戚興宇 韓松言

[摘要]本文以改革開放至今我國的民族教育政策為研究對象，采用量化研究和質(zhì)性分析相結(jié)合的方法，從整體性視角出發(fā)，構(gòu)建了教育生態(tài)系統(tǒng)和政策關(guān)注焦點政策文本的二維分析框架。通過對民族教育政策的收集、整理、編碼和關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析，探究我國民族教育政策的發(fā)文數(shù)量和發(fā)文主體在時間序列上的變遷規(guī)律，基于不同的時間序列對民族教育政策在促進民族地區(qū)教育生態(tài)完善過程中所發(fā)揮的作用展開進一步研究。研究發(fā)現(xiàn)，民族教育政策的變遷從側(cè)面反映了我國民族地區(qū)教育的宏觀、中觀以及微觀系統(tǒng)的構(gòu)建和完善的過程，并在此基礎(chǔ)上提出了進一步優(yōu)化我國民族地區(qū)教育生態(tài)系統(tǒng)的政策建議。

[關(guān)鍵詞]民族教育政策；教育生態(tài)；政策文本分析；中華民族共同體意識；政策變遷

中圖分類號：G75文獻標識碼：A文章編號：1674－9391（2023）02－0083－11

基金項目：西南民族大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目“新時代民族地區(qū)‘好干部評價體系構(gòu)建與培養(yǎng)機制研究”（2023SPYZX06YB）階段性成果。

作者簡介：戚興宇（1977－），男，漢族，四川涼山人，西南民族大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：民族地區(qū)政府治理、民族地區(qū)公共政策；韓松言（1997－），男，漢族，黑龍江大慶人，西南民族大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：地方政府治理、公共政策分析。四川 成都 610041

習近平總書記指出：“教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)，要不斷促進教育發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，以教育公平促進社會公平正義?！比欢?，由于歷史、自然等原因，我國民族地區(qū)的教育發(fā)展仍面臨一些特殊困難和突出問題，整體發(fā)展水平與全國平均水平相比差距仍然較大。在逐步提升民族地區(qū)的教育水平、縮小教育差距的過程中，民族教育政策發(fā)揮著重要的作用，其背后蘊含著黨和國家對各民族教育發(fā)展結(jié)果公平與實質(zhì)平等的價值追求，在有效推動我國民族教育事業(yè)不斷發(fā)展與進步的過程中，不僅為民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大的變化，也是我國民族政策鮮明特色的直接體現(xiàn)。[1]

已有研究嘗試從歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯為原點對我國民族教育政策的內(nèi)涵及變遷歷程進行解構(gòu)。首先，由經(jīng)濟、政治及文化體制所構(gòu)成社會環(huán)境是推動教育政策變遷的根本動力。[2]自中國共產(chǎn)黨成立以來，我國民族教育政策在不同歷史時期所處的社會環(huán)境及所面臨的社會主要矛盾均發(fā)生了較為深刻的變革。由此，民族教育政策本身所要實現(xiàn)的目標、所肩負的歷史使命，以及所追求的政策價值取向等也會隨之發(fā)生變遷。與此同時，內(nèi)嵌于歷史邏輯之中的理論邏輯也呈現(xiàn)出多元發(fā)展的特點，在堅持以馬克思主義民族理論為指導(dǎo)、中國化的歷史譜系為出發(fā)點的同時，我國民族教育政策的研究視角和方法也逐漸多元。白貝邇基于政策生命周期理論和教育政策評估的雙重維度，構(gòu)建了民族地區(qū)教育政策的評估指標體系；[3]任曉玲等則基于豪利特和拉米什的分析框架，從政策工具的維度對我國民族高等教育政策進行分析，歸納政策工具選擇的特點，并據(jù)此提出相關(guān)的政策建議；[4]武永超等基于歷史制度主義視角將百年以來黨的民族教育政策的發(fā)展歸納為四個時期，并從背景一制度結(jié)構(gòu)。變量一制度結(jié)構(gòu)和行為一制度結(jié)構(gòu)三個維度對其結(jié)構(gòu)性變遷的深層邏輯進行探究。[5]最后，要使抽象的理論認識獲得實際行動的有效性，必然離不開對主體的社會實踐活動。[6]在具體政策實踐研究領(lǐng)域，隨著對少數(shù)民族骨干計劃、雙語教育、民族地區(qū)高等教育、基礎(chǔ)教育以及職業(yè)教育等具體政策研究的深入，我國民族教育政策的研究體系和脈絡(luò)也得到了有效的補充和完善。

