內(nèi)容提要：彰顯社會主義制度優(yōu)勢的對口支援機(jī)制在我國由來已久，是府際財(cái)政應(yīng)急援助實(shí)踐的重要表現(xiàn)形式，在歷次突發(fā)事件應(yīng)急處置中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。然而，府際財(cái)政應(yīng)急援助中的單中心、行政化的“硬法”模式，面臨著難以適應(yīng)現(xiàn)代風(fēng)險社會需求的難題。府際財(cái)政應(yīng)急援助作為一種公共治理機(jī)制，需要一種多中心、協(xié)商性的“軟法”模式，以強(qiáng)化其包容性和互動型治理結(jié)構(gòu)。府際財(cái)政應(yīng)急援助的“軟法”模式，有助于更好回應(yīng)社會需求，有利于拓展府際財(cái)政應(yīng)急法治內(nèi)涵，從而實(shí)現(xiàn)府際財(cái)政應(yīng)急援助的軟硬法協(xié)同共治。文章認(rèn)為應(yīng)從完善制度基礎(chǔ)、建立形式載體以及健全配套機(jī)制等方面，綜合推進(jìn)府際財(cái)政應(yīng)急援助的軟法治理。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付；應(yīng)急管理；軟法治理

中圖分類號：F812.2? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：2095-1280（2023）01-0077-08

一、問題的提出

具有復(fù)雜性、破壞性與流動性的跨區(qū)域突發(fā)事件，往往超出單一地方政府的行政邊界與處置能力。基于我國國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的歷史傳統(tǒng)、黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢以及單一制的體制特點(diǎn)，中央政府可運(yùn)用高度權(quán)威與政治動員的方式調(diào)動各地資源進(jìn)行應(yīng)急處置。作為一種具有中國特色的財(cái)政現(xiàn)象，對口支援機(jī)制實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急財(cái)政資源的橫向府際流動和配置，是突發(fā)事件府際財(cái)政應(yīng)急援助的重要實(shí)踐形式。但相對于府際財(cái)政應(yīng)急援助實(shí)踐的蓬勃發(fā)展，相應(yīng)的理論研究與制度建設(shè)并未及時跟進(jìn)。行政主導(dǎo)應(yīng)急財(cái)政資源調(diào)動的背后，折射出我國府際財(cái)政應(yīng)急援助面臨的硬法管理模式難題。對此，是應(yīng)當(dāng)完善硬法模式抑或是尋求其他解決之法？該問題尚未引起學(xué)界足夠關(guān)注。應(yīng)當(dāng)看到，單一的硬法體系向軟硬交錯的混合法體系進(jìn)化是公域之治轉(zhuǎn)型的典型表現(xiàn)。區(qū)別于傳統(tǒng)的應(yīng)急管理模式以及相應(yīng)的硬法之治，應(yīng)急治理模式需要剛?cè)嵯酀?jì)、軟硬法兼施。因此，實(shí)現(xiàn)府際財(cái)政應(yīng)急援助的法治化除了進(jìn)行“命令服從”式的硬法建設(shè)之外，是否可以探索基于“平等協(xié)商”式的軟法機(jī)制值得深入研究。鑒于此，本文立足應(yīng)急狀態(tài)下的橫向府際財(cái)政關(guān)系，著重厘清軟法機(jī)制在府際財(cái)政應(yīng)急援助中的正當(dāng)性，并探索其實(shí)現(xiàn)路徑。

