按照原薪資標準繼續(xù)支付教師薪水,導致教師流失與變動頻繁;(3)課程標準發(fā)生變化,才藝、運動、美術等個性化課程不再提供,轉而只提供較為統(tǒng)一的標準化課程;(4)在前述三類情況作用下,部分有條件的家庭選擇轉學,造成生源減少,學位空缺,等等。同時,盡管作為普惠性幼兒園應當受到政府的支持,但實際上政府的支持政策也并不充分,大多數(shù)地區(qū)不能給予與公辦幼兒園同等財力支持,加之普惠性民辦園往往需要獨自負擔房屋場地費用和人員支出,同等級的普惠性民辦幼兒園本身所承擔的成本支出遠大于公辦幼兒園;并且當前政府對普惠性民辦幼兒園的支持力度較弱,支持方式較為單一,支持標準較低甚至缺失(19)楊大偉,王紅蕾.我國普惠性民辦園支持政策的現(xiàn)狀、問題及其完善建議——基于對34份相關政策文本的分析[J].學前教育研究,2021(12).。在此情形下,“民轉公”幼兒園和民辦普惠性幼兒園為了繼續(xù)運營,只能被迫縮減成本,降低辦園質量,最終受到波及的將是適齡兒童及其受教育權。

在以往人口出生率穩(wěn)定上升、生源充足的情況下,多數(shù)“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園或可采取增加學位的方式勉力維持,而在少子化沖擊下,此類幼兒園的撤并恐難以避免。參考少子化問題嚴重的日本經驗,少子化導致了學前教育人數(shù)的減少,對于學前教育階段的影響最為明顯(20)王彥軍,劉強.日本人口少子化對學校教育經費影響的研究[J].現(xiàn)代日本經濟,2020(5).。于我國而言,如果保持現(xiàn)有的幼兒園班額與師幼比,將會有大批幼兒園關停,導致相當數(shù)量的幼師失業(yè),按幼兒的減少規(guī)模測算,將有三分之一幼兒園關閉,三分之一幼兒教師需要再就業(yè)(21)熊丙奇.教育發(fā)展如何應對出生人口下降的挑戰(zhàn)?[J].上海教育評估研究,2023(2).。并且,根據(jù)人口出生數(shù)量的預測,我國學前教育在園幼兒規(guī)模攀峰后于2024年快速下跌,后趨于平穩(wěn)(22)海穎,高金嶺.低生育率下我國學前教育托幼一體化供給潛力預測——基于2023—2035年人口趨勢的研究[J].教育與經濟,2023(3).。在此趨勢下,不僅“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園的生存危機將加劇,甚至原公辦幼兒園的招生也會受到影響。但是,作為政策產物的“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園,在治理與移交的普惠化進程中已經承受過一次沖擊,當前面對少子化的二次沖擊,其轉型迫在眉睫。然而,在生源銳減的情況下,“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園已經無法再走增設學位的老路,受限于普惠性原則與政策又不能提供額外的差異化增值服務,此時則亟需在治理與移交之后,國家義務的二次履行。

(二)“托幼一體化”:國家給付義務的生成

國家給付義務的生成,主要基于以下兩個方面:一方面,“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園是強制普惠化的政策產物,面對少子化的沖擊,政府不能放任不管?！叭雸@難”“入園貴”的問題,本質上屬于市場失靈,既有民辦幼兒園投資人逐利過當?shù)囊蛩?也有有關部門監(jiān)管不力的原因。換言之,普惠化之前放任民辦幼兒園逐利造成的脫序問題已成前車之鑒,普惠化后國家更不能無視幼兒園的撤并風險與生存危機。從維護公共利益與受教育權的角度來看,對城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的治理與移交確有必要,但民辦幼兒園投資者的經營行為本無過錯,且可能還受到政府招商引資行為的引導與鼓勵。實際上,在城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的治理與移交中,政府仍是因循傳統(tǒng)的控制命令型政策,在維護公共利益的同時對民辦幼兒園投資者等利害關系人的利益并未予以必要且充分的考量。公共行政本就涉及復雜的利害關系,僅僅依靠行政命令難免作用有限,而須國家平衡適齡兒童利益、幼兒園利益、公共利益等各種利益。限制民辦幼兒園盲目逐利如此,引導“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園抵御少子化沖擊也是如此。因此,政策調整后投資人面臨的損失應當予以一定權衡考量,對于后續(xù)發(fā)展也理應盡到政策調整的嗣后義務。具言之,就是要關照“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園的現(xiàn)實且合理的利益,引導其抵御少子化沖擊、最大限度地健康發(fā)展。