我國民族教育政策歷經(jīng)近80年的發(fā)展，其階段性特征、政策意蘊以及具體執(zhí)行方式等均發(fā)生了顯著的變遷。然而，既有的研究尺度要么在宏觀視角上過于粗略，要么在微觀視角中過于零散。因此，如何尋求方法及理論相結(jié)合的平衡點，進而形成一種中觀的研究方法，以大量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，既深入政策文本本身，又以系統(tǒng)性的視角去審視政策變遷的歷程，總結(jié)其發(fā)展脈絡(luò)及趨勢是本文的研究目標及意義所在。

一、研究設(shè)計

（一）文本選擇

本文所獲取的政策文本主要來源于以下三個方面：首先，本文以“民族教育”“民族教育政策”為關(guān)鍵詞，以1978—2022年為時間范圍，在“北京大學(xué)法律法規(guī)庫”進行檢索，獲取各級地方政府所發(fā)布的現(xiàn)行有效的民族教育政策、條例及法律法規(guī)；其次，在我國民族地區(qū)的政務(wù)網(wǎng)站上進行檢索，以獲取相關(guān)的政策文本進行補充；最后，整理了自改革開放以來6次全國民族教育會議的相關(guān)文本資料。綜上，共獲取現(xiàn)行有效的民族教育政策1573份。根據(jù)以上途徑，并以是否體現(xiàn)民族教育政策變遷與政策工具的一致性為準進行人工篩選，剔除與本文研究主題不相符的，如項目申報、批復(fù)函以及重復(fù)的政策文本，最終獲取到有效政策文本618份作為本文的研究對象。（如表1）

（二）研究方法

1.政策文本分析法

政策文本不僅僅是政策實踐的靜態(tài)反映，也會在一定層面上對政策的執(zhí)行產(chǎn)生動態(tài)的干預(yù)，它不僅能夠反映出現(xiàn)存于自然界和人類社會中的物體、時間和范疇，與此同時，也在積極地構(gòu)建著世界的面貌。[7]因此，對我國民族教育政策文本進行分析可以為我們深入了解政策的制定、執(zhí)行和廢止的整個生命周期，以及政策關(guān)注焦點的變遷規(guī)律提供支點。與此同時，通過對政策文本進行扎根分析也有利于構(gòu)建本土政策理論，從而促進對于我國民族教育政策及其發(fā)展過程的深入理解。[8]

2.程序化扎根理論分析法

社會科學(xué)中的內(nèi)容分析或文本分析并非僅僅是對于政策文本進行簡單概括和純粹敘述，其根本目的在揭示其與社會事實之間“性”的聯(lián)系。[9]這意味著，在分析我國民族教育政策文本的過程中，不僅要對其發(fā)布的數(shù)量和時間進行梳理，還要更多地關(guān)注其背后所蘊含的內(nèi)在規(guī)律及變遷邏輯。因此，本文引入程序化扎根理論，以系統(tǒng)歸納的方式，在數(shù)據(jù)的收集、分析和比較的過程中產(chǎn)生全新的理論詮釋，[10]運用程序化扎根理論進行研究的根本原則在于研究者不應(yīng)有任何提前的預(yù)設(shè)，全新的理論詮釋應(yīng)在研究者厘清概念之間、范疇之間以及概念和范疇之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系后自然涌現(xiàn)。

3.時間序列分析法

時間序列分析法源于市場營銷學(xué)，是一種用以預(yù)測各種變化趨勢的統(tǒng)計學(xué)方法，而個人和政治系統(tǒng)都同樣傾向于在不同的時間關(guān)注不同的問題。[11]我國的民族教育政策作為一種在復(fù)雜政策背景下，面對社會主要矛盾變化所做出的一種政治決策，也必然具有一定的動態(tài)性。為此，本文將選取關(guān)鍵歷史事件或重大政策發(fā)布年份，運用時間序列分析方法將我國民族地區(qū)教育政策的發(fā)展歷史劃分為不同的階段，并進一步探析不同階段中民族教育政策關(guān)注焦點的演進邏輯及其內(nèi)在規(guī)律。

（三）技術(shù)路線

首先，將所收集到的政策文本根據(jù)時間序列進行分類，對于我國民族教育逐年的政策發(fā)文數(shù)量和發(fā)文主體的變遷進行整體性分析；其次，構(gòu)建政策文本的二維分析框架，將教育生態(tài)系統(tǒng)引入其中作為X軸，并運用程序化扎根理論將收集到的政策文本逐字逐句地編碼，進而把涌現(xiàn)出的政策關(guān)注焦點作為分析框架的Y軸；最后，以此框架為基礎(chǔ)，結(jié)合時代背景，對于各時間序列中所發(fā)布民族教育政策的關(guān)注焦點和關(guān)鍵詞詞頻進行分析，從而梳理出改革開放以來我國民族教育政策的變遷邏輯和演進規(guī)律。

