楊銘宇,張琦

(1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,杭州 310000;2.北京師范大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村振興與發(fā)展研究中心,北京 100875)

黨的十九大報(bào)告明確指出,“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”。推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展成為跨越中等收入陷阱和實(shí)現(xiàn)共同富裕的必然要求?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》同樣指出,“我國(guó)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”,但仍存在“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大,生態(tài)環(huán)保任重道遠(yuǎn),民生保障存在短板,社會(huì)治理還有弱項(xiàng)”等一系列社會(huì)問(wèn)題。圍繞城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的發(fā)展問(wèn)題,2021年7月,《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推動(dòng)中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》將“堅(jiān)持共享發(fā)展,提升基本公共服務(wù)保障水平”作為解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題和推進(jìn)中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的著力點(diǎn)之一。《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》更是對(duì)基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展做出了整體性布局。

一、基本公共服務(wù)與高質(zhì)量發(fā)展

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái),新改建農(nóng)村公路110萬(wàn)公里,新增鐵路里程3.5萬(wàn)公里,貧困地區(qū)農(nóng)網(wǎng)供電可靠率達(dá)到99%,大電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)貧困村通動(dòng)力電比例達(dá)到100%,貧困村通光纖和4G比例均超過(guò)98%(1)數(shù)據(jù)來(lái)源:習(xí)近平在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的講話,2021年2月25日。,農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)體系建設(shè)取得重大進(jìn)步。但從實(shí)際狀況來(lái)看,城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)的均衡性和質(zhì)量仍存在較大差異。從城鄉(xiāng)空間的整體分布來(lái)看,31個(gè)省份的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化指數(shù)偏低,且城鄉(xiāng)差異顯著,其中城市的空間分布為T字形格局,與發(fā)展水平相契合,而農(nóng)村的空間分布并非如此[1]。從大區(qū)域分布格局來(lái)看,中國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的總體差異呈現(xiàn)波動(dòng)上升趨勢(shì),其中西部地區(qū)的區(qū)域內(nèi)差異最大,且除東部地區(qū)外,其他地區(qū)的區(qū)域內(nèi)差異呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)[2]。從單項(xiàng)的基本公共服務(wù)來(lái)看,教育資源[3]、醫(yī)療資源[4]、社會(huì)保障[5]等多方面資源在城市區(qū)域的分布和配置遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)。毋庸置疑,城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)水平的不充分不平衡發(fā)展是基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展面臨的首要問(wèn)題。

學(xué)界已經(jīng)對(duì)基本公共服務(wù)與高質(zhì)量發(fā)展之間的內(nèi)在邏輯進(jìn)行了初步探索?；诮?jīng)濟(jì)學(xué)而言,高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展,就是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目標(biāo)和動(dòng)力機(jī)制從主要側(cè)重于以交換經(jīng)濟(jì)(貨幣單位)計(jì)算的產(chǎn)品總量增加,轉(zhuǎn)向更加注重產(chǎn)品和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的使用價(jià)值及其質(zhì)量合意性[6]。具體而言,高質(zhì)量發(fā)展要從總量擴(kuò)張向結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)變,提供更高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù),滿足民生需求[7]。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展能夠創(chuàng)造更多的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富,而公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展能夠讓人民在不斷共享改革發(fā)展成果中生活得更加美好,兩者是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系[8]。沿著高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵思路,學(xué)界對(duì)基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展,包括農(nóng)村公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展[9]、基本醫(yī)療保障制度高質(zhì)量發(fā)展[10]、公共衛(wèi)生健康高質(zhì)量發(fā)展[11]等的基本內(nèi)涵進(jìn)行探索,強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)由“量”轉(zhuǎn)“質(zhì)”,注重城鄉(xiāng)區(qū)域間資源配置的公平性、共享性、可持續(xù)性。

綜合而言,基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展重在解決城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題,以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要,保障農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán),提高農(nóng)民的獲得感、幸福感。從狹義層面來(lái)看,基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是為民眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù),改善民眾生產(chǎn)生活環(huán)境,提高生活質(zhì)量和品質(zhì)。從廣義層面來(lái)看,基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分,以基本公共服務(wù)體系建設(shè)為抓手,促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,實(shí)現(xiàn)共同富裕。

二、空間治理:重識(shí)基本公共服務(wù)的意義

基于城鄉(xiāng)區(qū)域一體化的視角審視基礎(chǔ)公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展,實(shí)質(zhì)上是從地理空間治理的理論進(jìn)行闡釋。20世紀(jì)90年代“治理”理念開(kāi)始被引入城鄉(xiāng)規(guī)劃的研究,空間治理和空間分析開(kāi)始受到地理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多門學(xué)科的關(guān)注,并逐步發(fā)展成研究城鄉(xiāng)關(guān)系的理論工具。城鄉(xiāng)空間實(shí)踐的政治性決定其不只是一項(xiàng)純粹技術(shù)工程,而且是對(duì)空間資源的再配置、多方利益協(xié)調(diào)、社會(huì)結(jié)構(gòu)重構(gòu)的過(guò)程[12]。延續(xù)空間治理的分析方法,本文將基本公共服務(wù)當(dāng)作治理城鄉(xiāng)空間問(wèn)題的一種基本方式,并嘗試構(gòu)建一個(gè)“空間不平等—空間正義—空間融合”的一般性分析框架,深入闡釋基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展所面臨的問(wèn)題、制度設(shè)計(jì)、實(shí)踐路向。

