胡 娟,徐鑫悅

(中國人民大學 教育學院,北京100872)

高等教育現(xiàn)代化作為國家現(xiàn)代化的重要組成部分,在一國現(xiàn)代化的進程中肩負著獨特的使命。當前,我國正處于以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興的新時代,習近平總書記在黨的二十大報告中指出,中國式現(xiàn)代化既有各國現(xiàn)代化的共同特征,更有基于自己國情的中國特色。中國式現(xiàn)代化這一重大理論創(chuàng)新深刻說明世界上不存在放之四海而皆準的現(xiàn)代化標準和模式,任何國家的現(xiàn)代化都要與其固有的國情和文化相適應(yīng)。在高等教育領(lǐng)域也是如此,縱觀全球現(xiàn)代化的歷史進程,各國實現(xiàn)高等教育現(xiàn)代化都有自己的發(fā)展路徑和特色。比如英國,作為率先進行工業(yè)革命、最早進入工業(yè)現(xiàn)代化的西方國家,其高等教育現(xiàn)代化道路就既有別于一峽之隔的歐洲大陸國家,也有別于文化同源的美國,反映了英國自己的歷史進程和社會現(xiàn)實。本文通過考察近代以來英國高等教育治理現(xiàn)代化的演變,深入分析其主要特征、道路選擇和思想根源,揭示其在制度和思想文化上的特殊性和本土特質(zhì),以期為中國式現(xiàn)代化進程中的高等教育治理變革提供借鑒和參考。

一、英國高等教育治理現(xiàn)代化進程中的幾個重大事件

英國的牛津大學和劍橋大學成立于13世紀,擁有悠久的歷史,但英國的高等教育發(fā)展卻相對滯后,高等教育的現(xiàn)代化進程更是直到19世紀中后期才開啟。在這一進程中,19世紀的新大學運動與大學推廣運動、20世紀初大學撥款委員會的成立、20世紀60年代的《羅賓斯報告》和20世紀末的新公共管理改革是幾個里程碑事件,對英國現(xiàn)代高等教育治理的形成產(chǎn)生了深遠的影響。

(一)新大學運動與大學推廣運動

英國近代高等教育的發(fā)展與發(fā)生在19世紀的兩場大辯論密切相關(guān),第一場發(fā)生在蘇格蘭與英格蘭高等教育界,主要是關(guān)于功利教育與自由教育的激辯;第二場則發(fā)生在英格蘭古典大學內(nèi)部,主要是科學教育與自由教育的對壘[1]。質(zhì)疑者對以牛津大學、劍橋大學為代表的只注重古典課程學習的英格蘭教育提出不滿,反對古典大學抱殘守缺、將工業(yè)革命的成果拒之門外、只培養(yǎng)社會上層“紳士”的現(xiàn)實狀況,對牛津大學、劍橋大學的傳統(tǒng)教育理念進行了挑戰(zhàn),深刻動搖了這兩所古典大學控制英國高等教育的根基。大辯論反映了新興資產(chǎn)階級要求擴大受教育權(quán)利從而促進現(xiàn)實生產(chǎn)發(fā)展的客觀訴求,直接推動了倫敦大學的創(chuàng)辦。

由工業(yè)資產(chǎn)階級于1828年創(chuàng)辦的倫敦大學是一所嶄新的大學,它關(guān)注物質(zhì)世界和社會現(xiàn)實,保持與宗教的距離。不同于牛津、劍橋?qū)W生都是國教徒的要求,倫敦大學明確提出不限制學生宗教信仰,是英格蘭第一所招生不必通過宗教考試的學校;注重社會現(xiàn)實需求,根據(jù)當時英國社會經(jīng)濟發(fā)展的需要設(shè)置課程,傳授現(xiàn)代學術(shù)和自然科學;而且學費低廉,采取走讀制,教學語言采用英語母語而非拉丁語,這在很大程度上降低了英國人接受高等教育的門檻[2](P84-85)。學校不僅在招生、教學和課程設(shè)置等基本制度上與牛津、劍橋不同,在治理上更是體現(xiàn)了新興工業(yè)資產(chǎn)階級的要求。從1836年開始,倫敦大學就設(shè)立校務(wù)委員會,校務(wù)委員會成員大多是校外人士;學校分大學和學院兩級,校務(wù)委員會控制學院的唯一手段便是學位考試,學院在招生、教學、經(jīng)濟、管理等事項上都有自主權(quán)。這種聯(lián)邦制、開放的大學管理模式吸引了不少機構(gòu)加入,使得倫敦大學實現(xiàn)了短期內(nèi)的快速擴張。倫敦大學的成立極大地鼓舞了英國的城市資產(chǎn)階級,一批為新型城市經(jīng)濟服務(wù)的城市學院在英格蘭北部和威爾士的大城市涌現(xiàn)。這些學院沒有一所是政府創(chuàng)辦的,它們或由富商投資,或由公眾捐辦,其中有不少在19世紀末20世紀初發(fā)展為紅墻大學[3](P239,P382)。這些大學的治理大多以倫敦大學為藍本,采用校務(wù)委員會或理事會的管理模式,深刻受到舉辦者和社會人士的影響。所以,范德格拉夫認為:“19世紀創(chuàng)建的(英國)大學最初很少有學者參與管理,校外人士在新院校的董事會、校務(wù)委員會和理事會中占絕大多數(shù)?！盵4](P93)

