□張振洋,付建軍

一、問題的提出

城市治理重心下移是提升基層治理效能的重要途徑。從實(shí)踐層面看,全國(guó)許多地區(qū)都在不斷強(qiáng)化居委會(huì)和村委會(huì)的能力建設(shè),甚至在村居內(nèi)部構(gòu)建虛擬層級(jí)和基本治理單元,推動(dòng)基層治理能力提升,如2016年以來(lái)上海就一直注重將經(jīng)費(fèi)和人員下沉到社區(qū),提高社區(qū)服務(wù)群眾的能力。同時(shí),相關(guān)實(shí)踐也被豐富的學(xué)術(shù)研究成果所呼應(yīng)。例如,按照主流公共經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn),將人財(cái)物力資源下沉到最基層的社區(qū),是因?yàn)閺墓伯a(chǎn)品供給的角度而言,社區(qū)最貼近百姓,最了解百姓需求,承擔(dān)了最多的治理工作。從結(jié)果來(lái)看,資源下沉極大地充實(shí)了基層社區(qū)治理力量,在構(gòu)建城市基層治理共同體方面發(fā)揮了重要作用。

然而,這些實(shí)踐是否描繪了治理重心下沉的全部圖景呢?上海越來(lái)越多的案例展示了治理重心下沉實(shí)踐中的另一面圖景。2017年以來(lái),上海按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開,實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化”的要求,打開街區(qū)圍墻、暢通街區(qū)道路、推進(jìn)資源共享,將城市規(guī)劃中的街區(qū)真正落到實(shí)處。上海以黨建引領(lǐng)城市街區(qū)治理的實(shí)踐顯示,治理重心下移并不一定“沉到底”“沉到社區(qū)”,也可能反其道而行之,下沉到街道和社區(qū)(居民區(qū))之間非正式的治理層級(jí)——街區(qū)(1)街區(qū)一般由若干居民區(qū)和商業(yè)設(shè)施,如沿街商鋪和樓宇組成。筆者在此需要進(jìn)一步闡釋街區(qū)制與街區(qū)治理的關(guān)系。街區(qū)制是街區(qū)治理的制度形態(tài)(盡管尚處于探索階段,但這種治理實(shí)踐有一整套穩(wěn)定的機(jī)制做保障,成為一種常態(tài)化的制度),而街區(qū)治理是街區(qū)制的過(guò)程形態(tài),是在街區(qū)范圍內(nèi),針對(duì)一些超越居委會(huì)范疇但又不宜由街道直接解決的公共事務(wù)開展的集體行動(dòng)。因此,文中在街區(qū)黨建聯(lián)盟主導(dǎo)下的集體行動(dòng)毫無(wú)疑問是一種街區(qū)治理行為。。這種在若干居民區(qū)之上設(shè)置街區(qū),形成較街道小而較居民區(qū)大的治理規(guī)模的現(xiàn)象,本文稱之為治理重心下移中的反向調(diào)適(2)需要說(shuō)明的是,管理學(xué)中不乏關(guān)于管理層次與管理幅度關(guān)系的討論,這對(duì)本文的討論具有啟發(fā)意義。不過(guò),在中國(guó)的治理語(yǔ)境中,受壓力型體制等因素的影響,治理層級(jí)的變化通常會(huì)引起治理規(guī)模的改變,二者呈正相關(guān)。即,某一中間治理層級(jí)同時(shí)構(gòu)成一個(gè)治理單元,一般包含若干個(gè)次級(jí)治理單元,相對(duì)于次級(jí)治理單元,這一中間治理層級(jí)往往站位相對(duì)更高、治理規(guī)模更大。具體到街區(qū),其一般涵蓋若干個(gè)居民區(qū),相對(duì)于居民區(qū)而言,街區(qū)無(wú)疑意味著更大的治理規(guī)模,在應(yīng)對(duì)需要不同居民區(qū)協(xié)調(diào)解決的公共事務(wù)或者需要若干居民區(qū)共同與職能部門協(xié)調(diào)解決的公共事務(wù)治理時(shí)更具優(yōu)勢(shì),而街道出面則顯得“殺雞用牛刀”,單個(gè)居民區(qū)又顯得力有不逮。。在這個(gè)意義上,在治理重心下移的話語(yǔ)背景下,上海的街區(qū)治理實(shí)踐具備了某種獨(dú)特性。當(dāng)然,中央文件話語(yǔ)其實(shí)為這種特殊性預(yù)留了空間,畢竟治理重心下移這一取向是確定的,但是下移的層級(jí)具有一定的試驗(yàn)空間。

對(duì)于學(xué)術(shù)界而言,如何理解治理重心被設(shè)定在城市街區(qū)這一治理層級(jí)之上?這一治理實(shí)踐過(guò)程何以形成?其中蘊(yùn)含著何種治理邏輯?研究上述問題不僅對(duì)于學(xué)界進(jìn)一步理解基層治理場(chǎng)域中治理規(guī)模重塑(尤其是規(guī)模擴(kuò)大)與有效治理的關(guān)系具有重要意義,也將對(duì)治理重心下移的層級(jí)設(shè)置和治理場(chǎng)域的規(guī)模選擇具有啟示意義,最終有助于提升城市街區(qū)乃至基層治理的水平。

二、城市基層治理中調(diào)節(jié)治理規(guī)模與有效治理張力的機(jī)制

因治理疆域遼闊,中國(guó)一直面臨著權(quán)威統(tǒng)治與有效治理的張力(3)對(duì)于有效治理,學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為包括降低統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo),即使目標(biāo)排序可能存在差異。參見:周雪光.權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯[J].開放時(shí)代,2011 (10): 67-85。本文中基層有效治理的衡量則沿用了前述兩大標(biāo)準(zhǔn):一是基層秩序穩(wěn)定;二是治理目標(biāo)達(dá)成,如治理行動(dòng)有序開展、公共服務(wù)有效供給和居民需求基本得以滿足等。在筆者看來(lái),F街區(qū)的實(shí)踐屬于有效治理范疇,盡管也存在居民參與度低等難題。,為實(shí)現(xiàn)治理規(guī)模與治理效率的平衡,一系列制度安排和應(yīng)對(duì)機(jī)制被設(shè)計(jì)出來(lái),如運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制[1]等。這方面最初的研究始于解釋中國(guó)的經(jīng)濟(jì)奇跡,代表性中觀理論包括中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦主義[2]和“政治集權(quán)+經(jīng)濟(jì)分權(quán)”[3]理論,其認(rèn)為中央和地方之間有選擇性的分權(quán)制度安排促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。后續(xù)研究進(jìn)一步關(guān)注了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的相關(guān)機(jī)制,行政發(fā)包制的研究便是一例[4]。與此同時(shí),學(xué)術(shù)界也開始關(guān)注公共服務(wù)、社會(huì)治理等為緩解治理規(guī)模與治理效率間張力的中觀機(jī)制,如以簡(jiǎn)約治理機(jī)制[5]和折疊型治理機(jī)制[6]為代表的任務(wù)化簡(jiǎn)機(jī)制,以及以項(xiàng)目制[7]和數(shù)目字管理[8]為代表的技術(shù)治理機(jī)制。近來(lái),也有社會(huì)學(xué)家拉長(zhǎng)歷史跨度,將上述機(jī)制中的某些內(nèi)容加以提煉,形成了“帝國(guó)的邏輯”[9]“分散燒鍋爐”[10]等著名的解釋理論。