二、府際財(cái)政應(yīng)急援助硬法管理模式的反思

對口支援是我國中央政府調(diào)動全國資源用于公共事務(wù)處理與公共風(fēng)險應(yīng)對的重要方式，體現(xiàn)了“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，彰顯了中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。依靠中央權(quán)威和行政命令推進(jìn)的府際財(cái)政應(yīng)急援助是一種突出中央和上級意志的單中心模式，“晉升錦標(biāo)賽”是激勵地方響應(yīng)中央從而高效完成任務(wù)的重要手段。綜合看，由政治動員和行政主導(dǎo)推動的現(xiàn)行對口支援機(jī)制，其實(shí)是一種府際財(cái)政應(yīng)急援助的“硬法”管理模式。這里的“硬法”，指的是由國家制定或認(rèn)可，以權(quán)利義務(wù)為主要內(nèi)容，用以調(diào)整社會關(guān)系，由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的行為規(guī)范體系。該模式強(qiáng)調(diào)法和權(quán)力的關(guān)系，以國家作為法的唯一創(chuàng)制主體，以國家強(qiáng)制力作為法的最后防線，是國家主義管理模式的體現(xiàn)。它具有高度的權(quán)威性和統(tǒng)一性，但其剛性特質(zhì)同時削弱了社會中其他行為規(guī)范的作用，公共事務(wù)的管理權(quán)被國家獨(dú)自壟斷，客觀上增加了國家管理的成本和難度。與“硬法”模式相對的是“軟法”模式。在應(yīng)急治理領(lǐng)域，軟法模式突破了國家對公共事務(wù)權(quán)力的壟斷，強(qiáng)調(diào)除國家機(jī)構(gòu)之外的多元主體參與，重視法與社會的關(guān)系，并將法看作是對社會特定問題的回應(yīng)。軟法所代表的法律觀，是對傳統(tǒng)法概念的修正與完善，為國家與社會機(jī)構(gòu)共同應(yīng)對公共風(fēng)險與危機(jī)創(chuàng)造了更具想像力的空間。在府際財(cái)政應(yīng)急援助方面，硬法模式更加強(qiáng)調(diào)中央政府在其中的規(guī)制和約束作用，而軟法模式則通過兼顧地方政府機(jī)構(gòu)公共財(cái)政利益的方式來強(qiáng)調(diào)地方政府間的自愿協(xié)商，以圖達(dá)到同樣目標(biāo)。

我國對口支援機(jī)制在應(yīng)急管理和公共風(fēng)險應(yīng)對中的功績有目共睹。但綜合考慮其收益與財(cái)政代價，對口支援的機(jī)制其實(shí)存在諸多需要改進(jìn)之處。比如，地方財(cái)政支出缺乏法定標(biāo)準(zhǔn)容易導(dǎo)致政府間財(cái)政支出競爭；地方官員的財(cái)政支出許諾可能影響地方預(yù)算穩(wěn)定性；追求援助高標(biāo)準(zhǔn)、高速度容易導(dǎo)致資源配置重復(fù)或者忽視工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。尤其是，對口支援需要支援地付出大量人力、物力和財(cái)力，但并不要求受援地支付相應(yīng)對價，這更像一種“無私奉獻(xiàn)”，也因此被視為一種“政治性饋贈”。市場經(jīng)濟(jì)體制與分稅制背景下，作為政治任務(wù)的無償單向府際援助機(jī)制在激勵方面存在不足。支援地政府慷慨解囊背后依靠的是本地居民納稅形成的財(cái)政收入，這種財(cái)政資源轉(zhuǎn)移不在本地原有預(yù)算安排之內(nèi)，屬于一種臨時性的財(cái)政安排。有觀點(diǎn)認(rèn)為，對口支援實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資源的橫向流動，地方政府幫助中央政府分擔(dān)了部分財(cái)政支出責(zé)任。更為關(guān)鍵的是，支援地收入無償轉(zhuǎn)移給受援地支配后欠缺有效的補(bǔ)償機(jī)制，支援地政府的財(cái)政利益未得到應(yīng)有重視。這些問題，其實(shí)是府際財(cái)政應(yīng)急援助“硬法”管理模式中容易出現(xiàn)的問題，導(dǎo)致了對地方政府財(cái)政利益和積極性的關(guān)照不足，對地方政府間基于協(xié)商的橫向轉(zhuǎn)移支付缺乏應(yīng)有的支持，等等。具體表現(xiàn)有：

