王陽(yáng),熊萬(wàn)勝,韓璐瑤

(華東理工大學(xué) 中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心/馬克思主義學(xué)院,上海 200237)

一、問(wèn)題的提出:城鎮(zhèn)化的中國(guó)模式

城鎮(zhèn)化,亦稱“城市化”,是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志,也被視作國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“增長(zhǎng)器”[1],是指農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以及產(chǎn)業(yè)、空間、資源向城鎮(zhèn)集中并定居的過(guò)程[2]。城鎮(zhèn)化不僅強(qiáng)調(diào)農(nóng)村勞動(dòng)力及其家庭成員在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和共同生活,還包含農(nóng)民的市民化過(guò)程,即農(nóng)民在身份、地位、價(jià)值觀、社會(huì)權(quán)利以及生產(chǎn)生活方式等方面向城市市民轉(zhuǎn)化的過(guò)程[3]。改革開(kāi)放后,由于快速的工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施,我國(guó)進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化階段。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù),我國(guó)居住在城鎮(zhèn)的人口已達(dá)9.02億人,占全國(guó)總?cè)丝诘?3.89%。作為發(fā)展中國(guó)家,中國(guó)的快速城鎮(zhèn)化模式和現(xiàn)實(shí)前景始終是學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。中國(guó)獨(dú)特的土地制度、戶籍制度與政治制度等使中國(guó)的城鎮(zhèn)化模式既區(qū)別于發(fā)達(dá)國(guó)家,也區(qū)別于全球其他發(fā)展中國(guó)家,呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)化的特殊性。

比較城市化的研究表明,中國(guó)的城鎮(zhèn)化的確具有獨(dú)特的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。例如,中國(guó)的工業(yè)化和快速的城鎮(zhèn)化并沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模的貧民窟,全球發(fā)展中人口大國(guó)僅此一例[4]。中國(guó)工業(yè)化和現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)和好處遍及全國(guó),影響到個(gè)人,避免了城市過(guò)度集中引起的破壞性、不人道和腐敗等問(wèn)題[5]。這些特點(diǎn)引發(fā)了關(guān)于城鎮(zhèn)化“中國(guó)模式”的討論,成為許多發(fā)展中國(guó)家城鎮(zhèn)化的標(biāo)尺[6]。既有的關(guān)于中國(guó)城鎮(zhèn)化模式的研究指出,中國(guó)的城鎮(zhèn)化模式建立在中國(guó)特色社會(huì)主義制度之上,促成了城市空間生產(chǎn)[7]的良性循環(huán)和土地增值收益的共享[8],形成“三位一體”[9]的發(fā)展模式和地方土地財(cái)政[10],從而形成了工業(yè)驅(qū)動(dòng)與城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)交織疊加的“雙輪驅(qū)動(dòng)”模式,構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的“增長(zhǎng)器”,大幅加速了我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

上述觀點(diǎn)得到了學(xué)界的廣泛認(rèn)同,同時(shí)學(xué)界對(duì)于中國(guó)城鎮(zhèn)化存在的問(wèn)題也始終給予高度關(guān)注。一方面,城鎮(zhèn)化進(jìn)程中具有普遍性的、因過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而造成的一系列有悖空間正義[11]的社會(huì)問(wèn)題和城市可持續(xù)發(fā)展難題,在我國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程中同樣存在。例如,城市邊緣群體、環(huán)境污染、生產(chǎn)過(guò)剩和城市空間資源緊缺等問(wèn)題在我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中表現(xiàn)同樣突出。一些學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)的城鎮(zhèn)化在快速發(fā)展的同時(shí),也存在城鎮(zhèn)化“滯后”的問(wèn)題,表現(xiàn)為因城鎮(zhèn)化而產(chǎn)生的大量農(nóng)民工和失地農(nóng)民群體只能處于半城市化[12]或者虛城市化[13]狀態(tài),農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間周期性往返,難以完全融入城鎮(zhèn)等。另一方面,城鎮(zhèn)化另一端的鄉(xiāng)村處于城市的從屬地位,市場(chǎng)要素自由流動(dòng)的實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)村資源向城市的單向流動(dòng),即城市市場(chǎng)會(huì)自然虹吸對(duì)城市具有高價(jià)值的鄉(xiāng)村資源,并排斥鄉(xiāng)村“低效”資源。同時(shí),農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度也會(huì)對(duì)“下鄉(xiāng)”的城市資源產(chǎn)生市場(chǎng)排異,其最終的結(jié)果是鄉(xiāng)村不可逆止的“衰敗”[14]。隨著青壯年勞動(dòng)力等鄉(xiāng)村資源的流失,大部分鄉(xiāng)村成為缺乏活力的“空心村”;而少部分城市腹地的鄉(xiāng)村則因人口流入而成為城鄉(xiāng)混合地區(qū)。如何更好地化解我國(guó)快速城鎮(zhèn)化積累的城市問(wèn)題,以及如何破解因城鄉(xiāng)資源單向度流動(dòng)而造成的城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問(wèn)題,將成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的重要研究?jī)?nèi)容。

近年來(lái),中央強(qiáng)調(diào)共同富裕目標(biāo),并先后提出新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等一系列新發(fā)展戰(zhàn)略,這些政策看似獨(dú)立,實(shí)則是圍繞新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的系統(tǒng)性設(shè)計(jì)。這是因?yàn)楸仨殞⑧l(xiāng)村振興放置在城鄉(xiāng)關(guān)系之下來(lái)統(tǒng)籌考慮,而新型城鎮(zhèn)化也必須兼顧新發(fā)展階段城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在一致性。2021年,中央先后出臺(tái)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2021—2035年)》《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村綜合性改革試點(diǎn)試驗(yàn)工作的通知》等系列文件,希望發(fā)揮地方政府的自主性,在“摸著石頭過(guò)河”的過(guò)程中探索出農(nóng)村綜合改革與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)。浙江省嘉善縣是縣域高質(zhì)量發(fā)展和長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化的“雙示范”(1)嘉善縣“雙示范”具體指2013年成為全國(guó)唯一的“縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)”,2019年嘉善被全域納入長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)。地區(qū),也是一系列政策試驗(yàn)探索的前沿陣地。2018年、2022年嘉善縣先后兩次入選國(guó)家級(jí)農(nóng)村綜合性改革試點(diǎn)地區(qū),并重點(diǎn)圍繞轄區(qū)大云鎮(zhèn)、西塘鎮(zhèn)開(kāi)展政策試驗(yàn)。2022年夏,筆者一行進(jìn)入嘉善縣,開(kāi)展農(nóng)村綜合改革經(jīng)驗(yàn)的實(shí)地調(diào)研?？傮w而言,嘉善縣在改革試驗(yàn)過(guò)程中,以城鄉(xiāng)空間資源再分配為抓手,以重建農(nóng)民集體為媒介,以共同富裕為目標(biāo),在尊重城鄉(xiāng)制度差異的前提下,開(kāi)辟了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全域的、以集體為媒介的新型城鎮(zhèn)化道路。本文將結(jié)合嘉善經(jīng)驗(yàn)對(duì)此進(jìn)行說(shuō)明,以重新認(rèn)識(shí)農(nóng)民集體對(duì)于新型城鎮(zhèn)化以及推動(dòng)城鄉(xiāng)共同富裕的重要意義。

