□楊磊,劉建平

一、引言

黨的二十大報(bào)告提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體”。建設(shè)基層治理共同體是加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理的關(guān)鍵手段,是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義?！肮餐w”是一個(gè)經(jīng)典的社會(huì)科學(xué)概念,盡管不同時(shí)期、不同學(xué)派的學(xué)者對(duì)共同體的理解有差異,但基本認(rèn)為共同體總是包含著空間、血緣、心理、情感、關(guān)系和認(rèn)同等內(nèi)容維度[1]。在我國(guó),“共同體”通常被具象化為有明晰邊界的微型治理單元,比如城鄉(xiāng)社區(qū)、小區(qū)、院落、自然村等生活場(chǎng)所。共同體被視為社會(huì)治理實(shí)踐的重要載體,這就強(qiáng)化了共同體的空間和社會(huì)屬性,為開展城鄉(xiāng)基層治理研究提供了重要的觀察對(duì)象。因此,“共同體” 的內(nèi)涵被延伸和擴(kuò)展,并在基層治理變遷中產(chǎn)生了“治理共同體”的實(shí)踐樣態(tài),治理共同體多被認(rèn)為是在解決基層公共事務(wù)過(guò)程中多元主體所形成的穩(wěn)定關(guān)系[2]。

建設(shè)基層治理共同體遵循著清晰的理論邏輯和歷史邏輯:一方面,治理共同體包含著不同主體在互動(dòng)中形成穩(wěn)定的情感、信任和合作關(guān)系,“共建共治共享”的理念契合基層治理的基本價(jià)值和話語(yǔ)體系[3];治理共同體隱含著組織群眾、動(dòng)員群眾的理念,堅(jiān)持在基層治理過(guò)程中發(fā)揮群眾的主體地位,是全過(guò)程人民民主、以人民為中心發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。另一方面,共同體理念與中國(guó)傳統(tǒng)文化和基層治理具有歷史延續(xù)性、結(jié)構(gòu)一致性,“依靠基層自治”的地方規(guī)范符合簡(jiǎn)約治理的歷史傳統(tǒng)和社會(huì)情境[4]。從農(nóng)耕文明的村落共同體到社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的治理共同體,反映出基層治理是國(guó)家治理的基石,基層治理有效是國(guó)家安全穩(wěn)定的前提?；鶎又卫砉餐w具有高度的韌性和適應(yīng)性,成為我國(guó)解決城鄉(xiāng)公共事務(wù)的重要力量。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐,我國(guó)已經(jīng)建立起“縱向到底、橫向到邊”的治理體制和基于群防群治原則的底層治理機(jī)制,通過(guò)統(tǒng)籌整合多種治理資源發(fā)揮了顯著的制度優(yōu)勢(shì),而基層黨委政府、城鄉(xiāng)自治組織、企業(yè)、社會(huì)組織、志愿者、基層群眾等多元主體凝結(jié)起的治理共同體是這種制度優(yōu)勢(shì)的重要支撐。然而,如何建設(shè)基層治理共同體是亟須解決的共性難題,這源于基層治理共同體不是自動(dòng)生成的,而是制度環(huán)境、社會(huì)條件和多元主體等因素在實(shí)踐中相互作用的產(chǎn)物。因此,要找到建設(shè)基層治理共同體的可能路徑,必須在把握理論邏輯和歷史邏輯的基礎(chǔ)上,科學(xué)回答在當(dāng)下基層治理背景下為什么需要治理共同體、如何形成治理共同體以及治理共同體如何有效運(yùn)行等重要問(wèn)題。在已有實(shí)踐案例及其理論分析的基礎(chǔ)上,本文通過(guò)對(duì)Q村“院壩會(huì)”案例的擴(kuò)展研究,結(jié)合這一基層創(chuàng)造性實(shí)踐,深入探討基層治理共同體形成的過(guò)程、機(jī)制和邏輯。

二、文獻(xiàn)回顧與分析路徑

建設(shè)基層治理共同體是實(shí)踐之需,它遵循著明顯的問(wèn)題導(dǎo)向和實(shí)踐邏輯,就是為了解決基層治理面臨的諸多問(wèn)題,優(yōu)化基層治理體系和提升治理效能,不斷推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。新時(shí)代基層治理體系不斷完善,制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?基層解決問(wèn)題、回應(yīng)群眾需求的能力得到加強(qiáng),人民群眾獲得感、幸福感和安全感不斷提升,實(shí)現(xiàn)了社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定。然而,基層治理也面臨著諸多困境,有學(xué)者用“行政有效,治理無(wú)效”來(lái)描述[5]。

(一)基層治理共同體建設(shè)的實(shí)踐之需

“行政有效,治理無(wú)效”這一描述準(zhǔn)確地揭示了行政嵌入與基層自治之間的關(guān)系悖論,客觀上呼喚著一種“共治”的治理實(shí)踐,建設(shè)基層治理共同體成為一種理性選擇。從治理對(duì)象、治理主體和治理過(guò)程看,“行政有效,治理無(wú)效”現(xiàn)象主要反映在以下三方面。

第一,基層辦“小事”的能力不足?；鶎又卫砜偸桥c基層社會(huì)治理聯(lián)系在一起,治理對(duì)象多為涉及群眾利益的各項(xiàng)事務(wù),這些事務(wù)并沒(méi)有劃分“大事”和“小事”的清晰邊界[6]。但從治理事務(wù)的基本屬性看,社會(huì)安全、民生保障、公共服務(wù)等屬于較大規(guī)模的公共事務(wù),而便民服務(wù)、物業(yè)管理、垃圾處理等則屬于較小規(guī)模的公共事務(wù)。近年來(lái),基層治理呈現(xiàn)出一個(gè)明顯的特征:依靠行政力量可以很好地解決諸多大事,卻無(wú)法有效地組織和動(dòng)員群眾解決好一些小事[7]。“小事”并不意味著重要性程度低,它恰恰是“大事”能夠辦好的關(guān)鍵,辦小事能力弱化會(huì)帶來(lái)“最后一公里”問(wèn)題。而且,辦大事的過(guò)程體現(xiàn)為行政力量的組織化運(yùn)作,基層群眾并不理解政府在做什么、做了什么,卻直觀地感受到諸多小事政府沒(méi)有管到、沒(méi)有管好,缺乏滿意感和獲得感。

第二,治理重心難以向基層下移。從治理主體看,創(chuàng)新和加強(qiáng)基層治理必須推進(jìn)治理重心下移,實(shí)現(xiàn)治理資源向城鄉(xiāng)社區(qū)下沉。然而,當(dāng)前基層治理依賴自上而下的資源輸入,必須有各級(jí)、各部門的資源支持才能運(yùn)轉(zhuǎn)?；鶎又卫眄?xiàng)目化運(yùn)作是一種“花錢辦事”的邏輯,雖基本滿足了基層群眾的服務(wù)需求,但也帶來(lái)了明顯的問(wèn)題:一方面,項(xiàng)目資源輸入有著明顯的分配效應(yīng),地區(qū)和群體之間獲得資源的不均衡帶來(lái)了大量基層矛盾糾紛,以及政策資源分配的福利剛性,降低了基層群眾參與公共事務(wù)治理的積極性[8];另一方面,項(xiàng)目資源供給有著周期性,各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)難以進(jìn)行有效維護(hù),面臨著“有錢建,無(wú)力管”的問(wèn)題。這反映出基層治理內(nèi)生活力不足,在公共事務(wù)治理過(guò)程中主體懸浮化現(xiàn)象比較突出,治理重心并沒(méi)有向城鄉(xiāng)社區(qū)下移,基層群眾還沒(méi)有真正成為公共事務(wù)治理主體[9]。

