許恒周,牛坤在

(天津大學 管理與經(jīng)濟學部,天津 300072)

一、引言

馬克思將城鄉(xiāng)關系劃分為城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)加速分離和城鄉(xiāng)融合三個階段,并認為城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)關系發(fā)展的必然趨勢。國內(nèi)外學者針對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的概念內(nèi)涵展開了討論。國外學者更傾向于關注城鄉(xiāng)關聯(lián)(Urban-rural Linkages, URLs)的概念,如Tacoli將其界定為物品、人員、資金、服務、信息等要素跨越城鄉(xiāng)空間和部門并進行互動[1]。為解決新時代城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和農(nóng)村發(fā)展不充分問題、促進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興,黨的十九大提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的重大決策。由此,國內(nèi)學者結(jié)合“流空間”理論、“人地關系地域系統(tǒng)論”“城鄉(xiāng)等值化”等理論學說,基于不同角度,深刻剖析了新時代中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論內(nèi)涵[2-4]。學術(shù)界普遍認同城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心問題是實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的自由流動和優(yōu)化配置,以及城鄉(xiāng)地域空間、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會服務、生態(tài)環(huán)境等諸多方面的等值化發(fā)展,最終實現(xiàn)全體人民共同富裕[5-6]。

其中,以產(chǎn)權(quán)為載體的土地要素平等自由交換是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前提條件和重要維度。一方面,“十四五”規(guī)劃將深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革作為健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的重要內(nèi)容之一,指明了農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設用地的改革方向。具體而言,其一,通過盤活土地資源暢通城鎮(zhèn)居民參與農(nóng)村閑置宅基地、承包地的產(chǎn)權(quán)市場交易渠道,吸引城市人口、資本等要素向鄉(xiāng)村流動,同時增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入,推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展[7]。其二,賦予農(nóng)村集體建設用地與城市國有土地同等完整的土地處分權(quán)、使用權(quán)、抵押物權(quán)等產(chǎn)權(quán)權(quán)能[8],創(chuàng)新集體經(jīng)營性建設用地入市政策,推進城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)同權(quán)化和資源配置市場化,促進農(nóng)民共享土地增值收益,縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距。另一方面,以耕地非農(nóng)化和土地城鎮(zhèn)化為典型的土地利用轉(zhuǎn)型是衡量城鄉(xiāng)地域空間融合發(fā)展水平的重要維度,能夠提升土地利用效率,顯化鄉(xiāng)村土地利用生產(chǎn)、生活、生態(tài)價值,助力實現(xiàn)城鄉(xiāng)多維融合[9]。

土地要素由此成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展領域的熱點話題,進而催生出新的研究領域。Chigbu依據(jù)Tacoli對城鄉(xiāng)關聯(lián)的定義,首次界定了城鄉(xiāng)土地關聯(lián)的概念(Urban-rural Land Linkages, URLLs),即城鄉(xiāng)之間基于土地或與土地相關的互動(包括相互依賴和所有權(quán)形式的交換)[10]。隨后,聯(lián)合國人類住宅區(qū)規(guī)劃署在其發(fā)布的《Urban-rural Land Linkages: A Concept and Framework for Action》中將城鄉(xiāng)土地關聯(lián)視為一個應用土地治理、土地管制、土地開發(fā)、土地市場建設等與土地相關的活動和決策解決城鄉(xiāng)連續(xù)體面臨的挑戰(zhàn)的概念[11]。然而,在中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展情境下,學術(shù)界針對城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展的概念內(nèi)涵及其具體研究內(nèi)容尚缺乏系統(tǒng)深入的厘定與辨析。類比城鄉(xiāng)關聯(lián)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的概念差別,城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展相較于城鄉(xiāng)土地關聯(lián)也應具有更加豐富的內(nèi)涵。因此,本文首先在剖析城鄉(xiāng)融合發(fā)展概念內(nèi)涵的基礎上,嘗試理解并界定城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展這一概念。其次,系統(tǒng)梳理新中國成立以來城鄉(xiāng)土地關系的演進歷程和具體實踐,挖掘城鄉(xiāng)土地關系轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯,旨在突破當前文獻忽視土地制度改革背后反映的城鄉(xiāng)土地關系變遷的局限。最后,提出構(gòu)建城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展體制機制的框架,以為新時代深化城鄉(xiāng)土地制度改革、助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供參考。

