劉家成,紀(jì)月清,徐志剛*

(1.南京財經(jīng)大學(xué) 財政與稅務(wù)學(xué)院,南京 210023;2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,南京 210095)

一、引言

農(nóng)地整理不僅是耕地保護(hù)的重要途徑,也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)工作,在我國糧食需求和資源稟賦相對不足的矛盾日益凸顯、面臨的外部環(huán)境日趨復(fù)雜的新形勢下,突破長期以來農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整瓶頸,進(jìn)一步激活農(nóng)地整理的作用潛能尤為重要。農(nóng)地整理在破解土地細(xì)碎化,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化、規(guī)模化,降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本等方面發(fā)揮了重要作用。不過,當(dāng)前階段我國農(nóng)地整理多停留于機(jī)耕道、灌排溝渠、林網(wǎng)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施改善,以及邊角地塊的開墾以增加土地數(shù)量等,而對更有助于作業(yè)效率提升的地塊權(quán)屬調(diào)整進(jìn)而促進(jìn)土地集中及地塊長度與寬度適合機(jī)械作業(yè)的農(nóng)地整理涉及甚少。實(shí)際上,農(nóng)地整理兼具工程建設(shè)屬性和以權(quán)屬調(diào)整為表征的社會治理屬性,相對而言,權(quán)屬調(diào)整居于不可替代的基礎(chǔ)地位[1]。其一,從政策文件要求來看,不管是“根據(jù)不同區(qū)域地形地貌、作物種類、機(jī)械作業(yè)和灌溉排水效率等因素,合理劃分和適度歸并田塊,確定田塊的適宜耕作長度與寬度”,還是“因地制宜,田面長邊平行等高線布置,田面寬度應(yīng)便于機(jī)械化作業(yè)和田間管理”,要想實(shí)現(xiàn)上述政策目標(biāo),無法避開地塊權(quán)屬的調(diào)整。其二,從已有國際實(shí)踐經(jīng)驗來看,具有豐富土地整理經(jīng)驗的德國、日本等在土地整理中一般先行權(quán)屬調(diào)整,再行工程改造。比如德國《土地整理法》詳細(xì)介紹了整理前權(quán)屬調(diào)查、土地權(quán)利人確定和意見征集,整理中地塊交換合并、新增土地分配、地價評估、糾紛處理以及整理后權(quán)屬登記等具體程序和方法。日本的土地改良包括地塊交換、土地分合、荒地開墾、地類轉(zhuǎn)換、排水造田、填海造田以及新(修)建道路和溝渠農(nóng)業(yè)設(shè)施等[2]。然而,《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2021—2030)》指出,我國已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占耕地面積的比例大約40%,但其中大部分耕地仍然存在著田塊細(xì)碎化、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、耕地質(zhì)量不高的問題。文高輝等[3]對湖北省土地整治項目區(qū)的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn),總體來看,農(nóng)地整理后耕地細(xì)碎化程度僅降低了1.79%。農(nóng)地整理在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力方面的總體效果不明顯[4]。劉新衛(wèi)等[1]、何佑勇等[5]、王長江[6]等諸多學(xué)者均認(rèn)為中國農(nóng)村農(nóng)地整理出現(xiàn)了較為明顯的工程化發(fā)展態(tài)勢,在開展這項工作時偏重以工程技術(shù)手段平整土地并配套建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,而忽視或者擱置權(quán)屬調(diào)整,導(dǎo)致地塊面積偏小,與政策文件要求差距較大。農(nóng)地整理近40年(1)學(xué)界一般認(rèn)為我國現(xiàn)代意義上的土地整理始于20世紀(jì)80年代中后期。,為何地塊權(quán)屬調(diào)整一直難以推進(jìn)?

現(xiàn)有研究從行政力量偏好和社會治理弱化的視角,對當(dāng)前農(nóng)村農(nóng)地整理工程化傾向進(jìn)行了解釋,也有部分文獻(xiàn)從法律規(guī)定視角對地塊權(quán)屬調(diào)整難進(jìn)行了分析。一方面,行政力量主導(dǎo)農(nóng)地整理,雖然有助于項目順利實(shí)施,但在中國行政考核體制機(jī)制下,同時催生了各級政府謀求短期可量化績效的動機(jī),相對于費(fèi)時費(fèi)力的地塊權(quán)屬調(diào)整而言,通過工程招投標(biāo)新建易量化考核的道路、溝渠、防護(hù)林等更符合現(xiàn)實(shí)需求,而帶來的后果是,政策越重視,工程化傾向就越嚴(yán)重。另一方面,更在于農(nóng)村基層治理能力的弱化,是相關(guān)主體直面現(xiàn)實(shí)的無奈之舉。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下,要想將原來距離遠(yuǎn)近、肥瘦相間插花分配的細(xì)碎化土地重新整合,以實(shí)現(xiàn)集中連片、條塊規(guī)格化,將面臨極大的協(xié)調(diào)組織成本,這成為當(dāng)前農(nóng)村農(nóng)地整理持續(xù)推進(jìn)的主要障礙。據(jù)學(xué)者調(diào)查研究,除了一些有很強(qiáng)凝聚力和戰(zhàn)斗力的村集體能夠組織開展權(quán)屬調(diào)整,其他村難有意愿和能力去協(xié)助開展這項工作[1]。此外,從法律層面來看,地塊權(quán)屬調(diào)整難主要在于現(xiàn)行立法與農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整規(guī)則之間存在制度沖突[7],包括但不限于不同公有制主體之間所有權(quán)調(diào)整規(guī)則與現(xiàn)行法律之間的沖突,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整與《農(nóng)村土地承包法》之間的沖突,少數(shù)權(quán)利人利益補(bǔ)償規(guī)則缺失等。比如,《農(nóng)村土地承包法》確定了承包期限不少于 30 年的法定最低承包期限,并嚴(yán)格限定發(fā)包人調(diào)整承包經(jīng)營權(quán)的行為,而農(nóng)地整理中的地塊權(quán)屬調(diào)整與此規(guī)定發(fā)生沖突。地塊權(quán)屬調(diào)整方案應(yīng)征得 2/3 以上土地權(quán)利人同意的規(guī)則,并賦予農(nóng)地整理項目的發(fā)起主體通過法定程序?qū)ν恋貦?quán)屬進(jìn)行調(diào)整的正當(dāng)性,但是對于不同意地塊權(quán)屬調(diào)整的少數(shù)異議者缺少利益平衡的考量。