(一)理論緣起

“空間”概念起源于傳統(tǒng)地理學(xué)研究中物質(zhì)空間所討論的地方或者場(chǎng)所。早期對(duì)于空間治理的討論專注于地理空間,將空間視為城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)的容器,討論空間上資源配置的公平性[13]。20世紀(jì)七八十年代,后現(xiàn)代地理學(xué)興起的空間概念開(kāi)始關(guān)注社會(huì)意義,社會(huì)空間的概念受到研究者的重視,最具代表性的是愛(ài)德華·蘇賈(Edward Soja)提出的“第三空間”理論?！暗谌臻g”理論強(qiáng)調(diào)都市生活的空間特性,并利用空間分析的方法對(duì)城市生活進(jìn)行系統(tǒng)性研究[14]。多琳·馬西(Doreen Massey)將空間現(xiàn)象放在社會(huì)關(guān)系概念下加以研究,并從勞動(dòng)的空間分工層面去界定所謂發(fā)展的區(qū)域問(wèn)題或發(fā)展的地理不平衡問(wèn)題[15]?？臻g社會(huì)屬性的研究在社會(huì)學(xué)領(lǐng)域同樣備受青睞,20世紀(jì)80年代后期城市社會(huì)學(xué)提出社會(huì)空間的分析思路,主張將城市發(fā)展視為空間現(xiàn)象,關(guān)注其空間生產(chǎn)的過(guò)程和機(jī)制。麥基(T. G. Mc-Gee)所提出的Desakota模型討論了城市邊緣化問(wèn)題,強(qiáng)調(diào)將城鄉(xiāng)關(guān)系置于空間脈絡(luò)上考察[16]?？臻g分析為城市治理提供了新的視角,城鄉(xiāng)空間治理應(yīng)關(guān)注權(quán)力和空間過(guò)度資本化、空間結(jié)構(gòu)失衡、空間權(quán)利等問(wèn)題[17]。對(duì)于空間治理而言,城鄉(xiāng)融合問(wèn)題的空間化是一個(gè)克服城鄉(xiāng)空間不平等,進(jìn)行空間結(jié)構(gòu)關(guān)系重組和空間整合的過(guò)程[18]。基本公共服務(wù)作為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本方式之一,在空間治理的理論視角下其高質(zhì)量發(fā)展具備新的理論內(nèi)涵。

(二)空間不平等:基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

體制因素和發(fā)展階段共同決定了我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化程度較低的局面[19],這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展面臨的重要問(wèn)題之一。從空間分析的視角來(lái)看,城市和農(nóng)村是人類活動(dòng)的基本場(chǎng)所,資源在城市的集聚效應(yīng)造成城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大差異。官方數(shù)據(jù)顯示,全國(guó)居民人均可支配收入基尼系數(shù)在2008年達(dá)到最高點(diǎn)0.491,2020年降至0.468,累計(jì)下降0.023,但仍然高于國(guó)際警戒線0.4的標(biāo)準(zhǔn)(2)數(shù)據(jù)來(lái)源:國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2021年9月28日發(fā)布的《中國(guó)的全面小康》白皮書。。這種差異逐步由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到政治、文化、人際關(guān)系等領(lǐng)域,并由此造成空間資源的分配以及空間權(quán)利配置的不平等。顯而易見(jiàn),城鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共服務(wù)發(fā)展不平衡是一種空間意義上的不平等,主要關(guān)注比例關(guān)系不合理、包容性不足、可持續(xù)性不夠等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題,具體表現(xiàn)在生態(tài)生活空間的不協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)空間的不平等、文化教育空間的不一致、福利保障空間的不均衡等方面[20]。

空間不平等的另一個(gè)具象化表現(xiàn)是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展不充分,關(guān)注的是基本公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量問(wèn)題,主要表現(xiàn)為發(fā)展不足、潛力釋放不夠、短板較多等。多維空間不平等會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村區(qū)域民眾難以獲取同等水平的公共產(chǎn)品和服務(wù),長(zhǎng)期如此會(huì)直接導(dǎo)致兩種不良后果:一方面,多維度空間資源的缺失致使貧困家庭陷入多維貧困陷阱,家庭收入水平停滯致使其難以逃脫貧困陷阱;另一方面,長(zhǎng)期多維度空間權(quán)益的侵害導(dǎo)致農(nóng)村群體遭遇社會(huì)排斥和制度排斥,損害民眾的積極性和自主性,內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力難以培植?；竟卜?wù)高質(zhì)量發(fā)展必須解決空間不平等引起的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展的不充分不平衡問(wèn)題,進(jìn)而抑制空間不平等引起的一系列不良后果。

(三)空間正義:基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)

