莊 萌

（作者單位：山東省畜產(chǎn)品質(zhì)量安全中心（山東省畜禽屠宰技術(shù)中心））

2012 年，財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)控規(guī)范》），該規(guī)范自2014年1 月1 日起施行。《內(nèi)控規(guī)范》發(fā)布至今，各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)從無到有，從有到優(yōu)，從單位層面、業(yè)務(wù)層面到內(nèi)控制度執(zhí)行，經(jīng)歷了尋找依據(jù)、搭起框架、細(xì)化分工、評(píng)價(jià)完善等階段。為了全面、準(zhǔn)確地了解現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)情況，筆者在前期走訪調(diào)研部分行政事業(yè)單位的基礎(chǔ)上，通過將問卷發(fā)放到S 省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作群的方式對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查[1]。

一、調(diào)查問卷基本情況

調(diào)查問卷以相關(guān)制度、規(guī)范、指導(dǎo)意見等文件為基礎(chǔ)，參照內(nèi)部控制報(bào)告填報(bào)相關(guān)要求，結(jié)合筆者前期了解到的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)際情況，分為單位基本情況、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、自我評(píng)價(jià)與監(jiān)督四個(gè)主體部分[2]，主要調(diào)查行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的組織架構(gòu)、歸口管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制、業(yè)務(wù)流程控制和績(jī)效考核等。本次問卷調(diào)查共收到問卷回復(fù)658 份，其中符合調(diào)查要求的有效問卷637 份，有效問卷占比96.81%。本次調(diào)查問卷從單位級(jí)別來看，省級(jí)單位286 份，占比43.47%；市級(jí)單位253 份，占比38.45%；縣級(jí)單位119 份，占比18.08%。從單位規(guī)模來看，100 人以上的單位87 份，占比13.22%；50～100 人的單位241 份，占比36.63%；50 人以下的單位330 份，占比50.15%[2]。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)取得的成效

（一）單位層面內(nèi)部控制開局良好

從單位層面來看，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)較為全面、完整，為內(nèi)控體系建設(shè)提供了平臺(tái)，搭建了框架，設(shè)置了范圍。絕大多數(shù)行政事業(yè)單位成立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了內(nèi)部控制牽頭部門和評(píng)價(jià)監(jiān)督部門等，建立了決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制。其中，內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組成立情況達(dá)100%；明確內(nèi)部控制牽頭部門和評(píng)價(jià)監(jiān)督部門情況達(dá)96.34%；牽頭部門和評(píng)價(jià)監(jiān)督部門相分離情況達(dá)72.03%；關(guān)鍵崗位設(shè)置情況達(dá)92.55%。

（二）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制規(guī)范有效

行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)現(xiàn)了分級(jí)授權(quán)與崗位設(shè)置，為內(nèi)控體系建設(shè)規(guī)范了流程，限制了權(quán)力，防范了風(fēng)險(xiǎn)。大部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度健全，制度執(zhí)行有力。其中，三權(quán)分配情況、崗位設(shè)置情況和分級(jí)授權(quán)情況均在96%以上；不相容崗位分離情況達(dá)99%以上；內(nèi)部控制制度建立情況達(dá)100%；內(nèi)部控制執(zhí)行實(shí)際完成與計(jì)劃占比情況達(dá)89%。

（三）自我評(píng)價(jià)與監(jiān)督效果明顯

通過自我評(píng)價(jià)與監(jiān)督，行政事業(yè)單位能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的制度漏洞、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、管理瑕疵、流程缺陷等，繼而采取相應(yīng)措施將損失降到最低。大部分行政事業(yè)單位建立了內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)和內(nèi)部審計(jì)制度，并定期進(jìn)行自我評(píng)價(jià)和自我監(jiān)督，促進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)效果不斷增強(qiáng)。其中，內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)制度建立情況達(dá)100%；明確內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)指標(biāo)情況達(dá)97.68%；內(nèi)部審計(jì)制度建立情況達(dá)100%；內(nèi)審部門或小組成立情況達(dá)96.21%。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

（一）單位層面內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)，部門責(zé)任不清

一是內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，目標(biāo)導(dǎo)向出現(xiàn)偏差。隨著內(nèi)部控制建設(shè)走向常態(tài)化，部分行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的態(tài)度逐漸由主動(dòng)變?yōu)楸粍?dòng)、由積極變?yōu)槔涞?，?nèi)控意識(shí)也逐漸由強(qiáng)到弱。單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控建設(shè)的認(rèn)識(shí)仍然停留在內(nèi)控建設(shè)初期，認(rèn)為只要“搭起班子、拉起隊(duì)伍、下發(fā)文件”就是完成了內(nèi)控建設(shè)，忽視了內(nèi)控建設(shè)的長(zhǎng)期性和持續(xù)性。此外，有的單位領(lǐng)導(dǎo)以內(nèi)控報(bào)告指標(biāo)為目標(biāo)導(dǎo)向，內(nèi)控報(bào)告重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)什么，單位就重點(diǎn)做什么，使得單位內(nèi)控建設(shè)重點(diǎn)與實(shí)際工作脫節(jié)，內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組未能發(fā)揮出推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的作用。調(diào)查問卷顯示，僅有52.12%的單位每年召開過至少一次內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，43.23%的單位召開過至少一次內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，4.65%的單位從未召開過內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議。