實(shí)際上,除了政策制度、政府行為等宏觀因素,農(nóng)戶是農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整的基本主體,明確農(nóng)戶的行為邏輯是權(quán)屬調(diào)整推進(jìn)的關(guān)鍵,但大多相關(guān)文獻(xiàn)往往忽視了農(nóng)戶需求。而忽視農(nóng)戶需求可能導(dǎo)致高額的政策施行成本及低效率的項目實(shí)施結(jié)果,同時容易掩蓋政策實(shí)施過程中應(yīng)該遵循的客觀規(guī)律。有學(xué)者對農(nóng)地整理項目的農(nóng)戶參與現(xiàn)狀及意愿展開了調(diào)查,并認(rèn)為存在農(nóng)民參與意愿不高、參與程度較低、缺少全程參與、參與方式單一等問題,并認(rèn)為影響農(nóng)地整理項目農(nóng)民參與的主要因素包括農(nóng)民的年齡、是否為村干部、家庭耕地面積、家庭農(nóng)業(yè)收入占總收入的比例、農(nóng)民對農(nóng)地整理政策的認(rèn)知、農(nóng)民對農(nóng)地整理益處的認(rèn)知、農(nóng)民參與被鼓勵和重視的程度、排灌溝渠布局、田間道路密度、周圍村民意見、項目信息公開透明程度等[8-12]。也有學(xué)者對農(nóng)地整理權(quán)屬調(diào)整中農(nóng)戶參與的行為機(jī)理進(jìn)行了研究,認(rèn)為農(nóng)戶的行動邏輯遵循“認(rèn)知—意愿—行為”這一路徑,農(nóng)地整理權(quán)屬調(diào)整中農(nóng)戶的行為意愿在其認(rèn)知與行為響應(yīng)之間起完全中介效應(yīng)[13],且根據(jù)楊海霞[14]對湖北省農(nóng)地整理項目區(qū)部分市縣農(nóng)戶權(quán)屬調(diào)整意愿的調(diào)查,農(nóng)戶農(nóng)地權(quán)屬調(diào)整意愿較強(qiáng),但行為響應(yīng)情況較差。然而,僅僅關(guān)注參與意愿可能存在以下不足:一是“參與意愿”與“需求”并非等同,所謂需求既包括購買欲望(參與意愿),也包括支付能力,對于消費(fèi)“地塊權(quán)屬調(diào)整”這一特殊商品而言,農(nóng)戶的支付能力可以理解為地塊權(quán)屬調(diào)整過程中農(nóng)戶支付或者承擔(dān)成本的能力,而欲望本質(zhì)上取決于該商品能夠帶來的效用或者收益。二是現(xiàn)有文獻(xiàn)采用的農(nóng)戶“參與意愿”這一指標(biāo)實(shí)際上測度的是農(nóng)地整理工程屬性與權(quán)屬調(diào)整屬性綜合作用的結(jié)果,“有權(quán)屬調(diào)整需求”是“愿意參與土地整理”的必要條件,即如果農(nóng)戶有地塊權(quán)屬調(diào)整的需求,但土地整理工程化方式不當(dāng),那么同樣可能導(dǎo)致農(nóng)戶參與程度低。因此,僅僅考察農(nóng)戶的參與意愿可能不足以揭示權(quán)屬調(diào)整類農(nóng)地整理難以推進(jìn)的真實(shí)原因。

綜上,農(nóng)戶作為理性經(jīng)濟(jì)人,其行為決策的依據(jù)是該項行動成本收益的比較。那么農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整的理論邏輯是什么?農(nóng)戶需求到底如何?其成本收益來源于哪些方面?本文對農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整中農(nóng)戶獲得的收益及在此過程中支付的成本進(jìn)行系統(tǒng)分析,并嘗試回答以上問題。研究結(jié)論不僅有助于理解現(xiàn)實(shí)困惑,而且對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、丘陵地區(qū)宜機(jī)化改造、耕地生態(tài)保護(hù)等相關(guān)政策的縱深推進(jìn)具有啟示意義。

二、農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整的內(nèi)涵、模式與多主體行動邏輯

(一)農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整的內(nèi)涵與模式

地塊權(quán)屬調(diào)整是農(nóng)地有效整理不可逾越的重要環(huán)節(jié),合理的調(diào)整可以降低農(nóng)地整理項目成本,提高土地生產(chǎn)率[15-17],更大程度地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)[18],增加農(nóng)民收入[19],促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展等[20-23]。比如,地塊權(quán)屬調(diào)整可以使以前不同權(quán)屬主體之間的“飛地”“插花地”經(jīng)過主體間協(xié)商,調(diào)整為統(tǒng)一的權(quán)屬經(jīng)營單位,降低農(nóng)地整理的工程成本;同一權(quán)屬主體的同一用途土地的零星分散、不同用途土地相互交叉實(shí)施的地塊權(quán)屬調(diào)整,可以使土地用途相對一致地集中連片,有利于農(nóng)地的規(guī)模化利用[7],充分獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)。相反,如果僅僅進(jìn)行工程化整理,而不作權(quán)屬調(diào)整,不僅鈍化了農(nóng)村農(nóng)地整理區(qū)別于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)等活動的特征,而且影響其正常功能的有效發(fā)揮,甚至產(chǎn)生農(nóng)民獲得感差、工程建設(shè)脫離實(shí)際、建設(shè)成果難以長久生效、容易誘發(fā)農(nóng)村社會矛盾等負(fù)面效應(yīng)。