在新大學運動后不久,牛津、劍橋為了減輕社會要求對大學本部進行改革的壓力,發(fā)起了大學推廣運動,在保留傳統(tǒng)的同時呼應(yīng)了風起云涌的大學運動。做法主要為向社會廣開大門,開設(shè)多種課程,學員通過結(jié)業(yè)考試后可以獲得結(jié)業(yè)證書,因此,具有一定教育基礎(chǔ)的人都可以通過這種靈活便捷的方式接受進一步教育。通過大學推廣運動,大學在教學和研究之外,也開始承擔起直接服務(wù)于社會和國家的責任[3](P243-247)。

新大學運動和大學推廣運動不僅催生了新式大學,也使得古典大學做出了一定的改進,擴大了英國高等教育的規(guī)模,改變了大學的教學和教育質(zhì)量,確立了科學在大學中的地位,并通過新舊大學并存的方式改變了英國大學的傳統(tǒng)治理模式,以民間行動的方式推動英國高等教育和大學治理走向現(xiàn)代化,成為英國高等教育發(fā)展史上的重要里程碑。

(二)大學撥款委員會的設(shè)立

1919年英國大學撥款委員會的設(shè)立是英國高等教育治理史上的重大事件,因為它意味著政府成立了專門機構(gòu)對高等教育進行干預(yù),改寫了長期以來政府不主動干預(yù)高等教育的歷史。

1919年第一次世界大戰(zhàn)使大學與政府的關(guān)系變得緊密:一是政府需要扶持大學以應(yīng)對戰(zhàn)時的研究開發(fā)和教育工作;二是戰(zhàn)爭中的大學亟需政府的經(jīng)濟支持。為了對大學進行支持,一戰(zhàn)后英國成立了大學撥款委員會,直屬財政部,是半官方機構(gòu)。大學撥款委員會的職責是向政府提出大學所需經(jīng)費的建議,把政府撥款切塊下?lián)芙o各大學。下?lián)芙?jīng)費分兩類:一類為非經(jīng)常性開支,包括校舍修建、設(shè)備購置等;另一類為經(jīng)常性開支。前者不定期按需撥給,后者以5年為期,切塊下?lián)堋Ｔ趽芸钪?政府也有“帶帽”下達的專項資金[5](P136-137)。大學撥款委員會只負責向大學撥款,如何使用撥款則由各大學自行決定。這種撥款特點使得大學既可以光明正大地接受政府的財政資助,又能夠名正言順地抵制政府的強權(quán)干預(yù),從而保證了傳統(tǒng)的大學自治和學術(shù)自由不會受政府干預(yù)[6](P276-277)。所以,大學撥款委員會一開始被認為只是政府“為承認大學自治而設(shè)計的工具”[7](P105)。

二戰(zhàn)之后,英國社會和政府進一步意識到高等教育的重要性,英國政府對大學的撥款也快速增加,二戰(zhàn)前政府的財政撥款只占大學收入的1/3,二戰(zhàn)后不久就達到60%以上[7](P201),到1967年,這一比例進一步上升到3/4左右[4](P91)。英國政府已經(jīng)成為大學的主要支持者,因此也增加了對大學的要求。大學撥款委員會的職能也不再局限于撥款,而是被要求成為向大學傳達政府和社會需求的媒介。1946年的《巴洛報告》建議大學撥款委員會實施更積極的大學政策,修改授權(quán)范圍。財政部也對大學撥款委員會的職責提出了新要求,要求其更積極地收集相關(guān)教育信息,協(xié)助大學制定適應(yīng)國家需要的發(fā)展計劃[7](P112-113)。大學撥款委員會不再只是“承認大學自治的工具”,而要在政府和大學之間發(fā)揮緩沖器的作用。這種功能要求將大學撥款委員會推向了一個兩面不討好的境地:既被大學視為政府的代理人,批評它介入了大學的管理;又被政府和社會認為沒能對大學進行有效督促。

1989年《高等教育改革法案》的出臺改變了這種局面。根據(jù)該法案,大學撥款委員會為大學基金委員會所取代,這意味著政府干預(yù)的進一步加強。第一,與大學撥款委員會不同,大學基金委員會沒有就大學的需要向政府建言的責任。第二,通過大學基金委員會,政府擁有了對大學如何支配撥款進行指導(dǎo)的權(quán)力。第三,大學基金委員會不再是大學的代理人。與大學撥款委員會的主席通常由著名學者擔任不同,大學基金委員會的主席常常是企業(yè)家或工程師,成員也不再主要來自大學,至少有一半來自工商業(yè)[8]。

大學撥款委員會的設(shè)立是英國政府開始干預(yù)大學的一種策略,通過間接的方式對大學治理產(chǎn)生影響。大學撥款委員會的發(fā)展變化在很大程度上折射了英國政府和大學之間的關(guān)系發(fā)展歷程,可以說是英國政府和大學的關(guān)系史。