二是部門責(zé)任不清，歸口管理浮于表面。部分行政事業(yè)單位雖然明確了內(nèi)部控制牽頭部門和評(píng)價(jià)監(jiān)督部門，但在實(shí)際工作中各部門責(zé)任歸屬混亂不清，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)停滯不前，內(nèi)部控制的成效也日漸式微。調(diào)查問卷顯示，72.95%的單位財(cái)務(wù)部門為內(nèi)部控制建設(shè)牽頭部門，16.47%的單位辦公室為內(nèi)部控制建設(shè)牽頭部門，其他單位的內(nèi)部控制建設(shè)牽頭部門為紀(jì)檢部門、人事部門及其他部門等。從以上數(shù)據(jù)可以看出，大多數(shù)行政事業(yè)單位都是以財(cái)務(wù)部門為內(nèi)部控制建設(shè)的牽頭部門。歸口管理未分配到相關(guān)部門，其他部門對(duì)內(nèi)控建設(shè)漠不關(guān)心，甚至存在抵觸心理。調(diào)查問卷顯示，36.24%的單位人員不了解單位內(nèi)控建設(shè)情況，29.71%的單位人員對(duì)單位內(nèi)控建設(shè)情況有印象，34.05 的單位人員熟悉單位內(nèi)控建設(shè)情況。

（二）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制制度粗糙，更新遲滯

一是制度粗糙，難以落實(shí)。內(nèi)控制度制定的初衷是限制權(quán)力運(yùn)行，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。但有些行政事業(yè)單位內(nèi)控制度制定一味追求全面、完整，將一些與單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并不相關(guān)的規(guī)定也羅列在其中。內(nèi)控制度數(shù)量很多，質(zhì)量卻不高。具體來講，內(nèi)控制度內(nèi)容未針對(duì)具體事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化，籠統(tǒng)模糊，模棱兩可，降低了內(nèi)控制度的權(quán)威性和準(zhǔn)確性。特別是部分行政事業(yè)單位委托第三方中介機(jī)構(gòu)協(xié)助完成本單位內(nèi)控建設(shè)，當(dāng)“甩手掌柜”，機(jī)械套用內(nèi)控模板，造成制度千篇一律，缺乏適應(yīng)性和特色。問卷調(diào)查顯示，87.95%的單位委托第三方中介機(jī)構(gòu)協(xié)助完成本單位內(nèi)控建設(shè)，91.24%的單位內(nèi)控建設(shè)由第三方委托機(jī)構(gòu)依據(jù)行業(yè)內(nèi)控模板修改而來。另外，大部分單位對(duì)內(nèi)控制度的落實(shí)僅僅停留在制度匯編、控制手冊(cè)上，不相容崗位職責(zé)相互分離、授權(quán)審批、信息化建設(shè)等沒有充分落實(shí)。問卷調(diào)查顯示，98.96%的單位編寫了《內(nèi)控制度匯編》和《內(nèi)部控制手冊(cè)》，僅有23.61%的單位進(jìn)行了內(nèi)部控制信息化建設(shè)。

二是制度更新遲滯，與實(shí)際工作不符。有的行政事業(yè)單位對(duì)財(cái)務(wù)制度、資產(chǎn)管理制度等進(jìn)行了修改和更新，但相應(yīng)的內(nèi)控制度并未改變。有的單位增加了新的處室，變更了業(yè)務(wù)范圍，但相應(yīng)的內(nèi)控制度未相應(yīng)增加或變更。有的單位有些制度已經(jīng)過期或作廢，但在內(nèi)控制度上依舊保留或執(zhí)行。調(diào)查顯示，64.52%的單位內(nèi)控制度建立之后從未更新修改過內(nèi)控制度，31.94%的單位內(nèi)控制度建立后至少更新修改過一次內(nèi)控制度，3.54%的單位內(nèi)控制度建立后每年更新修改內(nèi)控制度。