另一方面,“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園若無力抵御少子化沖擊,恐不利于兒童利益最大化。兒童利益最大化原則是國家對兒童權利進行立法、行政、司法保護的綱領性原則,它要求所有國家機關、社會組織,家庭成員、教育者和保育工作人員等所有個人,在涉及兒童事務的一切作為或不作為中,均應最大限度地維護兒童個體或兒童群體的利益、福祉(23)曾皓.兒童利益最大化原則在學前教育立法中的落實[J].法學,2022(1).。兒童利益優(yōu)先與兒童利益最大化也是在制定法律法規(guī)、政策規(guī)劃和配置公共資源等方面應當優(yōu)先考慮的一項重要原則(24)徐靖.論《學前教育法》立法中應遵循的基本原則[J].湖南師范大學教育科學學報,2019(6).。該原則在《學前教育法草案》中亦得到體現(xiàn),其重要性不言而喻。然而,前文已述及“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園在治理與移交后面臨的問題,仍無力防范少子化情勢下所面臨的風險,這兩種類型的幼兒園難免面臨撤并與退場的結局。屆時,勢必打破目前配套幼兒園分布相對均勻的格局,部分適齡兒童恐無法就近入學,原本就讀此類幼兒園的適齡兒童權益也難以及時保障。因此,普惠化原則不應當與兒童利益最大化原則產生沖突,普惠化同樣仍須貫徹兒童利益最大化。

那么,引導“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園抵御沖擊和轉型發(fā)展,究竟為何種國家義務呢?從本質上看,是在履行國家給付義務。具體而言,在少子化的沖擊下,“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園面臨生源少而學位多的困境。如果僅將學前教育定義為對3周歲到入小學前的學前兒童實施的保育和教育,那么國家便沒有再加大給付的必要,因為幼兒園學位必定供大于求。但如果從兒童利益最大化的視角來看,將0到3歲嬰幼兒的托育也納入其中,則國家有加大給付之必要。

當前,我國托育資源的供給仍顯不足,截至2021年底每千人口托位數(shù)是2.03個,距離“十四五”期末要達到4.5個目標還有不小的差距,在“十四五”時期出生人口會比“十三五”平均每年少200萬以上的情況下,正好為合理調配幼兒園學位和托位、推進托育服務體系建設創(chuàng)造了條件(25)王峰.破解普惠托育和學前教育難點 規(guī)范體系和保障機制有待完善[N].21世紀經濟報道,2022-08-18(2).。有研究顯示,幼兒園開托班和辦托育有許多先天優(yōu)勢:現(xiàn)成的場地,充足的師資,完善的管理團隊和組織體系,托與幼在一起便于孩子的適應和銜接,園中園、園中班順理成章;在運營方面,平均成本更低,價格有優(yōu)勢,利于減輕父母負擔;幼兒園既有的品牌和知名度,能獲得家長更快和更直接的信任,具有潛在的生源基礎(26)中國民辦教育協(xié)會學前教育專業(yè)委員會,“托育研究員”,“托幼睞望”.2023年中國托幼一體化及幼兒園辦托育情況研究報告[R].https://mp.weixin.qq.com/s/D1kgsHkGdqc6nQJkePk9Bg.。因此,引導幼兒園,特別是“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園開辦普惠托育業(yè)務,實現(xiàn)“托幼一體化”,既有利于兼顧普惠性原則與兒童利益最大化原則,又能體現(xiàn)國家履行對適齡兒童的生存照顧責任,通過對幼兒園的引導、扶持、資助等舉措,加大托位供給,落實國家給付義務。

