梅豫家

［摘 要］中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目存在項(xiàng)目需求文件成形困難、項(xiàng)目流程煩瑣、項(xiàng)目時(shí)間要求緊等問(wèn)題，文章主要運(yùn)用“焦點(diǎn)小組會(huì)議”“工作分解結(jié)構(gòu)”“關(guān)鍵路徑法”等項(xiàng)目管理工具來(lái)解決這些實(shí)際問(wèn)題，以期為中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目的執(zhí)行提供理論參考。

［關(guān)鍵詞］政府采購(gòu)；中央預(yù)算單位；項(xiàng)目管理工具

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.12.057

［中圖分類號(hào)］F812.45［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673-0194（2023）12-0176-03

0 ? ? 引 言

政府采購(gòu)指各級(jí)政府為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┓?wù)，在財(cái)政的監(jiān)管下，通過(guò)法定程序和公平競(jìng)爭(zhēng)，由財(cái)政部門以直接向供應(yīng)商付款的方式，交易和締約活動(dòng)的過(guò)程。中央預(yù)算單位的政府采購(gòu)項(xiàng)目是中央預(yù)算下由財(cái)政部門撥款的項(xiàng)目，有著較大的采購(gòu)規(guī)模和較高的社會(huì)關(guān)注度［1］。同時(shí)，在中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程中，遇到的困難及所注意的事項(xiàng)也較多。這就需要研究中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目的現(xiàn)狀和問(wèn)題，從而尋求合適的項(xiàng)目管理工具來(lái)解決這些問(wèn)題。

1 ? ? 中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目現(xiàn)存問(wèn)題

1.1 ? 項(xiàng)目需求文件成形困難

在一般的招標(biāo)項(xiàng)目中，采購(gòu)者與最終使用者為同一人，舉例來(lái)說(shuō)，某企業(yè)利用自籌資金招標(biāo)采購(gòu)一批貨物，該企業(yè)是此次招標(biāo)采購(gòu)的采購(gòu)者，同時(shí)也是貨物的使用者，項(xiàng)目需求文件成形快速。但政府采購(gòu)項(xiàng)目，尤其是中央預(yù)算單位的政府采購(gòu)項(xiàng)目，機(jī)構(gòu)設(shè)置層次較多。例如，在北京設(shè)立總部，在全國(guó)各地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)采購(gòu)工作的采購(gòu)者一般是北京總部的采購(gòu)處或采購(gòu)中心，但最終的使用者可能涉及很多下屬分支機(jī)構(gòu)。這就導(dǎo)致在項(xiàng)目需求文件的討論中，采購(gòu)者與最終使用者對(duì)項(xiàng)目需求文件難以達(dá)成共識(shí)，各方意見(jiàn)無(wú)法統(tǒng)一，項(xiàng)目進(jìn)度緩慢，項(xiàng)目需求文件成形困難的問(wèn)題貫穿政府采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行始終，亟待解決。

1.2 ? 項(xiàng)目流程煩瑣

中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目還存在流程煩瑣的問(wèn)題。對(duì)于一般項(xiàng)目，項(xiàng)目從形成項(xiàng)目需求文件、制作招標(biāo)文件，到發(fā)布公告、開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)，通常可以形成標(biāo)準(zhǔn)化流程和固定的模式。但是對(duì)于中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目，其機(jī)構(gòu)設(shè)置層次較多，每個(gè)項(xiàng)目所涉及的最終使用者不同，各個(gè)使用者對(duì)于項(xiàng)目流程的要求也不盡相同，這就導(dǎo)致中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目較一般項(xiàng)目而言，無(wú)法形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的項(xiàng)目流程，在執(zhí)行過(guò)程中流程比較煩瑣。

1.3 ? 項(xiàng)目時(shí)間要求緊

在項(xiàng)目時(shí)間方面，每年年初，財(cái)政預(yù)算審核單位會(huì)對(duì)中央預(yù)算單位所上報(bào)的本年度預(yù)算進(jìn)行審核，通過(guò)后才可撥付資金。因?yàn)橹醒腩A(yù)算單位的預(yù)算資金由財(cái)政部門撥付，而財(cái)政部門的撥付又建立在該中央預(yù)算單位所上報(bào)的本年度預(yù)算審核通過(guò)的基礎(chǔ)上，中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目普遍無(wú)法在每年的第一季度執(zhí)行。