二、城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展的概念內(nèi)涵

土地是影響城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵要素,城鄉(xiāng)土地關系轉(zhuǎn)型是城鄉(xiāng)關系轉(zhuǎn)型的重要組成部分和基礎內(nèi)容。隨著我國進入城鄉(xiāng)全面融合的新發(fā)展階段,結(jié)合對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理解界定城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展的概念內(nèi)涵,能夠使城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展概念既符合當前城鄉(xiāng)發(fā)展需求又為未來城鄉(xiāng)發(fā)展提供理論借鑒。

(一)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的概念內(nèi)涵

中國城鄉(xiāng)關系發(fā)展經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)二元發(fā)展到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的演進過程?；诳臻g視角,城鄉(xiāng)融合發(fā)展即各種流要素(包括人流、物流、資金流、信息流等)在城鄉(xiāng)地域間雙向流動,突破城鄉(xiāng)地理分割,促使城鄉(xiāng)異質(zhì)性二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)為同質(zhì)性一元結(jié)構(gòu)[2]。從系統(tǒng)論角度出發(fā),城鄉(xiāng)融合發(fā)展被視為一個實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化、空間、價值等多維功能融合的復合系統(tǒng),其目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)等值化發(fā)展、城鄉(xiāng)綜合效益最大化和人的全面發(fā)展[4,12]。無論基于何種視角,城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主體同時包含了城市和鄉(xiāng)村,旨在形成“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮”的城鄉(xiāng)發(fā)展模式和實現(xiàn)全體人民共同富裕[13-14]。其關鍵手段是通過政府體制和制度創(chuàng)新消除城鄉(xiāng)要素合理雙向流動和平等互換的障礙,加速城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合、基礎設施一體化與基本公共服務均等化[15]。而實質(zhì)在于城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)和治權(quán)的對等,即保證城鄉(xiāng)要素主體在不同地區(qū)所享受的權(quán)利和社會待遇的同等化,以及市場運轉(zhuǎn)的有效性,從而通過競爭機制尋求資源的優(yōu)化配置,實現(xiàn)社會總效益的最大化[16]。

(二)城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展的概念內(nèi)涵

城鄉(xiāng)關聯(lián)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展關注的核心問題一致,即實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間要素的雙向自由平等流動,但城鄉(xiāng)融合發(fā)展還具有協(xié)調(diào)發(fā)揮城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多維功能,進而實現(xiàn)共同繁榮的內(nèi)涵。相應地,城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展相較于城鄉(xiāng)土地關聯(lián)也具有更加豐富的內(nèi)涵,對其內(nèi)涵的理解需要建立在解構(gòu)其內(nèi)在要素的基礎上(圖1)。

圖1 城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展的內(nèi)涵

第一,城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展的核心內(nèi)容是通過城鄉(xiāng)之間基于土地或與土地相關的互動,實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源綜合利用效益最大化,助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展。土地具有地理位置固定的特性,決定了城鄉(xiāng)土地互動不是實物流動意義上的互動,而是土地產(chǎn)權(quán)流動或功能的轉(zhuǎn)變[17]。土地產(chǎn)權(quán)最初以所有權(quán)作為其唯一形態(tài),然后在此基礎上逐步衍生出其他土地權(quán)利,例如土地發(fā)展權(quán)、用益物權(quán)和擔保物權(quán)等[18]。因而,城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)流動表現(xiàn)為部分土地使用權(quán)分配的動態(tài)變化和土地所有權(quán)歸屬的變動。由于我國城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度具有農(nóng)村土地集體所有和城市土地國家所有的二重屬性,城鄉(xiāng)土地互動表現(xiàn)為:一方面,城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)人能夠依法取得農(nóng)村用地和城市用地的使用權(quán);另一方面,城市用地與農(nóng)村用地能夠依據(jù)社會經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的需要而相互轉(zhuǎn)換,而在城市化的加速階段,城市用地規(guī)模擴大,需要占用一定的農(nóng)地,耕地或農(nóng)村居民點用地與城市建設用地的互動更加明顯。城鄉(xiāng)土地流動還伴隨著人流、物流、資金流等要素的綜合流動,必將導致土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能的顯化,其結(jié)果有利于集約節(jié)約利用土地,提高土地綜合利用效益,促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展[9]。