（一）對地方財(cái)政合作“積極性”的關(guān)照存在“模糊”空間

我國《憲法》第三條第4款規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！薄皟蓚€積極性”原則是我國處理央地關(guān)系的基本原則，為我國央地關(guān)系提供了高層次的規(guī)范指導(dǎo)和解釋空間，其優(yōu)勢在于對待央地關(guān)系問題具有靈活性，不足之處在于處理央地關(guān)系問題的模糊性（丁軼，2017）。基于此，在地方政府間的合作是否具有憲法依據(jù)的問題上，學(xué)者們出現(xiàn)了不同的解釋。部分觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前無法從憲法中找到明確的橫向府際合作條款的規(guī)定，說明地方政府間的合作沒有憲法依據(jù)（張彪，2016）。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法文本中雖然沒有明確的地方政府跨域合作條款，但同樣也沒有禁止性規(guī)定，實(shí)際上暗示了地方政府擁有橫向合作權(quán)限（何淵，2006）。對此筆者認(rèn)為，《憲法》第三條第4款雖然為央地關(guān)系處理提供了基本原則，但是未提及中央或上級政府在跨區(qū)域公共事務(wù)中的角色定位，以及地方政府在跨區(qū)域治理中的權(quán)責(zé)分擔(dān)。地方政府自主權(quán)限存在的前提是屬地管理權(quán)，即對于轄區(qū)內(nèi)地方事務(wù)的獨(dú)立自主處理權(quán)，至于那些超出屬地管理的權(quán)限，比如地方政府之間自主的“橫向”聯(lián)系，似乎并沒有來自憲法的明確授權(quán)。如果根據(jù)公法領(lǐng)域“法無授權(quán)即禁止”的法理要求，地方政府跨區(qū)域應(yīng)急財(cái)政合作屬于涉嫌“超越職權(quán)”的行為。應(yīng)急處置實(shí)踐迫切需要地方政府間協(xié)同，然而橫向府際合作治理的憲法依據(jù)“模糊”，影響了橫向府際財(cái)政合作積極性的充分發(fā)揮。

（二）地方政府跨區(qū)域橫向合作的機(jī)制和規(guī)定缺位

《突發(fā)事件應(yīng)對法》在我國應(yīng)急管理法律體系中處于基本法地位，為突發(fā)事件應(yīng)對提供了重要制度保障，然而該法尚無明確的跨區(qū)域應(yīng)急合作規(guī)定，無法為地方政府橫向合作協(xié)同提供基本的指引和規(guī)范。2007年公布施行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四條規(guī)定“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！贝朔N應(yīng)急管理體制與我國科層制行政管理體制一致，即縱向維度上強(qiáng)調(diào)各級政府遵循自上而下的權(quán)力運(yùn)行邏輯，橫向維度上強(qiáng)調(diào)各職能部門的專業(yè)分工。應(yīng)當(dāng)說，此種應(yīng)急管理體制在邊界相對清晰的公共事務(wù)處理方面具有優(yōu)勢，但是在不同層級的政府部門之間難以形成平等協(xié)商的伙伴關(guān)系，在治理邊界不清的跨界公共事務(wù)時容易產(chǎn)生“部門主義”等碎片化問題。尤其是基于“閉合式行政”模式的地方政府囿于地域分割下的土地管轄權(quán)，在面對跨區(qū)域公共事務(wù)治理時容易傾向“各自為政”或者滋長“搭便車”行為，無法最大程度整合應(yīng)急管理資源，難以形成有效協(xié)同的局面。