第三,過(guò)度行政化問(wèn)題比較突出。從治理過(guò)程看,基層治理必須依靠行政嵌入和群眾自治兩種力量的合作,行政嵌入必須適應(yīng)群眾自治的特征和規(guī)律,將廣大群眾充分、有效地組織起來(lái)。然而,由于基層治理的強(qiáng)行政運(yùn)作,群眾自治被遮蔽在行政嵌入的顯性邏輯之下:一方面,基層政府缺乏發(fā)揮群眾自治作用的觀念和意識(shí),習(xí)慣于替代、包辦群眾應(yīng)該干的事情;另一方面,強(qiáng)行政嵌入擠壓了群眾自治的行動(dòng)空間,基層一些傳統(tǒng)自主治理的社會(huì)規(guī)范和習(xí)俗慣例日益消失,基層社會(huì)缺乏規(guī)則秩序的內(nèi)在生產(chǎn)機(jī)制[10]。這實(shí)際上就是基層治理過(guò)度行政化現(xiàn)象,導(dǎo)致基層社會(huì)出現(xiàn)“行政越位”和“自治缺位”的治理危機(jī)。隨著行政力量不斷向下延伸,基層承擔(dān)了大量上級(jí)轉(zhuǎn)移的治理任務(wù),運(yùn)作過(guò)程呈現(xiàn)出“剛性有余、韌性不足”特征,在一定程度上造成了國(guó)家治理目標(biāo)和群眾自治目標(biāo)之間的張力[11]。

綜上所述,從治理效果看,由于治理過(guò)程的行政依賴和缺乏內(nèi)生動(dòng)力,基層治理只能依靠行政力量來(lái)保持運(yùn)轉(zhuǎn),這種“集中力量辦小事”的邏輯雖然體現(xiàn)了“兜底治理”的優(yōu)點(diǎn),卻也面臨著難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)治理的問(wèn)題[12]。從這些治理困境背后隱匿的邏輯關(guān)系看,解決“行政有效、治理無(wú)效”難題必須彌合行政嵌入和基層自治之間的張力,實(shí)現(xiàn)縱向秩序與橫向主體之間的有機(jī)聯(lián)結(jié)?；鶎又卫硇枰尚姓鲗?dǎo)的邏輯轉(zhuǎn)向共同體邏輯,即將行政主體、自治主體和社會(huì)主體有機(jī)地編織在一起,締結(jié)出多元主體共同參與、共同建設(shè)和共同行動(dòng)的規(guī)則,通過(guò)基層治理共同體最大限度地調(diào)動(dòng)起多方面的治理力量,由單一主體嵌入式治理轉(zhuǎn)向多元主體共同治理。

(二)基層治理共同體建設(shè)的已有路徑分析

進(jìn)一步梳理發(fā)現(xiàn),當(dāng)前建設(shè)基層治理共同體主要有黨建引領(lǐng)和基層自組織作用這兩條路徑。以黨建引領(lǐng)來(lái)建設(shè)基層治理共同體根植于中國(guó)共產(chǎn)黨人民立場(chǎng)的治理邏輯,就是要發(fā)揮黨的強(qiáng)大統(tǒng)合功能:一方面,以黨建引領(lǐng)作為政治驅(qū)動(dòng),重塑基層治理中屬地管理和垂直管理的關(guān)系,形成一套有效的治理機(jī)制來(lái)回應(yīng)基層群眾需求[13][14];另一方面,以黨的組織建設(shè)作為基層治理陣地建設(shè)的抓手,將黨的支部建在城鄉(xiāng)社區(qū)的微觀治理單元中,以強(qiáng)化政黨對(duì)基層社會(huì)的整合作用。這種路徑實(shí)際上就是“將政黨帶回基層”,它包含了群眾參與、政黨回應(yīng)這樣一個(gè)政治過(guò)程,但它體現(xiàn)的依然是組織嵌入邏輯,增強(qiáng)了政黨對(duì)基層治理問(wèn)題的回應(yīng)性,卻仍需找到進(jìn)一步激發(fā)基層治理內(nèi)生活力的其他路徑。受國(guó)家治理現(xiàn)代化的社會(huì)中心主義理論影響,一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)基層自組織在建設(shè)基層治理共同體的作用,通過(guò)吸納社會(huì)力量構(gòu)建起網(wǎng)絡(luò)化治理的社會(huì)基礎(chǔ),創(chuàng)造和激發(fā)社會(huì)的自主性,從而打破多元主體的邊界,實(shí)現(xiàn)彼此功能的補(bǔ)充[15]。但受制于基層自組織發(fā)展的內(nèi)生困境,這一路徑面臨社會(huì)自主如何培育以及如何實(shí)現(xiàn)多主體相互嵌入的現(xiàn)實(shí)難題。

因此,建設(shè)基層治理共同體需要在黨建引領(lǐng)和發(fā)揮基層自組織作用兩條路徑的基礎(chǔ)上,找到一條聯(lián)結(jié)政黨、國(guó)家和社會(huì)的中間道路,其關(guān)鍵是要在保持政黨和行政力量積極有效的基礎(chǔ)上,通過(guò)有效的制度安排來(lái)激活基層自主治理的動(dòng)力,建立起群眾參與和共同治理的微觀機(jī)制。近年來(lái),有學(xué)者注意到了基層協(xié)商治理是一種能夠解決鄉(xiāng)村基層社會(huì)難題、破解基層治理困局的有效技術(shù)[16]。俞可平、閔學(xué)勤等認(rèn)為,基層協(xié)商治理是協(xié)商民主在城鄉(xiāng)基層的具體實(shí)踐,在基層治理各領(lǐng)域得到了廣泛探索和實(shí)踐,被認(rèn)為是讓基層治理運(yùn)作起來(lái)的重要一種制度安排[17][18]。通過(guò)將協(xié)商民主引入基層治理,在一定程度上成功地激活了基層自治,實(shí)現(xiàn)了“行政有效、治理有效”的互動(dòng)局面,基層黨委政府、村莊自治主體、基層群眾以及其他力量結(jié)成了基層治理共同體。因此,協(xié)商治理是新時(shí)代基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容,它對(duì)建設(shè)基層治理共同體具有重要意義[19]。

(三)以協(xié)商方式推動(dòng)基層治理共同體建設(shè)