第二,城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展的關鍵手段是城鄉(xiāng)土地市場一體化和規(guī)劃管理統(tǒng)一化。市場是資源優(yōu)化配置的有效手段。城鄉(xiāng)土地市場分割導致城鄉(xiāng)土地市場非同步發(fā)育,造成技術(shù)條件和自然條件等質(zhì)的兩類土地的資產(chǎn)估值、預期收益、市場價格都表現(xiàn)出巨大差異[19],對土地在城鄉(xiāng)之間的自由流轉(zhuǎn)和土地利用效率產(chǎn)生一定影響。而城鄉(xiāng)土地市場一體化為城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)自由流動和城鄉(xiāng)土地利用格局調(diào)整提供了土地資源市場配置機制[20]。市場根據(jù)供求關系生成土地要素價格,農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)人和城市土地產(chǎn)權(quán)人在平等自愿的基礎上為追求效用最大化進行平等的談判,實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)在不同主體和用途之間的分配,矯正市場分割帶來的土地資源配置扭曲,最終提高城鄉(xiāng)土地綜合利用效益[16]。但市場經(jīng)濟的健康發(fā)展離不開發(fā)揮有為政府的調(diào)控作用,如提供基礎設施和公共服務用地、克服土地利用的負外部性、調(diào)節(jié)土地收益分配、監(jiān)管土地市場等[21]。市場體系下土地資源有序配置和合理利用必須由城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地規(guī)劃、用途管制制度提供有力的制度保障[22]。

第三,城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展的實質(zhì)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)均等化。產(chǎn)權(quán)制度是資源配置的邏輯起點,市場化資源配置本質(zhì)上是平等產(chǎn)權(quán)的交易[23]。土地產(chǎn)權(quán)的市場化配置具有所有權(quán)層面上的市場化配置和使用權(quán)層面上的市場化配置兩種類型[18]。我國實行農(nóng)村土地集體所有制和城市土地國家所有制,土地產(chǎn)權(quán)的市場化配置集中在使用權(quán)層面。但長期以來城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)不對等、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失和產(chǎn)權(quán)主體模糊等問題顯著[24]。例如,城市國有土地擁有土地使用、出讓、抵押等權(quán)利,而長期以來,幾乎全部的農(nóng)村集體土地必須由政府征收轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊型恋睾蟛拍軈⑴c土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場,并且該征收補償費用與城市國有土地市場“招拍掛”所產(chǎn)生的巨額收益相比極低[25],以及農(nóng)村集體土地缺乏抵押等權(quán)能。城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)非均等化導致土地市場存在明顯的價格歧視,進而阻礙了土地資源在城鄉(xiāng)間的自由流動和合理配置。

基于上述分析,本文將城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展定義為通過土地產(chǎn)權(quán)制度改革、土地規(guī)劃和用途管制、土地市場化等制度發(fā)揮有效市場和有為政府的作用,促進城鄉(xiāng)土地互動,優(yōu)化城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu),提升土地利用功能,實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源綜合利用效益最大化的城鄉(xiāng)土地關系動態(tài)演變的過程。我們明確了城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)均等化,關鍵手段是市場一體化和規(guī)劃管理統(tǒng)一化,“產(chǎn)權(quán)—市場—規(guī)劃”三重要素的結(jié)合促進城鄉(xiāng)土地互動、改善土地利用結(jié)構(gòu)和提升土地利用效益。

三、城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展的歷史演進與內(nèi)在邏輯

圍繞城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展的概念內(nèi)涵,結(jié)合重要的城鄉(xiāng)土地政策出臺時間,新中國成立以來的城鄉(xiāng)土地關系演進軌跡可劃分為四個階段:均衡發(fā)展時期(1949—1991年)、分離發(fā)展時期(1992—2001年)、融合發(fā)展探索期(2002—2012年)、融合發(fā)展深化期(2013年至今)。同時,考慮到城鄉(xiāng)土地關系的動態(tài)變化是對不同時代背景下國家發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟社會發(fā)展階段的綜合響應,本文進一步梳理了城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展的內(nèi)在邏輯。