（三）橫向轉(zhuǎn)移支付立法仍停留在理論探討層面

應(yīng)急對口支援在發(fā)揮作用的同時暴露出本身非規(guī)范性的缺陷。部分學(xué)者立足對口支援的橫向轉(zhuǎn)移支付特征，主張學(xué)習(xí)德國經(jīng)驗(yàn)，在我國盡快建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，最終實(shí)現(xiàn)縱向?yàn)橹?、橫向?yàn)檩o、縱橫交錯的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系（伍文中，2012）。當(dāng)然，也有部分學(xué)者提出反對意見，指出我國不宜將橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度化（王瑋，2017）。應(yīng)當(dāng)看到，我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的高層次立法長期缺失，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要依據(jù)多為國務(wù)院及其職能部門頒布的規(guī)范性文件，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為法治化程度較低。實(shí)際上，全國人大常委會曾經(jīng)做過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的立法規(guī)劃，財(cái)政部也表態(tài)起草過相關(guān)的暫行條例，但是最終沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。需要指出，以上財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的立法及改進(jìn)努力都只針對縱向模式，并未涉及橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。實(shí)踐中，個別省市曾經(jīng)進(jìn)行過橫向轉(zhuǎn)移支付的地方立法嘗試，但是實(shí)屬曇花一現(xiàn)，后續(xù)沒有其他地區(qū)跟進(jìn)。①由此可見，我國還沒有建立法律層面上的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度化仍停留于學(xué)者們的理論探討階段。

三、府際財(cái)政應(yīng)急援助軟法治理模式的正當(dāng)性

在充滿高度風(fēng)險的當(dāng)代社會，單中心的硬法模式在跨區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)對中顯得力不從心，府際財(cái)政應(yīng)急援助作為一種公共治理模式更傾向于適用多中心、靈活、對話性的軟法模式。府際財(cái)政應(yīng)急援助的軟法治理模式具有正當(dāng)性。

（一）協(xié)商型治理：軟法對府際財(cái)政應(yīng)急援助需求形成回應(yīng)

突發(fā)事件的外溢性的確給單一地方政府帶來前所未有的巨大挑戰(zhàn)，獲得應(yīng)急援助是其普遍需求。中央政治動員與行政主導(dǎo)的府際應(yīng)急援助在歷次突發(fā)事件處置中效果顯著。然而區(qū)別于傳統(tǒng)剛性與強(qiáng)制的應(yīng)急財(cái)政管理方式，在強(qiáng)調(diào)自愿的現(xiàn)代財(cái)政應(yīng)急治理活動中，地方政府對于是否以及如何參與跨區(qū)域合作應(yīng)具有較大的自由裁量權(quán)。地方政府作為應(yīng)急治理的直接責(zé)任主體，其主動性和積極性的發(fā)揮與否直接關(guān)系到治理效果的實(shí)現(xiàn)，因此，橫向府際協(xié)同行動的組織手段和實(shí)現(xiàn)方式值得研究。鑒于此，府際財(cái)政應(yīng)急援助應(yīng)當(dāng)擺脫傳統(tǒng)縱向的“命令服從”模式，以橫向的自愿互惠為基礎(chǔ)，通過政府間的協(xié)商、談判和對話方式來實(shí)現(xiàn)。府際財(cái)政應(yīng)急援助的實(shí)質(zhì)是“協(xié)商型”柔性治理。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷完善以及央地財(cái)政事權(quán)規(guī)范化的制度背景下，地方府際合作是基于共同利益驅(qū)動下的戰(zhàn)略選擇。“互利共贏”的價值觀念有助于克服“地方本位主義”與“搭便車”行為，地方政府已經(jīng)意識到只有通過合作才能分擔(dān)風(fēng)險、共享收益。市場經(jīng)濟(jì)條件下促進(jìn)跨區(qū)域協(xié)同應(yīng)急的主要途徑，就是通過柔性協(xié)商機(jī)制對地方政府進(jìn)行激勵或者軟約束。事實(shí)上，汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建中對口支援行為模式就已經(jīng)轉(zhuǎn)變，即從單邊無償支援到互利共贏合作的轉(zhuǎn)變、從依靠行政調(diào)控到依靠市場規(guī)律為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變、從政治任務(wù)到法律義務(wù)的轉(zhuǎn)變（劉鐵，2010）?；ブ降呢?cái)政資源安排除了能夠與應(yīng)急處置的自主性和靈活性相適應(yīng)，還能強(qiáng)化危機(jī)意識，將應(yīng)急管理理念融入地方的常態(tài)工作中。尤其是，互助機(jī)制所形成的風(fēng)險池效應(yīng)降低了地方應(yīng)急資源儲備成本（林鴻潮，2015）。有學(xué)者認(rèn)為建立跨區(qū)域應(yīng)急響應(yīng)和聯(lián)動的激勵機(jī)制，對地方政府之間的互助互濟(jì)行為實(shí)行記分制，這其實(shí)是一種雙向、互惠的援助機(jī)制（薛瀾和劉冰，2013）?？梢娫趹?yīng)急治理過程中，相較于剛性的制度框架，柔性的協(xié)商機(jī)制同樣不可或缺。傳統(tǒng)單中心的國家管理模式正在被多元主體參與的公共治理模式所取代，后者逐漸成為公域之治的主導(dǎo)模式。公共治理模式的確立離不開推崇“民主協(xié)商”“參與開放”“合意共識”的軟法機(jī)制，軟法機(jī)制與公共治理的價值取向和功能定位完美契合，這樣的治理方式被稱為“軟治理”。軟法手段的興起與運(yùn)用有利于府際財(cái)政應(yīng)急援助實(shí)現(xiàn)從管理到治理的轉(zhuǎn)型，最終推動“善治”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。軟法機(jī)制所體現(xiàn)出的“協(xié)商性”對府際財(cái)政應(yīng)急援助需求形成了有效回應(yīng)。