建設(shè)基層治理共同體的協(xié)商治理路徑,可以從以下三個(gè)方面反映出來(lái):首先,協(xié)商治理與治理共同體存在價(jià)值切合。這主要體現(xiàn)在公共精神和治理程序兩個(gè)方面,社會(huì)個(gè)體都有承擔(dān)公共事務(wù)的責(zé)任,又必須以合理的程序或制度設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。基層協(xié)商治理體現(xiàn)了開放性與包容性,是構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的治理共同體的依歸[20]。其次,基層協(xié)商治理隱含著“共治”的功能。協(xié)商治理重塑了基層社會(huì)治理的規(guī)則體系,推動(dòng)行政主體與其他主體平等協(xié)商,引導(dǎo)群眾對(duì)公共利益形成共識(shí)和認(rèn)同[21]。最后,基層治理共同體建設(shè)的協(xié)商實(shí)踐。在基層治理實(shí)踐中,協(xié)商治理具有的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能,不同主體之間進(jìn)行的廣泛協(xié)商,可以調(diào)動(dòng)人民群眾有序地參與基層社會(huì)治理各項(xiàng)事務(wù),推動(dòng)治理共同體的形成[22]。因此,協(xié)商民主是公眾參與的重要手段,回應(yīng)了多元主體的利益訴求,是匯聚各方利益形成共同體的制度基礎(chǔ),并以此塑造出情感和行動(dòng)共同體[23]。

以上這些研究主要聚焦協(xié)商共治的理念和實(shí)踐,一定程度上折射了協(xié)商治理與基層治理共同體之間的聯(lián)系。但是,基層協(xié)商治理如何真正運(yùn)作起來(lái)并帶來(lái)協(xié)商共治的功能,受到地方治理體制、程序和技術(shù)有效設(shè)置等因素的影響,以基層協(xié)商來(lái)建設(shè)治理共同體仍面臨著許多障礙,需要借助微觀案例找到有效的解決路徑[24][25]。協(xié)商治理并不會(huì)自動(dòng)地催生出基層治理共同體,這個(gè)過(guò)程受到多元主體的協(xié)商意識(shí)、協(xié)商能力以及基層政府職能轉(zhuǎn)變等多種因素的影響[26]。探尋基層治理共同體建設(shè)的協(xié)商路徑仍有待深化,需要深入剖析協(xié)商如何嵌入公共事務(wù)治理,以及催生出治理共同體的過(guò)程和機(jī)制是什么等問(wèn)題,這對(duì)于明確建設(shè)基層治理共同體的協(xié)商治理路徑至關(guān)重要。

沿著治理基礎(chǔ)、治理過(guò)程和治理效果的理論脈絡(luò),本文對(duì)基層協(xié)商催生出治理共同體的過(guò)程進(jìn)行機(jī)制性分析。結(jié)合Q村“院壩會(huì)”的案例,進(jìn)一步回答以下問(wèn)題:第一,作為一種基層協(xié)商治理的形式,“院壩會(huì)”給基層治理的基礎(chǔ)帶來(lái)了何種變化,以及這些變化為什么可以催生出治理共同體;第二,在“院壩會(huì)”的協(xié)商過(guò)程中,治理共同體是如何運(yùn)行的,運(yùn)行過(guò)程中構(gòu)建起了什么樣的關(guān)鍵機(jī)制;第三, 與黨建引領(lǐng)和發(fā)揮基層自組織兩種路徑相比,以協(xié)商作為關(guān)鍵路徑而形成的治理共同體有何特征與功能,以及呈現(xiàn)出什么樣的行動(dòng)邏輯。對(duì)以三個(gè)問(wèn)題的機(jī)制性分析,構(gòu)成了本文研究的總體思路和分析主線。

三、實(shí)踐案例:“院壩會(huì)”與Q村治理共同體樣態(tài)

Q村地處湖北省西部山區(qū),總?cè)丝诩s有6000余人,有12個(gè)相對(duì)集中的自然村,是當(dāng)?shù)匾粋€(gè)較大行政村。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái),當(dāng)?shù)匾脏l(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)為抓手,統(tǒng)籌推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和人居環(huán)境整治等工作。然而,同全國(guó)其他農(nóng)村地區(qū)一樣,盡管投入了大量資源,由于缺乏對(duì)基層群眾的組織和動(dòng)員,鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏有效推進(jìn)機(jī)制。為了解決這個(gè)問(wèn)題,當(dāng)?shù)貏?chuàng)造出“院壩會(huì)”工作法,探索建立鄉(xiāng)村建設(shè)的共同體模式。

(一)原初形態(tài):政府主導(dǎo)型鄉(xiāng)村建設(shè)之困

在Q村的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中各種項(xiàng)目管理一直有完善的制度體系和操作規(guī)范,規(guī)定實(shí)施過(guò)程要有基層群眾的參與,且必須召集村民代表會(huì),聽取群眾對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的意見。但是,村民代表會(huì)常因“走過(guò)場(chǎng)”而流于形式,并沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)性作用。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為:“以前搞鄉(xiāng)村建設(shè)最頭疼的就是動(dòng)員群眾,一方面是組織群眾參與很困難,村民代表大會(huì)往往開不起來(lái);另一方面也有怕群眾參與的心理,認(rèn)為群眾參與會(huì)增加政府協(xié)調(diào)難度?！痹谶@種情況下,鄉(xiāng)村內(nèi)部自治力量及其行動(dòng)范圍不斷弱化、窄化,行政嵌入力量及其行動(dòng)邊界不斷強(qiáng)化、擴(kuò)張,最終形成一種政府主導(dǎo)型的鄉(xiāng)村建設(shè)模式。

這種鄉(xiāng)村建設(shè)模式在實(shí)踐中面臨著三種困境:第一,可持續(xù)性差。Q村的駐村干部回憶,“村里聯(lián)系有關(guān)部門申請(qǐng)了清潔亮化項(xiàng)目,投資幾百萬(wàn)硬化道路、建垃圾池、安太陽(yáng)能路燈,可政府集中力量搞好后,由于缺乏群眾日常性的維護(hù)和看管,垃圾池和路燈很快就不能用了”。第二,建設(shè)成本高?；鶎诱M管能快速推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè),但也付出了極高成本。Q村黨支部書記認(rèn)為,“一個(gè)項(xiàng)目搞下來(lái),全是鄉(xiāng)村干部在行動(dòng),搞人居環(huán)境整治、庭院美化,干部還要把水泥、建材運(yùn)到群眾家中,再組織施工方把農(nóng)戶庭院整治好,典型的‘干部干,群眾看’”。第三,實(shí)施效果差。政府在主導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中,缺乏對(duì)群眾需求和實(shí)際情況的精準(zhǔn)把握。基層群眾認(rèn)為,“想?yún)⑴c也不知道渠道,很多建設(shè)不科學(xué),比如特色民居改造方案就不實(shí)用,上級(jí)驗(yàn)收后不少群眾就把政府包裝的‘外殼’拆了?！?/p>

(二)“院壩會(huì)”:引導(dǎo)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)

近年來(lái),當(dāng)?shù)卦谝恍┬⌒袜l(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施、群眾身邊事務(wù)等微小事務(wù)治理中創(chuàng)新組織模式,在自然村落或原村民小組的基礎(chǔ)上,總結(jié)出一種被稱作“院壩會(huì)”的方法,組織基層群眾參與鄉(xiāng)村建設(shè)。所謂“院壩會(huì)”,就是基層政府、村“兩委”、群眾以及其他主體,在自然村落、村民小組等較小治理單元中,選擇“院壩”作為討論集體事務(wù)的空間,通過(guò)召開小規(guī)模協(xié)商會(huì),對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)中公共事務(wù)議題發(fā)表意見,傾聽民意,溝通互動(dòng)和共同行動(dòng)。經(jīng)過(guò)幾年的探索,作為一種協(xié)商議事的方式,“院壩會(huì)”已經(jīng)日益規(guī)范化,主要有以下幾個(gè)過(guò)程。