二、分析框架

（一）X軸：教育生態(tài)系統(tǒng)

教育生態(tài)系統(tǒng)是一個規(guī)模龐大、因素繁雜、功能綜合、目標眾多的多層次的多維生態(tài)結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)，[12]我國民族教育生態(tài)系統(tǒng)的形成與發(fā)展也是一個較為復(fù)雜的發(fā)展型過程，其影響因素的類別和所產(chǎn)生的作用也不盡相同。為此，有必要對我國的民族教育生態(tài)進行分層，并對其中的影響因素進行歸納。

本研究結(jié)合Bronfenbrenner[13]和Charles[14]所提出并發(fā)展的教育生態(tài)理論，將我國民族教育生態(tài)系統(tǒng)劃分為宏觀系統(tǒng)、中觀系統(tǒng)和微觀系統(tǒng)。其中，宏觀系統(tǒng)主要包括民族教育制度建設(shè)、民族教育政策、文化環(huán)境以及教育觀念等因素；中觀系統(tǒng)主要包括家庭、學(xué)校及其他社會組織等參與到民族教育生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的各主體的行為；微觀系統(tǒng)則是個人，即少數(shù)民族學(xué)生的個體因素，包括意識形態(tài)、意愿偏向以及綜合素質(zhì)等（圖1）。

（二）Y軸：政策關(guān)注焦點

厘清不同時期我國民族教育政策所關(guān)注的焦點問題，不僅可以準確地把握政策在不同階段的變遷邏輯，結(jié)合教育生態(tài)系統(tǒng)中宏觀、中觀、微觀系統(tǒng)的建設(shè)，也可以發(fā)現(xiàn)公共政策在我國民族教育生態(tài)系統(tǒng)不斷完善和發(fā)展過程中所發(fā)揮的作用。因此，本文運用質(zhì)性分析軟件Nvivo 11.0對1978年至今所收集到的民族教育政策進行逐字逐句地編碼，編碼過程包括開放性編碼（表2）和選擇性編碼（表3），以歸納出我國民族教育政策的關(guān)注焦點，將其作為分析框架的Y軸，并為后續(xù)的研究奠定基礎(chǔ)。

將20份預(yù)留的政策文件重新進行編碼后發(fā)現(xiàn)，并未產(chǎn)生全新的范疇和理論。與此同時，將5位編碼員所歸納的主范疇進行對比后，整體一致性高于75%，說明選擇性編碼所歸納的四個主范疇通過理論飽和檢驗，即自改革開放以來，我國民族教育政策所關(guān)注的政策焦點主要包括以下四個方面：構(gòu)建民族地區(qū)現(xiàn)代教育體系、提升各級各類民族教育和辦學(xué)水平、提高少數(shù)民族人才培養(yǎng)質(zhì)量以及鑄牢各族師生中華民族共同體意識基礎(chǔ)。由此，本文基于教育生態(tài)系統(tǒng)和政策關(guān)注焦點構(gòu)建了我國民族教育政策變遷的分析框架（圖2）。

三、民族教育政策文本量化分析

本文整理了自1978年至今我國各級政府發(fā)布的民族教育政策的數(shù)量（如圖3）。

（一）政策發(fā)布數(shù)量及發(fā)文主體分析

1.政策發(fā)布數(shù)量分析

政策發(fā)文數(shù)量一方面可以反映出我國各級政府在不同時期對于民族教育的重視程度；另一方面，也可以透視其背后反映出的政策注意力的變遷趨勢。

具體而言，1978—2002年我國民族地區(qū)的現(xiàn)代化教育體系建設(shè)尚處于初始期，因此相關(guān)政策的發(fā)文數(shù)量較少，但總體上呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢。這一階段民族教育政策注意力在應(yīng)用領(lǐng)域上的分配較為集中，主要關(guān)注確民族教育的方針、任務(wù)、法制化建設(shè)和保障等頂層設(shè)計的構(gòu)建。2002年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》明確提出，要促進我國民族地區(qū)教育“跨越式發(fā)展”，標志著我國的民族教育發(fā)展進入了一個全新的階段，與此同時，該政策也強調(diào)各地方政府在促進民族教育工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用，在這一階段各地方政府所發(fā)布的相關(guān)政策數(shù)量也隨之增加。