（二）包容型治理：軟法拓展了府際財(cái)政應(yīng)急的法治內(nèi)涵

作為“原則上沒有法律約束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)則”（Snyder，1994），軟法憑借其開放性、靈活性與參與性，有利于降低社會成本、減少協(xié)商障礙、提升制度整體正當(dāng)性。軟法的運(yùn)用往往能夠就某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和政治僵局達(dá)成妥協(xié)。根據(jù)制定主體不同，軟法實(shí)施模式大致可分為政府主導(dǎo)型、社會自治型、網(wǎng)絡(luò)型和民間型四種。現(xiàn)階段，政府主導(dǎo)型的軟法規(guī)范在我國應(yīng)急管理領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)揮了重要作用，其實(shí)際效力甚至超出一般硬法。主要表現(xiàn)為：一是執(zhí)政黨及國家機(jī)關(guān)以“規(guī)劃”“綱要”“建議”“方案”“指南”“指導(dǎo)意見”等形式發(fā)布的管理政策。即有綱領(lǐng)性和戰(zhàn)略性應(yīng)急政策，如《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》關(guān)于完善國家應(yīng)急管理體系提出“強(qiáng)化跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動”；《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》提出“加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同”等；亦有專門性應(yīng)急管理政策，如《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對口支援方案》等。二是地方政府之間簽訂的各種框架性應(yīng)急合作文件，包括各種“協(xié)議”“備忘錄”“宣言”“議定書”“紀(jì)要”“協(xié)定”“章程”“方案”“意向書”“倡議書”“共識”等，其中以“協(xié)議”最為常見。主要有“區(qū)域綜合框架協(xié)議”，如《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》中涉及構(gòu)建“應(yīng)急管理區(qū)域協(xié)作機(jī)制”，《粵港合作框架協(xié)議》強(qiáng)調(diào)了“建設(shè)區(qū)域應(yīng)急管理合作體系”等；還有“區(qū)域應(yīng)急管理合作協(xié)議”，如《粵港應(yīng)急管理合作協(xié)議》《北京市、天津市、河北省應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》《川渝滇黔10地跨區(qū)域應(yīng)急管理合作協(xié)議》等。以上軟法理論與實(shí)踐的蓬勃發(fā)展說明，國家硬法并非法的唯一表現(xiàn)形式，“軟法亦法”是對傳統(tǒng)國家法概念的拓展和修正，即法是體現(xiàn)公共意志的、由國家制定或認(rèn)可、依靠公共強(qiáng)制或自律機(jī)制保證實(shí)施的規(guī)范體系。現(xiàn)代法治的發(fā)展形態(tài)已經(jīng)呈現(xiàn)從“硬性法治”到“軟性法治”的轉(zhuǎn)向，軟法與硬法之間的包容與和諧，是一個正在發(fā)生的現(xiàn)代性法律現(xiàn)象。政府管制的時代主要是硬法時代，公共治理時代主要是軟法時代。府際財(cái)政應(yīng)急援助之所以倚重軟法形式，是因?yàn)檐浄軌蛞云洳煌谟卜ǖ奶厥夤δ芎驼{(diào)整方式去規(guī)范府際財(cái)政應(yīng)急援助中的問題，既有助于跨區(qū)域突發(fā)事件的應(yīng)對，也豐富了府際財(cái)政應(yīng)急法治的內(nèi)涵。