四、“托幼一體化”進程中國家給付義務的法治優(yōu)化路徑

鑒于治理與移交前就是公辦的幼兒園生源與經費均較有保障,營利性民辦幼兒園又自有營收渠道,因此本文所探討的“托幼一體化”進程中的國家給付義務,主要是就“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園而論,側重治理與移交之后國家給付義務的履行。并且,從宏觀視角探討國家托育責任或義務的研究已并不少見,因此諸如預防與防止侵害義務等其他義務類型不在本文探討之列。具體而言,包括在擴大托位供給中對“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園的引導、扶持舉措,以及保障。

(一)分階段筑牢“托幼一體化”的法治基礎

無論是出于引導“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園轉型的需要,還是以適齡兒童為主的社會大眾的客觀需求,又或是助推生育意愿、降低養(yǎng)育成本的現(xiàn)實導向,再或者學界的主流觀點,都贊同將0到3歲嬰幼兒的托育與3到6歲兒童的學前教育整合管理,實施更為廣義地覆蓋0到6歲兒童的一體化學前教育。從理想狀態(tài)來看,學前教育與托育最好由一部法律規(guī)范來調整,這也是當前諸多研究所主張的觀點(27)參見劉悅,姚建龍.學前教育立法的亮點與若干爭議問題——以《學前教育法草案(征求意見稿)》為例[J].中國青年社會科學,2021(4);馬雷軍.《學前教育法》調整范圍論要[J].陜西師范大學學報(哲學社會科學版),2023(1).。然而客觀來看,學前教育與托育當前并不具備法治整合的現(xiàn)實條件。

一方面,在立法層面,學前教育與托育仍屬不同的法律關系。長期以來,我國學前教育與托育分屬教育行政與衛(wèi)生健康行政部門管理,在制定法或規(guī)范性文件上,二者由不同的法律規(guī)范進行調整。經過多年發(fā)展,學前教育與托育已經形成了兩種較為穩(wěn)定的行政法律關系。雖然這種穩(wěn)定的法律關系可以根據(jù)學前教育和托育發(fā)展的客觀需要進行立法調整,但從現(xiàn)實層面來看,由此產生的行政管理上的路徑依賴并不容易改變。在我國的行政管理實踐中,一項業(yè)務范疇變更行政主管部門,離不開中央頂層設計,涉及的利害關系、利益平衡已非立法這一個步驟可以解決。目前,《學前教育法草案》在調整范圍上并未納入0到3歲嬰幼兒的托育,可見短期內實現(xiàn)全國性法律層面的“托幼一體化”法治整合并不現(xiàn)實。

另一方面,學前教育與托育的發(fā)展程度不同,法治程度也不同。雖然3到6歲兒童的學前教育兼具保育與教育的屬性,但其本質是種教育行為并無疑義。而針對0到3歲嬰幼兒的托育,根據(jù)托育領域的基礎性規(guī)范性文件《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》的用詞來看,其本質是一種照護、保育服務。換言之,所謂“幼有所育”的目標,重點在保育而非教育?；緦傩?、內容的不同,決定了保育與教育分開發(fā)展、分別管理的路徑。從我國各種相關政策與立法來看,學前教育的發(fā)展優(yōu)先于托育,發(fā)展程度也優(yōu)于托育。前文已經列舉了多地的學前教育立法,全國性的學前教育立法也正在進行中,而托育領域的專門規(guī)范僅有前引國務院辦公廳制定的規(guī)范性文件,以及國家衛(wèi)健委制定的《托育機構設置標準(試行)》和《托育機構管理規(guī)范(試行)》兩部規(guī)范性文件,效力層級均較低。除此之外,關于托育的規(guī)定多見于《人口與計劃生育法》和各地的人口與計劃生育條例,專門立法當前僅能查詢到地方性法規(guī)層級的《上海市學前教育與托育服務條例》和地方政府規(guī)章層級的《南京市嬰幼兒托育機構管理辦法》。