（三）自我監(jiān)督缺乏力度，自我評(píng)價(jià)流于形式

一是自我監(jiān)督缺乏力度。大部分行政事業(yè)單位雖然建立了內(nèi)審部門或小組，但其成員基本由原財(cái)務(wù)人員或其他部門人員組成，未招聘獨(dú)立的內(nèi)審人員。內(nèi)審部門或小組的人員對(duì)內(nèi)審認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)審思維片面，審計(jì)知識(shí)欠缺，不具備專業(yè)內(nèi)審能力。同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)年初無計(jì)劃，審計(jì)次數(shù)、時(shí)間和重點(diǎn)都具有很大隨意性，且審計(jì)報(bào)告只是為了出具報(bào)告而報(bào)告，大事化小，小事化了，內(nèi)部審計(jì)效果不佳，缺乏強(qiáng)有力的自我監(jiān)督。調(diào)查問卷顯示，5.47%的單位沒有成立內(nèi)審小組；20.87%的單位成立的內(nèi)審小組從未進(jìn)行過審計(jì)；37.54%的單位只進(jìn)行過一到兩次內(nèi)部審計(jì)；36.12%的單位每年進(jìn)行一次內(nèi)部審計(jì)。

二是自我評(píng)價(jià)流于形式。行政事業(yè)單位除了財(cái)務(wù)部門和審計(jì)部門，其他部門人員對(duì)內(nèi)部控制都難以有很深的理解和把握。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)小組成員跨部門抽調(diào)，對(duì)單位內(nèi)部控制制度和流程不熟悉，不具備相關(guān)的專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德素質(zhì)，導(dǎo)致內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏充分的權(quán)威性。此外，內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)指標(biāo)或是由財(cái)務(wù)部門設(shè)置，或是照搬照抄內(nèi)控模板，難以真實(shí)衡量單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)，自我評(píng)價(jià)流于形式。同時(shí)，自我評(píng)價(jià)報(bào)告中指出的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)及缺陷不夠準(zhǔn)確，也未對(duì)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷提出有效對(duì)策，或者提出的整改意見短時(shí)間內(nèi)難以落實(shí)，這些都將影響內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的效果。調(diào)查問卷顯示，13.26%的單位沒有進(jìn)行過內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)；39.52%的單位只進(jìn)行過一到兩次內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)；47.22%的單位每年進(jìn)行一次內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作建議

（一）增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)，明確責(zé)任歸屬

行政事業(yè)單位要想使單位內(nèi)部控制工作能夠深入開展下去，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)，明確責(zé)任歸屬是首要工作。一是要重視內(nèi)部控制建設(shè)，增強(qiáng)單位內(nèi)部控制意識(shí)。對(duì)此，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)不僅要將內(nèi)部控制意識(shí)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)始終，持續(xù)重視內(nèi)控工作，不放松、不懈怠、不拖延，還要帶頭學(xué)習(xí)內(nèi)控制度和內(nèi)控流程，樹立內(nèi)部管理、權(quán)力制衡、資金使用風(fēng)險(xiǎn)等思想觀念，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。二是要?jiǎng)澢遑?zé)任歸屬，設(shè)置責(zé)任清單。行政事業(yè)單位要明確內(nèi)部控制牽頭部門和評(píng)價(jià)監(jiān)督部門，保證牽頭部門和監(jiān)督部門的獨(dú)立性，并將歸口管理部門責(zé)任落到實(shí)處，使內(nèi)部控制制度執(zhí)行更加有力，保證內(nèi)部控制能夠在單位科學(xué)、高效、順利地開展。三是要注重內(nèi)部控制培訓(xùn)宣傳。好的制度在于宣傳，好的方法在于落地。行政事業(yè)單位可以采取每季度定期培訓(xùn)、分崗位專項(xiàng)培訓(xùn)、年度經(jīng)驗(yàn)交流等多種形式，提高全體職工對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)、參與度和應(yīng)用度，營(yíng)造全員參與內(nèi)部控制的良好氛圍[3]。

（二）細(xì)化內(nèi)部控制制度，及時(shí)完善更新

一是要細(xì)化內(nèi)部控制制度。行政事業(yè)單位要根據(jù)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和實(shí)際業(yè)務(wù)需要，進(jìn)一步細(xì)化內(nèi)部控制制度，從單位層面、業(yè)務(wù)層面對(duì)具體事項(xiàng)作出規(guī)定。內(nèi)控制度往往是各項(xiàng)制度的匯總與融合，因此，因地制宜和靈活變通就顯得尤為重要。對(duì)此，行政事業(yè)單位要通過內(nèi)控體系建設(shè)將各項(xiàng)制度系統(tǒng)地銜接起來，形成完整的內(nèi)部控制制度體系，提高內(nèi)部控制制度的遵從度和精準(zhǔn)度。二是要提高內(nèi)部控制制度質(zhì)量。行政事業(yè)單位要通過梳理現(xiàn)行規(guī)章制度、組織框架、部門設(shè)置及關(guān)鍵崗位責(zé)任，分析單位主要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程予以完善和流程再造，留下有用的，去掉沒用的，突出本單位內(nèi)部控制建設(shè)特色，滿足單位對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)范化管理的需要。三是要促進(jìn)制度落實(shí)。以制度匯編、控制手冊(cè)為依據(jù)，將制度鑲嵌在崗位設(shè)置、分級(jí)授權(quán)、合同管理、信息化建設(shè)等方面，用權(quán)限設(shè)置、量化指標(biāo)、可視流程促使制度落地生根。四是要及時(shí)修改和更新制度。國(guó)家法律法規(guī)、部委規(guī)章及地方性規(guī)范、管理辦法、上級(jí)部門相關(guān)文件精神等有變化時(shí)，行政事業(yè)單位要及時(shí)將相對(duì)應(yīng)的內(nèi)部控制制度進(jìn)行修改，做到與政策法規(guī)保持一致，不矛盾、不沖突；當(dāng)單位職責(zé)、處室職能有改變時(shí)，單位要及時(shí)對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行調(diào)整，保證制度與職責(zé)相匹配[4]。