我國民族教育政策發(fā)文量在2016年達到峰值后呈現(xiàn)出逐年遞減的趨勢。這種趨勢并不代表我國各級政府在民族教育工作中政策注意力的衰減，而是反映了政策注意力在民族教育各個領(lǐng)域中呈競爭和多元化的狀態(tài)，原有的政策注意力分配格局得到調(diào)整。在經(jīng)過了長達近40年的努力后，我國現(xiàn)代化民族教育體系已經(jīng)初步構(gòu)建成型，與此同時，隨著我國脫貧攻堅戰(zhàn)役的全面打響及深入，我國的民族教育政策在這一階段更多地與促進民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、助力民族地區(qū)貧困人口脫貧進程相融合。這標志著政策注意力在應(yīng)用領(lǐng)域中的分配開始由集中建設(shè)階段轉(zhuǎn)為多元發(fā)展階段，民族教育也更多地與民族地區(qū)扶貧等政策應(yīng)用領(lǐng)域交融，政策注意力分配格局的差異化、多元化的特征開始凸顯。

2021年，隨著脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，我國民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后的局面得到了顯著改善，民族地區(qū)群眾在生活質(zhì)量和生活環(huán)境發(fā)生翻天覆地改變的同時，也進一步增強了他們追求幸福生活的信心和決心。民族教育在鞏固脫貧攻堅成果，促進脫貧成果從“扶貧到扶志再到扶智”的深層次發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用，在保障了民族地區(qū)學(xué)生的基本生活條件后，我國民族教育政策的注意力開始向個體意識形態(tài)領(lǐng)域和思想層面遷移，在尊重各民族文化的同時向鑄牢中華民族共同體方向發(fā)展。故這一階段，我國民族教育政策的發(fā)文數(shù)量有了小幅度的提升，政策應(yīng)用領(lǐng)域中注意力分配格局強化認同的特點逐漸顯現(xiàn)。

2.發(fā)文主體分析

1978年以來，中央政府在政策執(zhí)行過程中分配給地方的自主權(quán)和執(zhí)行空間逐漸擴大，我國地方政府在民族教育政策制定和執(zhí)行過程中的主動性和首創(chuàng)性也不斷增強，所頒布的相關(guān)政策與當?shù)氐膶嶋H狀況聯(lián)系更為緊密、地域性特點更為凸顯。

如上圖所示，我國中央政府發(fā)布的民族教育政策在2002年前始終多于各級地方政府所發(fā)布的政策。2002年前我國的民族現(xiàn)代教育體系正處于構(gòu)建階段，需要改革的是制度、管理體系以及法制保障等頂層設(shè)計制度中存在的問題，所面臨的阻力較強，利益主體之間的矛盾相互交織。因此，需要中央政府通過發(fā)布全國性政策的方式對我國民族教育現(xiàn)代化體系的構(gòu)建提供強有力的政治推力。我國中央政府發(fā)布的民族教育政策在2002年前始終多于各級地方政府所發(fā)布的政策。與此同時，各級地方政府的民族教育政策注意力還處于探索階段，各民族地區(qū)的教育發(fā)展所處的宏觀政策環(huán)境尚不穩(wěn)定，政策制定及執(zhí)行也面臨著決策依據(jù)不足、缺乏統(tǒng)一標準以及自主權(quán)不足等現(xiàn)實問題。故在此階段，我國各省、市地方政府發(fā)布的民族教育政策數(shù)量較少。

2002年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革加快民族教育的決定》，尤其強調(diào)“各地、各有關(guān)部門加強對民族教育工作領(lǐng)導(dǎo)?！边@表明，我國民族教育的政策導(dǎo)向和決策依據(jù)逐漸明朗，中央政府也逐漸放權(quán)至各級省、市地方政府，在民族教育政策的制定和執(zhí)行過程中的央地關(guān)系逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，地方政府在政策的制定和執(zhí)行過程中的自主權(quán)和執(zhí)行空間擴大。因此，2002年后我國各級地方政府發(fā)布的民族教育政策數(shù)量遞增，而中央政府的發(fā)文數(shù)量逐漸遞減，主要發(fā)揮其方向引領(lǐng)的作用。2015年中共中央政治局審議通過《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，“精準扶貧”的理念被首次提出。民族地區(qū)作為脫貧攻堅進程中的重點區(qū)域，在這一階段，通過發(fā)揮民族地區(qū)教育在阻斷貧困代際傳遞、助力地方脫貧的作用逐漸凸顯，“精準施策”的政策制定和執(zhí)行理念也在民族教育政策中得以體現(xiàn)。因此，我國各少數(shù)民族自治區(qū)政府也根據(jù)本區(qū)域內(nèi)民族分布的特點發(fā)布了具有地方特色的民族教育政策和人才培養(yǎng)方案，以助力民族地區(qū)擺脫貧困。因此，我國地方政府發(fā)布的民族教育政策數(shù)量在2015年左右達到峰值，涉及的領(lǐng)域更多，政策特色顯著提升。