(三)《羅賓斯報告》

20世紀60年代,為改變英國高等教育規(guī)模落后于各主要發(fā)達國家的局面,英國政府決定采取措施加速高等教育的發(fā)展,《羅賓斯報告》應(yīng)運而生。1961年2月,英國首相任命羅賓斯勛爵組成專門委員會對英國高等教育進行考察,要求委員會“提出高等教育長期發(fā)展應(yīng)遵循的原則,并提出原有模式是否需要變革,是否需要創(chuàng)辦新院校,以及各類院校的現(xiàn)行體制和發(fā)展規(guī)劃是否應(yīng)做調(diào)整”[9](P97)。委員會在深入考察后對英國高等教育的宗旨、辦學原則和機構(gòu)發(fā)展提出了大量建議,為高等教育的發(fā)展提供了理念和制度準備。在《羅賓斯報告》的影響下,從1961-1968年,中央政府出資創(chuàng)辦了10所新大學,并將24所學院升格為大學,短短8年時間大學數(shù)量增加了一倍以上[10](P179);同時,采取了設(shè)立專門學院和多科技術(shù)學院、成立全國學位授予委員會等舉措[3](P541)。當時成立的大學主要有兩種類型:一部分由多科技術(shù)學院等升格而來,一部分是新成立的大學。這些大學被稱為“新”大學,“新”的含義不僅包括新成立,更因為這些新大學在許多方面與既有大學有明顯的區(qū)別。英國政府設(shè)置這些新大學不僅是出于擴大高等教育規(guī)模的考慮,也期望這些大學在大學制度的改革方面有所作為,通過新生事物的制度創(chuàng)新來克服英國大學制度中的傳統(tǒng)弊端。

積極發(fā)展新大學和多科技術(shù)學院的政策推動了英國大學制度的改革,也導(dǎo)致英國走上了“二元制”道路。所謂“二元制”是指雖然大學與多科技術(shù)學院同為高等教育機構(gòu),但兩者卻有著本質(zhì)的差異。主要在于:大學是自治機構(gòu),享有自治權(quán)和授予學位的權(quán)力,經(jīng)費多數(shù)來自大學撥款委員會;多科技術(shù)學院是隸屬于地方教育行政部門的公立機構(gòu),不具有獨立授予學位的權(quán)力,經(jīng)費主要來自地方教育行政部門[11]?！岸啤备鶕?jù)是否擁有自治權(quán)把英國高等教育機構(gòu)分割成了兩個世界。

隨著時間的推移,多科技術(shù)學院的“大學化”傾向日益明顯起來,“合二為一”的改革動力越來越強。1988年《教育改革法》出臺,根據(jù)該法,多科技術(shù)學院及其他50所學院從1989年開始脫離地方教育行政部門的管理,成為具有法人資格的機構(gòu)。政府成立了多科技術(shù)學院及其他學院基金會作為專門的撥款機構(gòu)。1992年,英國政府又制定了《繼續(xù)教育與高等教育法》,規(guī)定多科技術(shù)學院可以升格為大學并擁有授予學位的權(quán)力,高等教育體制由“二元制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙辉啤?。這一改革使得英國的學位授予委員會失去了存在的必要,大學撥款機構(gòu)也再次發(fā)生改變,大學基金委員會被高等教育基金會代替[11]。通過一個報告和兩個法案,英國完成了高等教育治理結(jié)構(gòu)的兩次大調(diào)整,特別是從“二元制”到“一元制”,被英國學者稱為是一場“靜悄悄的革命”[11]。

(四)高等教育的新公共管理改革

20世紀80年代是英國保守黨執(zhí)政的黃金時期,也是新自由主義和新公共管理主義在西方社會占主導(dǎo)地位的時期。1979年撒切爾夫人當選英國首相,被認為是新自由主義和新公共管理模式正式占據(jù)支配地位的標志性事件之一。新自由主義繼承了古典自由主義的思想,主張放任自流的自由經(jīng)營、自由競爭、自由貿(mào)易,反對任何形式的國家干預(yù)。新自由主義的理念滲透到政府治理和公共管理領(lǐng)域,就是強調(diào)利用市場力量改革公共服務(wù),將私人部門的管理方式引入政府管理當中。撒切爾夫人在新自由主義哲學基礎(chǔ)上發(fā)展了新保守主義執(zhí)政理念,既重視自由市場的作用,也重視社會秩序和權(quán)威的重建[12](P11)。