需要指出的是,部分上述治理實(shí)踐也體現(xiàn)在城市基層治理中,因此得到了城市基層治理研究學(xué)者的關(guān)注,畢竟城市基層治理也經(jīng)常涉及治理規(guī)模與治理有效性的張力問題?？傮w而言,這一領(lǐng)域的研究可以分為以下三個(gè)路徑。一是體制研究路徑。這部分文獻(xiàn)主要涉及對(duì)街道體制改革問題和基本管理單元的討論,主要是在街鎮(zhèn)轄區(qū)構(gòu)建合適的尺度,提升治理績(jī)效,因而與本文討論的治理層級(jí)、治理規(guī)模與有效治理的關(guān)系問題最為相關(guān)。在街道體制的相關(guān)研究中,研究者認(rèn)為隨著時(shí)代的發(fā)展,街道的治理任務(wù)越來(lái)越多,街道越來(lái)越不堪重負(fù)[11],亟須進(jìn)行改革。在諸多改革方案中,撤銷街道,將若干居民區(qū)合并為數(shù)個(gè)大型社區(qū)便是在治理規(guī)模與治理績(jī)效間尋求平衡的一種考量[12]。當(dāng)然,撤銷街道這一做法在當(dāng)前中國(guó)的城市基層治理實(shí)踐中畢竟只是少數(shù),許多地區(qū)為通過(guò)縮小治理規(guī)模進(jìn)而達(dá)成有效治理只能在街道體制框架內(nèi)進(jìn)行邊際革新。實(shí)際上,農(nóng)村基層治理研究者最早研究治理單元,相關(guān)研究給予城市基層治理研究者以啟發(fā)[13],在此基礎(chǔ)上,一些學(xué)者關(guān)注大城市在城郊結(jié)合部的街鎮(zhèn)之下設(shè)置基本管理單元,通過(guò)縮小治理規(guī)模,提升公共服務(wù)供給水平,實(shí)現(xiàn)了治理能力的再生產(chǎn)[14]。這種實(shí)踐被之前的研究稱為“逆行政化”改革[15]。二是機(jī)制研究路徑。這部分研究主要集中于區(qū)域化黨建機(jī)制,突出強(qiáng)調(diào)了其資源整合功能[16]。隨著基層治理對(duì)統(tǒng)合體制內(nèi)外資源的需求越來(lái)越迫切,街鎮(zhèn)借助區(qū)域化黨建機(jī)制在特定領(lǐng)域打通體制內(nèi)部門和體制外部門間的區(qū)隔,以便擴(kuò)大資源汲取來(lái)源,即做大治理規(guī)模以推動(dòng)居民區(qū)有效治理,當(dāng)然其背后依靠的是互利共贏機(jī)制[17]。三是技術(shù)治理研究。部分文獻(xiàn)認(rèn)為技術(shù)有助于突破治理的時(shí)空規(guī)模限制,將國(guó)家和基層治理圖像不斷化簡(jiǎn),以編碼的形式清晰地呈現(xiàn)在國(guó)家面前[8][18],提升有效治理的水平。另外,部分文獻(xiàn)對(duì)自治項(xiàng)目等軟治理技術(shù)進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn),自治項(xiàng)目等項(xiàng)目化治理載體能夠整合條塊資源,吸納社會(huì)參與,提供公共產(chǎn)品[19],打造“政績(jī)”。不過(guò),其成功運(yùn)作需要依賴特定的治理場(chǎng)域,常見的治理場(chǎng)域便是居民區(qū)[20]或基本管理單元[14],而在街鎮(zhèn)層面鮮見成功案例。

城市基層治理學(xué)術(shù)界現(xiàn)有關(guān)于有效治理與治理規(guī)模議題的研究為后續(xù)工作提供了一些具有啟發(fā)意義的結(jié)論。例如,體制研究路徑揭示了基層治理中現(xiàn)有行政層級(jí)設(shè)定的治理規(guī)模并非放之四海而皆有效的制度設(shè)計(jì),而在行政層級(jí)之下設(shè)置具有彈性的虛擬層級(jí),調(diào)整治理規(guī)模,對(duì)于實(shí)現(xiàn)基層有效治理具有非常重要的作用。機(jī)制研究路徑和技術(shù)治理研究路徑則揭示了體制改革可以與機(jī)制革新、技術(shù)嵌入相結(jié)合,實(shí)現(xiàn)基層有效治理。

不過(guò),現(xiàn)有文獻(xiàn)有待拓展的空間也是顯而易見的。首先,現(xiàn)有研究主要討論了治理規(guī)模過(guò)大而引發(fā)的尺度重塑問題,即為了提升治理效率而在規(guī)模過(guò)大的治理范圍內(nèi)設(shè)置中間層級(jí),通過(guò)優(yōu)化治理半徑而達(dá)到有效治理的目的,相對(duì)忽視了相反的情況,即通過(guò)擴(kuò)大治理規(guī)模解決棘手問題。盡管區(qū)域化黨建的研究在某種程度上進(jìn)行了彌補(bǔ)[16],但這方面的文獻(xiàn)顯然是不充分的。質(zhì)言之,實(shí)踐中城市街道通過(guò)推行街區(qū)解決跨居民區(qū)棘手難題的案例需要深入研究。其次,如上文所述,現(xiàn)有文獻(xiàn)中城市街區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)材料并不充分,本研究試圖通過(guò)對(duì)X區(qū)F街區(qū)的案例研究提供部分一手證據(jù),展示其蘊(yùn)含的治理機(jī)制和治理邏輯,并就其組織形態(tài)進(jìn)行簡(jiǎn)要討論。

三、方法選擇與案例介紹

本文將使用案例研究法考察城市街區(qū)中的有效治理問題,資料主要來(lái)源于筆者的田野調(diào)查和政府網(wǎng)站以及政務(wù)新媒體(主要是微信公眾號(hào))對(duì)于F街區(qū)治理活動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)報(bào)道。筆者于2020年暑假期間隨調(diào)研團(tuán)隊(duì)來(lái)到F街區(qū),開展以X區(qū)老舊小區(qū)改造為主題的相關(guān)調(diào)研工作,得以和L街道領(lǐng)導(dǎo)同志以及居民區(qū)干部進(jìn)行交流。同時(shí),筆者平時(shí)生活在F街區(qū),能夠在日常生活中通過(guò)交談、參觀等形式獲得F街區(qū)治理的相關(guān)資料。另外,F街區(qū)作為X區(qū)街區(qū)一體化治理的典型示范區(qū)之一,在街區(qū)治理方面也形成了相對(duì)成熟的工作機(jī)制,提供了一幅比較完整的圖景,這也體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上積累的諸多新聞報(bào)道中,由此可以作為本文開展案例研究的重要對(duì)象。