從我國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)看,基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展階段性目標(biāo)是解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡不充分問(wèn)題,縮小城鄉(xiāng)差距,助力鄉(xiāng)村振興;終極目標(biāo)是服務(wù)于共同富裕,由全體人民共享發(fā)展成果。就空間分析視角而言,共同富裕的實(shí)質(zhì)是空間權(quán)益的分配調(diào)整,核心是通過(guò)空間尺度的資源調(diào)控與正義修復(fù)來(lái)踐行分配正義,消除空間資源配置不均衡、空間供給不均等、空間權(quán)益不平等等突出問(wèn)題,借助平等機(jī)制,推動(dòng)效率和公平實(shí)現(xiàn)新的動(dòng)態(tài)平衡,增強(qiáng)發(fā)展的均衡性、協(xié)調(diào)性、包容性[21]。簡(jiǎn)言之,共同富裕的內(nèi)涵是實(shí)現(xiàn)空間正義。

“空間正義”概念源自布萊迪·戴維斯于1968年提出的“領(lǐng)地正義”,即社會(huì)資源應(yīng)以正義的方式實(shí)現(xiàn)公正的地理分配。哈維認(rèn)為,地理分配難以實(shí)現(xiàn)正義,只有變革空間的社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程,進(jìn)行社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度的變革,才可能真正實(shí)現(xiàn)空間正義[22]。從空間正義反思基本公共服務(wù)的發(fā)展可知,高質(zhì)量發(fā)展既要改善基本公共服務(wù)的各項(xiàng)硬性基礎(chǔ)設(shè)施,也要著力完善軟性基本公共服務(wù)以保障民眾的權(quán)利和文化權(quán)益的需求。由此可見(jiàn),基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的空間正義目標(biāo)應(yīng)包括兩個(gè)層面:其一是在地理空間上實(shí)現(xiàn)資源合理配置,即實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和物質(zhì)資源均等化;其二是在社會(huì)空間、文化空間等多維空間的層面上實(shí)現(xiàn)文化權(quán)益、文化權(quán)利等軟性公共服務(wù)均等化。資源公平配置和權(quán)利均等是衡量基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo),也是空間正義和共同富裕的本質(zhì)要求。

(四)空間融合:基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的基本路徑

縱觀我國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展政策,其由早期的城鄉(xiāng)分野治理逐步走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。當(dāng)下我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展階段,這對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出了更高的要求。從空間治理的角度來(lái)看,城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)際上是多維度的空間融合。從學(xué)理層面來(lái)看,空間可以細(xì)分為物質(zhì)空間、社會(huì)空間、文化空間,分別對(duì)應(yīng)著生產(chǎn)生活狀況、社會(huì)關(guān)系、精神文化生活,而空間融合實(shí)質(zhì)上是社會(huì)空間、物質(zhì)空間、文化空間中諸多要素的有機(jī)融合,進(jìn)而促進(jìn)空間整體的協(xié)調(diào)性發(fā)展[23]。依據(jù)空間不平等的兩個(gè)具象化表現(xiàn),即城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展不均衡不充分,可將空間融合的路徑進(jìn)一步分為空間結(jié)構(gòu)融合與空間形態(tài)融合。其中空間結(jié)構(gòu)融合是指基本公共服務(wù)在空間構(gòu)成形式上的融合,例如在基本公共服務(wù)布局、標(biāo)準(zhǔn)、比例等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題上的重組與融合,旨在解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展不均衡問(wèn)題;空間形態(tài)融合是指基本公共服務(wù)在各類活動(dòng)空間中實(shí)質(zhì)內(nèi)容上的融合,例如在教育、醫(yī)療等內(nèi)容上的發(fā)展與融合,旨在解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展不充分問(wèn)題。

綜合而言,多維度的空間實(shí)質(zhì)上是基本公共服務(wù)供給所涵蓋的內(nèi)容,因此空間融合是通過(guò)基本公共服務(wù)的供給,進(jìn)行空間結(jié)構(gòu)關(guān)系重組和空間資源整合,進(jìn)而消除空間不平等,實(shí)現(xiàn)空間正義的過(guò)程。具體而言,一方面,空間融合應(yīng)在變革城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、激活城鄉(xiāng)空間要素、消除城鄉(xiāng)空間界限、加強(qiáng)城鄉(xiāng)空間治理等多個(gè)方面推進(jìn)[24],努力消除城鄉(xiāng)間的空間不平等問(wèn)題;另一方面,空間融合要秉承空間正義的理念和目標(biāo),抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,讓全民共享標(biāo)準(zhǔn)化的基本公共服務(wù),扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。

三、基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的制度設(shè)計(jì)

“空間不平等—空間正義—空間融合”的分析框架闡釋了基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展必須解決城鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題,即改變不合理的空間結(jié)構(gòu),促進(jìn)多維空間的融合發(fā)展?；诖?基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的制度設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持兩個(gè)基本原則:一是消除空間不平等引起的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展的不均衡不充分問(wèn)題,滿足空間正義目標(biāo);二是貫徹差異化的基本公共服務(wù)發(fā)展理念,符合空間不平等和空間多維性的現(xiàn)實(shí)特征。