(一)城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展的歷史演進

1.均衡發(fā)展時期(1949—1991年)。在新中國成立后的很長一段時間內(nèi),為與計劃經(jīng)濟體制相適應,城鄉(xiāng)土地資源主要由政府采取征收、劃撥、審批的方式進行統(tǒng)一配置,但難以實現(xiàn)土地資源利用效率的改善。中共十一屆三中全會后,黨的工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上。為適應市場體制轉(zhuǎn)變的要求,中央關注城鄉(xiāng)土地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)改革。對于城市土地,1988年,《中華人民共和國憲法》從立法層面支持深圳國有土地使用權(quán)公開拍賣的土地改革模式,刪除了不得以出租形式轉(zhuǎn)讓土地的內(nèi)容,增加“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的相關內(nèi)容。針對農(nóng)村土地,1982年中央一號文件正式肯定安徽省鳳陽縣小崗村農(nóng)民自發(fā)的“包產(chǎn)到戶”行為,明確農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,分離集體土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán),家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制對中國農(nóng)業(yè)增長做出了巨大貢獻。1982年國務院出臺的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》、1988年的《土地管理法》均明確集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓,城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民經(jīng)縣級人民政府批準后可以使用集體所有的土地建住宅,從法律層面肯定農(nóng)村集體土地兩權(quán)分離和市場化配置的合法性規(guī)定。

這一時期的城鄉(xiāng)土地雖然經(jīng)歷了從私有制到公有制的轉(zhuǎn)變,但從整體上看,城鄉(xiāng)微觀主體享有的土地權(quán)利基本一致。改革開放后,城鄉(xiāng)土地的有償流轉(zhuǎn)盤活了閑置與低效使用的土地,提高了土地要素配置效率,地方政府以地融資和招商引資也助推了城市化發(fā)展。

2.分離發(fā)展時期(1992—2001年)。雖然農(nóng)村集體土地兩權(quán)分離提高了農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)量,擴大了農(nóng)村市場,釋放了農(nóng)村剩余勞動力,并推動了工業(yè)發(fā)展[26],但放寬宅基地使用權(quán)主體使得鄉(xiāng)村人口迅速增加,宅基地供給不足,出現(xiàn)亂占耕地建房等宅基地利用不規(guī)范、利用效率低的問題,而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展導致大量用地需求,造成耕地的大量流失。為了保護耕地,1992年,《國務院關于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》規(guī)定集體土地必須先征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能參與土地出讓市場。1998年,《土地管理法》從法律層面禁止將農(nóng)民集體所有土地以出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租的形式用于非農(nóng)業(yè)建設,即取消集體土地所有權(quán)人設立建設用地使用權(quán)的權(quán)利,也刪除了城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民可使用集體所有土地建設住宅的相關內(nèi)容。同時,《土地管理法》額外規(guī)定建設用地的唯一來源是城市國有土地,而農(nóng)村集體土地參與城市國有土地市場的唯一途徑是政府將其征收為國有土地。

由此,這一階段為了在促進經(jīng)濟增長的同時保護耕地,我國農(nóng)地非農(nóng)化市場交易被全面禁止,政府壟斷土地一級市場,形成了城鄉(xiāng)土地使用權(quán)交易的二元化,嚴重阻礙了城鄉(xiāng)建設用地的平等使用和順暢流轉(zhuǎn)。雖然城市用地和農(nóng)村承包地市場化水平持續(xù)提升,但農(nóng)村宅基地和集體建設用地的市場化水平滯后,城鄉(xiāng)土地市場非均衡發(fā)展。

3.融合發(fā)展探索期(2002—2012年)。進入21世紀,國有土地市場化改革不斷深入,國有土地使用權(quán)招標、拍賣、掛牌出讓的范圍進一步擴大到工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等各類經(jīng)營性用地,引入市場競爭機制以合理配置城市土地。然而,限制農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)卻導致農(nóng)民權(quán)益受損,由此政府主要從農(nóng)村土地政策出發(fā),逐漸探索賦予城鄉(xiāng)居民同等的土地權(quán)利、城鄉(xiāng)土地市場均等發(fā)展的路徑。

在承包地和宅基地方面:第一,中央政府在政策、法律層面賦予農(nóng)民較為自由的農(nóng)地交易權(quán)。2002年,《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)可采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)。2008年,《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》在原有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式的基礎上增加股份合作形式,鼓勵農(nóng)民發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。其二,城鄉(xiāng)勞動力市場改革,推動了大量農(nóng)民進城務工,導致農(nóng)村“空心化”問題,宅基地利用由供給不足發(fā)展為大量閑置。為了提高宅基地利用效率,維護農(nóng)民權(quán)益,在原有“一戶一宅”和禁止城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)購房的基礎上,國家開始鼓勵一戶多宅和閑置住宅農(nóng)民退出宅基地。

在集體建設用地方面,2004年中央一號文件提出要積極探索集體非農(nóng)建設用地進入市場的途徑和辦法。同年10月,《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定,“鼓勵農(nóng)村建設用地整理,城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”以及“在符合規(guī)劃的前提下,村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”,放松對農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制。2008年,黨的十七屆三中全會進一步提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地享有平等權(quán)益。