F街區(qū)位于上海市X區(qū)西南部,行政管理上隸屬于L街道(4)從外延上看,目前上海街區(qū)的實(shí)踐形態(tài)有以居民區(qū)為主、商業(yè)配套設(shè)施為輔的街區(qū),以及商業(yè)樓宇為主的街區(qū)兩種類型。目前,X區(qū)推進(jìn)街區(qū)治理的示范點(diǎn)都是由地理上毗鄰的居民區(qū)組成,其中也包含多家沿街商戶,本文的案例屬于這一類型;而H區(qū)則是依托商業(yè)街區(qū)開展街區(qū)治理,包含許多商業(yè)樓宇,其實(shí)踐與F街區(qū)有較大區(qū)別。。從街區(qū)的城市規(guī)劃意涵看,F街區(qū)是含有3個(gè)居民區(qū)和配套商業(yè)區(qū)的整個(gè)地塊,符合街區(qū)的定義,在地契上被稱為“F街坊”。因此,從政策文本上看,F街坊本質(zhì)上就是一個(gè)街區(qū),這也是其開展街區(qū)治理的重要依據(jù)。同時(shí),這一地塊受到高架橋、河道等限制,形成一塊相對(duì)封閉的區(qū)域,使得開展街區(qū)治理大為必要。不過(guò),從街區(qū)組成來(lái)看,街區(qū)包括3個(gè)居委會(huì)和7個(gè)自然小區(qū)及沿街商鋪,總面積23.71公頃。質(zhì)言之,F街區(qū)雖同屬一個(gè)地塊,但卻由不同居委會(huì)管理,治理碎片化問題十分嚴(yán)重,一些涉及三個(gè)居委會(huì)轄區(qū)的棘手難題,如街區(qū)內(nèi)圍墻區(qū)隔、街區(qū)道路不通暢、河道清潔管理互相拆臺(tái)等困擾著L街道和3個(gè)居委會(huì)。在此背景下,打破這一各自為政的局面,推動(dòng)治理一體化,便成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇。

2017年開始,在創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)的理念下X區(qū)開始對(duì)F街區(qū)進(jìn)行整體改造,以奠定后續(xù)街區(qū)治理的硬件框架。從實(shí)踐來(lái)看,F街區(qū)的“硬治理”(基礎(chǔ)設(shè)施更新)和“軟治理”(街區(qū)治理機(jī)制建設(shè))處于共同推進(jìn)的狀態(tài)。實(shí)際上,不論L街道如何論述這一工作(5)調(diào)研中,L街道和F街區(qū)的工作人員經(jīng)常稱呼F街區(qū)的街區(qū)治理實(shí)踐為“片區(qū)治理”(2022年下半年開始這一稱呼的使用比以往更為頻繁)或“一體化治理”,本質(zhì)上均是街區(qū)治理?！捌瑓^(qū)治理”對(duì)應(yīng)的是政府工作的“包干”“劃片”思維,“一體化治理”對(duì)應(yīng)的是先前3個(gè)居委會(huì)“各自為政”,并不能以學(xué)術(shù)概念的嚴(yán)謹(jǐn)性來(lái)要求。因此,對(duì)于片區(qū)治理、一體化治理和街區(qū)治理,本文一般使用“街區(qū)治理”概念,只有在出于行文流暢需要或者在案例中使用政府話語(yǔ)描述案例時(shí),才會(huì)使用政府工作語(yǔ)言。,其本質(zhì)便是恢復(fù)城市規(guī)劃之初的定位,推動(dòng)3個(gè)居委會(huì)在治理工作上共同發(fā)力,真正實(shí)現(xiàn)規(guī)劃之初的“街區(qū)”定位。經(jīng)過(guò)四年的努力,F街區(qū)的治理工作在黨建引領(lǐng)、公共空間改造、基層自治共治方面形成了制度化的機(jī)制和措施。

一是錨定街區(qū)治理范圍。X區(qū)屬于上海市中心城區(qū),L街道則位于X區(qū)西南部,與M區(qū)相鄰。F街區(qū)的7個(gè)自然小區(qū)轄區(qū)毗鄰,受自然地理環(huán)境的約束,相對(duì)于外界則比較封閉,面臨著相似的治理難題,為一體化治理提供了現(xiàn)實(shí)可能性。二是構(gòu)建街區(qū)治理機(jī)制。從行政隸屬上看,F街區(qū)的3個(gè)居委會(huì)屬于L街道,受L街道指導(dǎo)。3個(gè)居委會(huì)所轄的7個(gè)自然小區(qū)處于封閉環(huán)境中,在規(guī)模上形成了一個(gè)較居民區(qū)偏大、較街道偏小的區(qū)塊,但L街道共管轄28個(gè)居委會(huì),由街道直接管理該區(qū)域不具備現(xiàn)實(shí)可能性。因此,在居民區(qū)與街道之間設(shè)置非行政化的中間層級(jí),形成街區(qū)治理平臺(tái)成為一種理性選擇。在加強(qiáng)黨建引領(lǐng)城市基層治理的背景下,F街區(qū)成立了F街區(qū)黨建聯(lián)盟,形成街區(qū)層面有效治理的領(lǐng)導(dǎo)核心(6)從F街區(qū)改造伊始直到2022年上半年,街區(qū)改造項(xiàng)目一直由街道黨工委書記主推,街區(qū)黨建聯(lián)盟直接對(duì)街道黨工委負(fù)責(zé),發(fā)揮著重要的主體整合與協(xié)同功能。2022年后半段,尤其是2023年開始,街區(qū)開始更頻繁地被稱為“片區(qū)”,并由一位副處級(jí)干部兼職擔(dān)任片區(qū)長(zhǎng),發(fā)揮著一定的整合與協(xié)調(diào)作用。本文的案例故事主要發(fā)生在2022年及之前,這一變化不影響本文論點(diǎn)。,使得后續(xù)街區(qū)范圍內(nèi)的工作得以展開。三是開展街區(qū)微更新工作,通過(guò)硬件基礎(chǔ)設(shè)施的提升為街區(qū)治理奠定基礎(chǔ)。2017年以來(lái),F街區(qū)的微更新改造成為X區(qū)政府的年度惠民項(xiàng)目,以此項(xiàng)目化治理為契機(jī),F街區(qū)內(nèi)不同小區(qū)的封閉圍墻得以打開,從物理空間來(lái)看,七個(gè)居民小區(qū)開始在內(nèi)部連為一體,小區(qū)內(nèi)的公共空間得以再造,街角公園、公共停車位被整理出來(lái),解決了社區(qū)內(nèi)缺乏親子空間、停車位不足的公共問題。四是以“硬治理”撬動(dòng)“軟治理”,不斷提升街區(qū)治理績(jī)效和人民幸福感。正如前文所述,F街區(qū)成立了黨建聯(lián)盟,通過(guò)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制動(dòng)員街區(qū)力量參與治理,通過(guò)商家自律機(jī)制改善商鋪形象,通過(guò)建立業(yè)主聯(lián)合會(huì)、選聘統(tǒng)一的物業(yè)管理公司以提升小區(qū)管理水平,通過(guò)整合自治項(xiàng)目、志愿服務(wù)等資源服務(wù)群眾的“急難愁盼”問題。

總體而言,四年多以來(lái),F街區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施相較于2019年2月筆者首次開展參與式觀察時(shí)已經(jīng)發(fā)生了明顯改觀,街區(qū)治理已初見成效。正是在此基礎(chǔ)上,下文將利用個(gè)案研究法詳細(xì)分析上述街區(qū)治理何以形成,及其背后所蘊(yùn)含的治理邏輯。