從我國(guó)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)來(lái)看,基本公共服務(wù)要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及城市化高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略有效銜接,這要求其制度設(shè)計(jì)兼顧兩大戰(zhàn)略的發(fā)展目標(biāo),在政策設(shè)計(jì)層面服務(wù)于兩大戰(zhàn)略。從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來(lái)看,需要培育農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力,基本公共服務(wù)政策設(shè)計(jì)要給予農(nóng)村地區(qū)更多的補(bǔ)償和帶動(dòng);從城市化高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)看,基本公共服務(wù)要提高資源的使用效率,注重供給質(zhì)量。實(shí)證研究也證實(shí)了此觀點(diǎn),基本公共服務(wù)均等化歸因于公共服務(wù)發(fā)展滯后地區(qū)獲得的區(qū)域補(bǔ)償動(dòng)力與公共服務(wù)發(fā)展領(lǐng)先地區(qū)帶來(lái)的質(zhì)量提升壓力二元力量的抗?fàn)嶽25]。

從政策執(zhí)行鏈條來(lái)看,基本公共服務(wù)體系包括供給體系、供給結(jié)果、民眾需求三個(gè)環(huán)節(jié)組成,供給體系環(huán)節(jié)影響著公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的均衡性和質(zhì)量,供給結(jié)果則與民眾需求息息相關(guān)。綜合而言,基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的制度設(shè)計(jì)應(yīng)關(guān)注四個(gè)要點(diǎn):一是注重供給主體的多元化,滿足民眾的差異化需求,從制度層面回應(yīng)供給體系協(xié)同性和民眾需求多元性的特征;二是做好農(nóng)村地區(qū)的區(qū)域補(bǔ)償,培育農(nóng)村地區(qū)內(nèi)源式發(fā)展的動(dòng)力,從制度設(shè)計(jì)層面回應(yīng)鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的目標(biāo)需求;三是提升城市地區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量,發(fā)揮其優(yōu)質(zhì)公共水平的帶動(dòng)效應(yīng),從制度設(shè)計(jì)層面回應(yīng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)需求;四是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,制定標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)和產(chǎn)品,保障全民共享標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù),從制度層面回應(yīng)社會(huì)主義共同富裕的本質(zhì)要求(圖1)。

圖1 基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的理論闡釋圖

(一)基本公共服務(wù)的供給體系

基于時(shí)間軸而言,農(nóng)村基本公共服務(wù)供給體系的發(fā)展可以粗略分為人民公社的平均主義階段(1949—1978年)、政府財(cái)政缺位的差異化階段(1978—2003年)、政府主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)一體化階段(2003至今)。1949—1978年供給主體是人民公社,資金來(lái)源主要是集體收入,政府關(guān)注民生保障,在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建公共服務(wù)體系框架;這種平均主義分配和普惠性福利下民眾共享低水平公共產(chǎn)品和服務(wù),主體間的差異性較小。1978—2003年政府包干下的供給體制注重基本公共服務(wù)供給的數(shù)量和規(guī)模;當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平的差異造成了供給水平的兩極分化。2003年后,由于城市支持農(nóng)村的政策轉(zhuǎn)向,基本公共服務(wù)逐步形成政府主導(dǎo)、多元參與的供給格局,并注重民眾的實(shí)際需求及獲得感回應(yīng)(表1)。

表1 農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主體演變情況表

地方政府在城鄉(xiāng)空間治理中長(zhǎng)期扮演著“家長(zhǎng)制”的角色,導(dǎo)致市場(chǎng)和社會(huì)部門的參與缺失,造成生產(chǎn)和社會(huì)分工在空間上的不平等:一方面是物質(zhì)空間上資源分配的不均等。空間是各類經(jīng)濟(jì)資源的集合體,地方政府在城鄉(xiāng)空間中擁有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán),控制著大部分公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給。而作為市場(chǎng)機(jī)制主體的企業(yè)則在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)中缺席,未能有效分擔(dān)供給成本,加之政府公共產(chǎn)品具有較高的管理成本,進(jìn)一步導(dǎo)致資源錯(cuò)配和服務(wù)規(guī)模擴(kuò)大困難。另一方面是市場(chǎng)部門和社會(huì)部門在社會(huì)分工層面的缺位導(dǎo)致在社會(huì)空間上遭遇權(quán)利排斥。在我國(guó)公共產(chǎn)品的供給體系關(guān)系空間中,市場(chǎng)部門和社會(huì)部門長(zhǎng)期處于附庸地位,導(dǎo)致兩部門缺少話語(yǔ)權(quán),直接影響公共品的供給效率以及缺乏對(duì)民眾需求的回應(yīng)。因此制度設(shè)計(jì)時(shí),要在基本公共服務(wù)生產(chǎn)和分配中給予市場(chǎng)和社會(huì)組織更多的參與權(quán),多元化的供給結(jié)構(gòu)才能豐富公共產(chǎn)品和服務(wù)的多樣性,進(jìn)而滿足民眾的異質(zhì)性需求,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