（二）民族教育政策二維分析

本文整理了我國民族教育政策的關(guān)注焦點在1978—2002年、2002—2017年以及2017年至今的變化趨勢如下圖（圖5）。

由圖可見，改革開放為我國的民族教育事業(yè)發(fā)展注入了全新的活力，政策發(fā)文量較之前有著顯著提升，政策關(guān)注焦點主要集中于構(gòu)建民族地區(qū)現(xiàn)代教育體系；2002年，隨著民族地區(qū)現(xiàn)代教育體系的不斷完善，我國的民族教育發(fā)展也進入跨越式發(fā)展的階段，這一階段政策關(guān)注焦點也逐漸轉(zhuǎn)移至提升民族地區(qū)教育的質(zhì)量建設(shè)，聚焦于各級各類民族教育和辦學(xué)水平以及提高少數(shù)民族人才的培養(yǎng)質(zhì)量；2017年，“中華民族共同體意識”被正式寫入黨章，與此同時，隨著我國民族地區(qū)現(xiàn)代化教育體系的逐漸完善以及教學(xué)質(zhì)量的不斷提升，政策關(guān)注焦點轉(zhuǎn)移至鑄牢各族師生中華民族共同體思想基礎(chǔ)上。

通過對民族教育政策關(guān)注焦點的梳理發(fā)現(xiàn)，我國民族教育政策的變遷史實際上也從側(cè)面反映了我國民族地區(qū)教育生態(tài)逐漸完善的過程，其過程呈現(xiàn)出從宏觀到中觀再到微觀，由表及里、逐層遞進的特點。為此，本文運用Ucinet軟件，提取上述三個階段中所發(fā)布的民族教育政策中的關(guān)鍵詞，繪制共現(xiàn)圖，并結(jié)合“政策關(guān)注焦點—教育生態(tài)系統(tǒng)”的二維分析框架進一步探究我國民族教育政策關(guān)注焦點及教育生態(tài)系統(tǒng)在不同時間序列中逐漸完善的演進邏輯。

1.1978—2002年：改革開放助力宏觀系統(tǒng)建設(shè)

通過分析這一階段所發(fā)布的民族教育政策的關(guān)鍵詞共現(xiàn)發(fā)現(xiàn)，1978—2002年我國民族教育政策的關(guān)注焦點主要集中于我國民族地區(qū)教育生態(tài)系統(tǒng)中宏觀系統(tǒng)的建設(shè)，其首要之義在于明確我國民族教育工作的基本方針、原則及任務(wù)，并完善相應(yīng)的法制化保障。（圖6）與此同時，相應(yīng)具體政策體系的初構(gòu)與完善也是這一階段的重要政策目標。

1981年所頒布的《國家編制委員會關(guān)于建立民族教育行政機構(gòu)的意見》等政策明確了我國民族教育政策的執(zhí)行主體、基本方針和首要任務(wù)，與此同時《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》等法律法規(guī)的相繼出臺在為我國民族教育的發(fā)展提供法律保障的同時也進一步推進了其法制化建設(shè)。

在具體政策體系的初構(gòu)與完善層面，首先，宏觀教育生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建與發(fā)展必然建立在一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，完善的經(jīng)費補助制度能夠為其提供物質(zhì)支撐。1980年，《關(guān)于從民族地區(qū)補助費中適當安排少數(shù)民族教育經(jīng)費的建議》決定設(shè)立民族地區(qū)教育的專項補助經(jīng)費。這也標志著我國民族教育政策體系中“專款專用”的經(jīng)費補助制度開始形成，為提升補助經(jīng)費的使用效率提供制度保障。

其次，隨著民族地區(qū)基本受教育權(quán)利的保障力度不斷深化，民族地區(qū)學(xué)生對于接受高等教育的意愿也隨之持續(xù)增強。因此，民族地區(qū)高等教育的招生和管理的政策也逐漸完善，從而為擴大民族地區(qū)高層次人才規(guī)模提供動力。自1980年以來，多部門連續(xù)發(fā)布《關(guān)于部分全國重點高等學(xué)校試辦民族班的通知》等政策。民族班和民族預(yù)科班作為進一步保障民族地區(qū)學(xué)生接受高等教育權(quán)利的主要形式和有效舉措，其從產(chǎn)生到完善的過程也標志著民族地區(qū)高等教育招生和管理制度從形成到發(fā)展再到完善、從試點到推廣的過程。此外，隨著“少數(shù)民族骨干計劃”的正式實施，為少數(shù)民族學(xué)生提供了攻讀碩士、博士研究生的有效途徑，為我國民族地區(qū)的高層次人才儲備打下堅實的基礎(chǔ)。