從撒切爾時代開始,新公共管理思想就被應(yīng)用于英國高等教育領(lǐng)域并產(chǎn)生了實質(zhì)性影響,開啟了英國高等教育治理的新進程。新公共管理主義對高等教育治理的影響主要體現(xiàn)在:市場取向的改革;注重教學和研究成本;增強軟預(yù)算控制;引入學費;對教學和研究精確計量和績效控制;集中資助;垂直掌舵;強調(diào)校長角色;加強管理角色;實施績效工資并開展人力資源管理[13]。新公共管理主義的高等教育治理改革打破了原有的簡單關(guān)系模式,在政府和大學之間新增了市場維度,深刻影響了大學的運行模式,形成了新的運行機制;原有的大學自治理念賴以存在的社會基礎(chǔ)被破壞,收縮到最核心的學術(shù)權(quán)力,大學自治的意義也發(fā)生了實質(zhì)性轉(zhuǎn)變,從獨立的學術(shù)個體轉(zhuǎn)為市場主體。在宏觀層面,政府通過制定高等教育政策進行高等教育規(guī)劃、把握高等教育發(fā)展方向;在微觀領(lǐng)域,市場在高等教育資源配置中發(fā)揮重要作用,高等教育機構(gòu)依據(jù)市場機制開展組織活動,如“自1989年以來,生均政府撥款減少了36%以上,而政府還在大學預(yù)算中謀求每年一個百分點的效率增益”[14](P40)。20世紀60年代初,大學經(jīng)費的90%由國家提供,到80年代末,許多大學的一般經(jīng)費是通過簽訂科研合同、多招海外學生等創(chuàng)收辦法取得的[5](P138);在社會領(lǐng)域,高等教育中介組織參與高等學校治理,社會團體影響政策生成。所以,新公共管理改革實際上搭建了高等教育治理的新框架:政府掌舵-市場運行-社會參與-大學自治[15];大學不得不在各種力量的互動、張力和平衡中運行并尋找發(fā)展機遇。這種新公共管理主義對1992年升格的大學影響更深,因為這些大學一直是公共機構(gòu),缺乏自治的傳統(tǒng),這些大學的教師從未享有終身聘任權(quán)利,他們的聘任一直依據(jù)一套共同的薪酬標準和一套廣泛使用的共同的勞動標準與條件。因此,這些學校的教師也把自己看成是一種完全非學術(shù)性的公司機構(gòu)的雇員[14](P40-41)。

綜上所述,新大學運動和大學推廣運動打破了英國古典大學純粹是象牙塔的境況,新舊大學并存使得大學治理多元化,校外人士介入大學治理;大學撥款委員會的設(shè)立標志著政府開始干預(yù)大學治理,大學與政府和社會的聯(lián)系變得更加緊密;《羅賓斯報告》進一步促進了英國高等教育機構(gòu)類型的多元化,推動了大學制度的創(chuàng)新;新公共管理改革使得市場對大學治理開始產(chǎn)生深刻的影響,擴充了英國高等教育的治理維度。這四個里程碑事件,作為近代英國高等教育發(fā)展史上的重要節(jié)點,既是英國高等教育治理上的重要轉(zhuǎn)折點,也在英國高等教育治理發(fā)展中承擔著傳承轉(zhuǎn)合的作用。

二、漸變與權(quán)變:英國高等教育治理變革的主要特征

英國是工業(yè)革命和資本主義的發(fā)祥地,也是第一個君主立憲國家,在英國,革新的力量與保守的力量總是能夠在同一時間和空間共存,并發(fā)酵出新的制度元素,來推動社會的發(fā)展。這種既能夠?qū)彆r度勢、因時而變的權(quán)變思想與日漸月染、循序漸進的漸變策略也體現(xiàn)在英國高等教育治理的發(fā)展當中。

(一)不斷做增量的漸進模式

上述英國高等教育治理史上的四個重大事件,標志著英國高等教育的重要轉(zhuǎn)折期,通過這四次大改革,英國的高等教育治理特別是政府、社會與大學的關(guān)系發(fā)生了重大變化。但每次改革,英國政府或社會都并不觸動傳統(tǒng)利益,而是通過做增量的方式,對增量部分進行制度創(chuàng)新來完成改革。

在新大學運動和大學推廣運動時期,新興的資產(chǎn)階級盡管通過大辯論的方式對保守的古典大學的教育和治理方式提出批評,但政府和社會并沒有強行要求牛津大學、劍橋大學改變傳統(tǒng)的做法,而是新成立倫敦大學,通過倫敦大學傳達新理念、設(shè)計新制度,來觸動古典大學,在倫敦大學的刺激下,牛津大學、劍橋大學和英國國教會也在倫敦設(shè)立了一個功能類似的國王學院(后與倫敦大學合并)[2](P85),這就意味著對新的教育理念和新制度的很大認同;牛津大學、劍橋大學更是在19世紀末,在不影響大學本部治理模式和教育方式的基礎(chǔ)上,積極參與并領(lǐng)導(dǎo)大學推廣運動,以一種權(quán)變的方式對英國高等教育的發(fā)展作出了重要貢獻。

大學撥款委員會的設(shè)立也是如此。為了不破壞大學自治的傳統(tǒng)和避免直接干預(yù)大學事務(wù),英國政府并沒有直接參與到大學的管理當中,而是通過一個設(shè)在財政部的撥款單位來對大學進行支持,在撥款中設(shè)立專項來對大學進行引導(dǎo),并逐步加大撥款力度。通過這種做增量的方式,既能夠獲得大學認同,又能夠?qū)Υ髮W產(chǎn)生潛移默化的影響,直到全面滲透和產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