第一,入戶訪談,聽取意見。鄉(xiāng)村建設(shè)既不是 “政府想干什么就干什么”,也不是“政府自己干”,而是“群眾需要什么、想干什么,政府就組織大家來(lái)干”,因而動(dòng)員農(nóng)民參與的前提就是把準(zhǔn)群眾需求。在“院壩會(huì)”之前,鎮(zhèn)村干部會(huì)進(jìn)行入戶訪談,對(duì)村莊現(xiàn)狀進(jìn)行“整體把脈”,向群眾宣傳鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃,了解制約村莊發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題,準(zhǔn)確地把握民心民意,并在吸收群眾意見過(guò)程中歸納出可以和需要進(jìn)行協(xié)商的議題。為了把準(zhǔn)群眾需求、厘清問(wèn)題,入戶訪談通常是多次的、多種形式的,往往能夠起到宣傳動(dòng)員的作用,為“院壩會(huì)”提供良好的群眾基礎(chǔ)。

第二,搭建平臺(tái),集體議事?！霸簤螘?huì)”是一個(gè)進(jìn)行小規(guī)模協(xié)商的平臺(tái),Q村根據(jù)鄉(xiāng)村建設(shè)需要、即將實(shí)施的項(xiàng)目及其涉及的公共事務(wù),采用集體協(xié)商議事的辦法進(jìn)行公共討論。以人居環(huán)境整治為例,在選定某個(gè)“院壩”作為協(xié)商場(chǎng)所后,黨委政府、村“兩委”、群眾和項(xiàng)目實(shí)施的市場(chǎng)主體都參與議事,基層政府可以講能提供哪些資源,村兩委可以就事務(wù)協(xié)調(diào)表達(dá)意見,村民可以就規(guī)劃設(shè)計(jì)提出自己的看法,而市場(chǎng)主體則在此過(guò)程中了解各方需求,多元主體圍繞環(huán)境整治進(jìn)行集體討論、集體議事,在議事過(guò)程中制定出多個(gè)方案。

第三,多方協(xié)商,選擇方案。政府對(duì)如何實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)會(huì)有自身偏好,但也必須尊重基層群眾的主體地位。因此,體現(xiàn)群眾意愿、發(fā)揮自治作用始終是“院壩會(huì)”的主線,“有的事哪怕政府想推動(dòng),也不能強(qiáng)迫農(nóng)民做,更不能替農(nóng)民做”在“院壩會(huì)”中,政府會(huì)策略性地進(jìn)行協(xié)商:“如果你們小組不愿意搞環(huán)境整治,這個(gè)項(xiàng)目就在別的小組實(shí)施;哪個(gè)小組愿意就在哪個(gè)小組,都不愿意就不搞?！贝濉皟晌焙腿罕娨灿锌赡鼙磉_(dá):“不是不搞,是建垃圾池、庭院美化、院壩硬化可以搞,但每家每戶的廚房沒(méi)必要統(tǒng)一?！痹诜磸?fù)討論和議事過(guò)程中,由群眾自己來(lái)選擇方案,并對(duì)方案涉及的細(xì)節(jié)進(jìn)行討論。

第四,共同行動(dòng),共同盡責(zé)?！霸簤螘?huì)”不僅要協(xié)商議事,還會(huì)根據(jù)基層自治主體的特征和優(yōu)勢(shì),引導(dǎo)其參與到鄉(xiāng)村建設(shè)中來(lái)?！霸簤螘?huì)”會(huì)明確村兩委、基層群眾的責(zé)任,比如環(huán)境整治中垃圾池的選址以及用地由村委會(huì)協(xié)調(diào),材料、人工以及建設(shè)費(fèi)用由政府負(fù)責(zé),日常維護(hù)除了公益崗的清潔員之外,群眾必須參與清理;而對(duì)于庭院美化硬化,由政府出資購(gòu)買水泥、河沙等材料,群眾自己負(fù)責(zé)運(yùn)輸、設(shè)計(jì)和施工;愿意修花壇的,各家各戶根據(jù)自身情況決定是否實(shí)施。從這個(gè)過(guò)程可以發(fā)現(xiàn),它明確 “各主體能做什么”“各主體應(yīng)該做什么”,鄉(xiāng)村建設(shè)不再是“政府大包大攬”,而是多元主體共同行動(dòng)、共同盡責(zé)。

(三)新型樣態(tài):鄉(xiāng)村建設(shè)的共同體模式

實(shí)踐中,Q村“院壩會(huì)”不僅運(yùn)行起來(lái),還改變了鄉(xiāng)村建設(shè)的運(yùn)作過(guò)程和模式(表1)。“院壩會(huì)”已經(jīng)是Q村鄉(xiāng)村建設(shè)和集體事務(wù)治理的重要環(huán)節(jié),基層群眾變“被動(dòng)”為“主動(dòng)”,鄉(xiāng)村建設(shè)中的“環(huán)境整治”變?yōu)椤碍h(huán)境共治”,村莊內(nèi)部通過(guò)民事民議、民事民辦、民事民管等治理過(guò)程,將基層群眾組織和動(dòng)員起來(lái),村“兩委”的協(xié)調(diào)能力不斷增強(qiáng)。更重要的是,不少群眾都愿意參加“院壩會(huì)”,并且認(rèn)為“這個(gè)東西好”“意見管用”,群眾參與提高了群眾對(duì)基層治理的滿意感。

表1 鄉(xiāng)村建設(shè)中公共事務(wù)治理的兩種模式比較

通過(guò)“院壩會(huì)”,Q村探索出一條鄉(xiāng)村建設(shè)的共同體模式,它體現(xiàn)在如下三個(gè)層面:第一,基層群眾自治有效運(yùn)作。在“院壩會(huì)”過(guò)程中,村“兩委”和基層群眾的意見能夠被采納,他們成為鄉(xiāng)村建設(shè)的積極者、能動(dòng)者。第二,基層政府和鄉(xiāng)村社會(huì)有效聯(lián)結(jié)?；鶎诱哪繕?biāo)和群眾需求更加契合,基層政府負(fù)責(zé)資源供給、組織動(dòng)員等“大事”,而群眾也參與到日常的設(shè)施維護(hù)、垃圾清理等“小事”中來(lái)。第三,催生了有效的共同行動(dòng)。在協(xié)商議事過(guò)程中,基層政府學(xué)會(huì)了“不做群眾不愿意做的事情”“不唱獨(dú)角戲”,而基層群眾則意識(shí)到“這件事情與我有關(guān)”“自己的事要自己干”,共同行動(dòng)作為基層治理的重要原則。

四、協(xié)商議事:基層治理共同體的形成過(guò)程

在Q村的鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中,基層政府、村“兩委”和群眾等主體形成了一個(gè)穩(wěn)定的、有效的治理共同體,實(shí)現(xiàn)了政府目標(biāo)與農(nóng)民需求的高度契合。這種治理共同體也是利益共同體、行動(dòng)共同體?；鶎又卫砉餐w在一定程度上解決了公共事務(wù)治理中“行政有效、治理無(wú)效”的難題,基層政府和群眾自治不是功能互補(bǔ)的簡(jiǎn)單合作關(guān)系,而是在治理實(shí)踐中彼此依存的共同體,在治理行動(dòng)中相互嵌入、內(nèi)在聯(lián)結(jié),鄉(xiāng)村內(nèi)部力量被充分地動(dòng)員起來(lái),實(shí)現(xiàn)了政府嵌入、村莊組織和群眾參與的有機(jī)結(jié)合。那么,Q村為何能夠在“院壩會(huì)”中形成一個(gè)治理共同體呢?