最后，教育資源和師資隊伍的薄弱是我建設(shè)民族地區(qū)教育宏觀系統(tǒng)中的最大的阻礙之一，而區(qū)域之間的對口支援制度會進一步推動發(fā)達地區(qū)的資金、物質(zhì)、人才等教育資源向民族地區(qū)流動，是解決這一問題的有效途徑。為此，1992年以來，國家教育委員會和國家民委等部門先后頒布《關(guān)于對我國143個貧困縣進行實施教育扶貧的意見》等政策，從而使得來自發(fā)達地區(qū)的經(jīng)費、教育資源及師資力量源源不斷地下沉至民族地區(qū)，有效地改善了民族地區(qū)教育資源和師資隊伍薄弱的現(xiàn)狀，促進了民族地區(qū)現(xiàn)代教育體系的建設(shè)。

2.2002—2017年：跨越式發(fā)展聚焦中觀系統(tǒng)質(zhì)量

2002年，《關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》提出“推動民族教育跨越式發(fā)展”。因此，這一時期的政策焦點也呈現(xiàn)出由宏觀系統(tǒng)建設(shè)轉(zhuǎn)移至提升中觀系統(tǒng)質(zhì)量的趨勢。具體而言，這一階段我國民族教育政策所關(guān)注的焦點更多地集中于如何通過縮小民族地區(qū)與其他地區(qū)在教育資源、師資力量上的差距，以實現(xiàn)民族地區(qū)教育均衡發(fā)展。（圖7）與此同時，以通過民族教育科研工作與智力支持培育民族教育內(nèi)生動力以及持續(xù)完善雙語教學(xué)模式等方式提升民族地區(qū)教育生態(tài)中觀系統(tǒng)的建設(shè)質(zhì)量為目標的政策發(fā)布數(shù)量也逐漸增加。此外，在這一階段，教育政策與民族地區(qū)扶貧、脫貧工作之間的聯(lián)系也日益緊密，其阻斷貧困代際傳遞的作用也日益凸顯。

第一，教育資源的數(shù)量和質(zhì)量是提升民族地區(qū)辦學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量的前提條件，縮小民族地區(qū)與我國其他地區(qū)在教育資源配置的差距是提升我國民族地區(qū)教育生態(tài)中觀系統(tǒng)建設(shè)質(zhì)量的關(guān)鍵所在。為此，自2015年以來，以《加快中西部發(fā)展的指導(dǎo)意見》為代表的相關(guān)教育政策相繼發(fā)布，促進了大量教育資源涌入我國民族地區(qū)，縮小了民族地區(qū)在教育資源配置方面的差距，進一步推動了民族地區(qū)教育的均衡發(fā)展。

第二，提升民族地區(qū)教師的綜合素質(zhì)與雙語教學(xué)水平是提升中觀系統(tǒng)建設(shè)質(zhì)量的必由之路?！对卦f名教師支教計劃實施方案》《關(guān)于做好民族地區(qū)、貧困地區(qū)教師國家通用語言文字應(yīng)用能力培訓(xùn)工作的通知》等政策的頒布和實施一方面有效緩解民族地區(qū)師資短缺因素的同時，通過與當?shù)孛褡褰處煹慕涣?，將先進的教育經(jīng)驗帶到民族地區(qū)，提升了當?shù)亟處熃虒W(xué)能力和綜合素質(zhì)。另一方面也通過不斷提升民族地區(qū)教師的普通話應(yīng)用能力為促進各民族師生的交融和交往奠定基礎(chǔ)。

第三，統(tǒng)籌民族教育科研工作規(guī)劃及智力支持也是推進我國民族教育生態(tài)中觀系統(tǒng)高質(zhì)量發(fā)展的重要環(huán)節(jié)之一。2011年以來，教育部先后發(fā)布《關(guān)于設(shè)立教育部民族發(fā)展中心的通知》等相關(guān)政策，不僅明確了我國民族教育科研工作的方向、原則、基本目標和重點領(lǐng)域，還進一步突出了科研工作對推進我國民族教育高質(zhì)量發(fā)展的重要作用。并通過各領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c我國民族教育科研工作以及各種研討會和座談會的召開，為我國民族教育工作的現(xiàn)實執(zhí)行提供了源源不斷的理論和智力支持。