所謂地塊權(quán)屬調(diào)整,是針對農(nóng)地整理項目實(shí)施中的地塊、地類、面積、位置、耕地質(zhì)量等變化的需要,對項目區(qū)土地所有權(quán)、承包權(quán)及其他權(quán)利的權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的行為[24],其實(shí)質(zhì)是各土地權(quán)利人利用整理前在整理區(qū)土地上所擁有的權(quán)利,通過土地整理參與者公認(rèn)的權(quán)屬調(diào)整轉(zhuǎn)換機(jī)制,按照土地整理參與者公認(rèn)的原則和標(biāo)準(zhǔn),合法地?fù)Q回整理后土地上的相應(yīng)權(quán)利的過程[25]。通俗地說,地塊權(quán)屬調(diào)整涉及土地所有權(quán)之間的調(diào)整和承包經(jīng)營權(quán)之間的調(diào)整。土地所有權(quán)之間的調(diào)整既包括集體所有和國家所有之間的調(diào)整,也包括不同集體所有之間的調(diào)整。在現(xiàn)有的制度框架下,農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整更多的是農(nóng)地承包權(quán)之間調(diào)整[26],即農(nóng)戶就承包耕地之間邊界不規(guī)則處進(jìn)行承包權(quán)交換。本文討論的權(quán)屬調(diào)整也主要指農(nóng)戶間的土地承包權(quán)的調(diào)整,以地塊數(shù)量和方位的變化為表征。

實(shí)踐中,地塊權(quán)屬調(diào)整模式大致包括三類[6,25]:一是農(nóng)戶之間土地承包權(quán)置換。按照連片經(jīng)營原則,農(nóng)戶自行對土地承包權(quán)進(jìn)行交換,以實(shí)現(xiàn)“小塊變大塊”“條田變方田”“一戶一田”的目的。二是村集體先收回承包權(quán)再統(tǒng)一分配。村集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán),將分散發(fā)包給農(nóng)戶經(jīng)營的土地統(tǒng)一回收,在對土地進(jìn)行平整、修建水利設(shè)施等整治工作后,重新將土地承包經(jīng)營權(quán)連片發(fā)包給農(nóng)戶,農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)由分散轉(zhuǎn)變?yōu)榧?土地形態(tài)由細(xì)碎轉(zhuǎn)變?yōu)檫B片,土地經(jīng)營方式由小農(nóng)經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度規(guī)模經(jīng)營。三是股份制形態(tài)下的股權(quán)交換。實(shí)行土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”,堅持土地所有權(quán)始終歸農(nóng)民集體所有,并將土地承包經(jīng)營權(quán)拆分成承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),承包權(quán)折價成股份具體量化到農(nóng)戶名下,經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給村經(jīng)濟(jì)合作社,由村經(jīng)濟(jì)合作社對全村的土地進(jìn)行統(tǒng)籌經(jīng)營。此時,由于該土地的承包權(quán)被以股權(quán)的形式替代,村經(jīng)濟(jì)合作社對土地進(jìn)行利用時,可任意打破地塊界限。

(二)農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整的多主體行動邏輯

在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中,需求是指在一定時間內(nèi)、一定價格條件下,消費(fèi)者對某種商品或服務(wù)愿意而且能夠購買的數(shù)量。該需求與通常所說的需要不同,需求的構(gòu)成要素有兩個:一是消費(fèi)者愿意購買,即有購買的欲望;二是消費(fèi)者能夠購買,即有支付的能力。兩者缺一不可。如果將農(nóng)地整理中的地塊權(quán)屬調(diào)整看作一項消費(fèi),消費(fèi)該特殊商品的支付能力可以看作權(quán)屬調(diào)整過程中農(nóng)戶承擔(dān)或者支付成本的能力,而購買欲望則主要取決于權(quán)屬調(diào)整帶來的收益。是否存在農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整的需求,關(guān)鍵在于對以上收益與成本的比較。

值得注意的是,農(nóng)地整理涉及的利益主體具有多元化特征,單主體成本收益視角的分析框架難以解釋利益共同體中不同主體的行為差異。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下,中國農(nóng)地整理采取的是政府補(bǔ)貼、村集體牽頭組織或出資、農(nóng)戶參與的整理模式。因此,農(nóng)地整理的受益主體至少包括政府、基層自治組織和農(nóng)戶[27]。對于政府而言,其最為關(guān)心的是國家糧食安全,權(quán)屬調(diào)整類農(nóng)地整理對于改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、保障國家糧食安全至關(guān)重要;對于基層自治組織而言,完成上級下達(dá)的績效目標(biāo),爭取足額的財政補(bǔ)貼,減少當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶糾紛,防止大規(guī)模上訪是其土地整理過程中的行動邏輯;而對于農(nóng)戶而言,以較低的投入獲得較高的收入是其期盼的目標(biāo)。本文構(gòu)建了一個包含政府、農(nóng)村基層組織和農(nóng)戶3類主體的成本收益模型(圖1),以考察農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整的行動邏輯。