二、以集體為媒介:城鄉(xiāng)融合的新型城鎮(zhèn)化模式

農(nóng)村集體所有制是中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中的重要組成部分,部分農(nóng)村群眾共同勞動(dòng)、共同擁有生產(chǎn)資料、共同享有勞動(dòng)成果的社會(huì)主義公有制形式。這從法律層面上保障了農(nóng)民集體的實(shí)際權(quán)利,并成為城鄉(xiāng)之間重要的制度區(qū)別。在面對(duì)鄉(xiāng)村振興的新命題時(shí),農(nóng)民集體被重新寄予厚望。然而,不可否認(rèn)的是,集體經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義公有制底色與其作為經(jīng)濟(jì)組織需要以盈利最大化為目標(biāo)之間發(fā)生沖突,使其在財(cái)產(chǎn)權(quán)利和責(zé)任承擔(dān)方式等方面不同于一般的市場(chǎng)主體。村股份經(jīng)濟(jì)合作社在進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)處于先天的弱勢(shì)地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與人們的普遍期待之間存在較大落差。從效率視角來(lái)看,農(nóng)村集體所有制限制了城市資本下鄉(xiāng),是鄉(xiāng)村資源利用效率不高、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入不足的原因[15]。在市場(chǎng)化發(fā)展浪潮中,農(nóng)民更多地以家庭為單位開(kāi)展生產(chǎn)和生活,農(nóng)民集體的作用不斷被削減。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮的作用較為有限,盡管在現(xiàn)實(shí)中存在一些因發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)而聞名的“明星村”,但這并不構(gòu)成中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的主流。

農(nóng)民集體功能的式微與市場(chǎng)化進(jìn)程中的農(nóng)民家庭自主性發(fā)軔是密切相關(guān)的。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,城鎮(zhèn)化更多的是以家庭為單位的自發(fā)的、無(wú)計(jì)劃的自然發(fā)展過(guò)程。農(nóng)民通常以家庭為單位,通過(guò)代際的接續(xù)奮斗自發(fā)地向城市集中。既有關(guān)于我國(guó)城鎮(zhèn)化模式的研究發(fā)現(xiàn),在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中通常會(huì)形成兩種類型的農(nóng)民家庭:一類農(nóng)民家庭可以實(shí)現(xiàn)完全城鎮(zhèn)化,即生產(chǎn)生活完全融入城市,成為城市居民;另一類農(nóng)民家庭則因種種原因,呈“半城市化”現(xiàn)象?！鞍氤鞘谢爆F(xiàn)象廣泛存在于世界各國(guó)的城市化進(jìn)程中,其表現(xiàn)形態(tài)多樣,如“身體進(jìn)城、腦袋未進(jìn)城”“城市貧民窟”“農(nóng)民身份、居民生活”等。關(guān)于我國(guó)的“半城市化”現(xiàn)象,在學(xué)界存在不同的觀點(diǎn)和看法:一些學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的“半城市化”現(xiàn)象是由制度化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的,其核心是農(nóng)村集體所有制;另一些學(xué)者基于解析我國(guó)農(nóng)民家庭內(nèi)部關(guān)系的基礎(chǔ)上認(rèn)為,我國(guó)的“半城市化”現(xiàn)象實(shí)際上構(gòu)成了“半工半農(nóng)”的“漸進(jìn)式城鎮(zhèn)化”或“彈性城鎮(zhèn)化”模式[16],農(nóng)民是在城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)過(guò)程中有序?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)化的。這種有去有回的“候鳥式流動(dòng)”非但不是問(wèn)題,反而可能是逐步實(shí)現(xiàn)中國(guó)城市化的獨(dú)特模式,是中國(guó)在史無(wú)前例的快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中保持社會(huì)秩序的關(guān)鍵[17]。農(nóng)民進(jìn)城過(guò)程中形成的以家庭為單位的代際支持[18]和接力式進(jìn)城[19],避免了一些發(fā)展中國(guó)家出現(xiàn)的“城市貧民窟”現(xiàn)象[20]。這些關(guān)于城鎮(zhèn)化與農(nóng)戶家庭關(guān)系的本土研究對(duì)本文的研究具有重要的啟示意義,但這些研究或強(qiáng)調(diào)政府,或關(guān)注產(chǎn)業(yè)、人口,或側(cè)重農(nóng)民家庭的作用,而較少關(guān)注“集體”對(duì)于形塑我國(guó)城鎮(zhèn)化模式的獨(dú)特意義。家庭的城鎮(zhèn)化是高度差異化的,以家庭為單位的“接力式進(jìn)城”并沒(méi)有突破城鎮(zhèn)化的總體特征,將其稱為城鎮(zhèn)化的中國(guó)模式并不妥帖。而較多關(guān)于農(nóng)民集體的研究只看到農(nóng)民集體與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不兼容的一面,卻忽視了農(nóng)民集體的積極作用。

近年來(lái),在地方政府的新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐中,農(nóng)民集體的作用被重新重視。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式通常以農(nóng)民家庭為單位,并按照市場(chǎng)化原則自發(fā)展開(kāi)。這種模式雖然在城鎮(zhèn)化早期呈現(xiàn)出較高的效率,但其基于市場(chǎng)化原則產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)也是顯而易見(jiàn)的。由于鄉(xiāng)村資源深嵌于鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部,這種深嵌并不單是集體所有制的結(jié)果,還是鄉(xiāng)村文化的體現(xiàn)。要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村資源高效利用,不僅要按照市場(chǎng)規(guī)則對(duì)鄉(xiāng)村資源進(jìn)行定價(jià),而且更為重要的是要協(xié)調(diào)好村莊的社會(huì)關(guān)系。筆者的調(diào)研也驗(yàn)證了這一觀點(diǎn)。當(dāng)前,全國(guó)各類鄉(xiāng)村振興的投資項(xiàng)目無(wú)論大小,皆需要村干部的參與和協(xié)調(diào),否則就難以開(kāi)展。許多社會(huì)資本也更愿意和村集體而非農(nóng)戶洽談鄉(xiāng)村投資項(xiàng)目。城鄉(xiāng)融合的新型城鎮(zhèn)化不僅要能解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下的人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾,還要通過(guò)城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)一步盤活鄉(xiāng)村市場(chǎng)和鄉(xiāng)村資源,解決城市空間資源緊缺的難題,為經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)、高質(zhì)量增長(zhǎng)提供新動(dòng)力。然而,要實(shí)現(xiàn)以上多重目標(biāo),僅僅通過(guò)打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)[21]、統(tǒng)一城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)制度是難以實(shí)現(xiàn)的。事實(shí)證明,農(nóng)村地區(qū)復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系使單純以統(tǒng)一城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)制度推動(dòng)要素流動(dòng)的改革面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。因此,如何發(fā)揮好農(nóng)民集體的作用,將成為土地集體所有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線下逆轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村持續(xù)衰敗趨勢(shì)的關(guān)鍵。在地方政府的實(shí)踐中,城鄉(xiāng)融合發(fā)展不再被簡(jiǎn)單地理解為城鄉(xiāng)制度的統(tǒng)一,而是在保持城鄉(xiāng)各自制度特征的前提下推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。城鄉(xiāng)融合并不是要把所有的鄉(xiāng)村都變成城市,而是要在更大的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展,更好地發(fā)揮城鄉(xiāng)各自的資源優(yōu)勢(shì),提升發(fā)展效率。