21世紀以來,在“三農(nóng)”問題和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)日益受到關注的背景下,國家放松土地產(chǎn)權(quán)管制,開始探索宅基地退出和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。雖然從整體來看,該期間處于中央和地方政府對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市開展探索試點的階段,并未從法律層面實現(xiàn)集體建設用地入市,但加速了城鄉(xiāng)土地互動和提升了城鄉(xiāng)土地利用效益。

4.融合發(fā)展深化期(2013年至今)。農(nóng)村承包地和宅基地“三權(quán)分置”是這一階段土地制度改革的主要特征,旨在保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利。2013年,《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”,并首次明確提出要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),推進農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道。此后,針對農(nóng)村承包地、宅基地的“三權(quán)分置”改革,2016年的《關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》和2018年中央一號文件分別提出了相應的土地改革方案和改革方向。2019年全國人大常委會修訂的《土地管理法》中有關宅基地的相關內(nèi)容,明確允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地,并鼓勵閑置宅基地和閑置住宅的盤活利用。

針對建設用地方面,2013年,黨的十八屆三中全會提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股,并與國有土地同等入市、同權(quán)同價,由此,限定了集體建設用地入市范圍。2015年國家正式啟動集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點后,《中共中央 國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》進一步放寬了集體建設用地入市的范圍,允許將有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市。隨后,2019年修訂的《土地管理法》從法律層面部分回應了上述問題,刪除建設用地必須依法申請使用國有土地的相關內(nèi)容表述,明確規(guī)定集體經(jīng)營性建設用地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或個人使用,而且使用者獲得使用權(quán)后可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或抵押,為集體經(jīng)營性建設用地入市掃清障礙。這意味著我國針對城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)化的制度安排出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。2021年修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》對集體經(jīng)營性建設用地入市主體、范圍、程序等進行了明確規(guī)定。

由于城市國有土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能較為完善,市場規(guī)則和法律規(guī)范也較為完備,而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、市場等方面發(fā)展較為落后,這一階段的土地改革重點在于農(nóng)村土地制度改革方面。相應的政策內(nèi)容可歸納為完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能和形成土地資源配置市場化,我國城鄉(xiāng)土地關系進入融合發(fā)展深化階段。

(二)城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展的內(nèi)在邏輯

1.不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段的國家戰(zhàn)略調(diào)整催生城鄉(xiāng)土地關系發(fā)生改變。新中國成立初期,為鞏固新生的人民政權(quán),國家賦予城鄉(xiāng)居民完整的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能,滿足其對土地和經(jīng)濟利益的需求,通過重塑生產(chǎn)關系解放了生產(chǎn)力,促進了國民經(jīng)濟恢復。但是農(nóng)民人均耕地2.5畝、戶均10～15畝的小農(nóng)經(jīng)濟與大規(guī)模經(jīng)濟建設相矛盾,難以滿足1953年后大量增加的農(nóng)產(chǎn)品需求[27]。同時,重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的“趕超戰(zhàn)略”基本確立了農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的城鄉(xiāng)二元發(fā)展戰(zhàn)略,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提出了更高要求。中國不斷提升土地集體化水平,通過合作化、人民公社等制度變革將農(nóng)民組織起來,逐步完成農(nóng)業(yè)的社會主義改造,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。與此同時,為與國家的社會主義建設相適應,城市的社會主義改造確立城市土地公有制。改革開放后,中國確立了以經(jīng)濟建設為中心的工作重心,旨在通過市場體制改革推動國家整體經(jīng)濟增長。先后開展農(nóng)村土地和城市土地的所有權(quán)與使用權(quán)的“兩權(quán)分離”,以此為依托逐步建立城鄉(xiāng)土地市場,尤其是農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)市場和城市國有土地市場。可見,雖然從新中國成立至20世紀90年代初期,城鄉(xiāng)土地制度經(jīng)歷了由私有制向公有制的轉(zhuǎn)變,由“兩權(quán)合一”轉(zhuǎn)向“兩權(quán)分離”,但城鄉(xiāng)土地關系均衡發(fā)展,適應于以農(nóng)村發(fā)展支持城市發(fā)展,促進工業(yè)化建設和整體經(jīng)濟增長的戰(zhàn)略目標。