（三）互動型治理：府際財(cái)政應(yīng)急援助需要軟硬法協(xié)同共治

當(dāng)前應(yīng)急領(lǐng)域軟法現(xiàn)象雖然普遍存在，但是軟法與硬法的關(guān)系仍不清晰，軟法在整個法體系中的定位模糊。目前學(xué)理上對軟法的定位如下：第一，軟法是“預(yù)備法”，其形式與內(nèi)容的不完備決定了軟法的價值在于硬法前的“試錯”并且最終走向“硬化”。第二，軟法是“輔助法”，其可以彌補(bǔ)硬法的空白，修正硬法可能存在的僵化和刻板。第三，軟法是“平行法”，其并非依附于硬法，而是在區(qū)別于硬法的治理領(lǐng)域以不同的治理方式發(fā)揮自己的功能與優(yōu)勢。應(yīng)當(dāng)說，上述關(guān)于軟法功能非此即彼的定位有失偏頗，二者的關(guān)系基本上可以概括為：法邏輯上的錯綜復(fù)雜、法功能上的優(yōu)勢互補(bǔ)及法規(guī)范上的互相轉(zhuǎn)化（羅豪才和宋功德，2009）。軟法是一種不同于硬法的新型法律形式，軟法與硬法都是現(xiàn)代法的基本表現(xiàn)形式，二者剛?cè)嵯酀?jì)，共同回應(yīng)公共治理模式的現(xiàn)實(shí)法治需求，共同構(gòu)成新型的混合法治模式。如果說硬法著眼于規(guī)范、促進(jìn)和制裁，那么軟法則是著眼于規(guī)范、促進(jìn)和協(xié)同（程信和，2007）。府際財(cái)政應(yīng)急援助是綜合系統(tǒng)，需要多元方法和手段的協(xié)調(diào)使用。對于我國當(dāng)前府際財(cái)政應(yīng)急援助的法治需求來講，大致可分為合法性基礎(chǔ)問題與具體操作性問題兩種情形。根據(jù)軟法與硬法的比較優(yōu)勢，可在這兩類問題中分別適用硬法與軟法不同側(cè)重的混合規(guī)制模式。第一，合法性基礎(chǔ)問題采用“硬法為主，軟法為輔”的混合規(guī)制模式。即：硬法應(yīng)明確應(yīng)急治理中的主體、權(quán)限、責(zé)任等基本問題，為府際財(cái)政應(yīng)急援助提供明確的制定法依據(jù)；硬法應(yīng)對府際合作中軟法的適法性予以規(guī)定，軟法只有得到硬法授權(quán)才能具備立法的合法性；軟法基于硬法框架對于應(yīng)急府際合作的適法性作出規(guī)定。第二，操作性層面問題采用“軟法為主，硬法為輔”的混合規(guī)制模式。即：軟法制定應(yīng)遵循基本法治原則以及憲法、法律的規(guī)定，如各級地方政府關(guān)于預(yù)算問題應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循預(yù)算法定原則，不能突破《憲法》以及《預(yù)算法》等強(qiáng)制性規(guī)定；軟法制定需明確其中的權(quán)責(zé)條款，特別是在具體權(quán)利義務(wù)問題上需要進(jìn)行規(guī)范，從微觀條款層面為政府合作提供規(guī)范性保障；硬法也應(yīng)對部分操作性問題予以規(guī)制，如應(yīng)急管理的基本法與應(yīng)急財(cái)政的單行法可對府際應(yīng)急合作的組織構(gòu)建進(jìn)行規(guī)定，厘清現(xiàn)有政府組織與區(qū)域財(cái)政應(yīng)急組織的關(guān)系。