第四，語言不僅僅是族際互動學(xué)習中交流的工具，更是民族文化傳承的載體。[15]因此，在民族地區(qū)持續(xù)優(yōu)化雙語教學(xué)模式、增強教師的雙語教學(xué)能力是提升我國民族地區(qū)教育生態(tài)中中觀系統(tǒng)建設(shè)質(zhì)量的重要內(nèi)容之一?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》以及《國家民委關(guān)于做好少數(shù)民族語言文字管理工作的意見（2010—2020年）》等政策的相繼出臺在促進民族地區(qū)雙語教學(xué)體系的形成、優(yōu)化民族地區(qū)的雙語課程設(shè)置、促進師生雙語融合以及培養(yǎng)教師雙語能力等方面提供了強有力的政策保障。

最后，隨著我國脫貧攻堅戰(zhàn)役的全面打響及深入，我國的民族教育政策在這一階段更多地與促進民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、助力民族地區(qū)貧困人口脫貧進程相融合。2016年，《教育脫貧攻堅十三五規(guī)劃》出臺，著重強調(diào)民族地區(qū)鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)、高校招生的傾斜政策等領(lǐng)域?qū)τ谖覈逃珳史鲐毠ぷ魍七M的重要性，指出更多的經(jīng)費、政策及人才資源應(yīng)逐漸向民族地區(qū)傾斜。同年，《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案（2016—2020年）》也明確指出“全國教育系統(tǒng)會同扶貧系統(tǒng)共同打好深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅戰(zhàn)?！币陨险叩南嗬^出臺將民族教育與扶貧、脫貧工作緊密連接，民族教育在阻斷貧困代際傳遞中的治本價值顯著提升。

3.2017年至今：共同體意識凝聚微觀系統(tǒng)共識

通過對于民族教育政策關(guān)注焦點的政策發(fā)文量統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)，共同體意識在我國民族教育政策的發(fā)展中始終發(fā)揮著重要的作用，從一開始就承擔著“鑄牢中華民族共同體意識”的歷史重任，[16]只是在每個階段的表述有所不同。1987年，《關(guān)于在各級學(xué)校注意進行黨的民族政策和加強民族團結(jié)教育的通知》是我國第一份有關(guān)民族團結(jié)教育類政策文件，隨后相繼頒布的政策中也對民族團結(jié)教育提出了具體的要求。進入新時代后，2014年，習近平總書記首次提出“鑄牢中華民族共同體意識”，2017年，被正式寫入黨章。因此，在這一階段，隨著我國民族教育生態(tài)系統(tǒng)中的宏觀和中觀系統(tǒng)日益完善，其政策關(guān)注焦點也逐步轉(zhuǎn)移至微觀系統(tǒng)，即少數(shù)民族學(xué)生的個體意識的培養(yǎng)中。（圖8）

具體而言，首先是繼續(xù)加強、深化各族師生的共同體意識培育。2019年，《深化新時代民族團結(jié)進步教育指導(dǎo)綱要》等政策的發(fā)布進一步鞏固了“鑄牢中華民族共同體意識”在我國民族工作和民族教育工作中的引導(dǎo)作用，尤其強調(diào)并凸顯了民族高校在這一過程中“橋頭堡”的重要地位和作用，指導(dǎo)各民族高校通過開展各族青年主題交流活動、社會實踐交流活動、志愿服務(wù)交流活動等多樣化活動創(chuàng)新推動各族青年交往交流交融，鑄牢中華民族共同體意識，推動中華民族共同體建設(shè)。

與此同時，各地也在積極探索通過“混合住宿”“混合教學(xué)”等政策的不斷完善以進一步促進各族師生在學(xué)習、生活場域中的進一步嵌入，促進各民族之間文化的進一步交融，從而推動中華民族共同體意識的建設(shè)。2019年，廣東省率先推進內(nèi)地民族班的“三混”模式，即“混合教學(xué)”“混合住宿”“混合就餐”，在內(nèi)地民族班建設(shè)要求的基礎(chǔ)之上進一步凸顯了中華民族共同體意識的凝聚作用。

綜合上述研究，本文將政策關(guān)注焦點及教育生態(tài)系統(tǒng)兩大分析維度相結(jié)合，構(gòu)建了我國民族地區(qū)教育生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的邏輯演進圖（圖9），從生態(tài)構(gòu)建的角度著眼，在整體上把握我國民族地區(qū)教育生態(tài)的形成進路。