每年年中，財(cái)政部門還要對(duì)中央預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管和審核，對(duì)“本年度預(yù)算”的資金使用情況和政府采購(gòu)項(xiàng)目完成度進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，即考評(píng)中央預(yù)算單位“預(yù)算支出金額用資率”和“政府采購(gòu)項(xiàng)目完成度”，有時(shí)為半年考評(píng)一次，有時(shí)在每年9月份考評(píng)。中央預(yù)算單位為了在績(jī)效考評(píng)中得到滿意的結(jié)果，經(jīng)常會(huì)在考評(píng)前一段時(shí)間內(nèi)突擊執(zhí)行項(xiàng)目。

每年年底，財(cái)政部門會(huì)進(jìn)行封賬處理，若中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目無(wú)法在封賬前執(zhí)行完畢，該項(xiàng)目當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算資金便無(wú)法撥付。中央預(yù)算單位需要在第二年對(duì)前一年未完成的政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算重新上報(bào)預(yù)算申請(qǐng)，而財(cái)政部門很可能對(duì)前一年未完成的政府采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算申請(qǐng)不予通過(guò)。

將每年可以用來(lái)執(zhí)行中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目和財(cái)政部門績(jī)效考評(píng)的時(shí)間“掐頭去尾”，再加上中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目需求文件成形困難、項(xiàng)目流程煩瑣的問(wèn)題，導(dǎo)致中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)于執(zhí)行時(shí)間的要求較高。

2 ? ? 中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目問(wèn)題的解決路徑

分析中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目的現(xiàn)狀和問(wèn)題后，就可以有的放矢，通過(guò)項(xiàng)目管理工具來(lái)解決這些問(wèn)題，主要包括“焦點(diǎn)小組會(huì)議”“工作分解結(jié)構(gòu)”“關(guān)鍵路徑法”等。

2.1 ? 運(yùn)用“焦點(diǎn)小組會(huì)議”完善項(xiàng)目需求文件

“焦點(diǎn)小組會(huì)議”是將項(xiàng)目干系人組織在一起，對(duì)項(xiàng)目所采購(gòu)的服務(wù)、貨物以及所要達(dá)到的成果進(jìn)行研究討論。

項(xiàng)目干系人一般是中央預(yù)算單位采購(gòu)部門的負(fù)責(zé)人、最終使用的各部門負(fù)責(zé)人和技術(shù)專家，這些人作為政府采購(gòu)項(xiàng)目的“采購(gòu)方領(lǐng)導(dǎo)”“使用單位領(lǐng)導(dǎo)及使用人”以及“技術(shù)領(lǐng)域?qū)＜摇?，最能為?xiàng)目提供詳細(xì)需求信息。

通過(guò)運(yùn)用“焦點(diǎn)小組會(huì)議”，既要讓項(xiàng)目干系人各抒己見(jiàn)、積極參與，又要保持談?wù)摰膬?nèi)容不偏離主題。這種方法對(duì)于單獨(dú)找各個(gè)項(xiàng)目干系人逐個(gè)確認(rèn)及修改技術(shù)需求的方法，具有結(jié)構(gòu)靈活、速度快的

優(yōu)點(diǎn)［2］。

在實(shí)際操作中，一般是由中央預(yù)算單位采購(gòu)部門向各級(jí)最終使用者下達(dá)技術(shù)需求生成指令，并指定技術(shù)需求初稿完成的時(shí)間。隨后，從財(cái)政部門專家?guī)熘羞x擇相關(guān)專家，將初步形成的技術(shù)需求文件交給專家審核，匯總意見(jiàn)，并同專家及各項(xiàng)目干系人約定召開(kāi)技術(shù)交流會(huì)議的時(shí)間。約定時(shí)間后，由會(huì)議的主持人、該項(xiàng)目干系人召開(kāi)技術(shù)交流會(huì)議，包括中央預(yù)算單位采購(gòu)部門的負(fù)責(zé)人、最終使用的各部門負(fù)責(zé)人和技術(shù)專家，對(duì)項(xiàng)目需求文件進(jìn)行討論、修改、確認(rèn)。