隨著經(jīng)濟的迅猛發(fā)展,建設占地造成耕地數(shù)量快速減少,耕地保護逐漸受到重視。國家先后確立“保護耕地”基本國策的法律地位,提出守住18億畝耕地紅線和永久基本農(nóng)田概念,并且不斷出臺和完善相應的土地用途管制、耕地占補平衡等政策[28]。為實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和耕地保護的雙重目標,農(nóng)村宅基地和集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制,中央逐步取消集體利用建設用地自主發(fā)展經(jīng)濟的權(quán)利,導致國有土地和集體土地“同地不同權(quán)”且土地資源配置逆市場化。這造成城鄉(xiāng)土地制度和市場均出現(xiàn)非均衡化發(fā)展特征,進而導致較低的城鄉(xiāng)土地利用效益。同時,該舉措并未實現(xiàn)耕地保護目標,反而地方政府為片面追求經(jīng)濟利益,通過低價征用農(nóng)村土地、高價在城市交易的方式獲得土地財政收入,在很大程度上損害了農(nóng)民土地權(quán)益。由此,自21世紀初以來,國家再一次放松土地產(chǎn)權(quán)制度,開展地方政府試點,探索宅基地退出和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的發(fā)展模式。城鄉(xiāng)土地關系也從失衡發(fā)展逐步轉(zhuǎn)向融合發(fā)展關系。

黨的十八大以來,我國十分重視解決“三農(nóng)”問題,以深化農(nóng)村土地制度改革為抓手,推動鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展,實現(xiàn)全體人民共同富裕。具體地,以“三權(quán)分置”和“三塊地”改革為主線,政府通過“賦權(quán)”和“擴權(quán)”手段,探索建設城鄉(xiāng)土地市場一體化、實現(xiàn)城鄉(xiāng)同地同權(quán)同價的實踐路徑,發(fā)揮市場的決定性作用,促進城鄉(xiāng)土地要素平等交換,提高土地資源配置效率,助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕[29]。與此同時,為防止土地利用可能帶來的較強的負外部性,如占用耕地、土壤貧瘠等,政府逐步完善國土空間資源的規(guī)劃體系和用途管制體系的建設。通過管控耕地非農(nóng)化和生態(tài)用地建設化數(shù)量,約束集體經(jīng)營性建設用地入市范圍,并引導宅基地有償退出并將其整理為新增耕地和生態(tài)用地[30]。因而,在產(chǎn)權(quán)保障、土地市場化發(fā)展、土地規(guī)劃與管理統(tǒng)一三重要素組合發(fā)力的情況下,我國進入城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展深化階段。

2.城鄉(xiāng)土地關系演變順應城鄉(xiāng)土地制度變遷。新中國成立以來的城鄉(xiāng)土地制度變遷的核心是土地產(chǎn)權(quán)制度。每一次的制度變遷都是對人地關系的調(diào)整,以土地權(quán)利的分割與配置為主線展開,但城鄉(xiāng)土地制度變遷軌跡不同,決定了城鄉(xiāng)土地關系的分離與均衡。新中國成立初期,我國城市和農(nóng)村的土地實施個體所有制,將所有權(quán)以及相關的使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利完整地賦予城鄉(xiāng)居民[31]。隨后,為支持國家主導的工業(yè)化進程,城鄉(xiāng)土地個體所有制開始轉(zhuǎn)向不同類型的所有制,將所有權(quán)與使用權(quán)分離,賦予城鄉(xiāng)居民有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的權(quán)利,充分利用土地資源,促進了城鄉(xiāng)土地的均衡發(fā)展。但20世紀80年代后期,城市國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場日益完善,農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的辦法卻遲遲未出。直至1992年,《國務院關于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》規(guī)定集體土地必須先征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能參與土地出讓市場?！锻恋毓芾矸ā返确伞⒄呶募蚕嗬^明確限制宅基地使用權(quán)、集體建設用地使用權(quán)直接參與流轉(zhuǎn)市場。至此,農(nóng)村土地制度禁止宅基地、集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),導致城鄉(xiāng)土地進入短暫的分離發(fā)展時期。進入21世紀,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展增強了農(nóng)村土地的資產(chǎn)增值功能,傳統(tǒng)的農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”難以滿足農(nóng)村居民、集體和地方政府等利益主體對土地的財產(chǎn)功能需求[32],推動農(nóng)村土地制度不斷創(chuàng)新。土地“三權(quán)分置”改革、集體經(jīng)營性建設用地入市等制度賦予了農(nóng)村居民與城市居民同等享有土地財產(chǎn)權(quán)利的機會,打破了集體建設用地只能通過政府征收進入土地交易市場的限制,促進了城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展。因此,新中國成立以來,我國城鄉(xiāng)土地制度變遷以漸進式變遷模式為主,保持強制性與誘致性并存的交互模式,在頂層設計與底層試點的互動中逐漸調(diào)適[33],深刻地影響著城鄉(xiāng)土地關系演變。