圖1 農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整的行動邏輯圖

圖1中,Y代表收益,T表示成本,Y總表示項目實(shí)施總收益,T總表示項目實(shí)施總成本。涉及多利益主體的項目要想被有效實(shí)施,除了要求項目總收益大于項目總成本,還要求各結(jié)構(gòu)收益大于成本。如圖1所示,政府、地方基層組織和農(nóng)戶均要求收益大于成本,否則相應(yīng)利益主體就會缺乏對農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整的需求。在各主體成本收益比較結(jié)果的不同情境下,項目實(shí)施的形式和效果也不同。

具體到農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整,在勞動力成本不斷上升背景下,通過地塊歸并、整理,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化、規(guī)?；拈L期收益必然大于短期整理成本,因此,總收益大于總成本的條件得以滿足。農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整是否能夠最終實(shí)施,以及以何種方式實(shí)施,關(guān)鍵還在于結(jié)構(gòu)收益與成本的比較。結(jié)構(gòu)收益與成本的比較結(jié)果存在多種形式,這直接決定了農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整的推進(jìn)(2)假設(shè)成本收益的比較只有“大于”和“小于”兩種結(jié)果,3個利益主體理論上有8種可能的比較結(jié)果的組合,但現(xiàn)實(shí)中我國農(nóng)地整理基本上是自上而下由政府推動,因此,排除政府收益小于成本的所有組合,從而剩下4種可能的組合。。

第一,政府獲益,基層自治組織和農(nóng)戶均不獲益。這意味著政府會投入資金,但基層組織無組織協(xié)調(diào)和出資動力,農(nóng)戶無參與意愿甚至阻礙國家農(nóng)地整理項目的實(shí)施。該情境下,農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整困難。

第二,政府獲益,基層組織獲益,農(nóng)戶不獲益。這表示政府有資金投入動力,基層組織有協(xié)調(diào)和出資動力,但農(nóng)戶無參與意愿。該情境下,農(nóng)地整理可能會盡量避開農(nóng)戶參與環(huán)節(jié),無地塊權(quán)屬調(diào)整,農(nóng)地整理僅實(shí)施與農(nóng)戶參與關(guān)聯(lián)度不高的如新修水利設(shè)施、邊角地塊的整理等活動。

第三,政府獲益,基層組織不獲益,農(nóng)戶獲益。這表示政府有資金投入動力,農(nóng)戶有參與意愿,但缺乏組織主體。由于組織權(quán)屬調(diào)整類農(nóng)地整理存在一定的門檻,涉及工程、財務(wù)、土地資源的再分配等,一般而言,分散的小農(nóng)戶難以擔(dān)任組織者的角色,如果缺少基層組織參與,農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整也難以推進(jìn)。

三國時期的曹丕在《典論·論文》中對文體有一段闡述：“夫文本同而末異，蓋奏議宣雅，書論宣理，銘誄尚實(shí)，詩賦欲麗。”意思是說，文章本質(zhì)相同而枝節(jié)有所差異，大概奏議應(yīng)該文雅，書論應(yīng)該有條理，銘誄注重樸實(shí)，詩賦追求華麗。也就是說不同的文體，其作用和特點(diǎn)也是不同的。特定的文體已經(jīng)規(guī)定了用特定的語言、特定的風(fēng)格、特定的形式去表達(dá)。每一種文體都具有其他任何一種體裁所無法取代的功能，以及審美效應(yīng)。

第四,政府、基層組織和農(nóng)戶均獲益。這意味著整理資金有保障、集體行動有組織、整理效果有保障。在此情境下,農(nóng)地整理的作用將得到最大化發(fā)揮,地塊長寬規(guī)格化、標(biāo)準(zhǔn)化的政策目標(biāo)更容易實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)地整理多呈現(xiàn)工程化傾向而忽視權(quán)屬調(diào)整的狀況正是各利益主體充分權(quán)衡成本收益的結(jié)果。在自上而下的項目制制度下,基層組織為了完成指標(biāo)任務(wù),必然會組織農(nóng)地整理,但不會涉及交易成本極高的權(quán)屬調(diào)整。對于農(nóng)戶而言,工程化傾向的農(nóng)地整理收益有限,雖然無須農(nóng)戶自籌資金,但也面臨整理過程中莊稼損毀、田埂破壞、耽誤農(nóng)時等一系列成本,因而其參與的積極性可能并不高。