四、街區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)及其邏輯

(一)多元推動(dòng):F街區(qū)一體化治理方案啟動(dòng)中的不同主體

F街區(qū)的7個(gè)居民小區(qū)建立較早,幾乎都竣工于上世紀(jì)90年代中期,隨著市區(qū)安置居民的到來(lái),小區(qū)入住率逐漸提高,周邊配套發(fā)展得越來(lái)越成熟。但是隨著時(shí)間的推移,這一區(qū)域的社區(qū)和商業(yè)圈因各種條件限制“顯得”孤懸于X區(qū)之外,同時(shí)這些社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施逐漸陳舊老化,原先依托于居民區(qū)的管理方式也難以解決一些新出現(xiàn)的、跨居民區(qū)的棘手問題,如街區(qū)道路規(guī)劃不合理、親子空間缺乏、停車位緊張等,廣大居民群眾對(duì)于美好生活的期待無(wú)法得到有效滿足。在這一背景下,對(duì)這一區(qū)域進(jìn)行整體性改造,推動(dòng)治理升級(jí),踐行“人民城市人民建”的政策理念,顯得尤為必要和迫切。

1.老舊小區(qū)固有難題與民意輸入

在某種程度上,居民對(duì)于街區(qū)治理缺乏一個(gè)整體性概念,他們只是向政府反映問題和訴求,一般不會(huì)考慮問題的解決方法,而只希望政府通過(guò)一定的政策工具解決自己所面臨的問題。這些問題包括小區(qū)出行不方便、物業(yè)管理能力低下、基礎(chǔ)設(shè)施老化、公共空間布局不合理、停車位缺乏等。后續(xù)的街區(qū)治理方案則是區(qū)黨委和政府提出的措施。一方面,F街區(qū)背靠鐵路與地鐵軌道,居民需要從地道繞行20分鐘至直線距離僅500米左右的地鐵站,出行非常不便。居民們通過(guò)多種途徑向上反映,希望街道推動(dòng)架設(shè)天橋予以解決,但因問題涉及與鐵路總公司、地鐵運(yùn)營(yíng)商的協(xié)調(diào),街道層面均無(wú)力解決。

另一方面,居民向居委和街道反映的其他利益訴求也未得到及時(shí)解決。例如,居民通過(guò)各種途徑反映進(jìn)入街區(qū)的主干道兩旁均是違章建筑和商店,嚴(yán)重影響道路通行;也反映小區(qū)缺乏親子活動(dòng)場(chǎng)所,比如口袋公園等?？陀^而言,這些問題相對(duì)于“架設(shè)天橋”方案而言只涉及區(qū)、街道和居委,但是這些治理難題當(dāng)時(shí)并未立即進(jìn)入政策議程。質(zhì)言之,居民的利益訴求要成為黨委和政府有待識(shí)別的治理問題,進(jìn)而上升為政府公共政策,需要其他條件共同發(fā)揮作用。

2.下級(jí)黨委政府識(shí)別并回應(yīng)上級(jí)政策信號(hào)

(1)中央文件確定開放社區(qū)作為發(fā)展方向。2015年12月,中央城市工作會(huì)議繼1978年之后再次召開。作為會(huì)議的成果之一,2016年2月中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(簡(jiǎn)稱《意見》),其中第16條規(guī)定:“新建住宅要推廣街區(qū)制,原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū);已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開;實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化,解決交通路網(wǎng)布局問題,促進(jìn)土地節(jié)約利用?！边@份文件實(shí)際上提出了封閉居民區(qū)向街區(qū)轉(zhuǎn)變的條件——打開圍墻,實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化。

《意見》一出,便引起學(xué)者的研究熱潮,關(guān)于“破除圍墻、開放小區(qū)”政策的接受度研究、利弊分析研究和國(guó)外街區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)的介紹文獻(xiàn)都開始出現(xiàn)。與學(xué)術(shù)界的研究形成鮮明對(duì)比的是,實(shí)務(wù)界短時(shí)間內(nèi)并沒有太多推進(jìn)街區(qū)治理的政策創(chuàng)新試驗(yàn),一個(gè)很常見的擔(dān)心是封閉圍墻打開后的安全性問題(7)安全性考慮非常常見,甚至在2020年夏天F街區(qū)改造過(guò)程中,筆者也發(fā)現(xiàn)有些小區(qū)的圍墻在前一天被拆除,第二天即被重建,不過(guò)高度遠(yuǎn)低于之前的圍墻,這一現(xiàn)象很大可能源自居民的反對(duì),但這并不影響F街區(qū)內(nèi)部大部分圍墻已經(jīng)拆除的現(xiàn)實(shí)。。但無(wú)論如何,《意見》的頒布實(shí)際上是為街區(qū)制提供了合法性基礎(chǔ),也為地方黨委政府開展街區(qū)治理提供了政策依據(jù)。

按照《意見》精神,F街區(qū)的7個(gè)小區(qū)如果開展街區(qū)治理,必須把內(nèi)部圍墻打開,街區(qū)內(nèi)部的公共道路重新規(guī)劃,物業(yè)管理統(tǒng)一化,公共空間重新打造,這些治理難題都不是任何一個(gè)居民區(qū)可以獨(dú)立完成的。應(yīng)該說(shuō),除去通往地鐵的交通路線仍然存在不便和部分基礎(chǔ)設(shè)施需要升級(jí)改造外,居民反映的許多治理難題均可以納入街區(qū)治理方案中解決。從這個(gè)意義上說(shuō),打通不同居委間的邊界,才能夠解決跨居民區(qū)的棘手問題,形成規(guī)模效益。即治理規(guī)模升級(jí),打造城市街區(qū),是應(yīng)對(duì)跨居民區(qū)棘手難題的重要選擇之一。不過(guò),只有當(dāng)各方面條件合適時(shí),《意見》才會(huì)成為地方黨委政府推進(jìn)街區(qū)治理的“尚方寶劍”。

(2)“留改拆”政策背景下領(lǐng)導(dǎo)對(duì)街區(qū)治理的高度重視。對(duì)于F街區(qū)的諸多問題,居民采取多種形式向居委和街道進(jìn)行過(guò)反映,街道和居委盡管會(huì)在自身能力范圍內(nèi)進(jìn)行邊際解決,但無(wú)論是從資金規(guī)模上,抑或基礎(chǔ)設(shè)施和空間更新上,還是從機(jī)制重塑上,2017年開展的街區(qū)治理無(wú)疑最為徹底,這很大程度上源于以人民為中心背景下X區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此地區(qū)一系列治理痼疾的高度重視[21]。2017年,X區(qū)區(qū)委區(qū)政府決定將F街區(qū)、H街區(qū)和LS街區(qū)作為街區(qū)治理的示范點(diǎn),進(jìn)行整體改造,進(jìn)而推進(jìn)街區(qū)治理。其中第一步就是對(duì)F街區(qū)進(jìn)行拆違,為后續(xù)的街區(qū)微更新掃清障礙。同時(shí),在微更新的基礎(chǔ)上,政府還聽取相關(guān)專家意見,“用硬治理撬動(dòng)軟治理”,逐步打開街區(qū)內(nèi)部圍墻,在街道和居民區(qū)之間打造街區(qū)一體化治理機(jī)制,如建立F街區(qū)黨建聯(lián)盟、“6+1”業(yè)委會(huì)聯(lián)合會(huì)、統(tǒng)一聘用XF物業(yè)、共享自治項(xiàng)目等,提升基層治理能級(jí)。