四、府際財(cái)政應(yīng)急援助軟法治理的實(shí)現(xiàn)路徑

府際財(cái)政應(yīng)急援助實(shí)踐蓬勃發(fā)展的同時面臨著國家法缺位等問題，軟法以其獨(dú)有的價值、形態(tài)、機(jī)制與硬法形成互動關(guān)系，為應(yīng)急狀態(tài)下的財(cái)政法治建構(gòu)開辟了新思路，回應(yīng)了財(cái)政應(yīng)急領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)法治需求。府際財(cái)政應(yīng)急援助軟法治理的實(shí)現(xiàn)路徑可從完善制度基礎(chǔ)、建立形式載體以及健全配套機(jī)制等方面綜合推進(jìn)。

（一）完善府際財(cái)政應(yīng)急援助軟法治理的制度基礎(chǔ)

解決地方政府財(cái)政應(yīng)急協(xié)同的合法性問題，需要來自硬法授予的明確依據(jù)，這是府際財(cái)政應(yīng)急援助軟法治理實(shí)現(xiàn)的制度前提。對此，應(yīng)對憲法以及應(yīng)急管理基本法相關(guān)條款進(jìn)行完善。另外，相應(yīng)的財(cái)政領(lǐng)域單行法方面也可進(jìn)行引導(dǎo)性規(guī)定。

1.地方政府跨區(qū)域合作的合憲性補(bǔ)正

地方政府跨區(qū)域合作型塑出一種新型的權(quán)力運(yùn)作關(guān)系，并對國家結(jié)構(gòu)形式產(chǎn)生深刻影響。在對橫向府際合作合憲性補(bǔ)正問題的理論研究方面，相對于承認(rèn)地方政府具有跨區(qū)域合作權(quán)限的“消極補(bǔ)正說”（即地方政府有不經(jīng)由法律明確授權(quán)而開展跨區(qū)域合作的權(quán)力），筆者更認(rèn)可通過“憲法解釋”或者“憲法修改”方式為橫向府際合作授權(quán)的“積極補(bǔ)正說”觀點(diǎn)（張彪，2017）?？紤]到我國當(dāng)前憲法解釋的實(shí)際能力，采用“憲法解釋”的方式解決地方政府跨區(qū)域合作的合憲性問題仍有諸多不足。因此，為了落實(shí)《憲法》“兩個積極性”精神，結(jié)合我國法治建設(shè)現(xiàn)實(shí)情況，采用“憲法修改”的方式更為適宜，即由中央向全國人大提出修改建議，對地方政府之間合作的原則、地位、權(quán)限等作出相應(yīng)規(guī)定，為橫向府際財(cái)政應(yīng)急合作提供憲法依據(jù)。當(dāng)然，必須始終明確中央政府在橫向府際合作中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位。