三、農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整的農(nóng)戶需求分析

(一)農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整現(xiàn)狀

從農(nóng)地整理開始至今,諸多中央政策文件都對地塊權(quán)屬調(diào)整問題進(jìn)行了強(qiáng)調(diào),但地塊權(quán)屬調(diào)整進(jìn)程一直較為緩慢。比如1998年10月國土資源部出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地開發(fā)整理管理工作的通知》,土地權(quán)屬管理就被列入主管部門需要做好的一項工作。2003年出臺的《關(guān)于做好土地開發(fā)整理權(quán)屬管理工作的意見》(國土資發(fā)〔2003〕287 號)文件,明確了土地開發(fā)整理項目實(shí)施過程中權(quán)屬管理工作的基本要求、權(quán)屬調(diào)整程序和重點(diǎn)。2012年出臺的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地整治權(quán)屬管理的通知》(國土資發(fā)〔2012〕99號),結(jié)合土地整理工作新形勢、新要求,重點(diǎn)圍繞保障群眾權(quán)益,形成了土地整理權(quán)屬管理制度框架。2016年以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)形式發(fā)布了《土地整治權(quán)屬調(diào)整規(guī)范》(TD/T 1046-2016)。2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的《丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機(jī)化改造工作指引(試行)》再一次提到“鼓勵農(nóng)戶通過互換并地實(shí)現(xiàn)連片耕種”“施工方應(yīng)及時協(xié)助發(fā)包方和承包農(nóng)戶辦理土地承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)變更”。但在實(shí)際操作中,權(quán)屬調(diào)整工作經(jīng)常被忽視。據(jù)國土資源部調(diào)查(3)2008年,國土資源部在《國土資源大調(diào)查》中安排了土地開發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整專項調(diào)查,對1998年7月至2008年6月的土地開發(fā)整理項目進(jìn)行了調(diào)查。,1998年到2008年全國土地整理總面積中,涉及所有權(quán)調(diào)整的面積比例為5.47%,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整的面積比例為14.92%,他項權(quán)利調(diào)整的面積比例0.3%。11年間,我國土地開發(fā)整理項目開展權(quán)屬調(diào)整的比例較低[6]?！吨袊恋卣伟l(fā)展研究報告(NO.1)》顯示,2010年到2011年,涉及承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整的土地面積占土地整理項目總面積的38.6%。此后,土地整理工程化傾向逐漸強(qiáng)化,地方政府要么畏于糾紛,要么為了追求項目績效,大部分地區(qū)在實(shí)施農(nóng)地整理項目時都將權(quán)屬調(diào)整擱置。

(二)農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整的農(nóng)戶收益與成本

與僅進(jìn)行工程化改造相比,權(quán)屬調(diào)整類農(nóng)地整理可以使整理結(jié)果與現(xiàn)有要素成本變化、技術(shù)特征等外部環(huán)境變化更加匹配(4)比如可以根據(jù)機(jī)械作業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)化地塊長寬,以最大程度獲取外部規(guī)模經(jīng)濟(jì);可以根據(jù)作物性質(zhì)與種植結(jié)構(gòu)合理規(guī)劃地塊規(guī)模與位置等。,從而更大程度上獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)而增益,但同時會極大地增加交易成本。增加的收益和成本在不同利益主體間非均衡配置,帶來結(jié)構(gòu)性收益成本的變化,從而最終決定了權(quán)屬調(diào)整類農(nóng)地整理的推進(jìn)效果。因權(quán)屬調(diào)整而增加的收益中與農(nóng)戶直接相關(guān)的收益情況如何?與農(nóng)戶直接相關(guān)的成本支付情況又如何?這從根本上決定了農(nóng)戶地塊權(quán)屬調(diào)整的需求。

從農(nóng)戶角度來看,農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整帶來的直接收益包括(5)一般而言,權(quán)屬調(diào)整之后必然伴隨著工程化改造,但工程化改造并不必然意味著進(jìn)行了權(quán)屬調(diào)整。因此,無法單獨(dú)剝離并刻畫權(quán)屬調(diào)整的收益,本文對權(quán)屬調(diào)整類農(nóng)地整理與無權(quán)屬調(diào)整的農(nóng)地整理進(jìn)行對比。:

第一,為要素替代創(chuàng)造條件,降低生產(chǎn)成本的同時獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)。地塊面積偏小及分散化導(dǎo)致要素投入結(jié)構(gòu)難以優(yōu)化,而通過地塊權(quán)屬調(diào)整,理論上可以實(shí)現(xiàn)地塊面積、質(zhì)量、形狀等的最優(yōu)規(guī)劃和整理,以適應(yīng)要素成本的變化需要。如在勞動力成本上升的背景下,地塊規(guī)模擴(kuò)大可以使用機(jī)械替代勞動力、大型機(jī)械替代小型機(jī)械。不同地塊之間,理論上也可以根據(jù)地形地貌整理成形狀、大小相似的規(guī)格化形態(tài),從而可以使用相同類型的機(jī)械及標(biāo)準(zhǔn)化的管理模式,以進(jìn)一步獲取外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)。有研究表明,地塊連片會顯著降低塊均農(nóng)機(jī)服務(wù)費(fèi)用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出,可以在不增加地塊面積的條件下實(shí)現(xiàn)地塊平均生產(chǎn)費(fèi)用的節(jié)約[28]。有學(xué)者通過模擬計算發(fā)現(xiàn),在保持其他條件不變時,地塊數(shù)量每增加1塊,單位產(chǎn)量化肥成本增加 0.86%,單位產(chǎn)量種子成本增加 1.23%,單位產(chǎn)量機(jī)械作業(yè)成本增加 1.01%,單位產(chǎn)量其他成本增加 0.94%[29]。

農(nóng)戶在農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整過程中也面臨一系列成本,主要包括:

第一,調(diào)整前的信息搜尋成本。地塊權(quán)屬調(diào)整規(guī)則、調(diào)整組織主體、調(diào)整后的可能結(jié)果等都是事前需要了解的信息,對于農(nóng)戶而言,此類信息的獲取渠道有限,無疑會增加農(nóng)戶的交易成本。

第二,調(diào)整中的參與成本。包括參加會議和協(xié)商的時間投入、與村干部或者其他農(nóng)戶的協(xié)調(diào)成本等。權(quán)屬調(diào)整過程可能涉及多次集體會議討論、地塊測量確權(quán)、調(diào)整方案修訂等復(fù)雜過程,無疑也會增加農(nóng)戶交易成本。

第三,調(diào)整后所分配地塊質(zhì)量、位置及基礎(chǔ)設(shè)施條件好壞帶來的風(fēng)險成本。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下,采取的肥瘦遠(yuǎn)近相間的分配方式有效克服了地塊質(zhì)量及位置差異導(dǎo)致的分配不公問題,而現(xiàn)在地塊權(quán)屬調(diào)整的目的在于形成“一戶一田”的結(jié)果,必然帶來土地分配位置遠(yuǎn)近與質(zhì)量好壞的擔(dān)憂,從而增加了地塊權(quán)屬調(diào)整的交易成本。