在不同法律關系與法治程度下,財政投入的口徑不同,各地的政策也并不一致。就“托幼一體化”而言,連幼兒園開辦托班是否需要教育部門審批,是否需要衛(wèi)生健康部門備案,是否備案后才能招生等的規(guī)定都不統(tǒng)一(28)中國民辦教育協(xié)會學前教育專業(yè)委員會,“托育研究員”,“托幼睞望”.2023年中國托幼一體化及幼兒園辦托育情況研究報告[R].https://mp.weixin.qq.com/s/D1kgsHkGdqc6nQJkePk9Bg.。在此背景下,各地“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園不僅運行情況必然存在差異,轉型的方式也需要因地制宜地探索。當前,全國第一部將學前教育與托育融合在一部法律規(guī)范中的《上海市學前教育與托育服務條例》,對于二者的規(guī)范仍然是采取分開表述的方式,尚難稱為真正的融合為0到6歲一體化學前教育。上海可以在地方立法的探索上邁出一小步,可能有其財政實力、社會訴求、托育與學前教育發(fā)展差距相對不大等多方面的因素,全國其他地方短時內恐難以復制。

因此,“托幼一體化”在立法上既然不可能一蹴而就,那就只能分階段推進,而引導受少子化沖擊最大的、有迫切開辦托班需求的“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園轉型,就是一個現(xiàn)實的切入口。只有先較為普遍地將學前教育與托育服務在同一個幼兒園內形成了“物理”上的整合,才有可能促進法律關系的融合,整合性的地方立法才有現(xiàn)實基礎,全國性的學前教育法才有后續(xù)修改納入托育的可能性。

(二)國家給付義務的具體指向

以“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園的轉型為切入口,借由促成園內學前教育與托育服務的整合,增加托位的供給與保障,實際上是一種加大給付的舉措。具體而言,可以從以下幾個方面展開:

第一,排查摸底:全方位了解“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園的運行現(xiàn)狀。一方面,城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的治理與移交,本意是不僅要實現(xiàn)“有園上”,還要實現(xiàn)“上好園”。如果按照政策預設的目標,治理與移交后城鎮(zhèn)范圍內的普惠性幼兒園應當實現(xiàn)服務質量均等。然而,仍然存在舍近求遠托關系另擇幼兒園的情況。結合前文所列問題可見,治理與移交后普惠性幼兒園的辦園質量實際上存在參差,生源情況、經費情況、師資情況亦然;另一方面,目前托育學位、師資、校舍資源需求旺盛且供給嚴重缺乏,與學前教育資源即將出現(xiàn)盈余且閑量不斷擴大并存,托幼整合視域下,全國托幼教育資源即將產生結構性錯位,資源短缺與浪費并存的趨勢已經顯現(xiàn)(29)海穎,高金嶺.低生育率下我國學前教育托幼一體化供給潛力預測——基于2023—2035年人口趨勢的研究[J].教育與經濟,2023(3).。其中,“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園占了大部分。因此,分階段推進“托幼一體化”整合立法和指導轉型的前提與基礎,是必須摸排“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園的辦園情況。

第二,指導轉型:將引導支持開辦托班納入治理與移交后對“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園的扶持政策。對于“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園而言,引導支持其轉型開辦托班,并非對其課以額外義務,而是應視為一種政府對其治理與移交后落實扶持政策的舉措。因此,厘清與摸排運行現(xiàn)狀的目的,在于將此兩類幼兒園與競爭中相對居于優(yōu)勢地位的原公辦幼兒園和營利性民辦幼兒園區(qū)分,促使教育財政針對性向前者傾斜,以便既幫扶此兩類幼兒園克服少子化沖擊下的生存危機,又向社會加大托位的供給,通過引導轉型的方式落實國家給付義務。根據(jù)國家衛(wèi)健委“托育機構信息公示平臺”顯示,當前全國在該平臺備案的托育機構共有29502所,其中設在幼兒園的為15085所,占比為51.1%?？梢?幼兒園開展托育業(yè)務已經具有相當?shù)默F(xiàn)實基礎。此外,通過對“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園指導開辦托班,也可為原公辦幼兒園提前應對少子化沖擊積累相關管理經驗。