“焦點(diǎn)小組會(huì)議”過(guò)程中，輸入的是眾多項(xiàng)目干系人的需求，輸出的是項(xiàng)目需求文件。對(duì)于單個(gè)中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目，形成的就是單個(gè)項(xiàng)目的項(xiàng)目需求文件；對(duì)于所要采購(gòu)的屬于常規(guī)或統(tǒng)一規(guī)格的貨物，如工作制服、工作證等，形成的項(xiàng)目需求文件不僅可用于單個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目，還可以用于該中央預(yù)算單位整個(gè)年度的統(tǒng)一項(xiàng)目技術(shù)規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)，在該年度內(nèi)，只要采購(gòu)此種貨物，就無(wú)須再進(jìn)行新一輪的項(xiàng)目需求文件的論證。

通過(guò)“焦點(diǎn)小組會(huì)議”的方法使項(xiàng)目需求文件達(dá)到更加細(xì)化、完整、科學(xué)的效果，成為各主要干系人認(rèn)可的需求，同時(shí)通過(guò)“焦點(diǎn)小組會(huì)議”可以為參會(huì)人員構(gòu)建一種相對(duì)寬松的情境，使各方暢所欲言［3］。有了既滿足各方需求，又能表達(dá)各方實(shí)際意愿且經(jīng)過(guò)專家認(rèn)證、科學(xué)討論的技術(shù)需求書(shū)，才能為中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目后續(xù)流程奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.2 ? 運(yùn)用“工作分解結(jié)構(gòu)”明確項(xiàng)目流程、化繁為簡(jiǎn)

工作分解結(jié)構(gòu)（Work Breakdown Structure，WBS）

是指將項(xiàng)目活動(dòng)按照其內(nèi)在結(jié)構(gòu)或?qū)嵤┻^(guò)程的順序進(jìn)行逐層分解而形成的結(jié)構(gòu)示意圖，其目的是能夠形象地展現(xiàn)出所有必須完成的工作［4］。

中央預(yù)算單位機(jī)構(gòu)設(shè)置層次較多，且政府采購(gòu)項(xiàng)目所采購(gòu)的貨物和服務(wù)的類別較多，容易造成招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在執(zhí)行中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，執(zhí)行流程要求不同的問(wèn)題，這就可能導(dǎo)致項(xiàng)目任務(wù)復(fù)雜、流程煩瑣。

由于上述原因，在中央預(yù)算單位政府項(xiàng)目的執(zhí)行中，應(yīng)該善于運(yùn)用WBS分解任務(wù)，以達(dá)到流程清晰、化繁為簡(jiǎn)。創(chuàng)建WBS的過(guò)程就是分解項(xiàng)目任務(wù)的過(guò)程，就是把龐大煩瑣的項(xiàng)目流程細(xì)分為更加易于控制的小任務(wù)，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行邏輯性的流層分解，主要包括下列工作。

第一，分析所執(zhí)行中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目所有的工作要素；第二，確定WBS的編排方法，對(duì)于中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，最合理的編排方式是按工作階段、步驟和可交付的成果來(lái)編排；第三，自上而下地逐層細(xì)化分解，使每一層的工作都可以達(dá)到進(jìn)一步細(xì)化；第四，核實(shí)工作分解的必要性和充分程度。以中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目為例，在WBS的過(guò)程中，主要任務(wù)分為簽訂委托代理協(xié)議、收集需求、制作文件、接收?qǐng)?bào)名、開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)、確定中標(biāo)人、簽訂合同及后續(xù)工作。