(三)農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整需求的農(nóng)戶異質(zhì)性

農(nóng)戶是否存在地塊權(quán)屬調(diào)整需求,關(guān)鍵在于以上與農(nóng)戶息息相關(guān)的成本是否超出了農(nóng)戶支付能力,以及成本收益的比較。隨著城市化、工業(yè)化的發(fā)展,農(nóng)戶異質(zhì)性逐漸凸顯,不同特征農(nóng)戶的消費(fèi)需求不同。

從宏觀經(jīng)濟(jì)水平與自然條件差異來看,相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶地塊權(quán)屬調(diào)整效用相對收益更大,但其成本支付約束也更高;相對于平原地區(qū),丘陵地區(qū)權(quán)屬調(diào)整交易成本更高。首先,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)往往農(nóng)業(yè)收入占比較低,地塊權(quán)屬調(diào)整收益在總收益中的占比也相對較低,因此消費(fèi)“權(quán)屬調(diào)整”這一特殊商品的效用也相對較低。同時,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)成本支付能力較強(qiáng),成本支付約束小。相反,欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)收入占比高,地塊權(quán)屬調(diào)整帶來的收益相對價值更高,但欠發(fā)達(dá)地區(qū)成本支付約束也較高。因此,不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū),地塊權(quán)屬調(diào)整的約束不同。其次,相對于丘陵山地,平原地區(qū)地塊細(xì)碎化程度更低,地塊之間的質(zhì)量差異也更小。因此,這能夠降低權(quán)屬調(diào)整前的協(xié)調(diào)成本以及調(diào)整之后地塊分配質(zhì)量差異風(fēng)險帶來的交易成本。最后,平原地區(qū)因交通條件優(yōu)勢,地塊權(quán)屬調(diào)整之后種植結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的收益更大。因此,對于平原地區(qū)的農(nóng)戶而言,地塊權(quán)屬調(diào)整凈收益更高、需求更大。

從微觀農(nóng)戶及家庭特征差異來看,人口學(xué)特征、家庭特征都是調(diào)節(jié)地塊權(quán)屬調(diào)整需求的重要影響因素。家庭農(nóng)業(yè)收入占比越高,越有尋求規(guī)模經(jīng)濟(jì)的訴求,地塊權(quán)屬調(diào)整效用越大;家庭農(nóng)業(yè)勞動力越少,勞動力老齡化越嚴(yán)重的家庭,細(xì)碎化地塊作業(yè)和管理的成本越高,地塊權(quán)屬調(diào)整的效用越大;家庭經(jīng)營耕地地塊數(shù)越多,地塊管理成本越高,地塊權(quán)屬調(diào)整的需求越大;受教育程度越高,信息搜尋成本越低,地塊權(quán)屬調(diào)整成本越低;是否村干部、是否黨員等社會資本越豐富,信息搜尋成本會越低,地塊權(quán)屬調(diào)整成本越低;是否參加過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)培訓(xùn)、是否有外出務(wù)工經(jīng)歷等也可能降低地塊權(quán)屬調(diào)整的信息搜尋成本,增加地塊權(quán)屬調(diào)整需求概率。

(四)案例分析

為深入考察實(shí)踐中農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整面臨的主要障礙以及農(nóng)戶異質(zhì)性表現(xiàn),筆者選取了江蘇省蘇南地區(qū)的昆山、溧水、丹陽,蘇中地區(qū)的海門、寶應(yīng),以及蘇北地區(qū)的大豐、泗洪、東海8個市(縣),并于2021年12月進(jìn)行了專項調(diào)研。各市(縣)分別抽取2個村,通過與村干部的一對一訪談,深度了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶對農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整的態(tài)度、行為及其背后的邏輯。就訪談結(jié)果來看,農(nóng)戶對農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整的態(tài)度與行為具有共性特征,其決策依據(jù)與本文的理論分析基本一致。下面以S村和H村為例進(jìn)行對比分析。S村和H村在經(jīng)濟(jì)、社會和自然地理條件等方面有不同程度差異,具有一定的代表性。其中,H村在地塊權(quán)屬調(diào)整基礎(chǔ)上對土地進(jìn)行過集中整理,其經(jīng)驗做法值得深入總結(jié)。

S村是位于江蘇省東北部連云港市東?？h的一個行政村,近10年來,土地整理未涉及地塊權(quán)屬調(diào)整。目前,村莊占地總面積1.1萬畝,其中平原面積占比59%。村總?cè)丝?760人,80歲以上人口比例1.7%。勞動力總數(shù)900人,其中高中及以上學(xué)歷者比例44%,純粹在家種田務(wù)農(nóng)的勞動力比例67%。從收入水平來看,村農(nóng)民人均純收入10300元,其中非農(nóng)收入占比70%,本村企業(yè)數(shù)7家。社會資本特征方面,2021年本村共產(chǎn)黨員總?cè)藬?shù)47人,村里最大的三個姓氏農(nóng)戶合計占全村農(nóng)戶比例80%。種植結(jié)構(gòu)方面,受訪者認(rèn)為過去5年村里明顯減少的農(nóng)作物是紅薯,而明顯增加的是小麥。當(dāng)問及為何未進(jìn)行地塊權(quán)屬調(diào)整,受訪者的回答主要包括“老百姓擔(dān)心如何分配”“土地可能調(diào)換,農(nóng)戶不同意”“地塊分散,調(diào)起來費(fèi)事”“農(nóng)戶無法接受”“土地已經(jīng)租出去了,無法調(diào)整”等。