(一)基層治理共同體形成的協(xié)商基礎(chǔ)

“院壩會(huì)”是一種“協(xié)商議事”,即基層政府根據(jù)治理需要而與群眾就具體公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商。一方面,協(xié)商議事不受群眾參與數(shù)量的影響,小規(guī)模、微觀的協(xié)商更能夠解決集體行動(dòng)的困境;另一方面,選擇較小公共事務(wù)作為協(xié)商的主要議題,意在調(diào)動(dòng)基層自治主體的積極性,議題雖小卻與基層群眾的利益高度相關(guān),為協(xié)商過(guò)程注入了動(dòng)力[27]?；凇霸簤螘?huì)”的微型協(xié)商有著易操作、成本低的優(yōu)點(diǎn),通過(guò)一次次的協(xié)商議事,基層政府從習(xí)慣“集中力量辦大事”向善于“組織群眾辦細(xì)事”轉(zhuǎn)變,將聽取農(nóng)民意見、調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與作為公共事務(wù)治理的必需環(huán)節(jié),基層群眾自治也得到培育。更為重要的是,協(xié)商議事在深層次隱藏著“大家的事大家干”“有事好商量”的協(xié)商精神,協(xié)商過(guò)程具有開放性、平等性、包容性等特征,多元主體在協(xié)商中依據(jù)議題、環(huán)境和規(guī)則進(jìn)行漸進(jìn)性調(diào)試,最終演變?yōu)橐粋€(gè)穩(wěn)定的、有效治理共同體[28]。協(xié)商議事為基層治理共同體形成提供了協(xié)商基礎(chǔ)?！霸簤螘?huì)”包含的協(xié)商內(nèi)容,主要有三個(gè)方面的內(nèi)容。

第一,“院壩會(huì)”有一個(gè)合理的協(xié)商議事空間,能夠培育出基層治理共同體意識(shí)。院壩就是自然村落中農(nóng)民居住場(chǎng)所周邊較為開闊的空地,是Q村農(nóng)民生產(chǎn)生活實(shí)踐的自然空間,是人際交往、文化娛樂(lè)以及群體互動(dòng)的社會(huì)空間,也是討論集體事務(wù)和舉辦集體活動(dòng)的公共空間。與行政村范圍內(nèi)的其他空間相比,在院壩這樣一個(gè)多重屬性疊加的空間中,本身就有村落共同體的傳統(tǒng),農(nóng)民“私”的邊界和集體“公”的范疇聯(lián)系在一起[29]。因此,以自然村中的場(chǎng)壩作為協(xié)商議事地點(diǎn),能夠更好地對(duì)基層群眾進(jìn)行組織和動(dòng)員,基層政府則從剛性嵌入轉(zhuǎn)向柔性互動(dòng),不再是層級(jí)化治理體系中的權(quán)威主體,也不是強(qiáng)制地推動(dòng)政策的執(zhí)行者,而是與村“兩委”、群眾等主體就公共事務(wù)進(jìn)行平等協(xié)商的參與者。這個(gè)過(guò)程既能夠激活韌性的村落共同體傳統(tǒng),又促使多元主體意識(shí)到彼此是相互依賴、共榮共生的共同體。

第二,“院壩會(huì)”包含著一套因俗而治的協(xié)商程序?！霸簤螘?huì)”不僅是組織群眾參與的一種工作方法,還是根據(jù)基層社會(huì)的治理傳統(tǒng)、習(xí)俗慣例和村規(guī)民約等地方性知識(shí)而構(gòu)建的包含議事空間、議事主體、議事對(duì)象、議事程序等內(nèi)容的協(xié)商制度。在這套協(xié)商制度之下,從基層群眾需求的把握到行動(dòng)方案的產(chǎn)生,基層干部都必須與群眾進(jìn)行協(xié)商;從不同意見的表達(dá)到行動(dòng)方案的選擇和執(zhí)行,群眾都是協(xié)商議事的根本主體。而且,內(nèi)嵌于村莊內(nèi)部的院壩協(xié)商具有極強(qiáng)的影響,它改變了過(guò)去基層政府強(qiáng)勢(shì)嵌入所造成的“行政消解自治”問(wèn)題,找到了基層群眾自治的有效治理單元和實(shí)踐形式,調(diào)動(dòng)了群眾參與集體事務(wù)的積極性[30]。 更為重要的是,協(xié)商議事實(shí)際上還可以反向塑造基層政府運(yùn)作,無(wú)論什么層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部參與到“院壩會(huì)”中,都不能直接利用行政權(quán)威主導(dǎo)多元主體達(dá)成一致,仍然需要遵守協(xié)商的流程和規(guī)則,從而實(shí)現(xiàn)了“協(xié)商帶動(dòng)共治”的良性局面。

第三,“院壩會(huì)”是一個(gè)協(xié)商參與的渠道,演變出基層治理共同體的外在形式。基層治理共同體包含著極為豐富的內(nèi)涵維度,它既作為一種抽象的共同體意識(shí)存在,也是一種具有外在形式的實(shí)質(zhì)性治理共同體,只有這樣才能夠在公共事務(wù)治理中發(fā)揮功能?！霸簤螘?huì)”作為一個(gè)基層微型協(xié)商議事會(huì),為基層群眾和其他主體參與村集體公共事務(wù)提供了平臺(tái):首先,共同行動(dòng)成為集體事務(wù)治理的價(jià)值基礎(chǔ),只要有村莊集體事務(wù)要處理,就必須是多元主體在協(xié)商中產(chǎn)生共同體行動(dòng)方案;其次,在解決問(wèn)題中形成穩(wěn)定的群體關(guān)系,協(xié)商參與將多元主體的關(guān)系固定下來(lái),多元主體在共同行動(dòng)中彼此支持、相互依存;最后,協(xié)商治理成為良性運(yùn)作的實(shí)踐機(jī)制,“院壩會(huì)”不是單次的溝通協(xié)調(diào)會(huì),它已經(jīng)成為多元主體參與處理公共事務(wù)的固定渠道和有效機(jī)制。

(二)基層治理共同體運(yùn)行的協(xié)商機(jī)制

在院壩中的“微型議事”激活了共同體意識(shí),建立了共同體規(guī)則和確立了共同體形式。從“院壩會(huì)”包含的協(xié)商內(nèi)容可以看出,協(xié)商議事已經(jīng)制度化、規(guī)范化,它包含著利益塑造、凝聚共識(shí)和共同行動(dòng)等三個(gè)重要維度,正是這些協(xié)商機(jī)制保證了基層治理共同體的運(yùn)行和作用發(fā)揮(圖1)。