（三）加大自我監(jiān)督力度，發(fā)揮監(jiān)督作用

一是要提高自我監(jiān)督的獨(dú)立性。成立獨(dú)立的內(nèi)審工作小組，保證內(nèi)審人員考核獨(dú)立，不受其他部門影響；內(nèi)審工作獨(dú)立開展，內(nèi)審報(bào)告由內(nèi)審部門或小組的負(fù)責(zé)人直接向單位主要負(fù)責(zé)人匯報(bào)；財(cái)務(wù)人員、業(yè)務(wù)人員不得兼任內(nèi)審人員。二是要提高自我監(jiān)督的專業(yè)性。招聘審計(jì)、財(cái)會(huì)專業(yè)的內(nèi)審人員，建立內(nèi)審人員人才庫，并定期對(duì)內(nèi)審人員進(jìn)行培訓(xùn)，從源頭提高內(nèi)部審計(jì)的專業(yè)性。三是要提高自我監(jiān)督的及時(shí)性[5]。每年至少開展一次內(nèi)部審計(jì)，每年年初要制訂詳細(xì)的內(nèi)部審計(jì)實(shí)施方案和清晰的審計(jì)實(shí)施程序，有序組織內(nèi)部審計(jì)工作，并對(duì)上一個(gè)會(huì)計(jì)核算周期進(jìn)行審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和隱患，防微杜漸。四是要提高自我監(jiān)督的權(quán)威性。建立內(nèi)部審計(jì)考核問責(zé)制度，將內(nèi)部審計(jì)部門的整改和反饋納入本部門年終績(jī)效考核，與部門領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)績(jī)掛鉤，對(duì)整改不力的部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問責(zé)。

（四）完善自我評(píng)價(jià)指標(biāo)，凸顯評(píng)價(jià)成效

行政事業(yè)單位要充分發(fā)揮自我評(píng)價(jià)與監(jiān)督的“探照燈”作用，及時(shí)查漏補(bǔ)缺，不斷自我完善和發(fā)展。一是要充分認(rèn)識(shí)自我評(píng)價(jià)的重要性。行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)要親自擔(dān)任單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)小組的負(fù)責(zé)人，從單位跨部門選拔內(nèi)部控制評(píng)價(jià)小組人員，審計(jì)人員和紀(jì)委人員等也要參與其中，定期開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作。二是要對(duì)評(píng)價(jià)小組成員開展定期培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容除了單位內(nèi)控制度和業(yè)務(wù)流程，還要包括國(guó)家內(nèi)控政策和內(nèi)控實(shí)施意見。特別是在每次自我評(píng)價(jià)前，培訓(xùn)要針對(duì)本次評(píng)價(jià)的目的、方法、程序進(jìn)行講解，對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告中需重點(diǎn)描述的部分加以明確。三是要健全自我評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。以完善組織管理架構(gòu)、預(yù)測(cè)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程、保證信息交流與溝通為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合單位實(shí)際情況，建立環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)、過程、信息溝通四個(gè)方面的自我評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，同時(shí)根據(jù)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)，合理設(shè)置各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，或是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范，或是側(cè)重過程控制，或是加強(qiáng)溝通與交流，通過設(shè)置不同指標(biāo)分值將評(píng)價(jià)體系導(dǎo)向從指標(biāo)權(quán)重中體現(xiàn)出來。四是要豐富自我評(píng)價(jià)結(jié)論[6]。評(píng)價(jià)結(jié)論不僅要客觀準(zhǔn)確地反映出內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果、指出內(nèi)部控制存在的不足，還要針對(duì)不足提出有效可行的整改建議。五是要建立評(píng)價(jià)考核問責(zé)制度。對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行量化，將評(píng)價(jià)結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤，提高內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果在部門績(jī)效考核中的占比，以此提高內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性和影響力，以及部門工作人員對(duì)內(nèi)部控制的遵從度，從而推動(dòng)部門內(nèi)部控制缺陷的整改落實(shí)。