H村是位于江蘇省中部南京市溧水區(qū)的一個行政村,2012年前后整村進(jìn)行了觸及權(quán)屬調(diào)整的土地集中整理。目前,村莊占地總面積2.73萬畝,其中平原面積占比80%。村總?cè)丝?174人,80歲以上人口比例2.3%。勞動力總數(shù)2600人,其中高中及以上學(xué)歷者比例50%,純粹在家種田務(wù)農(nóng)勞動力比例40%。從收入水平來看,村農(nóng)民人均純收入41800元,其中非農(nóng)收入占比80%。社會資本特征方面,2021年本村共產(chǎn)黨員總?cè)藬?shù)118人,村里最大三個姓氏農(nóng)戶合計占全村農(nóng)戶比例44%。種植結(jié)構(gòu)方面,受訪者認(rèn)為過去 5 年村里明顯減少的農(nóng)作物是小麥、芝麻,而明顯增加的是草莓。前后歷時約2年,該村的土地集中整理工作全部完成。其間有少部分農(nóng)戶不愿意參與土地集中整理,村干部通過反復(fù)“做工作”,一方面清楚地傳達(dá)和解釋調(diào)整之后的諸多好處,另一方面對農(nóng)戶不愿意參與調(diào)整的原因進(jìn)行了解并給予適當(dāng)?shù)睦婕?最終使得農(nóng)戶參與率達(dá)到100%。

S村和H村村莊特征描述性統(tǒng)計見表1。

表1 S村和H村的村莊特征比較

根據(jù)本文的理論分析,并結(jié)合訪談?wù){(diào)查,H村能夠有效推進(jìn)農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整,主要原因可能有以下兩個方面:

第一,從獲益空間來看,權(quán)屬調(diào)整的農(nóng)地整理對H村農(nóng)戶通過要素替代、種植結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等實(shí)現(xiàn)增益的空間較大。一方面,相對于S村,H村非農(nóng)就業(yè)占比更高,且勞動力老齡化率也更高,這意味著勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會成本高。采用機(jī)械替代勞動是提高資源要素配置效率的有效策略,而農(nóng)地宜機(jī)化則是機(jī)械替代勞動的前提,因此,通過權(quán)屬調(diào)整實(shí)現(xiàn)更高水平的農(nóng)地整理,對當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶來說預(yù)期收益較大。根據(jù)實(shí)地訪談,同樣是糧食生產(chǎn),農(nóng)地整理之前H村的家庭用工約5日/畝,調(diào)整之后采用機(jī)械替代勞動,家庭用工約3.5日/畝,大大節(jié)約了家庭勞動力投入。另一方面,H村所在的溧水區(qū)位于江蘇南京、常州、鎮(zhèn)江和安徽馬鞍山兩省四市交界處,交通便利,區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境良好,旅游、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達(dá)。優(yōu)越的地理條件及相對發(fā)達(dá)的二三產(chǎn)業(yè)支撐,進(jìn)一步增加了H村農(nóng)地權(quán)屬調(diào)整的農(nóng)地整理獲益空間。從H村土地整理后的種植結(jié)構(gòu)變化可以看出,權(quán)屬調(diào)整之后農(nóng)戶經(jīng)營地塊相對集中,為大規(guī)模種植相對收益更高的經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)管理創(chuàng)造了條件。H村在進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整的農(nóng)地整理之前多以水稻、小麥種植為主,每畝凈收益平均約500元,而當(dāng)前種植結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)型為以草莓種植為主,畝均年凈收益平均約13300元,是糧食種植的26.6倍。

第二,從成本支付情況來看,H村農(nóng)地權(quán)屬調(diào)整的農(nóng)地整理面臨更低的協(xié)調(diào)成本和農(nóng)地整理工程成本。一是H村的社會特征、有效的鄉(xiāng)村治理機(jī)制有助于降低其農(nóng)地整理權(quán)屬調(diào)整的交易成本。根據(jù)H村村干部反映,雖然當(dāng)?shù)匾灿修r(nóng)戶不愿意參與農(nóng)地權(quán)屬調(diào)整,但類似情況并不多,且根據(jù)深入了解,其中少數(shù)不愿意調(diào)整的主要涉及祖墳遷移等特殊情況。而S村村干部普遍認(rèn)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶有“不同意調(diào)”“擔(dān)心越調(diào)越差”“沒必要調(diào)”的心理。H村勞動力平均受教育水平更高、黨員人數(shù)更多、最大三個姓占比更低(6)一定程度上降低了村干部協(xié)調(diào)農(nóng)戶集體行動時受宗族勢力左右的阻力。等有助于降低農(nóng)戶集體行動的協(xié)調(diào)成本。此外,有效的村務(wù)治理機(jī)制也有助于降低交易成本。H村對于少數(shù)不愿意調(diào)整的農(nóng)戶“反復(fù)做工作”,一方面明確利弊,增加有效信息供給,另一方面對農(nóng)戶面臨的實(shí)際困難給予資金支持(7)以遷墳為例,一方面免費(fèi)提供環(huán)境優(yōu)美、基礎(chǔ)設(shè)施完善的公共墓地以保障遷入,另一方面提供補(bǔ)貼以彌補(bǔ)遷出成本。,降低其因擔(dān)憂而帶來的風(fēng)險成本。而對于極不配合的不肯拆遷的住戶,H村可能通過取消或限制其他項目申報或者資助資格的方式,促進(jìn)其參與集體行動,以實(shí)現(xiàn)總體收益的最大化。例如,實(shí)地訪談中了解到,地塊權(quán)屬調(diào)整中的不肯拆遷的住戶的地塊無法參與村集體組織的土地集中招租,從而租金較低且契約無法得到保障。二是H村的地理稟賦優(yōu)勢帶來了工程成本優(yōu)勢。收益一定時,整地工程成本越低,整地行動越容易達(dá)成。相反,如果農(nóng)地整理工程化改造所需要的資本投入較大,則提高了對相關(guān)主體農(nóng)地整理“支付能力”的要求,進(jìn)而降低了農(nóng)地整理的實(shí)際有效需求。對于H村能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)屬調(diào)整的農(nóng)地整理,村干部也表示其中一個重要原因在于“我們這里地形條件好,整起來也不費(fèi)事”。H村平原面積占比約80%,而S村地塊坡度更大,將土地“坡改平”“短變長”的資金投入更高。此外,相對于地形條件復(fù)雜地區(qū),平原地區(qū)農(nóng)戶因農(nóng)地權(quán)屬調(diào)整帶來耕地質(zhì)量不確定性的心理擔(dān)憂更少,也有助于降低農(nóng)地整理權(quán)屬調(diào)整的交易成本。