圖1 基層治理共同體形成的協(xié)商路徑及過(guò)程

第一,以“有事要做”作為利益塑造機(jī)制。行政力量是基層社會(huì)建設(shè)的重要主體,是推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化的重要力量,它的有效性建立在如何在基層社會(huì)進(jìn)行公共利益塑造。Q村作為鄉(xiāng)村振興示范村,是基層政府探索鄉(xiāng)村發(fā)展的試驗(yàn)樣本,有大量的項(xiàng)目資金和政策資源輸入,需對(duì)要對(duì)鄉(xiāng)村集體事務(wù)治理模式進(jìn)行創(chuàng)新。鄉(xiāng)村建設(shè)與集體公共事務(wù)雖然屬于整個(gè)村莊的公共利益,卻常因多元主體利益不一致和行動(dòng)邊界模糊而陷入集體行動(dòng)困境,無(wú)論是何種治理模式都需要解決內(nèi)在激勵(lì)問(wèn)題。基層政府將村莊建設(shè)及公共事務(wù)治理作為政策議題,通過(guò)“院壩會(huì)”與村“兩委”、基層群眾進(jìn)行溝通互動(dòng),充分尊重村莊社會(huì)的實(shí)際情況與群眾意愿,界定出要做哪些事情、哪些事情可以做,從而實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)、村莊和農(nóng)民需求的統(tǒng)一。這種對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行平等協(xié)商的過(guò)程,就是多元主體發(fā)現(xiàn)公共利益的過(guò)程,找到一件大家都想做、能做的事情,尤其是基層政府在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中,找到與鄉(xiāng)村社會(huì)和群眾的 “接點(diǎn)”[31]。因此,基層協(xié)商實(shí)現(xiàn)了村莊公共利益的整合,將分散化的基層群眾凝結(jié)為具有共同目標(biāo)的利益共同體。在具體的公共事務(wù)治理過(guò)程中,利益共同體明確了參與主體,并設(shè)置分享利益的行動(dòng)條件,讓基層群眾意識(shí)到只有參與到集體事務(wù)治理,才能夠從村莊發(fā)展中受益。

第二,以“要怎么做”作為共識(shí)凝聚機(jī)制。公共利益塑造機(jī)制解決了多元主體利益不一致問(wèn)題,但不同主體在具體公共事務(wù)治理中的利益仍有差異性。比如,Q村內(nèi)部循環(huán)公路建設(shè)是多元主體的共同體利益,但不同自然村落和群眾在占用土地、規(guī)劃設(shè)計(jì)、路線選址等問(wèn)題上的利益卻有差異性。因此,“院壩會(huì)”必須在協(xié)商議事中,在尊重差異性基礎(chǔ)上“尋求最大公約數(shù)”。一方面,基層群眾可以自主選擇“要不要做”,如果協(xié)商議事過(guò)程中多數(shù)群眾選擇退出,基層政府也要尊重農(nóng)民選擇退出的權(quán)利。這并不是基層政府“卸責(zé)”,而是要在群眾工作中進(jìn)一步進(jìn)行討論,在多輪的協(xié)商中不斷整合不同主體的意愿。另一方面,當(dāng)村“兩委”和大多數(shù)群眾選擇參與時(shí),基層政府就需要同多元主體對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題、核心利益進(jìn)行協(xié)商,對(duì)意見的差異性和利益的不一致提出可能的解決方法,對(duì)相同的意見和共同的利益進(jìn)行整合,既實(shí)現(xiàn)不同主體之間的有效對(duì)接,又對(duì)村莊內(nèi)部矛盾進(jìn)行妥善處置,尤其是對(duì)群眾之間的利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào),最終產(chǎn)生一個(gè)可執(zhí)行的行動(dòng)方案。在凝聚共識(shí)的過(guò)程中,參與公共事務(wù)治理的利益共同體轉(zhuǎn)化為行動(dòng)共同體,多元主體的參與意愿轉(zhuǎn)化為參與行動(dòng),擺脫了原有基層公共事務(wù)治理“有治理需求,無(wú)治理行動(dòng)”的困境。從案例中可以發(fā)現(xiàn),行動(dòng)共同體不再是抽象的,它將共同體具體化、具象化,從具體的公共事務(wù)行動(dòng)中可以看到多元主體的參與行為以及相互關(guān)系。

第三,以“一起來(lái)做”作為共同行動(dòng)機(jī)制。Q村的“院壩會(huì)”折射出鄉(xiāng)村建設(shè)及集體事務(wù)治理是一個(gè)行政過(guò)程和自治過(guò)程交織的復(fù)雜過(guò)程,基層政府在資源供給、建設(shè)規(guī)劃和重大公共事務(wù)治理過(guò)程中需要村莊自治主體的共同參與,保證決策科學(xué)性和執(zhí)行的高效率,以提升基層治理的整體能力和持續(xù)性;與此同時(shí),村莊自治主體在滿足公共需求和細(xì)小事務(wù)治理過(guò)程中,需要行政主體的利益塑造、組織動(dòng)員和資源供給,以解決鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部低組織化和治理資源短缺所衍生的治理困境。在“院壩會(huì)”的協(xié)商互動(dòng)過(guò)程中,行政主體和自治主體清楚地意識(shí)到彼此之間的依賴關(guān)系,因而在行動(dòng)方案中將“共同行動(dòng)”作為一項(xiàng)原則,在處理具體的公共事務(wù)時(shí),多元主體依據(jù)各自的行動(dòng)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分工合作,既要改變過(guò)去基層政府對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)和集體事務(wù)的包辦行為,又要強(qiáng)化農(nóng)民的責(zé)任意識(shí)和提高了村莊的自治能力。這種共同行動(dòng)機(jī)制是多元主體在協(xié)商中自主自愿達(dá)成的,它使共建共治共享從價(jià)值理念轉(zhuǎn)換為具體實(shí)踐,使村莊共同體得到恢復(fù)并運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。在共同利益、共同體行動(dòng)的基礎(chǔ)上,村莊內(nèi)部原有的自主治理傳統(tǒng)以及共同體元素被充分地激發(fā)出來(lái),并被編織為有效的協(xié)商制度安排,使共同行動(dòng)更加結(jié)構(gòu)化、制度化,村民之間、多元主體之間形成“共生-互惠”關(guān)系,一個(gè)包含著從理念價(jià)值到實(shí)踐行動(dòng)的村莊共同體開始形成。

五、協(xié)商共治:基層治理共同體的功能及行動(dòng)邏輯

Q村的“院壩會(huì)”探索出了基層治理共同體生成的協(xié)商路徑,這種路徑與黨建引領(lǐng)、發(fā)揮基層自組織作用兩條路徑各有優(yōu)點(diǎn)、各具特色,為建設(shè)基層治理共同體提供了新的實(shí)踐樣本。以協(xié)商作為核心機(jī)制而形成的基層治理共同體,體現(xiàn)了“強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”的治理秩序。這種治理共同體是基于一定地域空間、利益關(guān)系的多元協(xié)商共治生命有機(jī)體,與其他路徑形成的基層治理共同體相比,這種樣態(tài)的基層治理共同體遵循著自身的實(shí)踐邏輯。