3.城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展是馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論中國化的必然趨勢。土地產(chǎn)權(quán)是指終極所有權(quán)及所有權(quán)衍生出來的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等權(quán)能組成的權(quán)利束。馬克思將土地產(chǎn)權(quán)作為一種商品來理解,認為在商品經(jīng)濟中,土地產(chǎn)權(quán)自然會按照市場規(guī)則進行流轉(zhuǎn),以土地產(chǎn)權(quán)市場化實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置[34]。改革開放前我國實行計劃經(jīng)濟體制,土地資源要素主要由政府通過行政手段進行配置,不允許市場交易。改革開放后,社會主義市場經(jīng)濟體制建立并不斷完善,土地產(chǎn)權(quán)交易市場也隨之建立。在所有權(quán)和使用權(quán)分離的土地制度下,允許土地使用權(quán)依法交易和轉(zhuǎn)讓[35]。但20世紀90年代初期,城市土地使用權(quán)市場日益完善,而農(nóng)村宅基地和集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)被禁止。在我國人多地少、土地資源有限、建設用地供需矛盾突出、耕地保護和生態(tài)保護要求剛性的約束下,城鄉(xiāng)土地分離發(fā)展顯現(xiàn)出極大的局限性。一些農(nóng)村建設用地規(guī)劃亂批亂建、經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的地下土地市場活躍、小產(chǎn)權(quán)房等現(xiàn)象非常典型[36]。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和城鎮(zhèn)化的發(fā)展,農(nóng)村的開放性逐步增強,新型城鎮(zhèn)化對農(nóng)村居民城市融入的包容性越來越大,宅基地、集體經(jīng)營性建設用地市場化配置為滿足城鄉(xiāng)居民在城市與鄉(xiāng)村地域的自由流動與生活提供了基礎條件[37]。因此,提高農(nóng)村土地市場化水平,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地有償使用制度,實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地深度融合發(fā)展,是馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論在中國場景中應用的必然趨勢。

四、城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展體制機制設計

根據(jù)城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展的概念內(nèi)涵與演變歷程,本文認為應從以下3個方面著手建立健全城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展體制機制:一是面向土地產(chǎn)權(quán),以深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能均等,為城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展提供產(chǎn)權(quán)保障;二是面向土地市場,圍繞農(nóng)村承包地和宅基地市場化、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場,設計土地市場化配置制度,實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場一體化,顯化土地價值;三是面向土地規(guī)劃管理,以國土空間規(guī)劃和土地用途管制為城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展提供土地可持續(xù)發(fā)展制度保障。城鄉(xiāng)土地融合體制機制如圖2所示。

圖2 城鄉(xiāng)土地融合體制機制框架圖

(一)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

城鄉(xiāng)土地關系分離的根源是城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的不均等,尤其表現(xiàn)為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失。在不改變我國城鄉(xiāng)土地兩種公有制并存的基礎上,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革應放在城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展的首位。今后需圍繞“三權(quán)分置”,保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)安全,持續(xù)深化農(nóng)村承包地和宅基地的產(chǎn)權(quán)權(quán)利分離,賦予農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán),同時依據(jù)用益物權(quán),補充集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)權(quán)能,為促進農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),推動土地集約化利用提供產(chǎn)權(quán)制度保障。在此基礎上,擴展農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)的抵押擔保權(quán)能,探索宅基地使用權(quán)和住宅財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的渠道,賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)進行抵押融資的權(quán)能。此外,逐步引導閑置農(nóng)村集體土地使用權(quán)退出也是產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。各地應結(jié)合實踐,探索以經(jīng)濟補償或權(quán)利保留等方式引導鼓勵閑置農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地資格權(quán)和農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)依法、自愿退出的途徑。承包地經(jīng)營權(quán)退出可參考同類土地流轉(zhuǎn)的市場價格給予補償,或者探索以承包地經(jīng)營權(quán)退出換取社會保障等模式。宅基地資格權(quán)和農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)的退出可參照同期集體建設用地基準地價制定補償標準。