在此背景下,一種以集體為媒介的城鎮(zhèn)化方案應(yīng)運(yùn)而生。所謂的以集體為媒介的城鎮(zhèn)化,是相較于以家庭為單位的、分散的、自發(fā)的城鎮(zhèn)化過(guò)程而言的,是在既有城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)上,打破農(nóng)戶自發(fā)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,在不破壞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)民戶籍制度基礎(chǔ)上,以農(nóng)民集體為單位,由政府統(tǒng)籌推動(dòng)鄉(xiāng)村整體城鎮(zhèn)化,在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民城鎮(zhèn)就業(yè)、生活方式城市化的同時(shí),保留鄉(xiāng)村聚落形態(tài)和社會(huì)整體性,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)兩宜的城鎮(zhèn)化模式。在這種模式下,農(nóng)民集體的作用被重新發(fā)現(xiàn)并被高度重視。農(nóng)民集體在要素資源、聚落形態(tài)、產(chǎn)業(yè)布局、社會(huì)建設(shè)等方面成為政策的著力點(diǎn),也成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要平臺(tái)。在動(dòng)力機(jī)制上,以集體為媒介的城鎮(zhèn)化是由地方政府主導(dǎo)的,并發(fā)揮政府統(tǒng)籌和市場(chǎng)配置的雙重優(yōu)勢(shì),以農(nóng)民集體為中心、全體農(nóng)戶共同參與的城鎮(zhèn)化。在功能性結(jié)果方面,以集體為媒介的城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民集中居住、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、鄉(xiāng)村工業(yè)在城鎮(zhèn)聚集,農(nóng)民不僅可以在城鎮(zhèn)就業(yè),而且可以居住在鄉(xiāng)村,延續(xù)了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)共同體。這顯著區(qū)別于西方國(guó)家以及其他發(fā)展中國(guó)家建立在純粹市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上的自發(fā)城鎮(zhèn)化,凸顯了中國(guó)式城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的獨(dú)特意義。

地方政府是如何以集體為媒介來(lái)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的呢?這需要超越鄉(xiāng)村本身,在更大的城鄉(xiāng)空間中進(jìn)行統(tǒng)籌發(fā)展。具體而言,首先,建立城鎮(zhèn)全域統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)融合發(fā)展方案。以鎮(zhèn)域?yàn)閱挝贿M(jìn)行城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃,以空間資源和空間價(jià)值再分配為抓手,實(shí)現(xiàn)工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、住宅區(qū)的“三個(gè)集中”,打破城鄉(xiāng)混合的粗放發(fā)展,為鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展和以農(nóng)民集體為單位推進(jìn)城鎮(zhèn)化創(chuàng)造條件。其次,重建現(xiàn)代鄉(xiāng)村聚落。通過(guò)空間整合和社區(qū)整合,在城鎮(zhèn)周邊重建鄉(xiāng)村社區(qū),以集體為媒介讓農(nóng)民共享城市發(fā)展紅利,從而推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)代化,使鄉(xiāng)村成為城鎮(zhèn)的一部分,在鄉(xiāng)村聚落整合進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體所有成員的城鎮(zhèn)化。再次,重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。通過(guò)各類土地整治項(xiàng)目和“飛地抱團(tuán)”投資等,重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重建不僅可以更有效地盤活鄉(xiāng)村資源,而且可以在鄉(xiāng)村資源與市場(chǎng)對(duì)接的過(guò)程中扮演媒介角色,推動(dòng)城市資源向農(nóng)村投入,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村資源的深度市場(chǎng)化。最后,重建鄉(xiāng)村社會(huì)共同體。農(nóng)民雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城市就業(yè),但隨著鄉(xiāng)村聚落整合,農(nóng)村獨(dú)有的共同體文化得以延續(xù)。農(nóng)民集體的重建為扶危救困、公共福利分配、鄉(xiāng)村價(jià)值重構(gòu)、社會(huì)治理教化等提供了載體,讓鄉(xiāng)村共同體重新煥發(fā)光彩。雖然集體的整體城鎮(zhèn)化加速了農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變,但并未損害農(nóng)戶的利益、破壞鄉(xiāng)村的完整性。相反,集體的整體城鎮(zhèn)化推動(dòng)了鄉(xiāng)村共同體的重建,實(shí)現(xiàn)了城市和鄉(xiāng)村的雙向互動(dòng),為鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了條件,成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展新的增長(zhǎng)器。

地方政府的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)在一定程度上打破了圍繞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的爭(zhēng)論,并通過(guò)現(xiàn)代村莊和農(nóng)民集體的重建實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村各類資源的“雙重市場(chǎng)化”,既實(shí)現(xiàn)了地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展,也極大地改善了農(nóng)民的生活條件和收入結(jié)構(gòu),推動(dòng)了新時(shí)代鄉(xiāng)村共同體建設(shè)。然而,并不是所有的“集中居住”政策都可以被視為以集體為媒介的新型城鎮(zhèn)化。在全國(guó)各種各樣的農(nóng)民集中居住實(shí)踐中,大多數(shù)經(jīng)驗(yàn)實(shí)際上延續(xù)了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的邏輯,即通過(guò)鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城或上樓來(lái)置換農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)民分散進(jìn)城及缺乏統(tǒng)籌的集中居住實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了對(duì)農(nóng)民利益的侵害,并產(chǎn)生了復(fù)雜的社會(huì)治理難題。因此,以集體為媒介的城鎮(zhèn)化意味著城鎮(zhèn)化收益在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行再分配,不僅確保了農(nóng)民的家庭利益,還以集體為單位保留了鄉(xiāng)村社會(huì)傳統(tǒng),體現(xiàn)了共同富裕的價(jià)值追求。筆者將結(jié)合嘉善縣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具體說(shuō)明這一過(guò)程。