同時(shí)，每一個(gè)主要的項(xiàng)目任務(wù)又包括許多詳細(xì)的工作事項(xiàng)。簽訂委托代理協(xié)議包括中央預(yù)算單位與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)就政府采購(gòu)項(xiàng)目簽訂《委托代理協(xié)議》。收集需求包括最終使用者制定技術(shù)需求初稿，邀請(qǐng)采購(gòu)人代表、最終使用者代表和技術(shù)專家進(jìn)行項(xiàng)目“焦點(diǎn)小組會(huì)議”，討論生成項(xiàng)目最終技術(shù)文件。文件制作包括招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)制作項(xiàng)目商務(wù)文件，并將商務(wù)文件與技術(shù)文件合并后形成最終的招標(biāo)文件。接收?qǐng)?bào)名包括招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)發(fā)布招標(biāo)公告、接受投標(biāo)供應(yīng)商報(bào)名，以及在規(guī)定的開(kāi)標(biāo)時(shí)間之前在財(cái)政部門專家?guī)熘谐槿≡u(píng)審專家。開(kāi)標(biāo)包括與會(huì)人員的前期接洽、詳細(xì)布置安排會(huì)場(chǎng)、準(zhǔn)備所需的辦公用具等，在開(kāi)標(biāo)當(dāng)日，應(yīng)按招標(biāo)文件規(guī)定接收投標(biāo)文件，在招標(biāo)文件規(guī)定的開(kāi)標(biāo)時(shí)間內(nèi)，在采購(gòu)人及各投標(biāo)供應(yīng)商的監(jiān)督下，開(kāi)啟投標(biāo)文件，對(duì)投標(biāo)供應(yīng)商名稱、報(bào)價(jià)等信息進(jìn)行公開(kāi)的唱標(biāo)、記錄并最終由投標(biāo)供應(yīng)商簽字確認(rèn)。評(píng)標(biāo)包括評(píng)標(biāo)委員會(huì)的各專家及采購(gòu)人代表對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行詳細(xì)評(píng)審，并對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行綜合打分，形成最終的評(píng)審意見(jiàn)。確定中標(biāo)人包括將評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審意見(jiàn)報(bào)采購(gòu)人審批，采購(gòu)人通過(guò)內(nèi)部簽報(bào)或?qū)徟鞒檀_定中標(biāo)人，并發(fā)布中標(biāo)結(jié)果公告。簽訂合同包括中標(biāo)結(jié)果公告發(fā)布后，中標(biāo)人與采購(gòu)人簽訂采購(gòu)合同。

通過(guò)對(duì)中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目的工作分解，將一個(gè)龐大復(fù)雜且時(shí)間跨度久的項(xiàng)目任務(wù)分解成簡(jiǎn)單的小要素、小任務(wù)，形成相互關(guān)聯(lián)卻又相互獨(dú)立的模塊，并按照各項(xiàng)層次之間的關(guān)系進(jìn)行排布［5］，便于工作安排和人員分配，有助于實(shí)現(xiàn)小目標(biāo)、小成果，明確項(xiàng)目流程，實(shí)現(xiàn)化繁為簡(jiǎn)。

2.3 ? 運(yùn)用“關(guān)鍵路徑法”縮短項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)間

“關(guān)鍵路徑法”是在對(duì)所執(zhí)行的項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，將已經(jīng)做好的工作分解結(jié)構(gòu)中的單一小任務(wù)，按照開(kāi)始時(shí)間順序和每一個(gè)小任務(wù)之間的先后邏輯順序，畫(huà)出該項(xiàng)目的任務(wù)路徑圖，沿著任務(wù)路徑圖中各個(gè)小任務(wù)間的邏輯順序，向前和向后計(jì)算所有小任務(wù)的最早和最晚開(kāi)始時(shí)間、最早和最晚結(jié)束時(shí)間，并估計(jì)出從第一個(gè)小任務(wù)從開(kāi)始到整個(gè)項(xiàng)目完結(jié)最短的項(xiàng)目路徑持續(xù)時(shí)間的方法［6］。