上述治理難題可以說(shuō)是上海和許多其他城市諸多老舊小區(qū)的老生常談難題,為何居民反映很久的問題會(huì)在2017年進(jìn)入政策議程,并采取街區(qū)治理的方式加以解決?筆者在上海市其他地區(qū)的調(diào)研也從另一個(gè)角度佐證了X區(qū)決定開展街區(qū)治理嘗試的潛在動(dòng)機(jī)與必要性,因?yàn)榇笠?guī)模的拆遷和新建居民區(qū)需要耗費(fèi)巨大的成本,這使得上海的相關(guān)政策從“拆改留”演化為“留改拆”。在此背景下,提升老舊小區(qū)硬件設(shè)施的可能選項(xiàng)便剩下了微更新一種,當(dāng)然這也被納入街區(qū)治理這一涵蓋面更廣的政策方案中。

因此,X區(qū)委區(qū)政府將F街區(qū)的整體改造列為區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目,主要是出于對(duì)上海市政策調(diào)整的回應(yīng),這也意味著廣大社區(qū)居民的利益訴求能夠通過(guò)政府公共政策予以解決。綜合而言,從科層體制層面看,對(duì)于F街區(qū)的整體改造工作和后續(xù)的街區(qū)治理實(shí)踐,中央政府頒布的《意見》為地方政府推進(jìn)街區(qū)制實(shí)踐提供了合法性基礎(chǔ)和政策依據(jù),而上海市政府政策的調(diào)整則直接決定了X區(qū)區(qū)委區(qū)政府的選擇,主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視則直接推動(dòng)了該項(xiàng)工作進(jìn)入政策議程,并連續(xù)多年被列為區(qū)重點(diǎn)工程。在這一過(guò)程中,民意也得到了地方黨委政府的回應(yīng)。

3.專家參與和智力供給

專家參與已成為上海城市基層治理實(shí)踐中的常態(tài),尤其是在一些兼具專業(yè)性和自治性的項(xiàng)目中,專家的身影更為常見。例如,PD區(qū)于2017年推出的“繽紛社區(qū)”項(xiàng)目就得到了T大學(xué)社區(qū)規(guī)劃與營(yíng)造方向?qū)＜业膹V泛參與,F街區(qū)的軟硬件改造同樣也得到了來(lái)自T大學(xué)、E大學(xué)以及其他建筑、設(shè)計(jì)公司團(tuán)隊(duì)等一系列專業(yè)力量的智力支持。

在上述研究團(tuán)隊(duì)的方案(最典型的便是2018年版的《F街坊提升改造策略》)中,加強(qiáng)黨建引領(lǐng)、以“硬治理”撬動(dòng)“軟治理”、明確街區(qū)進(jìn)出口道路功能、重整空間以增加停車位等建議都體現(xiàn)在了后續(xù)的街區(qū)改造和治理實(shí)踐中。盡管高校專家團(tuán)隊(duì)并未在F街區(qū)整體改造進(jìn)入政策議程時(shí)發(fā)揮作用,但其智力貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在政策方案文本出爐和后續(xù)設(shè)計(jì)方案轉(zhuǎn)變?yōu)榻謪^(qū)治理實(shí)踐的過(guò)程中。后續(xù)一些專注于社區(qū)微更新和改造的專業(yè)公司則加入進(jìn)來(lái),實(shí)現(xiàn)了微更新從方案到現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)變。

(二)構(gòu)建治理規(guī)模做大機(jī)制與街區(qū)治理落地

在城市基層社區(qū)層面推動(dòng)多元主體共治,是基層治理研究領(lǐng)域政治學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)和城市規(guī)劃學(xué)等多學(xué)科的共識(shí),因此,在開展關(guān)于基層治理的政策咨詢時(shí),相關(guān)專家對(duì)于共治的強(qiáng)調(diào)也相當(dāng)頻繁?？陀^而言,對(duì)于F街區(qū)的治理工作,通過(guò)共治開展街區(qū)治理是一個(gè)對(duì)癥下藥之舉,其適應(yīng)了治理跨居民區(qū)棘手問題的現(xiàn)實(shí)需要。實(shí)際上,當(dāng)2017年F街區(qū)整體改造項(xiàng)目推出后,部分街區(qū)治理機(jī)制就在逐步推進(jìn),這一點(diǎn)確實(shí)與“硬治理撬動(dòng)軟治理”的設(shè)計(jì)方案初衷保持了一致。需要指出的是,專家的政策性建議以部分地區(qū)的實(shí)踐為基礎(chǔ),必須通過(guò)公共政策方案才能夠得以合法化,而公共政策方案也必須依賴執(zhí)政黨、政府、居委、居民和其他社會(huì)力量的共同努力才得以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。鑒于街區(qū)范圍內(nèi)的許多棘手問題均是在居民區(qū)層面反映、回饋和處理的,后續(xù)這些棘手問題被上升到街區(qū)層面后,治理規(guī)模無(wú)疑得到了提升,因此本文將后續(xù)的街區(qū)治理機(jī)制稱為“治理規(guī)模做大機(jī)制”。F街區(qū)的這一治理規(guī)模做大機(jī)制主要包括領(lǐng)導(dǎo)核心、協(xié)商決策、資源共享和集體行動(dòng)四個(gè)子機(jī)制。

一是構(gòu)建黨建聯(lián)盟作為街區(qū)治理的核心機(jī)制。針對(duì)三個(gè)居民區(qū)各自為政、缺乏協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀,L街道推動(dòng)構(gòu)建街區(qū)黨建聯(lián)盟作為街區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。因?yàn)辄h建引領(lǐng)機(jī)制在非行政層級(jí)區(qū)域治理中扮演著重要角色,能夠起到治理的“核心結(jié)點(diǎn)”作用。F街區(qū)很早就成立了街區(qū)黨建聯(lián)盟,并設(shè)置了居民區(qū)分會(huì)、業(yè)委會(huì)分會(huì)、物業(yè)分會(huì)、直屬單位分會(huì)和區(qū)域單位分會(huì),以便不同主體均能通過(guò)協(xié)商議事、資源共享、組建治理團(tuán)隊(duì)等形式參與街區(qū)治理。

二是街區(qū)公共事務(wù)協(xié)商決策機(jī)制。首先是居民區(qū)黨組織聯(lián)建,街區(qū)內(nèi)的3家居民區(qū)黨組織定期召開黨建聯(lián)席會(huì)議,共同商議探討街區(qū)內(nèi)關(guān)乎居民利益的重要事項(xiàng),例如后文提到的M港河道保護(hù)工作、口袋公園的開放時(shí)間等。其次是以建立F街區(qū)業(yè)委會(huì)聯(lián)合會(huì)作為黨建協(xié)商議事機(jī)制的補(bǔ)充,由街區(qū)6家業(yè)委會(huì)推薦骨干成員組成,目前理事會(huì)7名成員中3名是黨員。自2019年3月成立以來(lái),F街區(qū)業(yè)委會(huì)聯(lián)合會(huì)已經(jīng)就街區(qū)內(nèi)的綠化和停車位等公共事務(wù)開展協(xié)商,最終方案已付諸實(shí)施。例如,街區(qū)已經(jīng)通過(guò)廢物清理和空間重構(gòu),打造了一個(gè)新停車場(chǎng),為社區(qū)居民解決了10余個(gè)停車位;街區(qū)也針對(duì)涉及不同居民區(qū)的口袋公園的開放和關(guān)閉時(shí)間組織了協(xié)商。這些問題是各居委各自為政的狀態(tài)下很難有效解決的。