(一)協(xié)商:基層治理共同體的特征及功能發(fā)揮

“院壩會(huì)”作為一種基層進(jìn)行協(xié)商議事的創(chuàng)造性實(shí)踐,既激活了基層社會(huì)中不同主體的共同體意識(shí),又通過(guò)具體的制度設(shè)計(jì)將這種抽象的共同體意識(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)的共同體。以協(xié)商共治作為關(guān)鍵運(yùn)行機(jī)制,基層治理共同體有著主體關(guān)系的粘連性、制度規(guī)則的適應(yīng)性、共同體行動(dòng)的可及性等特征。隨著行政力量柔性化和自治力量的增強(qiáng),在Q村的鄉(xiāng)村建設(shè)和集體事務(wù)治理中,市場(chǎng)主體以及志愿者、鄉(xiāng)賢理事會(huì)、鄉(xiāng)風(fēng)文明理事會(huì)等社會(huì)主體也被吸納進(jìn)來(lái),參與到“院壩會(huì)”這樣一個(gè)開放的協(xié)商平臺(tái)上來(lái),并在一次次協(xié)商互動(dòng)中結(jié)成緊密聯(lián)系。多元主體不是作為“他者”,而是作為“共同體”參與集體事務(wù)的,共同體的粘連性在鄉(xiāng)村內(nèi)部創(chuàng)造出“公共性”;制度規(guī)則的適應(yīng)性實(shí)現(xiàn)了利益聯(lián)結(jié),保證了多元主體對(duì)制度規(guī)則的遵守;在協(xié)商議事中多元主體的行為邏輯從“個(gè)體理性”向“村莊理性”回歸,共同行動(dòng)的可及性則提供了具體化行動(dòng)方案,從而實(shí)現(xiàn)共建共治共享[32]。這表明,在基層協(xié)商過(guò)程中形成的基層治理共同體,一定程度上實(shí)現(xiàn)了“行政有效、治理有效”良性互動(dòng),在鄉(xiāng)村建設(shè)和集體事務(wù)治理中培育出共同參與、共同協(xié)商和共同行動(dòng)的基礎(chǔ)。

(二)共治:基層治理共同體的目標(biāo)及行動(dòng)邏輯

第一,實(shí)現(xiàn)行政和自治雙向嵌入。Q村鄉(xiāng)村建設(shè)和集體事務(wù)治理中的治理共同體,實(shí)現(xiàn)了基層政府嵌入和村莊社會(huì)自治的雙向結(jié)合,行政主體在嵌入中有自治作為社會(huì)基礎(chǔ),自治主體在自主治理中有行政力量作為組織支持。Q村的基層治理共同體不是行政力量主導(dǎo)而強(qiáng)制地整合在一起的,而是在協(xié)商鄉(xiāng)村建設(shè)和公共事務(wù)中柔性地凝結(jié)而成的,尤其是在以行政主體和自治主體為主線的互動(dòng)過(guò)程中,兩者之間的關(guān)系是緊密粘連在一起的。一方面,實(shí)現(xiàn)“行政有效”并不意味著只需要在科層體系內(nèi)部動(dòng)員就可以實(shí)現(xiàn)基層治理的目標(biāo),基層政府只有充分地將群眾組織和動(dòng)員起來(lái),將村“兩委”、基層群眾轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行的神經(jīng)末梢,才能保證行政嵌入的有效性,解決基層事務(wù)治理“最后一公里”問(wèn)題[33]。另一方面,解決“治理無(wú)效”建立在激活鄉(xiāng)村內(nèi)生力量的基礎(chǔ)上,多元主體主動(dòng)地參與到鄉(xiāng)村建設(shè)和公共事務(wù)治理之中,但這并不是將基層政府排斥在鄉(xiāng)村社會(huì)之外,在鄉(xiāng)村社會(huì)日益原子化的背景下,鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部力量的激活和培育需要基層政府提供資源和創(chuàng)造共治的行動(dòng)空間。這表明,以協(xié)商共治作為核心機(jī)制而產(chǎn)生的基層治理共同體,避免了行政剛性地介入,將多元主體機(jī)械地拼接在一起,做到適當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)行政主體的組織力量提升鄉(xiāng)村自治能力。

第二,激活村落共同體傳統(tǒng)。從Q村的協(xié)商議事實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn),基層政府既沒(méi)有將自治力量整合為行政體系的一部分,也沒(méi)有將鄉(xiāng)村自治力量消解,反而實(shí)現(xiàn)了共同行動(dòng)的良性互動(dòng),這源于基層政府對(duì)鄉(xiāng)村內(nèi)部韌性治理元素的整合。一方面,挖掘鄉(xiāng)村共同體的傳統(tǒng)要素。在城鄉(xiāng)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,鄉(xiāng)村傳統(tǒng)共同體面臨著外部力量的沖擊,卻依然保留著集體記憶、情感交流和生產(chǎn)互助等共同體元素,這些元素能夠在公共事務(wù)治理中發(fā)揮重要作用?！霸簤螘?huì)”在協(xié)商過(guò)程中充分挖掘了鄉(xiāng)村共同體傳統(tǒng)要素,充分利用村莊內(nèi)部的公共空間,將農(nóng)民日?；?dòng)和情感聯(lián)結(jié)引入?yún)f(xié)商議事過(guò)程,使得協(xié)商過(guò)程更加彈性化、靈活化。另一方面,培育多元主體的共同體意識(shí)。鄉(xiāng)村共同體傳統(tǒng)為協(xié)商共治提供了社會(huì)基礎(chǔ),而良性的協(xié)商共治機(jī)制又會(huì)培育出共同體意識(shí),多元主體是鄉(xiāng)村建設(shè)和公共事務(wù)治理中的重要行動(dòng)者?！霸簤螘?huì)”之所以能構(gòu)建起基層治理共同體,一個(gè)重要原因就在于協(xié)商議事過(guò)程實(shí)現(xiàn)了多元主體的“理性一致”,從而構(gòu)筑起共同參與、共同行動(dòng)的方案和規(guī)則[34]。