三、以嘉善縣為個(gè)案的新型城鎮(zhèn)化過(guò)程分析

嘉善縣地處長(zhǎng)三角城市群腹地,是我國(guó)政策創(chuàng)新的試驗(yàn)田。早在2008年,當(dāng)?shù)鼐烷_(kāi)展了“兩分兩換”的政策實(shí)踐,并在全國(guó)產(chǎn)生了廣泛的影響。2013年前后,當(dāng)?shù)亻_(kāi)展“退散進(jìn)集”“三改一拆”等城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作,以“三個(gè)集中”(2)“三個(gè)集中”主要指工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中,從而實(shí)現(xiàn)空間的集約利用。為目標(biāo)推動(dòng)城鄉(xiāng)空間整合。經(jīng)過(guò)10余年的持續(xù)改革,當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)面貌已發(fā)生翻天覆地的變化。2021年,嘉善縣城鄉(xiāng)居民收入比縮小至1.59,實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。不同于其他地區(qū)的“合村并居”和“農(nóng)民上樓”改革,嘉善縣在推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展過(guò)程中高度重視農(nóng)民集體的作用,實(shí)現(xiàn)了以集體為單位的城鎮(zhèn)化,具體過(guò)程如下:

(一)“三全”改革與城鄉(xiāng)空間的鎮(zhèn)域統(tǒng)籌

人口眾多與耕地資源緊缺是我國(guó)的基本國(guó)情,城鄉(xiāng)空間資源緊缺成為傳統(tǒng)“城市增長(zhǎng)機(jī)器”失靈的重要原因。一方面,城市的自然擴(kuò)張導(dǎo)致空間的低效利用和土地資源短缺;另一方面,鄉(xiāng)村土地集約利用程度低,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員老齡化嚴(yán)重,農(nóng)村實(shí)用人才持續(xù)流失導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面臨危機(jī)。在社會(huì)化小生產(chǎn)[22]高度發(fā)達(dá)的浙江地區(qū),雖然工業(yè)向農(nóng)村的滲透提升了農(nóng)村建設(shè)用地的使用效率,但帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題極大地增加了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部成本。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下,以外貿(mào)經(jīng)濟(jì)為主的“小生產(chǎn)”同時(shí)面臨嚴(yán)重的過(guò)剩危機(jī)。在此背景下,嘉善縣政府在早期“三個(gè)集中”的基礎(chǔ)上,于2018年提出以鎮(zhèn)域?yàn)閱挝婚_(kāi)展“全域土地整治、全域農(nóng)田流轉(zhuǎn)、全域集中征遷”的系統(tǒng)性改革(以下簡(jiǎn)稱“三全”改革),并進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)空間集約化利用?！叭备母锸恰叭齻€(gè)集中”政策在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的實(shí)踐,也是在縣域大統(tǒng)籌基礎(chǔ)上開(kāi)展的鎮(zhèn)域小統(tǒng)籌。通過(guò)縣域和鎮(zhèn)域的雙重統(tǒng)籌,當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)空間資源的綜合配置、產(chǎn)業(yè)能級(jí)的差異化定位和縣域經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的提升,建構(gòu)了城鄉(xiāng)融合的新的增長(zhǎng)器。地方政府在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)推動(dòng)“工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、住宅區(qū)”的分離和集中,建立產(chǎn)、城、村融合的鎮(zhèn)域空間形態(tài)。以嘉善縣大云鎮(zhèn)為例,作為嘉善縣的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)和農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)重點(diǎn)鎮(zhèn),該鎮(zhèn)下屬6個(gè)行政村1個(gè)街道。2018年起,該鎮(zhèn)圍繞“地、田、房”開(kāi)展改革工作,實(shí)現(xiàn)全域工業(yè)“退散進(jìn)集”,將村級(jí)工業(yè)園進(jìn)行更新騰退,建設(shè)新的鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)園,提升產(chǎn)業(yè)效能和園區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí),全域農(nóng)田流轉(zhuǎn)11547畝,流轉(zhuǎn)率96.1%。建設(shè)各村集中居住小區(qū),全域農(nóng)房集聚4205戶,集聚率突破86.95%。土地的全域整治為城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造了空間。2021年,該鎮(zhèn)工業(yè)園成功引進(jìn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目18個(gè),其中超億元內(nèi)資項(xiàng)目4個(gè),規(guī)模企業(yè)產(chǎn)值突破50億元,高新技術(shù)企業(yè)產(chǎn)值突破30億元。而農(nóng)田與農(nóng)房的集中也為大云鎮(zhèn)增加農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)收益創(chuàng)造了條件。大云鎮(zhèn)圍繞長(zhǎng)三角生態(tài)休閑旅游度假區(qū)定位,按照“鎮(zhèn)域景區(qū)化、景區(qū)全域化”推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展,帶動(dòng)高效農(nóng)業(yè)發(fā)展。2021年,該鎮(zhèn)旅游項(xiàng)目總投資達(dá)145.5億元,年均接待國(guó)內(nèi)外游客338萬(wàn)人次,帶動(dòng)旅游收入近7億元。笠歌生態(tài)、華神農(nóng)場(chǎng)、嘉德園藝、豐樂(lè)合作社等新興農(nóng)業(yè)主體成為帶動(dòng)農(nóng)業(yè)增值的重要平臺(tái)。

(二)集中居住與現(xiàn)代鄉(xiāng)村聚落整合

農(nóng)民集中居住是“三全”改革的核心內(nèi)容之一,也是以集體為媒介推進(jìn)城鎮(zhèn)化的外在形態(tài)。農(nóng)民集中居住在很大程度上改變了鄉(xiāng)村聚落的空間形態(tài),但其目標(biāo)不是為了消滅農(nóng)村,而是為了重建農(nóng)村。一些學(xué)者認(rèn)為,農(nóng)民集中居住政策忽視了鄉(xiāng)村空間的社會(huì)屬性[23],認(rèn)為社區(qū)物質(zhì)空間的改變會(huì)引發(fā)精神空間和社會(huì)空間的改變,帶來(lái)社會(huì)治理問(wèn)題。這種觀點(diǎn)有其合理性,但充滿了鄉(xiāng)村理想主義色彩。農(nóng)戶以家庭為單位向城鎮(zhèn)自然轉(zhuǎn)移,勢(shì)必帶來(lái)鄉(xiāng)村的空心化,縱然在一些城市腹地鄉(xiāng)村會(huì)吸引人口流入,但大部分本地農(nóng)民也都在向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。在此情形下,鄉(xiāng)村外觀雖然沒(méi)有變化,但內(nèi)部社會(huì)結(jié)構(gòu)早已發(fā)生改變。推動(dòng)農(nóng)民集中居住具有多維目標(biāo),不僅是為了解決農(nóng)村基層組織的管理幅度、組織規(guī)模、財(cái)政負(fù)擔(dān),以及社區(qū)公共服務(wù)供給、土地利用效率等問(wèn)題[24],還是為了通過(guò)空間整合來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的重新整合,并在建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村聚落基礎(chǔ)上重建鄉(xiāng)村社會(huì)。