三是街區(qū)治理資源整合共享機(jī)制。這一資源共享機(jī)制的建立離不開黨建聯(lián)盟的作用。首先,在街區(qū)開展以微更新為代表的“硬治理”時(shí),許多拆違之后留下的空地被改造為口袋公園,建設(shè)完成后供街區(qū)內(nèi)3個(gè)居民區(qū)的群眾使用,豐富了街區(qū)內(nèi)的文體活動(dòng)設(shè)施和親子活動(dòng)設(shè)施。其次,3個(gè)居民區(qū)黨組織整合街區(qū)黨建資源共同開展活動(dòng),如舉辦紀(jì)念改革開放40周年老物件交換活動(dòng)、“金豬鬧元宵·奮起新起點(diǎn)”等聯(lián)合主題黨日活動(dòng)。最后,街區(qū)還以黨建聯(lián)盟為基礎(chǔ),在街道自治辦的指導(dǎo)下,推動(dòng)街區(qū)不同小區(qū)自治項(xiàng)目的共享,如L小區(qū)的瑜伽達(dá)人“米樂媽媽”帶領(lǐng)街區(qū)內(nèi)的運(yùn)動(dòng)達(dá)人練瑜伽,M1小區(qū)的萌寵匯、梅食匯將街區(qū)內(nèi)“貓奴”“吃貨”聚集在一起提升社區(qū)交往密度,“彈棉花”小店幫助街區(qū)居民回憶街區(qū)歷史和本土文化以構(gòu)建共同體意識(shí)等。這些原先只存在于各自居民區(qū)的服務(wù)項(xiàng)目得以在街區(qū)范圍內(nèi)共享,滿足了街區(qū)各居民區(qū)居民的需求,有利于提升街區(qū)治理的回應(yīng)性和有效性。在此基礎(chǔ)上,不同小區(qū)還形成了不同的項(xiàng)目特色,滿足了街區(qū)中不同人群的需要,如L小區(qū)的項(xiàng)目以運(yùn)動(dòng)健身為特色,M1小區(qū)的項(xiàng)目以生活美食為特色,而M2小區(qū)的項(xiàng)目以科普教育為特色,街區(qū)中不同年齡段的居民可以根據(jù)自身需要參加不同小區(qū)的活動(dòng)(8)訪談資料,MYJMQFTJL20220916-01。。

四是街區(qū)治理集體行動(dòng)促成機(jī)制。在不同居民區(qū)的街區(qū)治理方案落地前,許多跨居民區(qū)的公共事務(wù)治理存在碎片化的困境,街區(qū)治理方案落地后,街區(qū)內(nèi)的居民區(qū)治理行動(dòng)得以整合,街區(qū)內(nèi)的黨員和群眾在完成小區(qū)綜合治理、垃圾分類、河道治理等中心工作中形成持續(xù)性的合作。例如,街區(qū)內(nèi)的M港在改造工作中水質(zhì)得以凈化,M2小區(qū)為了維護(hù)更新成果,成立了“護(hù)河隊(duì)”,此后,街區(qū)內(nèi)其他居民區(qū)的志愿者紛紛加入,街區(qū)“護(hù)河隊(duì)”得以壯大,開始跨越居民區(qū)界限,對(duì)M港進(jìn)行巡邏和保護(hù),改變了先前各居民區(qū)只管本轄區(qū)一段河流,甚至把本區(qū)段的垃圾“驅(qū)趕”到對(duì)方河段的局面。

(三)街區(qū)治理實(shí)現(xiàn)的深層邏輯

1.響應(yīng)上級(jí)政策信號(hào)與回應(yīng)民意的和諧“二重奏”

我國(guó)政府官員既要回應(yīng)居民的民生需求,又需要回應(yīng)上級(jí)政策,這體現(xiàn)在官員采取的治理行動(dòng)中。從地方黨委政府及官員捕捉并回應(yīng)上級(jí)政策信號(hào)方面看,對(duì)中央和上級(jí)而言,下級(jí)回應(yīng)是維持自身權(quán)威的一個(gè)重要機(jī)制[22];對(duì)于下級(jí)黨委政府和官員而言,這是顯示其政治站位的重要體現(xiàn)。從地方黨委政府回應(yīng)居民需求角度看,這是黨和政府以人民為中心推動(dòng)城市治理的體現(xiàn)。因此,地方黨委政府在治理創(chuàng)新中會(huì)將二者緊密結(jié)合起來(lái)。這一點(diǎn)通過(guò)F街區(qū)一條主要入口道路的沿街商鋪的拆違和改造可以加以說(shuō)明。對(duì)于拆除道路兩邊違規(guī)搭建的商鋪,廣大社區(qū)居民期待已久,在上級(jí)政府有了明確的政策信號(hào),且轄區(qū)政府能夠?qū)⑵浼{入自身一攬子回應(yīng)方案中時(shí),該項(xiàng)治理工作便得以順利推進(jìn)。

2.合適的治理規(guī)模生產(chǎn)與有效治理實(shí)現(xiàn)

在我國(guó)的城市基層治理實(shí)踐中,公共事務(wù)的治理是以正式的行政區(qū)劃為依托得以進(jìn)行的,因此,學(xué)術(shù)界對(duì)于基層治理的研究幾乎都是圍繞街道和社區(qū)展開的,在大多數(shù)研究中街道和社區(qū)被預(yù)設(shè)為實(shí)現(xiàn)基層有效治理的固定場(chǎng)景。然而,當(dāng)一些介于街道和居民區(qū)之間的棘手公共事務(wù)出現(xiàn)時(shí),街道和居民區(qū)均不是理想的治理規(guī)模。具體而言,這些棘手問題可能并不涉及街道整體利益,在街道這一層級(jí)解決,治理規(guī)模顯得過(guò)大,大量的治理資源將被浪費(fèi);同樣,上述問題如果完全依靠居民區(qū)協(xié)調(diào),其耗費(fèi)的協(xié)調(diào)成本將會(huì)非常巨大,因?yàn)楹茈y保證聯(lián)動(dòng)機(jī)制一直起作用。因此,從有效治理的角度而言,區(qū)街需要通過(guò)低成本的方式解決一些介于街道和居民區(qū)之間的棘手問題,在居民區(qū)之上升格治理層級(jí)和規(guī)模(9)當(dāng)然,這里可能有讀者會(huì)提出治理層級(jí)依然發(fā)揮作用,這一點(diǎn)不能否認(rèn)。不過(guò),筆者有兩點(diǎn)說(shuō)明希望能起作用:第一,無(wú)論何種層級(jí),如果需要解決跨居民區(qū)難題,其指令需要在若干居民區(qū)共同發(fā)揮作用,必須依托街區(qū)這一較居民區(qū)略大的治理規(guī)模,簡(jiǎn)言之治理規(guī)模是文中案例實(shí)現(xiàn)有效治理最直接的影響因素。第二,街區(qū)是一個(gè)非正式層級(jí),而非正式的行政層級(jí)。如果其協(xié)調(diào)的所有公共事務(wù)均依靠其居于居民區(qū)之上的層級(jí)地位來(lái)解決,既不現(xiàn)實(shí),效果也不佳;因此,其中的關(guān)鍵因素在于街區(qū)本身為解決跨居民區(qū)公共事務(wù)提供了合適的治理規(guī)模。,開展街區(qū)治理便是一個(gè)可行選項(xiàng)。