在《羅賓斯報告》中,英國政府必須應(yīng)對西方國家科學技術(shù)的興起和高等教育大眾化的趨勢,政府采取的方式依舊是不斷做增量,通過新設(shè)大學、將原有的城市學院提升為大學等方式來擴大高等教育機構(gòu)接納學生的容量。最重要的是,成立新大學的重要目的不只是擴大高等教育規(guī)模,更是為了對這些大學進行制度創(chuàng)新,通過這些大學來影響和帶動其他大學,這從某種意義上又是對傳統(tǒng)力量的一種妥協(xié)和規(guī)避。在設(shè)立新大學的同時,英國政府也設(shè)立了一些新的科技學院和教育學院,并在大學和學院之間做了區(qū)分,大學為自治機構(gòu),學院則是公立機構(gòu),從而形成了英國大學發(fā)展中的“二元制”。盡管“二元制”后期被人詬病,但在高等教育大發(fā)展初期,“二元制”無疑極大滿足了英國社會發(fā)展高等教育的需要;特別是通過“二元制”的方式,一些學院直接定位為公立機構(gòu),經(jīng)費完全來自地方政府,實施的管理方式也不同于傳統(tǒng)大學,是一種企業(yè)式的管理,通過對這些公立機構(gòu)進行治理變革,來推動大學的治理變革。

1992年的高等教育法徹底結(jié)束了英國高等教育管理上的“二元制”,將一些技術(shù)學院發(fā)展為大學。但這依舊是一種做增量的方式,通過提升多科技術(shù)學院的地位,給予其更多的權(quán)利來鼓勵這些學院與1992年前的大學共同競爭。在新的管理思路影響下,1992年前大學在治理模式上也更多地采用了市場機制,但這些大學仍保有較強的學術(shù)治理的傳統(tǒng)特色,特別是牛津、劍橋這樣的古典大學,學院式治理依舊在大學治理中發(fā)揮重要作用。

(二)間接控制與軟性治理

第一次世界大戰(zhàn)后,英國政府進一步認識到大學和科技創(chuàng)新的重要性,但其并沒有像歐洲的同伴德國和法國一樣,將大學確立為公立機構(gòu),將大學教師認定為公務(wù)員,而是依舊承認大學自治的重要性,在尊重大學自治身份的基礎(chǔ)上參與大學的發(fā)展。這種參與通過巧妙的制度安排完成,也就是設(shè)立大學撥款委員會。通過這種特殊的制度安排,在對大學進行財政支持的同時,通過大學撥款委員會的緩沖機制來對大學施加影響。英國政府盡管也設(shè)有教育科學大臣和教育科學部,但他們并不直接對大學進行行政管理和干預(yù),而是通過制定法規(guī)和撥款政策來引導(dǎo)高校向政府所期望的方向發(fā)展[16]。這種間接管理的方式能夠有效協(xié)調(diào)政府和大學之間的關(guān)系,并通過發(fā)揮中介組織作為緩沖器和連接器的作用,在國家干預(yù)和大學自主之間增加潤滑劑,獲取動態(tài)平衡。

充分發(fā)揮中介組織的中間作用,是英國政府實現(xiàn)對大學間接管理的一個重要組織制度安排;而社會問責的績效機制,是英國政府進行間接管理的一個績效制度安排。20世紀七八十年代,新公共管理主義把績效評估和社會問責發(fā)展到極致。1983年,伊布斯領(lǐng)導(dǎo)的效率小組就改進政府管理進行了一次較為全面的、大規(guī)模的評審活動,于1988年提交了著名的《伊布斯報告》,報告的一項重要建議就是設(shè)立執(zhí)行機構(gòu),通過框架文件、業(yè)務(wù)計劃、適度控制、基準比較等對執(zhí)行機構(gòu)進行績效控制,并將績效定期評審結(jié)果公之于眾,以便形成有效監(jiān)督,這一舉動極大地在政府部門中推廣了“結(jié)果控制”的績效意識,形成了英國政府績效評估的3E原則,即經(jīng)濟(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)三項原則[17]?？冃гu估涉及到醫(yī)療、科學、教育、技術(shù)、監(jiān)獄等各個領(lǐng)域。在高等教育領(lǐng)域,由高等教育基金委員會對高校教育質(zhì)量進行評估,高等教育質(zhì)量委員會負責質(zhì)量審計。1997年英國政府將高等教育基金委員會下設(shè)的評估委員會與高等教育質(zhì)量委員會合并,成立高等教育質(zhì)量保障委員會,全面負責高等教育質(zhì)量的審計和評估任務(wù),并將結(jié)果公之于眾,從而對大學產(chǎn)生輿論壓力;不僅如此,高等教育基金委員會還根據(jù)評估結(jié)果對大學撥款。所以,社會問責是一種更大、更全面也更無所不在的管理模式,在這種模式下,政府通過市場手段和社會監(jiān)督來對大學進行軟性約束。所以,從府學關(guān)系來看,英國大學與政府的關(guān)系構(gòu)成了一個獨特的間接管理類型,不同于歐洲大陸大學,也不同于美國私立大學。盡管英國大學根據(jù)法律都有法人地位,但按照經(jīng)合組織的說法,英國高等教育不能算是完全獨立的私立教育機構(gòu),而應(yīng)屬于“依靠政府的私立教育機構(gòu)”[18]。