在嘉善經(jīng)驗(yàn)中,當(dāng)?shù)卣叨戎匾曕l(xiāng)村聚落的社會(huì)屬性,保護(hù)農(nóng)民的村民身份,通過(guò)合理規(guī)劃集中居住點(diǎn)解決農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求。政府在集中居住過(guò)程中重視農(nóng)民主體性,農(nóng)民可以有兩種方案可供選擇:一種方案是選擇置換集中居住區(qū)的宅基地進(jìn)行重建,由政府提供房屋設(shè)計(jì)方案和相應(yīng)補(bǔ)償,并保障農(nóng)民房屋重建開(kāi)支的相對(duì)平衡(3)訪談中當(dāng)?shù)卮甯刹恐v到,農(nóng)民原有宅基地及房屋拆遷補(bǔ)償基本可以保證新住宅的主體修建,農(nóng)民只需要額外支付裝修費(fèi)用。這樣做的另一個(gè)好處是保證房屋外觀的統(tǒng)一,防止村民之間盲目攀比,同時(shí)兼顧居民自身的個(gè)性化需求。。對(duì)于一些對(duì)住房空間有額外需求的家庭,村民可以成本價(jià)購(gòu)置集中居住區(qū)具有集體產(chǎn)權(quán)的小高層,解決農(nóng)戶的實(shí)際居住需求。而集中居住區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生、公共服務(wù)和社會(huì)治理等公共責(zé)任由村集體負(fù)擔(dān)。另一種方案是選擇公寓房置換,即按照征遷標(biāo)準(zhǔn)選擇置換鎮(zhèn)區(qū)的公寓房(4)調(diào)研中村干部表示,置換過(guò)程中農(nóng)戶可選擇按戶口數(shù)量或者原有房屋面積兩種方案置換公寓房,一般家庭可以獲得最高280平方米的房屋置換(三套公寓房)。大多數(shù)家庭會(huì)選擇自住一套,出租一套,再出售一套,出售房屋的收益用于裝修和改善家庭生活條件(而當(dāng)?shù)毓⒎康膯蝺r(jià)在1萬(wàn)元左右)。在近年集中居住政策實(shí)施過(guò)程中,一般年輕人或者條件不好的農(nóng)戶更愿意選擇公寓房置換。有條件自建的則更愿意選擇第一種方案。。這種方案的好處是可以節(jié)約更多的土地資源,同時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制,農(nóng)民可以通過(guò)出售公寓房獲得“看得見(jiàn)的好處”,但其不利影響是打破了原有的鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系。當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶無(wú)論是選擇集中居住還是選擇公寓房置換,都不改變其村民身份,均享有村集體提供的公共福利。通過(guò)10余年的持續(xù)推進(jìn),嘉善縣的集中居住率已達(dá)85%,集中居住不僅為鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰挪出大量空間資源,而且建立了更加完整的聚落形態(tài)和更好的公共服務(wù),改善了村莊弱勢(shì)群體的生活條件。調(diào)研顯示,本地年輕人大多數(shù)都居住在集中社區(qū),新社區(qū)較完整地保持了原有村落的社會(huì)關(guān)系,保證了新農(nóng)村聚落生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的統(tǒng)一。

(三)鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)重建

與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式不同,以集體為媒介的新型城鎮(zhèn)化不是要消滅鄉(xiāng)村,而是要在推動(dòng)城鎮(zhèn)化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,其關(guān)鍵在于如何通過(guò)城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)重建。傳統(tǒng)的以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主要職能的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的確無(wú)法適應(yīng)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),但這并不否定農(nóng)民集體在鄉(xiāng)村扶危救困、消除分化等方面的社會(huì)作用。況且,在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化模式中,農(nóng)民集體已經(jīng)轉(zhuǎn)型為以協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)資源要素流動(dòng)、共享城市發(fā)展紅利的媒介,并不需要承擔(dān)更多的生產(chǎn)功能。因此,重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村資源的深度市場(chǎng)化、促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興都具有重要意義。那么,如何通過(guò)城鎮(zhèn)化重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)呢?

嘉善縣雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力較強(qiáng),但當(dāng)?shù)氐募w經(jīng)濟(jì)早在改革開(kāi)放的浪潮中解體。為此,嘉善縣借力“三全”改革,通過(guò)建立城鄉(xiāng)空間利益的再分配機(jī)制,重建了當(dāng)?shù)氐募w經(jīng)濟(jì)。一是在農(nóng)民集中居住的同時(shí),鼓勵(lì)村集體將土地整治項(xiàng)目所得資金用于“飛地抱團(tuán)”(5)“飛地抱團(tuán)”主要指地方政府鼓勵(lì)農(nóng)民集體籌集資金抱團(tuán)投資升級(jí)的城市工商業(yè)項(xiàng)目(主要為物業(yè)項(xiàng)目),從而獲得穩(wěn)定的投資回報(bào)。這些物業(yè)項(xiàng)目大多為縣里的工業(yè)廠房和商務(wù)寫字樓,此類項(xiàng)目建設(shè)所需資金龐大但收益穩(wěn)定、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)低,其本質(zhì)是城市空間收益在城鄉(xiāng)之間的再分配。投資,確保農(nóng)民集體有穩(wěn)定的收益。二是深度挖掘鄉(xiāng)村資源,吸引城市資本下鄉(xiāng)盤活鄉(xiāng)村閑置資源。例如創(chuàng)新“民宿+景區(qū)”美麗經(jīng)濟(jì)增收模式,建立村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)參與的資金合作、民宿開(kāi)發(fā)、資產(chǎn)入股、景區(qū)運(yùn)營(yíng)等多途徑利益獲得機(jī)制。通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)參與,既確保城市投資者的權(quán)益,也有助于協(xié)調(diào)村莊內(nèi)部的社會(huì)關(guān)系,使其成為城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的重要平臺(tái)。三是建立農(nóng)業(yè)集體合作社,在農(nóng)業(yè)增收上做文章。借力全域農(nóng)田流轉(zhuǎn),由村集體經(jīng)營(yíng)全村土地糧食種植并為其他地區(qū)農(nóng)戶提供農(nóng)技服務(wù),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)增收。以A村為例,該村集體的豐樂(lè)合作社,每年可銷售品牌大米約10萬(wàn)斤,為村集體帶來(lái)每年超20萬(wàn)元的凈收益。四是在農(nóng)房集中居住社區(qū)配套規(guī)劃相應(yīng)的物業(yè)經(jīng)濟(jì)。例如,借力農(nóng)房集聚,建設(shè)社區(qū)配套服務(wù)用房用于出租,以獲得穩(wěn)定的租金收入。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)從邊緣化到重建反映了不同城鎮(zhèn)化模式下的城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)融合不僅要推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展,也要帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。