(二)農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)與區(qū)域補(bǔ)償動(dòng)力

政府公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平在區(qū)域之間存在較大差異,2018年城市的污水、生活垃圾處理率分別為95%、97%,而農(nóng)村的僅分別為22%、60%;城市的每千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)為10.9人,而農(nóng)村的僅為4.3人(3)數(shù)據(jù)來(lái)源:國(guó)家發(fā)展改革委舉行新聞發(fā)布會(huì)介紹《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》相關(guān)情況。。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共水平的空間差異主要通過(guò)政府的區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制來(lái)調(diào)整,常用的手段包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政策傾斜等。轉(zhuǎn)移支付作為彌補(bǔ)財(cái)政缺口、消解中央與地方財(cái)政不平衡的主要機(jī)制,對(duì)縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化具有顯著的激勵(lì)效應(yīng)[26]。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度,一般來(lái)說(shuō),轉(zhuǎn)移支付分為稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,例如2018年我國(guó)稅收返還7987.86億元、一般性轉(zhuǎn)移支付38759.04億元、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付22927.09億元(4)參見(jiàn)財(cái)政部《關(guān)于2018年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》,http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201903/t20190318_3194653.htm。。對(duì)于國(guó)家推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo),轉(zhuǎn)移支付為地方政府提供了財(cái)力上的保障。比如在一般性轉(zhuǎn)移支付中,既有針對(duì)教育、醫(yī)療和社會(huì)保障方面的直接補(bǔ)助,也有以項(xiàng)目制形式形成的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)在供給方面進(jìn)行補(bǔ)助。轉(zhuǎn)移支付是弱勢(shì)地區(qū)獲得區(qū)域補(bǔ)償動(dòng)力的主要來(lái)源,其具有兩個(gè)方面的作用:其一是即時(shí)效應(yīng),轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目落地時(shí)能夠直接改善弱勢(shì)地區(qū)的基本公共服務(wù)狀況,改善民生;其二是累積效應(yīng),通過(guò)不斷疊加補(bǔ)償動(dòng)力能夠有效地改善地區(qū)整體狀況,促進(jìn)此地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付配合政策引導(dǎo)能有效促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的內(nèi)源式發(fā)展。從補(bǔ)償方式來(lái)看,稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能對(duì)抗基本公共服務(wù)均等化的無(wú)效性,一般性轉(zhuǎn)移支付在概率上顯著促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化[27]。因此,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付需要搭配一定的政策引導(dǎo)才能促進(jìn)基本公共服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。具體而言,制度層面設(shè)置雖然改善了轉(zhuǎn)移支付政策下弱勢(shì)地區(qū)的資源配置效益,為民眾創(chuàng)造更多效益,但需要防止地方政府為獲取更多資金而采取策略行為和防止弱勢(shì)地區(qū)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴,以保持區(qū)域補(bǔ)償動(dòng)力的持久活力。從空間治理視角來(lái)看,區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制是促進(jìn)城鄉(xiāng)空間融合的一種有效手段,其目的是實(shí)現(xiàn)空間正義,讓農(nóng)村地區(qū)獲取更多的資源傾斜。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)資本在地理空間中的流動(dòng),有益于將城市的生產(chǎn)要素引入農(nóng)村地區(qū),為農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)的生產(chǎn)提供動(dòng)力支持。同時(shí),政策引導(dǎo)以資本為媒介促進(jìn)城鄉(xiāng)之間政治、經(jīng)濟(jì)和文化等多維空間的融合。政策引導(dǎo)下的基本公共服務(wù)體系建設(shè)有利于吸納資源在農(nóng)村空間集聚,進(jìn)而圍繞資源促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育和醫(yī)療水平的提升、農(nóng)戶的社會(huì)參與,推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)內(nèi)源式發(fā)展。

(三)城市地區(qū)基本公共服務(wù)與質(zhì)量提升壓力

城市是資源高度集聚的空間集合體,城市地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”與城鄉(xiāng)的“技術(shù)鴻溝”極易誘發(fā)空間不平等。從城市角度來(lái)看,城市發(fā)展帶來(lái)了資源的集聚效應(yīng)和高水平的基本公共服務(wù),城市享受的資源優(yōu)先分配權(quán)使得其占有更多的公共資源,對(duì)周邊農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”。例如,首位城市規(guī)模的增大會(huì)擴(kuò)大省域各城市間基本公共服務(wù)水平的差距,制約基本公共服務(wù)在省域?qū)用娴木然l(fā)展[28]。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)在多維度空間上存在“技術(shù)鴻溝”,城市在教育、醫(yī)療、信息、基建等各項(xiàng)技術(shù)層面優(yōu)于農(nóng)村,致使城鄉(xiāng)居民難以共享同等水平的公共產(chǎn)品和服務(wù),造成城鄉(xiāng)空間不平等?！昂缥?yīng)”與“技術(shù)鴻溝”強(qiáng)化了不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間和不同群體間公共服務(wù)效率和質(zhì)量的對(duì)比度和距離感,影響了基本公共服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。