四、總結(jié)與反思

綜上，筆者認為，我國民族教育政策發(fā)展的過程實際上就是民族教育生態(tài)不斷完善的過程。我國民族教育政策注意力的變遷與分配格局變化的深層邏輯源于民族教育生態(tài)宏觀、中觀和微觀系統(tǒng)的不斷完善的現(xiàn)實情況和建設(shè)需求。此外，這一過程中發(fā)揮引領(lǐng)作用的主線也隨著教育生態(tài)的逐漸完善而發(fā)生變化，政策應(yīng)用領(lǐng)域更加多元、政策執(zhí)行也更加精準。隨著我國民族教育生態(tài)的逐漸完善，在未來我國民族教育工作及政策注意力的分配應(yīng)緊緊圍繞“鑄牢中華民族共同體意識”這一主線發(fā)展，在宏、中觀系統(tǒng)逐漸穩(wěn)定的同時著重加強對微觀系統(tǒng)，也即少數(shù)民族學(xué)生的個體發(fā)展層面的建設(shè)，通過政策的發(fā)布以進一步鞏固我國民族教育生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，并促進其長效發(fā)展?；诖?，本文提出優(yōu)化我國民族教育政策注意力配置格局、完善我國民族教育生態(tài)的對策建議。

（一）進一步加強黨對于民族教育工作的領(lǐng)導(dǎo)地位并發(fā)揮中央政府的指導(dǎo)性作用

回顧百年以來我國民族教育發(fā)展取得的輝煌成績，其中一條最重要的經(jīng)驗就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨所提供的理論支持、物質(zhì)支持、人才支持、政策支持在我國民族教育的發(fā)展及民族教育生態(tài)的構(gòu)建中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。新時代我國民族教育的發(fā)展要進一步加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，從而使得我國的民族教育獲得更具時代特色、中國特色并惠及全國各族人民的輝煌成就。另一方面，也促進我國中央政府積極轉(zhuǎn)變職能，在民族教育政策的制定和執(zhí)行中更多地放權(quán)于各級地方政府，并進一步推動中央政府在民族教育工作及政策制定中所發(fā)揮的“領(lǐng)導(dǎo)性作用”向“指導(dǎo)性作用”轉(zhuǎn)變，所扮演的角色由“事無巨細”向“宏觀指導(dǎo)”轉(zhuǎn)變。

（二）提升各級地方政府在完善民族教育生態(tài)中的主動性和首創(chuàng)精神

各級地方政府是制定并執(zhí)行民族教育政策的主體，同時也是構(gòu)建并完善我國民族教育生態(tài)最重要的力量之一。一方面，各級地方政府和各職能部門要在民族教育政策的制定和執(zhí)行中充分發(fā)揮主動性，根據(jù)當?shù)氐慕逃l(fā)展以及民族聚居情況主動進行研判，在精準掌握當?shù)匕l(fā)展民族教育的優(yōu)勢條件以及現(xiàn)實困境后制定與之相匹配的公共政策并貫徹執(zhí)行，從而實現(xiàn)優(yōu)化政策注意力配置的目標；另一方面，各級地

方政府及職能部門也要在其職權(quán)范圍內(nèi)充分發(fā)揮首創(chuàng)精神，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云技術(shù)等先進信息技術(shù)促進當?shù)孛褡褰逃ぷ鞯拈L效發(fā)展。與此同時，也要勇于打破橫向壁壘，增加地方之間、部門之間的創(chuàng)新性合作，建立完善的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，形成地方民族教育發(fā)展的有效模式，構(gòu)建地方民族教育政策注意力發(fā)展性、長效性的分配格局。

（三）持續(xù)增強我國民族教育生態(tài)中微觀系統(tǒng)的建設(shè)力度

我國民族教育發(fā)展百年以來，民族地區(qū)現(xiàn)代教育體系已基本構(gòu)建完成，與此同時，各級各類學(xué)校的辦學(xué)水平以及師資力量也顯著提升。這意味著，我國民族教育生態(tài)中的宏觀系統(tǒng)和中觀系統(tǒng)的建設(shè)與發(fā)展已經(jīng)實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。然而在微觀系統(tǒng)建設(shè)，即民族學(xué)生的個體層面上依然存在著建設(shè)力度、政策支持力度不足等現(xiàn)實問題。民族地區(qū)學(xué)生的個體素質(zhì)以及主動接受教育的意愿仍需要長期的關(guān)注，極個別地區(qū)尊重教育、尊重知識的氛圍也尚未形成。文化及思想的轉(zhuǎn)變是一個漫長的過程，為此，在未來一段時間內(nèi)，我國民族教育政策注意力的分配格局應(yīng)更多地轉(zhuǎn)移到微觀系統(tǒng)的建設(shè)之中，通過更強有力的政策支持，進一步提升民族地區(qū)適齡學(xué)生的受教育程度，并通過政策宣傳、對口支援等政策進一步提升其主動接受教育、學(xué)習知識的意愿。

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收稿日期：2022－11－15 責任編輯：賈海霞