(四)社會(huì)治理與鄉(xiāng)村共同體延續(xù)

嘉善新型城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)的另一項(xiàng)重要特征是在鎮(zhèn)域空間內(nèi)推動(dòng)農(nóng)民城市就業(yè)、生活方式城市化的同時(shí),保留了鄉(xiāng)村聚落特征,通過(guò)重構(gòu)基層治理體系來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村共同體重建?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村聚落重構(gòu)為社區(qū)治理創(chuàng)造了物理?xiàng)l件,而集體經(jīng)濟(jì)的重建為推動(dòng)鄉(xiāng)村共同體建設(shè)創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)條件。在基層治理單元方面,當(dāng)?shù)卣诒M可能延續(xù)傳統(tǒng)自然村落社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)上,進(jìn)一步細(xì)化了治理網(wǎng)格,把網(wǎng)格作為基層治理的基本單元,通過(guò)網(wǎng)格的管理信息化、服務(wù)社會(huì)化實(shí)現(xiàn)基層治理向群眾的有效延伸。例如,以網(wǎng)格為單位推進(jìn)黨員、群眾聯(lián)動(dòng)治理的“云網(wǎng)格、云訪室、云管家”,即“三朵云”治理模式,形成“三治融合”的鏈接機(jī)制。對(duì)于已經(jīng)居住到公寓房的村集體成員,則根據(jù)原有自然村的歸屬關(guān)系,將網(wǎng)格服務(wù)延伸,確保村集體成員管理與服務(wù)的全覆蓋。在鄉(xiāng)村共同體建設(shè)方面,進(jìn)一步突出村集體的統(tǒng)籌功能。例如,面對(duì)集中居住后農(nóng)民都很關(guān)注的養(yǎng)老保障問(wèn)題,大部分村莊都加強(qiáng)了村集體的統(tǒng)籌作用。按照村里老人年齡和集中居住拆遷的先后順序來(lái)分配城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)名額,并非“征誰(shuí)家的地,為誰(shuí)購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)”。村集體的統(tǒng)籌還體現(xiàn)在集體經(jīng)濟(jì)分紅與福利配置方面,當(dāng)?shù)卦诜旨t過(guò)程中,按照凸顯尊老愛(ài)幼、扶危濟(jì)困的價(jià)值導(dǎo)向進(jìn)行統(tǒng)籌,提升老人、小孩上學(xué)、困難家庭的福利分配。例如,當(dāng)?shù)啬炒逶诜旨t過(guò)程中按照人頭300元標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)60歲以上老人遞加300元、70歲以上老人遞加400元、80歲以上老人遞加500元的標(biāo)準(zhǔn)逐級(jí)提升;在重要節(jié)日,村集體會(huì)對(duì)村里老人、困難群眾給予慰問(wèn);村里的紅白喜事,村干部要代表村集體上門慰問(wèn)。這種差異化的福利分配方式雖然增加了村集體的工作難度,但體現(xiàn)了村集體對(duì)鄉(xiāng)村共同體價(jià)值的引領(lǐng),還增加了干部和群眾交流的頻度,增強(qiáng)了鄉(xiāng)村凝聚力。鄉(xiāng)村共同體建設(shè)還體現(xiàn)在對(duì)村民公共行為的治理方面。為了改變農(nóng)民在分散居住時(shí)的一些行為習(xí)慣,避免集中居住后產(chǎn)生鄰里矛盾,當(dāng)?shù)馗鞔宥贾贫舜逡?guī)民約,并在此基礎(chǔ)上形成了指標(biāo)化的“積分制”方案,積分情況和福利分紅直接掛鉤,以此引導(dǎo)農(nóng)民養(yǎng)成良好的公共行為習(xí)慣。這一做法在“垃圾分類”“美麗宅基”等環(huán)境治理中效果明顯,形成了村民共同參與、相互監(jiān)督的治理氛圍。

四、新型城鎮(zhèn)化的城鄉(xiāng)融合效應(yīng)分析

以集體為媒介的新型城鎮(zhèn)化模式實(shí)現(xiàn)了集體成員的同步城鎮(zhèn)化,推動(dòng)了農(nóng)民生活方式和社區(qū)公共服務(wù)的城鎮(zhèn)化,同時(shí)維系了鄉(xiāng)村基本制度。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中,該模式推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從村域小循環(huán)轉(zhuǎn)向城域大循環(huán),發(fā)展重心從城市轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)全域,鄉(xiāng)村資源從單維市場(chǎng)化轉(zhuǎn)向雙重市場(chǎng)化,社會(huì)形態(tài)從經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體轉(zhuǎn)向發(fā)展共同體,實(shí)現(xiàn)了城市高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的政策協(xié)同,推動(dòng)了城鄉(xiāng)共同富裕。這些經(jīng)驗(yàn)有助于我們回答當(dāng)下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一些基本理論問(wèn)題。

(一)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合:從村域小循環(huán)轉(zhuǎn)向鎮(zhèn)域大循環(huán)

在浙江地區(qū),發(fā)達(dá)的社會(huì)化小生產(chǎn)創(chuàng)造了獨(dú)特的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。通過(guò)高水平的市場(chǎng)合作和充分透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),當(dāng)?shù)氐男∩a(chǎn)者將規(guī)模工業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈分解到無(wú)數(shù)個(gè)家庭作坊中。家庭經(jīng)營(yíng)極大地激發(fā)了工人的主動(dòng)性,降低了工廠的生產(chǎn)成本,形成了完全不遜于規(guī)模工業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,然而,這種高度市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)形態(tài)也面臨許多限制條件。建立在村域范圍內(nèi)的小生產(chǎn)體系構(gòu)成了村域經(jīng)濟(jì)的小循環(huán),在村域內(nèi)形成了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)相混合的空間形態(tài),農(nóng)戶生產(chǎn)與生活高度一體化,在成本方面具有顯著優(yōu)勢(shì),但缺乏統(tǒng)籌的小、散、亂經(jīng)濟(jì)樣態(tài)同樣可能出現(xiàn)生產(chǎn)過(guò)剩與村域間惡性競(jìng)爭(zhēng)的困境,與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展以及高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)是相悖的,而且還可能帶來(lái)外部成本的上升。在市場(chǎng)環(huán)境驟變的當(dāng)下,當(dāng)?shù)氐男∩a(chǎn)經(jīng)濟(jì)遭遇了嚴(yán)重沖擊。要維系持續(xù)的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力,就必須推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí),同時(shí)擴(kuò)大內(nèi)需市場(chǎng)。另外,農(nóng)戶家庭的市場(chǎng)行為與鄉(xiāng)村的集體產(chǎn)權(quán)制度是互斥的,鄉(xiāng)村資源的使用受到種種限制,農(nóng)民個(gè)體無(wú)法充分激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿?產(chǎn)生大量沉睡的鄉(xiāng)村資源。在以集體為媒介的城鎮(zhèn)化模式中,“三個(gè)集中”破解了產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間資源緊缺的難題,推動(dòng)了社會(huì)化小生產(chǎn)的發(fā)展轉(zhuǎn)型,提升了鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)的總體競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)村地區(qū)則保留鄉(xiāng)村基本制度,促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和休閑旅游業(yè)的開(kāi)發(fā)。同時(shí),通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)參與城市發(fā)展項(xiàng)目投資,提升了鄉(xiāng)村在城鎮(zhèn)化以及產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程中收益的再分配比例,實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)全域的大循環(huán)建構(gòu)。雖然在這一過(guò)程中出現(xiàn)了“城更像城,鄉(xiāng)更像鄉(xiāng)”的空間景觀,但城鄉(xiāng)關(guān)系在體制上是高度融合的,而且通過(guò)鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)大循環(huán)的建立,實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展的整體性、協(xié)調(diào)性,為城市和鄉(xiāng)村的高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了條件。