綜上,農(nóng)戶是否存在農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整需求,關(guān)鍵在于與其直接相關(guān)的成本收益比較。而農(nóng)戶的獲益空間、支付成本很大程度上與當(dāng)?shù)氐淖匀弧⒔?jīng)濟(jì)、社會等各方面特征緊密相關(guān)。

四、結(jié)論與建議

土地細(xì)碎化背景下,突破權(quán)屬調(diào)整瓶頸是新階段繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)地整理作用亟須解決的難點(diǎn),也是實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化,提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國際競爭力的重要工作。理論上,農(nóng)戶是農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整的核心參與主體,理解農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整這一過程中農(nóng)戶的行為邏輯及其約束條件,是高質(zhì)高效推進(jìn)農(nóng)地整理的關(guān)鍵。實(shí)踐中,農(nóng)地整理涉及的利益主體具有多元化特征,本文基于多主體成本收益分析框架,著重討論了農(nóng)地整理地塊權(quán)屬調(diào)整中與農(nóng)戶直接相關(guān)的成本和收益問題,理論考察地塊權(quán)屬調(diào)整的農(nóng)戶需求來源,并結(jié)合實(shí)地調(diào)研,從自然、經(jīng)濟(jì)、社會等方面剖析農(nóng)戶行為異質(zhì)性的核心因素。

權(quán)屬調(diào)整類農(nóng)地整理會帶來諸多收益,同時伴隨著更高的交易成本,這些收益和成本在不同利益主體之間非均衡配置,農(nóng)戶是否存在地塊權(quán)屬調(diào)整需求,關(guān)鍵在于與農(nóng)戶直接相關(guān)的成本收益之間的比較。比如農(nóng)戶決策的直接依據(jù)可能并不是國家糧食是否存在安全問題,也非生產(chǎn)率是否具有國際競爭力,而在于自身凈收入的增加。土地撂荒或粗放種植,正是其從事其他方面生產(chǎn)收益與從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益比較之后的決策結(jié)果。如果地塊權(quán)屬調(diào)整帶來的農(nóng)戶收益大于農(nóng)戶支付成本,農(nóng)戶就有進(jìn)行地塊權(quán)屬調(diào)整的需求。當(dāng)然,地塊權(quán)屬調(diào)整的成本收益的比較并非靜態(tài),這一關(guān)系會隨自然條件、農(nóng)戶特征等諸多宏觀、微觀因素的變化而改變。由于農(nóng)戶存在區(qū)位、家庭、個體等方面異質(zhì)性,地塊權(quán)屬調(diào)整成本收益的比較結(jié)果也不同?？傮w上,隨著勞動力非農(nóng)就業(yè)增加、農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)老齡化、農(nóng)村社會保障逐漸完善等,農(nóng)戶對地塊權(quán)屬調(diào)整的需求將逐漸增加。

基于以上結(jié)論,我國要高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)農(nóng)地整理的政策目標(biāo),有必要關(guān)注以下幾點(diǎn):

第一,以破除土地細(xì)碎化為根本目標(biāo),強(qiáng)化地塊權(quán)屬調(diào)整的基礎(chǔ)作用。田間道路、排灌溝渠等基礎(chǔ)設(shè)施的修建雖然是農(nóng)地整理的重要組成部分,但如果因交易成本高或者工程化項目實(shí)施的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)快而忽視權(quán)屬調(diào)整,我國土地細(xì)碎化現(xiàn)狀將難以獲得根本性改善。

第二,以農(nóng)戶需求為導(dǎo)向,完善項目實(shí)施的農(nóng)戶參與機(jī)制?！白陨隙隆钡捻椖繉?shí)施制度,雖然有助于實(shí)施效率的提升,但可能忽視農(nóng)戶的真實(shí)需求而使農(nóng)地整理結(jié)果并非農(nóng)戶實(shí)際需要的形態(tài),導(dǎo)致整理之后的地塊與整理之前并無差異,甚至使用效率更低。

第三,以降低權(quán)屬調(diào)整的交易成本為抓手,提升農(nóng)地整理組織單位的協(xié)調(diào)治理能力。地塊權(quán)屬調(diào)整中農(nóng)戶面臨的成本很大部分來源于與村集體以及其他農(nóng)戶的交易成本,通過村集體治理能力的提升,有助于改善地區(qū)社會信任狀況,從而降低地塊權(quán)屬調(diào)整過程中農(nóng)戶的信息搜尋、協(xié)商討論等交易成本。