由此,基于完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能,農(nóng)村土地市場發(fā)育程度將不斷提高,非集體經(jīng)濟組織成員通過土地交易市場獲取農(nóng)村集體土地使用權(quán)成為可能。與此同時,農(nóng)村集體建設用地市場能夠具備參與城市國有土地市場的同等權(quán)利,有助于農(nóng)地非農(nóng)化市場的合法發(fā)育。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和功能的轉(zhuǎn)變促進了城鄉(xiāng)土地互動,進而推動城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展。

(二)健全土地市場交易制度

相較于農(nóng)村土地市場交易制度,城市土地一級市場和二級市場的交易制度較為完善。因此,健全土地市場交易制度的重點在于規(guī)范農(nóng)村土地市場和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,進而打破城鄉(xiāng)土地二元制度,提高土地資源配置效率,促進城鄉(xiāng)土地融合發(fā)展。

一方面,在“三權(quán)分置”的基礎上,將承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和住宅財產(chǎn)權(quán)納入農(nóng)村土地市場。從規(guī)定流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)方式、交易規(guī)范等方面完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制,允許承包地經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)進行二次流轉(zhuǎn),探索承包地承包權(quán)在集體內(nèi)部和承包地經(jīng)營權(quán)在集體內(nèi)外部轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等多種流轉(zhuǎn)方式,規(guī)范流轉(zhuǎn)期限、價格、流轉(zhuǎn)用途等內(nèi)容以防控土地流轉(zhuǎn)風險。此外,按照賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的思路,堅持嚴格禁止下鄉(xiāng)利用宅基地建設別墅大院和私人會館的前提下,允許農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓、出租、入股、合作經(jīng)營等方式實現(xiàn)宅基地和住宅使用權(quán)的流轉(zhuǎn),同時逐步有序放開非本集體經(jīng)濟組織成員的資本投入,將閑置宅基地用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿餐飲等鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

另一方面,將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地納入城市建設用地市場,明晰集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)對象、范圍、方式等內(nèi)容,并健全土地增值收益分配制度。逐步開放增量集體經(jīng)營性建設用地入市,允許將閑置宅基地、廢棄工礦用地和集體公益性建設用地等整治復墾為集體經(jīng)營性建設用地入市。探索集體經(jīng)營性建設用地就地入市和異地調(diào)整入市模式,實行與國有建設用地入市統(tǒng)一的地價體系、交易規(guī)則、監(jiān)管體系等,如期限、登記等參照同類用途的國有土地執(zhí)行。對于土地增值收益分配制度的建設,城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的土地增值收益應堅持更多地向農(nóng)村公共服務領域傾斜的思路,扭轉(zhuǎn)長期以來土地出讓收益被用于城市建設的局面,同時保障集體經(jīng)濟組織成員享有土地收益權(quán)。

(三)加強土地利用規(guī)劃與管理

在城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)均等化、市場一體化體系的設計下,產(chǎn)權(quán)主體享有自由流轉(zhuǎn)、抵押土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利,缺少土地利用規(guī)劃和用途管制的限制很可能導致出現(xiàn)耕地破壞、生態(tài)損害、土地利用粗放等負外部效應。因此,必須做好規(guī)劃編制工作,并對土地利用給予干預?？梢劳小拔寮壢愃捏w系”的國土空間規(guī)劃體系,在規(guī)劃落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線的基礎上,做好城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)籌規(guī)劃,嚴格限制土地用途。明確規(guī)定將土地整治后的農(nóng)村閑置宅基地、廢棄工礦用地等,優(yōu)先復墾為耕地、草地、林地等農(nóng)用地,轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設用地的需要符合國土空間規(guī)劃和土地用途管制的要求,并嚴格控制建設用地規(guī)模增長。對于具有生態(tài)功能的土地,應制定適度的開發(fā)強度指標,減少其被建設占用。

此外,應借助互聯(lián)網(wǎng)平臺,依托大數(shù)據(jù)體系,構(gòu)建多種類型的信息平臺。如推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”,搭建國土空間綜合信息平臺,開放和共享全國土地信息數(shù)據(jù)集,為土地政策的實施提供線上服務;探索各地依據(jù)不同土地市場類型,分別形成農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)、城鄉(xiāng)建設用地流轉(zhuǎn)和抵押信息應用平臺,實現(xiàn)政府、企業(yè)、城鄉(xiāng)居民之間土地交易信息的互聯(lián)互通,有效降低土地交易的信息搜尋成本和信息不對稱,保障土地市場高效運轉(zhuǎn),支撐城鄉(xiāng)土地市場建設。