(二)城鄉(xiāng)空間融合:從城市為中心轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)全域化

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式大多是以城市為中心建立城鄉(xiāng)發(fā)展的差序體系,存在明顯的城市偏好。這種模式鼓勵(lì)農(nóng)民家庭進(jìn)城實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)的循環(huán),對(duì)公共資源進(jìn)行有利于中心城區(qū)的差序配置,以及采取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下工農(nóng)業(yè)發(fā)展的剪刀差,導(dǎo)致農(nóng)村處于政策的邊緣地帶。即使在農(nóng)民集中居住的實(shí)踐中,地方政府鼓勵(lì)和推動(dòng)農(nóng)民集中居住的根本目標(biāo)并不是為了帶動(dòng)鄉(xiāng)村的發(fā)展,而是為了給城市擴(kuò)張籌集更多的空間指標(biāo)。以集體為媒介的新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐雖然在表現(xiàn)形式上也是通過(guò)不同類型土地資源的集中為城市工商業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更多空間,但其目標(biāo)是多元化的。新型城鎮(zhèn)化體現(xiàn)了在城市高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中帶動(dòng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展,推動(dòng)農(nóng)民共同富裕,并實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。這種全域發(fā)展安排既注重城鄉(xiāng)發(fā)展的區(qū)別,發(fā)揮城市相較于農(nóng)村在工商業(yè)領(lǐng)域的規(guī)模效應(yīng),將工商業(yè)發(fā)展空間、居住空間向城鎮(zhèn)集中,提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力,也注重城市與鄉(xiāng)村的統(tǒng)一性,發(fā)揮城市工商業(yè)對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)和反哺效應(yīng),支持農(nóng)業(yè)增產(chǎn),注重鄉(xiāng)村基層組織在維系鄉(xiāng)村社會(huì)文化等方面的作用,重建現(xiàn)代鄉(xiāng)村聚落,發(fā)揮了城鄉(xiāng)各自的資源優(yōu)勢(shì),在當(dāng)?shù)厝蛐纬闪顺青l(xiāng)協(xié)同性發(fā)展的新格局。

(三)城鄉(xiāng)要素融合:從單維市場(chǎng)化轉(zhuǎn)向雙重市場(chǎng)化

加快構(gòu)建新發(fā)展格局很重要的一環(huán)就是要打開(kāi)我國(guó)廣大的農(nóng)村市場(chǎng),通過(guò)鄉(xiāng)村振興盤活鄉(xiāng)村沉睡資源,吸引城市技術(shù)、資本、人才等向農(nóng)村集中,構(gòu)建我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略腹地。然而,由于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)特殊的制度和文化背景,農(nóng)村資源在對(duì)接城市大市場(chǎng)時(shí)存在許多障礙。我國(guó)的農(nóng)村在總體上仍然保持著傳統(tǒng)熟人社會(huì)的特點(diǎn),農(nóng)村很多工作的開(kāi)展不僅要講“事理”,還要講“情理”。而且,當(dāng)下農(nóng)村保留的資源大多是在城市虹吸后剩余的閑散資源,每種資源背后都可能牽涉有復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系,要直接入市的可能性很低。因此,要真正推動(dòng)鄉(xiāng)村沉睡資源的深度市場(chǎng)化,就必須建立統(tǒng)籌鄉(xiāng)村資源的中間組織,建立新的雙重市場(chǎng)化格局(表1)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也因此獲得了在21世紀(jì)重新出場(chǎng)的機(jī)會(huì),成為雙重市場(chǎng)化的中間組織:一方面,作為鄉(xiāng)村空間資源的擁有者,可以對(duì)外引入其他投資主體參與鄉(xiāng)村開(kāi)發(fā);另一方面,作為農(nóng)民的基層組織,可以對(duì)內(nèi)部資源進(jìn)行整合,協(xié)調(diào)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系,從而有效促進(jìn)鄉(xiāng)村資源的深度市場(chǎng)化。在嘉善經(jīng)驗(yàn)中,對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重建實(shí)現(xiàn)了在不打破現(xiàn)有的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)制度的前提下形成農(nóng)戶和集體的雙重自主性和發(fā)展積極性。農(nóng)戶可以將自己占有的分散資源作股參與集體經(jīng)濟(jì)投資和分紅收益,以確保投資經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性。

表1 單維市場(chǎng)化和雙重市場(chǎng)化的區(qū)別

(四)城鄉(xiāng)社會(huì)融合:從經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體轉(zhuǎn)向發(fā)展共同體