首先,街區(qū)是適合解決跨越居民區(qū)棘手問題的恰當(dāng)規(guī)模,如F街區(qū)圍墻打開后的公共道路規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施更新、部分公共議題協(xié)商(如停車位的共享等)和集體行動(dòng)達(dá)成等都是在街區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)的。其次,街區(qū)和街區(qū)治理作為一項(xiàng)探索性實(shí)踐,并不在特定行政層級(jí)的轄區(qū)內(nèi)展開,無(wú)疑節(jié)省了大量行政成本。最后,在街區(qū)治理范疇內(nèi)不僅能夠進(jìn)行制度創(chuàng)新,也能夠嫁接治理存量,有利于低成本地達(dá)成治理目標(biāo),如街區(qū)治理方案進(jìn)入政策議程后,黨建聯(lián)盟和協(xié)商決策機(jī)制被設(shè)計(jì)出來(lái),作為領(lǐng)導(dǎo)核心和公共性生產(chǎn)機(jī)制,而原先的自治項(xiàng)目和“護(hù)河隊(duì)”也通過(guò)共享與合并的方式繼續(xù)在街區(qū)治理中發(fā)揮作用。

五、街區(qū)制的組織形態(tài)及其限度

(一)街區(qū)制的組織形態(tài)

F街區(qū)在空間重新構(gòu)造和基礎(chǔ)設(shè)施微更新的基礎(chǔ)上,推動(dòng)了物業(yè)管理一體化、治理資源共享化和治理行動(dòng)協(xié)同化,部分解決了跨居民區(qū)棘手難題,這離不開治理規(guī)模做大邏輯下形成的新型組織形態(tài)——街區(qū)制及常態(tài)化治理機(jī)制。下文將對(duì)街區(qū)制的組織形態(tài)予以詳細(xì)討論。

威廉姆森在錢德勒的基礎(chǔ)上,歸納了U形、M形和H形三種科層制的企業(yè)組織形態(tài)[23][24]。U形組織形態(tài)強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制,上級(jí)對(duì)下級(jí)擁有強(qiáng)大的控制力,下級(jí)需要嚴(yán)格遵循上級(jí)指令行事,組織效率從而得以保證,是最為典型的集權(quán)型設(shè)計(jì)。然而,如上文案例中所呈現(xiàn),街區(qū)制在當(dāng)前的基層治理體系中只是非正式的層級(jí),與街道和社區(qū)并不存在行政管理上的上下級(jí)關(guān)系,盡管街區(qū)治理工作由街道黨工委書記或者后來(lái)的片區(qū)長(zhǎng)負(fù)責(zé)主推。因此,街區(qū)制很難被理解為一種U形組織形態(tài)。H形是控股公司常用的組織形態(tài),典型特征是強(qiáng)調(diào)放權(quán),即控股公司通過(guò)持股實(shí)現(xiàn)對(duì)子公司的控制,一般不參與子公司經(jīng)營(yíng),而街區(qū)治理中的微更新和其他自治事務(wù)均需要街道領(lǐng)導(dǎo)主推、下屬內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具體操作。因此,街區(qū)制也不屬于H形組織形態(tài)。而M形是一種介于集權(quán)與分權(quán)之間的組織形態(tài),包括最高決策層、中間職能層和執(zhí)行層。在F街區(qū)中,街道黨工委書記(后續(xù)則為片區(qū)長(zhǎng))及其領(lǐng)銜的一套班子是街區(qū)改造和治理推進(jìn)的決策層;不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等主體負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施更新、自治項(xiàng)目實(shí)施、志愿服務(wù)開展等工作,具有了M形組織事業(yè)部制特征;而三個(gè)居民區(qū)是承載街區(qū)更新與治理的場(chǎng)域,在某種程度上是執(zhí)行層。在這一組織形態(tài)中,街道黨工委書記(10)街區(qū)(片區(qū))治理常態(tài)化后,需要片區(qū)長(zhǎng)發(fā)揮高位推動(dòng)的場(chǎng)景遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于黨工委書記負(fù)責(zé)推動(dòng)的時(shí)期。親自推動(dòng)、街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé),使得街區(qū)治理中的資源傾斜和有效協(xié)調(diào)成為可能;而非行政化的制度設(shè)計(jì),則更能充分發(fā)揮第三方和社區(qū)的作用。

與M形組織形態(tài)相比,街區(qū)制在組織內(nèi)部的三個(gè)層次這一維度與之極為相似;同時(shí),街區(qū)制也具備了新特征,組織形態(tài)呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化治理元素,成為解決跨居民區(qū)棘手問題的治理平臺(tái)。平臺(tái)意味著組織具有強(qiáng)大的中介屬性[25],其支撐包括制度基礎(chǔ)設(shè)施[26]、多主體治理網(wǎng)絡(luò)[27]。一方面,街區(qū)制不僅將街道下屬的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)下級(jí)組織居民區(qū)整合進(jìn)來(lái),根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施改造、居民自治等工作構(gòu)建了一個(gè)個(gè)類似“事業(yè)部”的組織,還通過(guò)街區(qū)黨建聯(lián)盟將駐區(qū)單位整合進(jìn)來(lái),形成政黨統(tǒng)合的多主體網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)[28]。另一方面,街區(qū)制內(nèi)部形成了常態(tài)化的治理機(jī)制,為多元主體的協(xié)同提供了制度化渠道,如自治項(xiàng)目共享等。在制度基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)的支撐下,街區(qū)成為推動(dòng)跨居民區(qū)棘手問題有效治理的中介載體。