城市地區(qū)通過(guò)“虹吸效應(yīng)”與“技術(shù)鴻溝”實(shí)現(xiàn)了自身基本公共服務(wù)水平的高速提升,在高質(zhì)量發(fā)展要求下城市地區(qū)基本公共服務(wù)建設(shè)的主要目標(biāo)是質(zhì)量提升。質(zhì)量提升壓力需要做好兩個(gè)方面的工作:其一,鞏固提升城市地區(qū)基本公共服務(wù)水平,提升基本公共服務(wù)體系的精細(xì)化和規(guī)范化建設(shè),滿足市民差異化需求;其二,城市地區(qū)獲取基本公共服務(wù)質(zhì)量提升方式是空間外溢效應(yīng),即將自身公共服務(wù)水平優(yōu)勢(shì)通過(guò)空間轉(zhuǎn)移的方式輻射社會(huì)發(fā)展的其他方面和地區(qū),形成城鄉(xiāng)雙循環(huán),促進(jìn)兩者良性發(fā)展。具體而言,一方面是地理空間的外溢效應(yīng),城市地區(qū)公共產(chǎn)品與服務(wù)需要向農(nóng)村地區(qū)輻射,例如,推進(jìn)公共服務(wù)重心下移,通過(guò)數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療等資源共享等。優(yōu)勢(shì)地區(qū)給予弱勢(shì)地區(qū)更多支持和幫助。另一方面是結(jié)構(gòu)空間的外溢效應(yīng),城市地區(qū)基本公共服務(wù)水平已越過(guò)保障民生的階段,應(yīng)以基本公共服務(wù)為抓手向經(jīng)濟(jì)社會(huì)的其他維度外溢。例如,通過(guò)供給體系的調(diào)整讓市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)更多責(zé)任,構(gòu)建服務(wù)型政府;深化基本公共服務(wù)供給水平,注重培養(yǎng)民眾公共可行能力,探索“三治融合”新模式。

(四)基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題

基于農(nóng)村地區(qū)的區(qū)域補(bǔ)償動(dòng)力和城市地區(qū)的質(zhì)量提升壓力的雙重互動(dòng)直接影響著基本公共服務(wù)均等化狀況,城市地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”與城鄉(xiāng)的“技術(shù)鴻溝”以及農(nóng)村地區(qū)的“制度缺失”會(huì)降低基本公共服務(wù)均等化程度,而農(nóng)村地區(qū)的“即時(shí)效應(yīng)”與“累積效應(yīng)”以及城市地區(qū)的“溢出效應(yīng)”有利于提高基本公共服務(wù)均等化程度,基本公共服務(wù)均等化的變化趨勢(shì)是兩種力量抗?fàn)幗Y(jié)果的階段化表征。

基本公共服務(wù)均等化是指全體公民都能公平地獲得大致均等的基本公共服務(wù),其核心是促進(jìn)機(jī)會(huì)均等,重點(diǎn)是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì),而不是簡(jiǎn)單的平均化(5)參見(jiàn)國(guó)務(wù)院《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》,2017年1月23日。http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm。?；竟卜?wù)均等化問(wèn)題包括供給內(nèi)容結(jié)構(gòu)的均等化、空間分布結(jié)構(gòu)的均等化、享用群體結(jié)構(gòu)的均等化[29]。首先,從空間治理的視角來(lái)看,基本公共服務(wù)均等化的政策設(shè)計(jì)應(yīng)促進(jìn)城鄉(xiāng)的多維度空間融合。在地理空間方面要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互通互連,完善包括交通道路、互聯(lián)網(wǎng)、物流快遞等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),保障地理空間上城鄉(xiāng)基建設(shè)施的暢達(dá),消除地理因素引起的空間不平等。其次,從物質(zhì)空間來(lái)看,要實(shí)現(xiàn)公共品和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化,全民共享標(biāo)準(zhǔn)化(最低限度)的服務(wù)和產(chǎn)品,滿足家庭和個(gè)人的基本需求,凸顯公共產(chǎn)品的普惠性、公共性和益貧性,在城鄉(xiāng)全域內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源公平配置的基本空間正義。再次,從社會(huì)空間的視角來(lái)看,要關(guān)注民眾受益權(quán)的均等化。相較于城市居民而言,農(nóng)村居民追求優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和產(chǎn)品必然會(huì)遭遇制度排斥,因此制度設(shè)計(jì)應(yīng)注重彌合城鄉(xiāng)群體差異,將權(quán)利不平等控制在合理的范圍內(nèi),進(jìn)而消除制度誘發(fā)的社會(huì)空間不平等。最后,從空間主體結(jié)構(gòu)來(lái)看,由于均等化目標(biāo)中包含著差異化的實(shí)質(zhì)性需求,而不同年齡結(jié)構(gòu)的群體對(duì)公共服務(wù)和產(chǎn)品的需求不同,因此公共產(chǎn)品設(shè)計(jì)需注重層次性和多維性,積極回應(yīng)個(gè)體迥異需求,消除空間主體特征引起的不平等狀況。

綜合而言,基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是消除空間不平等,實(shí)現(xiàn)空間正義,服務(wù)于共同富裕的基本路徑。從供給體系到供給結(jié)果再到民眾需求這一事實(shí)分析鏈條中,三個(gè)環(huán)節(jié)均影響著基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的制度設(shè)計(jì),本研究將此總結(jié)為四個(gè)相互依存、相互建構(gòu)的支撐性要素,即制度設(shè)計(jì)應(yīng)注重四個(gè)要點(diǎn),分別是多元供給體系、城市地區(qū)的質(zhì)量提升壓力、農(nóng)村地區(qū)的區(qū)域補(bǔ)償動(dòng)力、基本公共服務(wù)均等化。從空間分析視角來(lái)看,此四個(gè)要素遵循兩個(gè)基本原則:其一是注重資源權(quán)利在城鄉(xiāng)空間中的均等化,全民共享發(fā)展成果,彰顯空間正義;其二是促進(jìn)城鄉(xiāng)中物質(zhì)、社會(huì)和文化空間的多維度融合,消除空間不平等。