通過(guò)特定有序的網(wǎng)絡(luò)邏輯法對(duì)各個(gè)活動(dòng)序列進(jìn)行分級(jí)計(jì)算，從而判斷出最適合項(xiàng)目活動(dòng)的關(guān)鍵路徑，進(jìn)而分析出如何縮短項(xiàng)目的執(zhí)行時(shí)間［7］。首先，關(guān)鍵路徑上的任務(wù)為關(guān)鍵任務(wù)。通過(guò)計(jì)算和分析如何縮短關(guān)鍵路徑上的關(guān)鍵任務(wù)時(shí)間來(lái)縮短整個(gè)項(xiàng)目的時(shí)間，這需要找出關(guān)鍵任務(wù)中哪些是法律法規(guī)規(guī)定的不能夠壓縮時(shí)間的任務(wù)，例如，對(duì)于招標(biāo)文件準(zhǔn)備期，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第三十一條規(guī)定：招標(biāo)文件的提供期限自招標(biāo)文件開(kāi)始發(fā)出之日起不得少于5個(gè)工作日。又如，開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)工作由采購(gòu)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)組織開(kāi)標(biāo)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)各投標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)文件評(píng)審所必需的時(shí)間，這些都是不能壓縮時(shí)間的。其次，分析關(guān)鍵任務(wù)中哪些是可以壓縮的，如中央預(yù)算單位與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)就政府采購(gòu)項(xiàng)目簽訂《政府采購(gòu)項(xiàng)目委托代理協(xié)議》，作為中央預(yù)算單位來(lái)說(shuō)，可以在每一年度或每幾年度的年初，選擇一家或幾家招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)簽訂年度《政府采購(gòu)項(xiàng)目委托代理協(xié)議》，而在每年度單個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目任務(wù)下發(fā)時(shí)，可制作簡(jiǎn)單的政府采購(gòu)項(xiàng)目任務(wù)單，在任務(wù)單中只描述項(xiàng)目名稱、采購(gòu)方式、預(yù)算等信息，即下發(fā)給招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。這樣一來(lái)，簽訂《政府采購(gòu)項(xiàng)目委托代理協(xié)議》的任務(wù)時(shí)間就實(shí)現(xiàn)了壓縮，從而縮短了整個(gè)項(xiàng)目的完成時(shí)間。

再次，還可以分析哪些任務(wù)是可以提前進(jìn)行的，哪些任務(wù)是可以和路徑上較靠前的任務(wù)同時(shí)進(jìn)行的。舉例來(lái)說(shuō)，招標(biāo)文件商務(wù)部分的制作完全可以在前期技術(shù)需求討論中或者采購(gòu)人下發(fā)政府采購(gòu)任務(wù)后立刻進(jìn)行編寫(xiě)。通過(guò)任務(wù)的提前或合并，可以壓縮整個(gè)項(xiàng)目的總完成時(shí)間。

最后，中央預(yù)算單位在政府采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，可以根據(jù)積累的經(jīng)驗(yàn)及法律法規(guī)的變動(dòng)，根據(jù)財(cái)政部對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目案例的官方解釋及行業(yè)專家的指導(dǎo)意見(jiàn)，通過(guò)不斷修訂，形成招標(biāo)文件范本。招標(biāo)文件范本形成后可以縮短招標(biāo)文件編制時(shí)間，降低廢標(biāo)率，提高招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量［8］。當(dāng)招標(biāo)文件實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化，在實(shí)際運(yùn)用中，從業(yè)人員只需根據(jù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)及采購(gòu)人的不同項(xiàng)目需求文件，對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行細(xì)微調(diào)整即可［9］。通過(guò)制定招標(biāo)文件范本，可以縮減招標(biāo)文件制作所要消耗的時(shí)間，進(jìn)而縮短項(xiàng)目的總完成時(shí)間。

3 ? ? 結(jié)束語(yǔ)

中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目有著自身的顯著特點(diǎn)，在該類項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)該運(yùn)用各類項(xiàng)目管理工具，以求完善項(xiàng)目需求文件、明確和改進(jìn)項(xiàng)目流程、縮短項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)間，有效解決中央預(yù)算單位政府采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行的問(wèn)題。

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