(二)街區(qū)制的限度

當(dāng)然,街區(qū)制的F街區(qū)實(shí)踐并未能解決一些長(zhǎng)期普遍存在于上海市乃至全國(guó)的社區(qū)治理難題,需要后續(xù)更深入的改革和創(chuàng)新。一是街區(qū)微更新和后續(xù)的治理實(shí)踐并沒有能夠最大限度地吸引社區(qū)居民參與公共事務(wù)的協(xié)商和解決,居民和駐區(qū)單位參與街區(qū)治理的熱情尚未得到有效激發(fā)。盡管T大學(xué)課題組非常重視通過(guò)治理工作坊吸納居民參與,但實(shí)際上參與社區(qū)治理的依然都是“老面孔”,缺乏新鮮血液的加入。筆者在日常觀察中發(fā)現(xiàn),4個(gè)口袋公園和云客廳等空間除街道和居委會(huì)安排的活動(dòng)外,居民使用率并不高,其作為提升社會(huì)資本的社會(huì)交往結(jié)構(gòu)之功能定位仍需加強(qiáng)。街道時(shí)任分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此也表示“公共空間改造完成了,但(存在)居民不買賬、不參與,造成公共資源浪費(fèi)的現(xiàn)象”(11)上海城市研究:《LY工作坊第四期:參與式公共空間營(yíng)建如何撬動(dòng)社區(qū)治理》,2020-05-15,https://mp.weixin.qq.com/s/6ef6tuyvL1BhIIyLQnTKVg,訪問日期:2023年3月12日。。同時(shí),街區(qū)通過(guò)建立黨建聯(lián)盟將沿街商鋪納入街區(qū)治理體系,發(fā)揮駐區(qū)單位在共治中的作用,但是駐區(qū)單位參與街區(qū)治理的積極性并未得到充分調(diào)動(dòng),例如多家沿街商鋪負(fù)責(zé)人表示相關(guān)工作與自身無(wú)關(guān)(12)訪談資料,FJQJMFT20210302-02。。

二是人氣不足,意味著街區(qū)治理的效果和可持續(xù)性有待進(jìn)一步評(píng)估,形成可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)的可能性偏低。對(duì)于街區(qū)改造的效果,一些普通居民和沿街商鋪稱之為“政府窮折騰,勞民傷財(cái)”(13)訪談資料,LYJDFTJL20200912-03。,城市基層治理領(lǐng)域的專家也表示“居民意見很大”(14)訪談資料,XHXZFWZXFT20210623-01。,因此出現(xiàn)L街道領(lǐng)導(dǎo)所言的“不參與”這一結(jié)果實(shí)屬正常。更嚴(yán)重的后果則在于,人氣不足將會(huì)影響一系列人員密集型治理行動(dòng),如協(xié)商議事、護(hù)河護(hù)綠等工作的開展。后續(xù)街區(qū)治理行動(dòng)是否會(huì)中斷尚需觀察,如果街區(qū)治理中斷,X區(qū)希望形成可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)的政策目標(biāo)必將難以實(shí)現(xiàn),街區(qū)治理這一實(shí)踐可能會(huì)成為城市基層治理創(chuàng)新的又一“盆景”而難以成為“森林”[29]。

三是街區(qū)治理的韌性需要在不同治理情境中接受檢驗(yàn)。誠(chéng)然,街區(qū)在解決區(qū)域內(nèi)停車難、河道流域整治等復(fù)雜性議題方面確實(shí)發(fā)揮著單個(gè)居委會(huì)所難發(fā)揮的作用,證明了治理規(guī)?！白龃蟆边壿嬀哂泻侠硇浴５?在一些其他場(chǎng)景中,例如突發(fā)公共衛(wèi)生事件來(lái)臨時(shí),街區(qū)能否經(jīng)受住考驗(yàn)?如果答案是否定的,是否按照居委會(huì)轄區(qū)落實(shí)屬地管理的收益會(huì)高于將街區(qū)作為一個(gè)整體進(jìn)行治理?換而言之,街區(qū)能否在不同的治理情境中實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)切換,從而以最合適的組織形式實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)?這一問題需要現(xiàn)實(shí)來(lái)檢驗(yàn)。

六、結(jié)語(yǔ)

城市基層治理近年來(lái)成為政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和公共管理學(xué)等多個(gè)學(xué)科關(guān)注的重要領(lǐng)域,然而現(xiàn)有城市基層治理研究主要關(guān)注傳統(tǒng)的小區(qū)治理或社區(qū)治理,較少關(guān)注街區(qū)這一層級(jí),這與治理中心下移政策導(dǎo)向密切相關(guān)。不過(guò),與大多數(shù)案例中的治理重心都下沉到社區(qū)相比,上海多區(qū)的反向調(diào)適——將部分治理重心設(shè)置在街區(qū)一級(jí)便值得深入研究。

在梳理現(xiàn)有國(guó)家治理、基層治理相關(guān)理論文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上,本文基于對(duì)上海市X區(qū)F街區(qū)的田野調(diào)查,運(yùn)用案例研究法,考察了F街區(qū)的街區(qū)治理實(shí)踐得以實(shí)現(xiàn)的過(guò)程,發(fā)現(xiàn)轄區(qū)黨委和政府對(duì)上級(jí)黨委和政府政策的識(shí)別、回應(yīng)與對(duì)民意訴求表達(dá)的回應(yīng)相互交織,推動(dòng)了街區(qū)治理方案得以進(jìn)入政策議程,而街區(qū)治理方案落地后,黨建聯(lián)盟是其領(lǐng)導(dǎo)核心,協(xié)商議事機(jī)制、資源共享機(jī)制、集體行動(dòng)機(jī)制則是重要保障,這些治理規(guī)模做大機(jī)制共同支撐起街區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)。

總結(jié)而言,多元主體的互動(dòng)和治理規(guī)模做大機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)作促成了街區(qū)治理的產(chǎn)生和發(fā)展,其中貫穿著兩條邏輯主線:一是地方黨委和政府在識(shí)別和回應(yīng)上級(jí)政策信號(hào)的同時(shí)將民意訴求轉(zhuǎn)化為政策方案,民意進(jìn)入公共政策議程需要“政策之窗”;二是地方黨委和政府從有效治理角度出發(fā),在街道和居民區(qū)之間設(shè)置街區(qū)層級(jí),形成合適的治理規(guī)模,低成本地解決了一系列跨居民區(qū)棘手問題,對(duì)街道和居民區(qū)治理形成了有效補(bǔ)充。這與街區(qū)制本身介于分權(quán)和集權(quán)之間的制度設(shè)計(jì)密切相關(guān)。具體而言,街區(qū)制是一種介于集權(quán)與分權(quán)之間的組織設(shè)計(jì),不僅發(fā)揮了街道主要領(lǐng)導(dǎo)重視的優(yōu)勢(shì),也通過(guò)制度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建強(qiáng)化了自身的平臺(tái)功能,最終促進(jìn)了有效治理的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然,公眾參與熱情偏低及其可能導(dǎo)致的街區(qū)治理可持續(xù)性和可復(fù)制性偏低,以及街區(qū)治理是否具有足夠的韌性,無(wú)疑影響著這項(xiàng)實(shí)踐的前景。

本文對(duì)于街區(qū)治理的討論豐富了城市基層治理中關(guān)于治理規(guī)模的研究,做大治理規(guī)模,將治理重心適當(dāng)上移對(duì)于解決一系列跨居民區(qū)棘手問題具有重要作用。因此,從政策建議角度而言,治理重心下移并不意味著“一竿子到底”,黨委和政府要根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要選擇合適的治理層級(jí),創(chuàng)造恰當(dāng)?shù)闹卫硪?guī)模,以解決特定的棘手問題,實(shí)現(xiàn)基層事務(wù)的分級(jí)分類治理。需要指出的是,本文只是對(duì)街區(qū)治理的初步研究,包括F街區(qū)在內(nèi)的街區(qū)治理實(shí)踐尚在不斷發(fā)展,未來(lái)走向有待進(jìn)一步考察,街區(qū)治理中多元主體的協(xié)同效果與街區(qū)治理韌性有待未來(lái)評(píng)估。