第三,財政支持:在優(yōu)化師生比的情況下維持教育財政的穩(wěn)定投入。師生比是指教師與學生的人數(shù)比值,其雖然是一個教育管理上的概念,但卻與教育財政投入密切相關。當前對公辦幼兒園而言,師生比關乎財政按照教師與學生人數(shù)的固定比值標準給予辦學投入。換言之,師生比的變化影響著財政投入的多寡。在少子化沖擊下,師生比提高則意味著教育財政投入的減少。對普惠性民辦幼兒園也是如此,師生比與政府補貼密切相關,有時甚至按照學生人數(shù)來購買公共服務。穩(wěn)定的財政投入是國家給付義務最典型的體現(xiàn),如果財政投入受少子化沖擊而減少,則既不利于財政投入的穩(wěn)定,也不利于幼兒園的發(fā)展。當然,國家和地方的財政是有限的,各個地方的財政實力也有所不同。我們不能指望無限增加學前教育領域的財政投入,但至少可以在維持現(xiàn)有投入的基礎上保持穩(wěn)定。因此,在少子化不可改變、師生比必然發(fā)生變化的情況下,應當放寬師生比與教育財政投入的對應關系。換言之,只有既提高師生比,又不縮減財政投入,才能有效提高學前教育與托育的質量。

除此之外,還可以探索一些幼兒園的拓展業(yè)務。例如,通過培訓幼師使其獲得托育的相關資質,為幼兒園增辦托班提供人才支撐;又如,鼓勵幼兒園開展家庭教育輔導,促進幼兒園與家長的聯(lián)系,使其認識到托育的重要性,拓展?jié)撛谏?。這些舉措將有助于“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園朝著“托幼一體化”轉型。只有當開辦托育服務成為更多幼兒園的選擇,通過業(yè)務上的“一體化”達到教育內容的逐步銜接“一體化”;促使托育與學前教育趨于整合,既成為理論上的共識,又是實務中的現(xiàn)實之時,二者才能成為同一種教育法律關系,涵蓋托育與學前教育的整合立法的時機才成熟。

五、結語

在少子化的沖擊下,“托幼一體化”正在逐漸成為普惠性幼兒園的發(fā)展趨勢,但對于“民轉公”幼兒園和普惠性民辦幼兒園而言,如果沒有政府的引導,政府倘若不履行治理與移交的嗣后責任,所有風險將由幼兒園獨自承擔。如果在市場化的邏輯下,自負盈虧的原則并沒問題。但無論是法律法規(guī)還是規(guī)范性文件,都強調了學前教育的公益性與普惠性原則,托育領域也是如此。在此情形下,幼兒園的存續(xù)與發(fā)展,不再只是幼兒園本身或投資者的問題,而是一項社會公共事業(yè)。因此,城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的治理與移交,并不代表國家義務的履行完成,而是從保護到給付,義務類型發(fā)生了變化,但在托育領域堅持公益普惠的原則,仍須國家義務的履行。在“托幼一體化”的趨勢下,托育中的托育服務權內容構造,對國家尊重義務、給付義務和保護義務進行具體化(30)張力.托育服務中的家庭失靈與國家義務[J].浙江學刊,2023(4).,托育服務立法的體系化推進、權責配置、分類監(jiān)管(31)張力.嬰幼兒照護服務立法:目標定位、問題與路徑[J].求索,2021(4).等問題已經漸被關注與研究?？傊?循此路徑,學前教育與托育的融合發(fā)展與整合立法,仍需受到持續(xù)關注與研究,以助推“托幼一體化”的法治化進程。