(三)多元共存的權(quán)變做法

20世紀60年代興起的權(quán)變理論建立在充分考慮組織與環(huán)境互動關(guān)系的基礎(chǔ)上,這一理論的三個前提假設(shè)是:不存在最佳的組織方式;任何組織方式之間都不等效;最佳的組織方式有賴于組織環(huán)境的特質(zhì)[19](P89)。英國高等教育治理的發(fā)展實踐充分體現(xiàn)了這樣一種權(quán)變思想,就是認為每個時代都有對大學的不同要求,大學制度應(yīng)該因時而變;但也認識到不存在最佳的組織模式,任何一種模式都有自己的局限性,在探索符合新時代要求的新大學制度時,也應(yīng)允許舊的大學制度繼續(xù)存在。所以,在英國大學的具體治理模式上,我們可以看到幾乎各個重要歷史節(jié)點時刻的大學活化石。從古典時代的牛津、劍橋模式,到新大學運動時期以倫敦大學為代表的城市大學,到20世紀60年代的新大學和專門學院,再到1992年以后的大學。前幾類大學主要依據(jù)皇家樞密院頒發(fā)的特許狀或國會法而建立,后一類大學主要依據(jù)高等教育法案設(shè)立,這幾類大學無論是從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、權(quán)力分配還是運行模式來看,都有很大的不同。

古典大學依舊保留有歐洲中世紀大學“學者行會”治理的特色,以“學院治理和教授治校”為治理特征,通過傳統(tǒng)的學術(shù)文化機制來支持大學的運行,學校的最高權(quán)力機構(gòu)是學者組成的理事會或全體大會,學者和學院享有較大的權(quán)力。19世紀和20世紀中葉成立的大學則以“董事會、評議會”兩院制為治理特征,最高決策機構(gòu)為董事會,教授組成的評議會也享有相當?shù)臋?quán)力,對學術(shù)事務(wù)有較大的發(fā)言權(quán),從而有效實現(xiàn)了外部人員和內(nèi)部學者的分權(quán)制衡; 如曼徹斯特大學是英國第一所城市大學,在保持學者評議會的基礎(chǔ)上設(shè)立最高治理機構(gòu)董事會,引入外界理事一同治理,在曼徹斯特大學董事會中外界理事占比高達56%[20]。華威大學是《羅賓斯報告》頒布后成立的新大學的典型代表,同樣引入了董事會制度,形成了理事會、評議會和大學副校長三權(quán)分立的利益相關(guān)者共同治理的結(jié)構(gòu),其中理事會的成員構(gòu)成為教授代表約40%、校外人士和學生代表各20%,行政人員約10%,治理主體多樣化[21]。1992年以后升格的大學因之前的身份為公立機構(gòu),后來才轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒎ㄈ?所以一開始它們并不能享有自治機構(gòu)的一些自治特權(quán),升級為法人后盡管形式上也具有“董事會與學術(shù)委員會”,但大學管理受到外部創(chuàng)辦人的較大影響,管理模式更強調(diào)績效,學者的身份更像雇員,更偏向公司化的管理模式。

這些大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力制約機制的不同,充分顯現(xiàn)了英國大學內(nèi)部治理的多樣形態(tài),體現(xiàn)了不同歷史時期的社會環(huán)境、政府宏觀調(diào)控目標及大學自身發(fā)展需要的相互交織,表現(xiàn)出英國社會在制度發(fā)展上的包容性和多元共存的權(quán)變意識。

三、道路選擇背后的現(xiàn)代思想基礎(chǔ)

英國近代高等教育在治理變革上體現(xiàn)出的多元包容、新舊并存的特征,不斷做增量的漸進模式及采用政府間接控制與軟性治理的方法,與同期的歐洲大陸國家做法很不相同,而這種差異是建立在不同的法治理念、制度架構(gòu)和思想基礎(chǔ)之上的。盡管經(jīng)過資產(chǎn)階級革命,資本主義民主和自由在西方社會成為主流理念,但如何實現(xiàn)民主、保障自由,則有差異。相對來說,歐洲國家更多地發(fā)展了理性主義和國家主義的思想,而英國更多受到自由主義、個人主義的影響。