第三,治理規(guī)則和秩序共同生產(chǎn)。從Q村的案例可以看出,協(xié)商議事既是征詢和吸納不同主體的意見,更是不同主體共同遵循的一套規(guī)則,明確了不同主體在鄉(xiāng)村建設(shè)和集體事務(wù)治理中的行動(dòng)秩序,協(xié)商過(guò)程就是規(guī)則秩序共同生產(chǎn)、共同締造的過(guò)程?；鶎庸彩聞?wù)治理需要規(guī)則秩序作為制度供給,在行政強(qiáng)制生產(chǎn)和村莊內(nèi)部自發(fā)生產(chǎn)之外,多元主體共同生產(chǎn)規(guī)則秩序兼具權(quán)威性和靈活性,為民事民議、民事民辦提供制度基礎(chǔ)。它有著明顯的治理效果:一方面,解決了基層政府作為唯一制度供給者的治理失靈難題,因?yàn)閱蜗蚯度氲囊?guī)則秩序生產(chǎn)往往難以細(xì)化,缺乏可操作性;另一方面,將規(guī)則秩序自發(fā)生產(chǎn)納入正式協(xié)商過(guò)程,尤其是發(fā)揮一些柔性治理元素的作用,實(shí)際上是將自治、德治和法治結(jié)合起來(lái),讓規(guī)則秩序更具適應(yīng)性和約束力。因此,Q村在協(xié)商過(guò)程中共同生產(chǎn)出的規(guī)則秩序,包含著利益塑造、凝聚共識(shí)和共同行動(dòng)等非常豐富的內(nèi)容,適應(yīng)了鄉(xiāng)村建設(shè)和基層社會(huì)治理的規(guī)律,符合多元主體參與基層治理的需求,將村莊內(nèi)部整合為一個(gè)村落共同體,利用共同生產(chǎn)的規(guī)則秩序化解了集體行動(dòng)困境,實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部主體和嵌入主體的有機(jī)銜接,在村落共同體基礎(chǔ)上形成了治理共同體。

第四,共同行動(dòng)載體的形態(tài)化。Q村“院壩會(huì)”清楚地折射出“協(xié)商有規(guī)則,共同行動(dòng)有載體”的技術(shù)特征,開放的院壩會(huì)實(shí)現(xiàn)了協(xié)商共治的落地,在長(zhǎng)期實(shí)踐中促使治理共同體形態(tài)化,讓基層治理共同體成為鄉(xiāng)村建設(shè)和集體事務(wù)治理的有效組織形式?；鶎又卫砉餐w雖可以作為一種意識(shí)而存在,但在基層公共事務(wù)治理實(shí)踐中,如果缺乏實(shí)質(zhì)化、形態(tài)化的載體,基層治理共同體的行動(dòng)范圍和效果都將受到限制?；鶎又卫砉餐w實(shí)質(zhì)化、形態(tài)化不是行政力量向下擴(kuò)張的結(jié)果,也不是村莊內(nèi)部自組織而形成的非正式組織,而是依靠協(xié)商共治這樣一個(gè)平臺(tái)。一方面,搭建共同體運(yùn)行的載體。以院壩會(huì)作為載體,Q村將大量公共事務(wù)納入到基層協(xié)商民主實(shí)踐中,在鄉(xiāng)風(fēng)文明、矛盾糾紛調(diào)解、人居環(huán)境等領(lǐng)域民事民議、民事民辦,基層治理共同體的運(yùn)行有了群眾參與的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另一方面,找到治理共同體工具。實(shí)質(zhì)的基層治理共同體建立在行動(dòng)能力基礎(chǔ)上,這就需要找到能夠用起來(lái)的治理工具,在行動(dòng)方案中明確分工和責(zé)任,最終細(xì)化出共同行動(dòng)的操作化手段。

六、建設(shè)基層治理共同體的政策啟示和展望

以協(xié)商共治為路徑形成的基層治理共同體是協(xié)商民主在基層生根落地的產(chǎn)物,為建設(shè)基層治理治理共同體提供了有益經(jīng)驗(yàn),在政治統(tǒng)合路徑的高嵌入性和社會(huì)自主的低參與度之間找到了一條“中間道路”。在以行政和自治相互嵌入、良性互動(dòng)的邏輯主線中,多元主體通過(guò)協(xié)商共治凝結(jié)起韌性的治理共同體,構(gòu)建起多元主體參與、基層群眾自治的微觀治理機(jī)制,使行政嵌入變得柔性化、彈性化,通過(guò)多元主體共同治理激活了自治,走出了“行政有效、治理無(wú)效”的怪圈。協(xié)商共治過(guò)程之所以能夠產(chǎn)生治理共同體,根源于基層協(xié)商治理包含著一套利益塑造、凝聚共識(shí)和共同行動(dòng)的實(shí)踐機(jī)制,回歸村落共同體的治理傳統(tǒng),將共同體意識(shí)、共同體規(guī)則以及共同體載體與基層群眾自治有機(jī)地結(jié)合起來(lái),促使基層治理共同體形態(tài)化、平臺(tái)化,增長(zhǎng)了多元主體關(guān)系的粘連性、規(guī)則秩序的適應(yīng)性和共同行動(dòng)的可及性。

基層治理共同體之所以在協(xié)商過(guò)程中能夠?qū)崿F(xiàn)“治理有效”,就在于真正實(shí)現(xiàn)了共建共管共治共享,多元主體的參與保證了行政決策的科學(xué)性,而基層群眾自治又增強(qiáng)了治理活力,在共同行動(dòng)中構(gòu)建起一個(gè)高效的微型治理生態(tài)系統(tǒng),成功地對(duì)接微小問(wèn)題、微細(xì)事務(wù),解決了影響公共事務(wù)治理可持續(xù)性的“小事”“細(xì)事”。更重要的是,協(xié)商共治作為基層治理共同體生成的關(guān)鍵路徑和過(guò)程,不是行政主體向基層轉(zhuǎn)移治理任務(wù),而是合理地創(chuàng)造出共建共管共治共享的組織基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)。因此,基層政府應(yīng)掌握因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)的治理方法,在共同治理中適時(shí)地“嵌入”和“退出”:在協(xié)商議事早期階段,基層政府應(yīng)積極主動(dòng)地用柔性方法將基層群眾組織起來(lái),解決多元主體聯(lián)結(jié)過(guò)程中的各種具體問(wèn)題,負(fù)擔(dān)起營(yíng)造基層治理共同體的組織成本;在協(xié)商共治進(jìn)入穩(wěn)定階段后,基層政府必須摒棄將治理共同體簡(jiǎn)單地作為一種工具的實(shí)用論思維,避免過(guò)度消耗基層群眾自治的積極性和主動(dòng)性,讓基層治理“慢下來(lái)”“細(xì)下來(lái)”,真正實(shí)現(xiàn)由“行政嵌入”邏輯向“共同治理”邏輯轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然,基層治理共同體的協(xié)商共治機(jī)制并不意味著必然有效,協(xié)商議事在實(shí)踐中也面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn),尤其是在大規(guī)模國(guó)家資源向村莊輸入和大量治理任務(wù)下沉?xí)r,基層群眾和自治主體達(dá)成共識(shí)是一個(gè)復(fù)雜的利益博弈過(guò)程,協(xié)商議事的難度和復(fù)雜性不斷增加。為了增強(qiáng)基層治理共同體在協(xié)商共治中的韌性,需要發(fā)揮黨建引領(lǐng)的關(guān)鍵作用,在協(xié)商共治基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)基層黨組織的政治功能和組織功能,構(gòu)筑起黨和基層群眾之間的情感和價(jià)值共同體,以基層黨組織建設(shè)為基礎(chǔ),為社會(huì)各方力量協(xié)商議事、集體行動(dòng)提供渠道和載體;與此同時(shí),應(yīng)將基層社會(huì)力量也整合到治理過(guò)程中來(lái),挖掘和調(diào)動(dòng)基層內(nèi)生性資源,推進(jìn)政黨、國(guó)家和社會(huì)的多重嵌合、良性互動(dòng),最大限度地保持基層治理共同體的穩(wěn)定性和有效性。