新型城鎮(zhèn)化的另一個(gè)重要效應(yīng)是推動(dòng)基于傳統(tǒng)家庭小生產(chǎn)形成的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的共同體。具體而言,傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式會(huì)自然地催生大量以家庭為單位的小生產(chǎn)者,這些小生產(chǎn)者散布在城鄉(xiāng),基于市場(chǎng)機(jī)制形成緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體。例如,當(dāng)?shù)氐能囕喒S,只需要一個(gè)中間人用車將物料在十余個(gè)家庭作坊之間進(jìn)行生產(chǎn)工序的鏈接,就可以完成復(fù)雜的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn),而每一個(gè)家庭作坊一般都會(huì)有多條穩(wěn)定的生產(chǎn)鏈。這些網(wǎng)絡(luò)交織在一起就構(gòu)成了一個(gè)龐大的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體。這些聯(lián)合體實(shí)質(zhì)是由利益相關(guān)者組成的社會(huì)分工網(wǎng)絡(luò),有著較強(qiáng)的社會(huì)凝聚力和社會(huì)活力。但由小生產(chǎn)者組成的聯(lián)合體會(huì)影響政府決策朝著對(duì)自己有利的方向發(fā)展,由此帶來(lái)的外部成本需要所有人來(lái)“埋單”。例如嘉善地區(qū)曾經(jīng)自發(fā)形成了規(guī)模龐大的鄉(xiāng)村小生產(chǎn)經(jīng)濟(jì),造成了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題和社會(huì)治理問(wèn)題,使經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體以外的農(nóng)戶或外來(lái)務(wù)工人員利益受損。新型城鎮(zhèn)化模式更加強(qiáng)調(diào)區(qū)域發(fā)展的整體性,不僅關(guān)注生產(chǎn)者的訴求,而且關(guān)注社會(huì)的整體效益。在改革過(guò)程中,推動(dòng)小生產(chǎn)的集中和適度規(guī)?；m然在一定程度上提升了小微企業(yè)的生產(chǎn)成本,但大大降低了產(chǎn)業(yè)的外部成本,使傳統(tǒng)的以小生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)為主體的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體轉(zhuǎn)向區(qū)域性發(fā)展共同體,同時(shí)關(guān)注邊緣群體利益,以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)社會(huì)整體發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)方面,空間重塑建立了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的空間,實(shí)現(xiàn)了更均衡的分配體系;在社會(huì)層面,集體的重建實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民主體間社會(huì)關(guān)系的重建,通過(guò)“帶動(dòng)”過(guò)程,實(shí)現(xiàn)全民共建共治共享的新發(fā)展格局,提升了農(nóng)民的獲得感;在價(jià)值引領(lǐng)層面,強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村共同體意識(shí),以有效治理延續(xù)鄉(xiāng)村共同體文化,建立起共同富裕的發(fā)展共同體。

五、結(jié)論與討論

基于14多億人口的龐大規(guī)模,我國(guó)的城鎮(zhèn)化在撬動(dòng)海量社會(huì)資源向城鎮(zhèn)聚集的過(guò)程中,催生了嘆為觀止的城市增長(zhǎng)洪流。農(nóng)民的“接力式進(jìn)城”或“候鳥式流動(dòng)”,為空前的城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了閃轉(zhuǎn)騰挪的空間,并成為中國(guó)城鎮(zhèn)化能夠保持總體平穩(wěn)的“蓄水池”“穩(wěn)定器”。然而,建立在農(nóng)民接力式進(jìn)城基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化模式,在城市競(jìng)爭(zhēng)加劇的前提下,保持可持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)力和社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定是存在限度的。如果不能促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展,那么大量在接力中進(jìn)城的青年群體實(shí)際上是不可能再返回農(nóng)村的。我們也無(wú)法忽視自發(fā)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會(huì)分化以及鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的衰敗。那么,以集體為媒介的新型城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊癯蔀樾聲r(shí)代中國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新的增長(zhǎng)器呢?嘉善經(jīng)驗(yàn)在一定程度上展現(xiàn)了以集體為媒介帶動(dòng)城鄉(xiāng)融合的巨大優(yōu)勢(shì)。充分發(fā)揮地方政府的統(tǒng)籌作用對(duì)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。首先,以集體為媒介的新型城鎮(zhèn)化為地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了空間。浙江發(fā)達(dá)的小生產(chǎn)本身就是農(nóng)民作為能動(dòng)主體的體現(xiàn),但這種發(fā)展模式正在面臨挑戰(zhàn)。這一點(diǎn)在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)深厚而政府統(tǒng)籌能力較弱的東亞國(guó)家體現(xiàn)得尤為明顯,大量半城市化的混合區(qū)域正在成為限制經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的瓶頸。而以集體為媒介的新型城鎮(zhèn)化為盤活城鄉(xiāng)空間資源,通過(guò)全域空間治理為地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了更集約化的空間形態(tài)。其次,以集體為媒介的新型城鎮(zhèn)化為城鄉(xiāng)共同富裕創(chuàng)造了條件。共同富裕具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的多重內(nèi)涵,因此共同富裕的實(shí)現(xiàn)必須建立在一定的治理單元之上,如果沒(méi)有這樣的基礎(chǔ)單元,共同富裕就無(wú)從談起。以集體為媒介的城鎮(zhèn)化通過(guò)城鄉(xiāng)資源的雙向調(diào)配,既實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)共同發(fā)展,也有利于在鄉(xiāng)村集體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)共同富裕的多重要求。最后,以集體為媒介的新型城鎮(zhèn)化為鄉(xiāng)村社會(huì)的再造創(chuàng)造了可能。在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式中,作為城市邊緣的鄉(xiāng)村實(shí)際上處于不斷衰敗的進(jìn)程中。盡管集體產(chǎn)權(quán)制度保護(hù)了鄉(xiāng)村的“外殼”,但是在城市的持續(xù)虹吸下,鄉(xiāng)村早已失去了往日的色彩。要真正保護(hù)鄉(xiāng)村,只能重建鄉(xiāng)村。通過(guò)鄉(xiāng)村的空間整合和社會(huì)整合,建立新的鄉(xiāng)村聚落形態(tài),重建集體生活的新社區(qū),為鄉(xiāng)村的再造與繁榮創(chuàng)造條件。例如,新社區(qū)內(nèi),老年人、年輕人比例協(xié)調(diào),很多年輕人更愿意住在鄉(xiāng)村而非城市。

盡管以集體為媒介的新型城鎮(zhèn)化為我們展現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的美好前景,形成了極具中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化模式,但需要明確的是,這種城鎮(zhèn)化模式需要具備諸多現(xiàn)實(shí)條件。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)是否可以支撐鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的運(yùn)行是一個(gè)前置條件,也就是說(shuō),在工商業(yè)向城鎮(zhèn)集中之后,是否有高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)和收益來(lái)支撐農(nóng)民集體的運(yùn)行是至關(guān)重要的。如果無(wú)法滿足這一條件,農(nóng)民集中居住后產(chǎn)生的巨大成本無(wú)疑要由農(nóng)民自己承擔(dān),更遑論建設(shè)鄉(xiāng)村共同體。這也是很多地區(qū)農(nóng)民集中居住實(shí)踐“虛有其表”卻無(wú)法增強(qiáng)農(nóng)民獲得感的原因?？傮w而言,中國(guó)的廣大地區(qū)正處于基于土地紅利的傳統(tǒng)“增長(zhǎng)器”向城鄉(xiāng)融合的“新增長(zhǎng)器”轉(zhuǎn)型的過(guò)渡時(shí)期,各地的社會(huì)歷史條件都存在較大差異,我們必須因地制宜,穩(wěn)步推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。以集體為媒介的城鎮(zhèn)化模式為我們提供了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的標(biāo)桿和未來(lái)鄉(xiāng)村的理想形態(tài),我們希望能夠通過(guò)區(qū)域性經(jīng)驗(yàn)的凝練和交流為中國(guó)鄉(xiāng)村的未來(lái)前景和新型城鎮(zhèn)化作出理論探索。