英國早期的自由主義傳統(tǒng)是從個人主義觀點中闡發(fā)出來的。霍布斯被視為英國自由主義思想的主要先驅(qū),他在著作中提出了一種毫不妥協(xié)的個人主義,盡管他主張君主權(quán)威學說,但卻反對政治權(quán)威的純粹世襲權(quán)[22](P13-14)。特別值得提出的是,霍布斯的政治權(quán)威觀點被保守主義吸收,影響著保守主義思想的發(fā)展[23]。在霍布斯學說的基礎(chǔ)上,洛克形成了自己的自然法學說。洛克認為,在法律產(chǎn)生之前,人們享有完全自由和平等的自然權(quán)利[24](P3),但這些自然權(quán)利很容易遭到破壞,所以,人們通過協(xié)議把保護權(quán)委托給專門人員和專門機構(gòu),這就是國家和公權(quán)力的來源。洛克認為,個人意志是不可靠的,任何一種國家形式都可能蛻變,因此,只能通過法治原則和法律來治理國家,并通過分權(quán)來防止權(quán)力專斷[24](P215-221)。洛克將自由看作法律的基本價值、個人權(quán)利是公共權(quán)力的基礎(chǔ)的觀點對英美社會產(chǎn)生了重大影響,至今英國的基本制度仍以洛克的理論為依據(jù)[25](P90)。洛克的自由主義思想在18世紀后期被亞當·斯密的經(jīng)濟理論所充實,通過提出市場自主調(diào)節(jié)的有效性,斯密倡導(dǎo)自由放任的經(jīng)濟原則,主張保護個人追求幸福與利益的自由權(quán)利,反對政府過多干預(yù)。

19世紀初,邊沁和密爾父子通過提出功利主義發(fā)展了自由主義。在邊沁看來,所謂功利,就是幸福,表現(xiàn)在社會與國家層面,就是“最大多數(shù)人的最大幸?！?他主張按照功利原則,對英國社會和國家進行全面改革。為什么功利原則可以取代以往一切對社會制度的評價標準呢?邊沁認為,法律是一種治國的方略,而法律的正當性必須通過倫理學上的根據(jù)來加以證成,成為可以被人們感知、預(yù)測和實現(xiàn)的行為規(guī)則;但共同體是虛構(gòu)體,由作為成員的人組成,要真正理解法律的本質(zhì),必須把個人作為分析的起點[26](P57-58)。約翰·密爾進一步認為,“每個人是他自己的權(quán)利和利益的唯一可靠保衛(wèi)者”[27](P44),因為人通常愛自己勝于愛他人,愛和自己接近的人勝于愛疏遠的人,這并非自私,而是人類的一種天然的正常情感,因此,個人自治領(lǐng)域不應(yīng)被干預(yù)[25](P199)。

19世紀50年代,英國的輝格黨人成立了“自由黨”,明確地將自由主義作為其綱領(lǐng),自由主義逐漸成為英國的“民族的哲學與國家政策”[28](P10-11)。

愛德蒙·伯克是輝格黨派的代表人物之一,他曾是自由主義的捍衛(wèi)者,同時也是保守主義的開創(chuàng)者,在他的思想中,自由與保守相互交織。伯克早期的自由主義思想充分體現(xiàn)在他的政治行動中,他贊同美國獨立,但前提是美國要與英國“保持藕斷絲連的特殊關(guān)系”;他呼吁愛爾蘭與英格蘭自由貿(mào)易對等競爭,但本質(zhì)上仍要維護英國整體利益[29](P191-194)。所以,他的自由主義內(nèi)核是始終將英國的國家利益放在第一位。伯克反對法國大革命,認為是對社會秩序的破壞,違反了傳統(tǒng)社會所維系的社會契約和國家觀念;他不希望波及英國,導(dǎo)致破壞現(xiàn)有政體、使國家陷入混亂之中,伯克的保守主義思想對英國社會產(chǎn)生了重要影響。

19世紀中葉,英國的另一古老政黨托利黨逐漸發(fā)展成為保守黨,保守主義思想也有了更加明晰的闡釋。保守黨的首任領(lǐng)袖羅伯特·皮爾于1834年發(fā)表《塔姆沃思宣言》,以政黨綱領(lǐng)性文件的形式確定了保守主義的正統(tǒng)原則,即“有保留地改革”的路線,意味著保守黨將不排斥主動進行變革,但也會“在堅決維護現(xiàn)有權(quán)利的前提下對確定的弊病和真實的抱怨加以糾正”[30](P192-193)。在保守主義者看來,社會是一個緩慢進化的有機體,不應(yīng)輕易拋除傳統(tǒng)、發(fā)生劇變,連續(xù)性是保守主義所要強調(diào)的社會內(nèi)涵[29](P350-358)。迪斯累里是這一時期促成保守主義思想演變的重要人物,他于1835年發(fā)表了《英國憲法的辯護》,重申了伯克的保守主義原則,他的主張被稱為“新托利主義”。他認為慣例、憲法是孕育民族特性的靈魂,宗教是維系社會穩(wěn)定的基石,適時的改革是促成政府健康發(fā)展的關(guān)鍵,但變革要對政府利大于弊[31]。針對自由主義,保守主義還提出了“集體主義”“愛國主義”的觀念,承諾關(guān)心人民,幫助解決民生問題。20世紀初,保守主義思想在塞西爾的手里得以系統(tǒng)化和成熟化,他認為保守主義是一種審慎的政治態(tài)度,政治立場看似與自由主義為敵,實則并不反對自由和進步,只是這種“自由”是有條件的、有序的自由,這種“進步”是平穩(wěn)的、小步子的進步?！斑M步和保守互為表里,進步帶動歷史,保守則抑制其速度。把兩種看來矛盾的傾向結(jié)合起來,才能導(dǎo)致合理的變革”[30](P175)。