四、基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐路向

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程,在明確宏觀層面的制度設(shè)計(jì)的核心要素之后,需要在實(shí)踐層面建立起相配套的落地措施,圍繞著空間融合的思路展開(kāi),將空間融合與制度設(shè)計(jì)四個(gè)支撐性要素相結(jié)合,制定切實(shí)可行的實(shí)踐路徑(圖2)。

圖2 基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)踐路向的邏輯示意圖

(一)實(shí)踐路向一:空間結(jié)構(gòu)融合

空間結(jié)構(gòu)融合旨在解決空間不平等引起的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展不均衡問(wèn)題,主要措施是健全城鄉(xiāng)共建共享機(jī)制,促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。通過(guò)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)化的公共服務(wù)體系來(lái)消弭城鄉(xiāng)的空間結(jié)構(gòu)不均,讓全體人民共享標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)。

首先,著力完善公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。以完善制度和資源配置為重點(diǎn),促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置,建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機(jī)制,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機(jī)制,健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系,推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革。其次,全面建立標(biāo)準(zhǔn)化基本公共體系。國(guó)家可建立基本公共服務(wù)清單,標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)更加明確并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整,促使各領(lǐng)域建設(shè)類、管理類、服務(wù)類標(biāo)準(zhǔn)基本完善并有效實(shí)施。再次,重視公共服務(wù)評(píng)價(jià)。為社會(huì)公眾評(píng)價(jià)、反饋和監(jiān)督提供制度化的參與渠道,將民眾需求反饋和建議作為調(diào)整公共服務(wù)和產(chǎn)品優(yōu)先的標(biāo)準(zhǔn),尊重民眾權(quán)益。最后,重點(diǎn)調(diào)整公共服務(wù)方式。依托數(shù)字化和信息化改進(jìn)傳統(tǒng)分散式的供給方式,利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對(duì)相關(guān)服務(wù)需求與內(nèi)容要求予以整合歸類,構(gòu)建一體化的供給方式。依托標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)清單,共建多級(jí)聯(lián)動(dòng)的服務(wù)網(wǎng)格,以網(wǎng)絡(luò)為媒介促進(jìn)教育、醫(yī)療等資源共享共益。

(二)實(shí)踐路向二:空間形態(tài)融合

空間形態(tài)融合旨在解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展不充分問(wèn)題。不充分問(wèn)題主要體現(xiàn)在單項(xiàng)公共服務(wù)或公共產(chǎn)品在城鄉(xiāng)地區(qū)的數(shù)量和質(zhì)量供給存在較大差異。而通過(guò)公共財(cái)政和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革全面提升教育、醫(yī)療等單位空間上量和質(zhì)的供給是空間形態(tài)融合的目標(biāo)所在。

一是推進(jìn)基本公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,改善供給體系和需求結(jié)構(gòu)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革意味著從提高供給質(zhì)量出發(fā),推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整,擴(kuò)大有效供給,提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性。首先,民眾對(duì)于公共產(chǎn)品和服務(wù)的實(shí)質(zhì)性需求是供給前提。從同質(zhì)性需求來(lái)看,教育和醫(yī)療是多數(shù)家庭的共同需求,應(yīng)當(dāng)加大政策和資源傾斜力度,不斷擴(kuò)大支出規(guī)模、提高比重;從異質(zhì)性需求來(lái)看,不同年齡結(jié)構(gòu)群體需求存在差異性,例如,老年群體重視養(yǎng)老、社會(huì)保障和公共文化需求,青年群體則重視教育、健康和能力提升的需求。其次,明確不同層級(jí)間政府的職責(zé)分配優(yōu)化供給的決策。公共服務(wù)的財(cái)政配置和職能范圍一直是政府間決策面臨的困境。2018年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方財(cái)政共同事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》,明確規(guī)定由中央和地方財(cái)政共同出資,省級(jí)政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)中承擔(dān)重要責(zé)任,不同經(jīng)濟(jì)水平的省級(jí)政府對(duì)于轄區(qū)內(nèi)的市縣責(zé)任統(tǒng)籌應(yīng)采取差異化的措施,避免引起過(guò)度財(cái)政和工作負(fù)擔(dān)。最后,構(gòu)建公共服務(wù)的多元復(fù)合型供給體系。堅(jiān)持政府主導(dǎo)性地位,積極謀劃好區(qū)域基本公共服務(wù)發(fā)展的布局和規(guī)劃,引入社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制,推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化。通過(guò)PPP模式等合作形式引入市場(chǎng)機(jī)制,允許私營(yíng)資本準(zhǔn)入構(gòu)建良性競(jìng)爭(zhēng)格局,提高供給質(zhì)量。通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等形式引入社會(huì)力量,其在公共服務(wù)生產(chǎn)上更具靈活性和專業(yè)性,可以為民眾提供高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。