在英國社會,能夠把矛盾的思想和傾向結(jié)合起來的治理武器就是法治,《大憲章》《權(quán)利法案》等基本法既讓資本主義民主、自由、進步等理念得以彰顯,又規(guī)定了一個穩(wěn)定的社會制度框架,約束和防止社會發(fā)生過于劇烈的變革。對資本主義政體和法治的擁護,是英國自由主義與保守主義最基本的制度共識。受到自由主義與保守主義傳統(tǒng)的影響,英國的不少思想流派都有著較強的法治意識,他們在面對重大問題時經(jīng)常能夠通過比較和緩的方式進行,從憲法的高度去闡釋國家和政府機構(gòu)的權(quán)力分配、評介不同社會等級的特權(quán)與權(quán)利。所以盡管各派思想家在觀點上有差異,但在論戰(zhàn)時多能維護基本法的精神,直言摧毀或者取代現(xiàn)有體制的政治思想流派異常罕見[29](P5)。

英國高等教育治理的發(fā)展變化就體現(xiàn)了英國社會思想文化的發(fā)展變化,是自由主義和保守主義這兩種主流思想相互碰撞、斗爭,又在慣例和憲法的基礎(chǔ)上妥協(xié)、融合的結(jié)果。這種強調(diào)自由、倡導(dǎo)有序、尊重法治的思想貫穿英國高等教育治理現(xiàn)代化的整個過程,不僅體現(xiàn)為制度內(nèi)容,更體現(xiàn)為制度變遷形式和道路選擇。在過去的200多年里,英國政府一直通過有秩序的改良和有節(jié)制的參與,允許多元共存,來推動大學治理的變革和現(xiàn)代化?！坝逃F(xiàn)代化的歷史進程具有鮮明的漸進式特點,沒有疾奔,亦無停頓”[32]。

四、對中國式現(xiàn)代化進程中高等教育治理變革的啟示

在自由主義與保守主義兩種思想的交織中,英國高等教育治理的變革體現(xiàn)出漸變與權(quán)變的主要特征,通過新大學運動與大學推廣運動、大學撥款委員會的設(shè)立、《羅賓斯報告》、新公共管理改革這幾個標志性的事件,英國實現(xiàn)了具有本國特色的高等教育治理現(xiàn)代化,其發(fā)展策略和道路選擇也為我國當前的高等教育治理改革帶來了思考與啟示。

第一,高等教育治理現(xiàn)代化不是一蹴而就的,而是一個循序漸進的過程。英國的大學治理采取了不斷做增量的漸進模式,在保留傳統(tǒng)的同時進行了制度創(chuàng)新,以一種溫和的方式革新,以一種穩(wěn)重的步調(diào)前進。這種漸進增量的做法有利于緩解由變革帶來的矛盾,實現(xiàn)新舊并存與新舊交替,豐富現(xiàn)有結(jié)構(gòu),增加制度優(yōu)勢。

第二,在高等教育治理現(xiàn)代化的進程中要根據(jù)環(huán)境權(quán)宜應(yīng)變?，F(xiàn)實中不存在完美的組織設(shè)計,權(quán)變思想的關(guān)鍵是在環(huán)境條件和組織設(shè)計之間實現(xiàn)“適合”的過程[33](P138)。權(quán)變的選擇也是動態(tài)更新、不斷創(chuàng)新的體現(xiàn),只有充分考慮到大學與外部環(huán)境的關(guān)聯(lián),才能適時做出調(diào)整,保持治理體系的先進性。

第三,任何國家的高等教育治理現(xiàn)代化與其所處歷史階段的國情都密不可分,要與一國的法治基礎(chǔ)、制度架構(gòu)和文化思想相結(jié)合。在進行高等教育治理現(xiàn)代化的策略選擇時,首先要避免固步自封,要保持開放、多元的思想觀念,從各國高等教育發(fā)展的優(yōu)秀經(jīng)驗中汲取營養(yǎng),學習世界大學治理中具有共同性的“現(xiàn)代性”要素,拋棄西方大學治理中只適合西方特點的“西方性”要素[34]。應(yīng)當注意,“一種看上去高效率的組織管理和運行模式,如果移植到某個治理理念和法治環(huán)境不兼容的社會,就容易產(chǎn)生‘橘生淮北則為枳’的問題”[35]。因此,在中國式現(xiàn)代化的進程中進行高等教育治理變革,要借鑒吸收一切人類優(yōu)秀文明成果,更要扎根于我國的社會基礎(chǔ)與傳統(tǒng)文化,充分了解我國的基本國情,正視我國高等教育發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn),在傳承與創(chuàng)新中發(fā)展,構(gòu)建具有國際話語權(quán)的、中國特色的高等教育治理體系,為世界高等教育現(xiàn)代化的發(fā)展貢獻中國智慧與經(jīng)驗。