二是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體制機(jī)制,配合產(chǎn)業(yè)等多方面政策引導(dǎo),培育農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)的可持續(xù)性區(qū)域補(bǔ)償動(dòng)力。首先,促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付體系改革?，F(xiàn)行政權(quán)層次構(gòu)造與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在一定程度上的不協(xié)調(diào),分稅制改革后財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)明確,而地方政府間事權(quán)模糊,實(shí)際政策執(zhí)行中兩者易引起沖突,應(yīng)推進(jìn)事權(quán)責(zé)任制度改革,做到事權(quán)財(cái)權(quán)相平衡。其次,構(gòu)建靈活性轉(zhuǎn)移支付的資金監(jiān)管體系。一方面,做好底線監(jiān)管,防止公共財(cái)政的濫用亂用;另一方面,給予地方政府對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付自由調(diào)度的支配權(quán),例如控制總額在一定比重之內(nèi),防止過(guò)度監(jiān)管造成資金浪費(fèi)和低效率運(yùn)作。最后,基本公共服務(wù)建設(shè)要做好配套的政策引導(dǎo),基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育醫(yī)療、就業(yè)公共服務(wù)等應(yīng)實(shí)行差異化的發(fā)展政策,將轉(zhuǎn)移支付的資金變?yōu)檗r(nóng)村地區(qū)發(fā)展的推動(dòng)力,培養(yǎng)在地性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式。

三是注重提升城市地區(qū)基本公共服務(wù)質(zhì)量,發(fā)揮空間外溢效應(yīng)。從地理空間的外溢效應(yīng)來(lái)看,通過(guò)政策體制的設(shè)計(jì)可以將公共服務(wù)體系由城市下沉到鄉(xiāng)村,建立“縣—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—村”三級(jí)公共服務(wù)網(wǎng)點(diǎn),將公共產(chǎn)品和服務(wù)下移,加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè),增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能;利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推進(jìn)基本公共服務(wù)的扁平化,暢通溝通反饋渠道,促進(jìn)公共服務(wù)的便捷和互動(dòng),推動(dòng)公共服務(wù)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享,加強(qiáng)公共服務(wù)的質(zhì)量控制和效果評(píng)價(jià)。從結(jié)構(gòu)空間的外溢來(lái)看,優(yōu)勢(shì)地區(qū)可以利用優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù),以其為抓手推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)其他方面的發(fā)展。在政府層面,通過(guò)調(diào)整公共服務(wù)供給體系,轉(zhuǎn)變政府職能構(gòu)建服務(wù)型政府,讓市場(chǎng)和社會(huì)力量參與進(jìn)來(lái),承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任,減輕政府財(cái)政和工作的負(fù)擔(dān),形成良性發(fā)展格局。在鄉(xiāng)村層面,黨組織和村委會(huì)要倡導(dǎo)民眾積極參與項(xiàng)目建設(shè),培養(yǎng)民眾參與和決策能力,發(fā)揮民眾主體性作用,承擔(dān)更多重要角色,促進(jìn)基層共建共治共享。

五、結(jié)語(yǔ)

由于傳統(tǒng)戶籍制度等因素,我國(guó)城鄉(xiāng)在基本公共服務(wù)建設(shè)方面存在較大差異,這既導(dǎo)致了空間不平等,又導(dǎo)致了學(xué)界習(xí)慣于從城鄉(xiāng)割裂的視角討論公共服務(wù)。而引入空間理論檢視的基本立意是從整體觀和系統(tǒng)觀的視角審視基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展,將城鄉(xiāng)看作是一個(gè)空間整體,在同一個(gè)整體內(nèi)討論公共服務(wù)的空間不平等、空間差異性、空間融合的路徑。基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是一個(gè)綜合體系,包括空間不平等問(wèn)題、空間正義目標(biāo)、空間融合路徑三個(gè)方面?？臻g不平等揭示了城鄉(xiāng)空間內(nèi)存在基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡和不充分的問(wèn)題,其中不平衡表現(xiàn)為空間結(jié)構(gòu)的不平等,不充分表現(xiàn)為空間形態(tài)的不平等。解決空間不平等的實(shí)踐路向有兩條路徑:空間結(jié)構(gòu)融合和空間形態(tài)融合。圍繞空間不平等和空間融合制定相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和落地措施有利于在實(shí)踐層面實(shí)現(xiàn)空間正義,即通過(guò)基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)共同富裕,由全民共享發(fā)展成果。

習(xí)近平總書記在2020年中央農(nóng)村工作會(huì)議講話中指出:“要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn),推進(jìn)空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等縣域統(tǒng)籌,把城鄉(xiāng)關(guān)系擺布好處理好,一體設(shè)計(jì)、一并推進(jìn)。要強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌,加快形成縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)的建管格局,推動(dòng)公共資源在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。”未來(lái)時(shí)期縣域必然是城鄉(xiāng)空間融合發(fā)展切入點(diǎn),從空間來(lái)看,上接市區(qū)、下銜鄉(xiāng)村的縣域?qū)用媸强臻g融合的完美契合之處,在縣域內(nèi)推行基本公共服務(wù)改革必然能取得斐然成就。