2.增加地方政府應(yīng)急協(xié)同的法律規(guī)定

2021年12月，《突發(fā)事件應(yīng)對管理法（草案）》向社會公布并征求意見?！锻话l(fā)事件應(yīng)對管理法（草案）》的亮點(diǎn)之一就是開辟專章突出“管理體制”的重要地位?？傮w上，《突發(fā)事件應(yīng)對管理法（草案）》中的應(yīng)急管理體制設(shè)計(jì)仍然延續(xù)央地互動的傳統(tǒng)思路，注重發(fā)揮科層制模式優(yōu)勢，重點(diǎn)在央地縱向維度進(jìn)行協(xié)調(diào)和安排。同時，《突發(fā)事件應(yīng)對管理法（草案）》還新增“涉及兩個以上行政區(qū)域的”突發(fā)事件由共同負(fù)責(zé)的政府“建立信息共享和協(xié)調(diào)配合機(jī)制”等內(nèi)容?？梢?，跨區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)對工作已經(jīng)引起立法者關(guān)注，只是對于上級政府如何在各自職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)、協(xié)助下級政府進(jìn)行應(yīng)急處置，以及不同層級地方政府之間在應(yīng)急處置中的權(quán)責(zé)劃分、經(jīng)費(fèi)分擔(dān)、激勵問責(zé)等重點(diǎn)問題還需進(jìn)一步明確。建議《突發(fā)事件應(yīng)對管理法（草案）》以“屬地管理”原則為前提，進(jìn)一步增加突發(fā)事件府際協(xié)同應(yīng)急治理的相關(guān)規(guī)定，對地方政府合作應(yīng)急處置的組織架構(gòu)、權(quán)責(zé)劃分、激勵約束等關(guān)鍵問題進(jìn)行明確，為橫向府際開展應(yīng)急協(xié)同提供法律依據(jù)。

3.建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的立法倡導(dǎo)

基于跨區(qū)域公共事務(wù)的外溢性，探索橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有其必要性，尤其在生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎匾I(lǐng)域。然而鑒于突發(fā)事件的特殊性，將府際應(yīng)急援助進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付立法還需謹(jǐn)慎，因?yàn)槠淇赡軙媾R多重困境，比如區(qū)域間財(cái)政差距與橫向財(cái)政平衡問題、財(cái)政職能配置中的央地權(quán)責(zé)劃分問題、現(xiàn)行財(cái)政體制下縱橫財(cái)政關(guān)系的配合協(xié)調(diào)，等等。在諸多現(xiàn)實(shí)問題尚未解決之前，具有國家強(qiáng)制力的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法可能無法落地。其實(shí)，早在2006年就有學(xué)者在《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法（專家建議稿）》中提出“鼓勵地方政府間自愿進(jìn)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”，具體方式可采取“橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付協(xié)議”進(jìn)行（徐陽光，2011）。為使府際財(cái)政應(yīng)急援助體現(xiàn)我國作為社會主義國家的制度優(yōu)越性，在《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》制定時機(jī)成熟時，可在其中對于地方政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為進(jìn)行引導(dǎo)、鼓勵和提倡，地方政府可根據(jù)自身實(shí)際情況選擇適用。

（二）優(yōu)化府際財(cái)政應(yīng)急援助軟法治理的形式載體

現(xiàn)有政府間應(yīng)急合作協(xié)議在內(nèi)容上比較概括和“宣言化”，對于合作成員的行為規(guī)范、救災(zāi)經(jīng)費(fèi)來源、支出責(zé)任分擔(dān)、保障措施等重要問題有待細(xì)化。尤其是，合作協(xié)議履行更多依賴合作各方的自覺，缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督約束和激勵機(jī)制。對此，府際財(cái)政應(yīng)急援助軟法治理可通過形式載體“財(cái)政應(yīng)急互助協(xié)議”（下文簡稱“協(xié)議”）明確相關(guān)問題。

1.明確“協(xié)議”的主體、內(nèi)容和監(jiān)督

《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，縣級政府是突發(fā)事件應(yīng)急處置的第一責(zé)任人。因此，財(cái)政應(yīng)急互助協(xié)議的制定主體應(yīng)為縣級以上人民政府，縣級以下政府層級暫時不宜具有協(xié)議的制定權(quán)限。同時由于協(xié)議需要成員自覺遵守而非強(qiáng)制，那么協(xié)議制定就需成員的廣泛與深入?yún)⑴c以獲得民意基礎(chǔ)，遵循正當(dāng)程序和法定程序，保證開放性與協(xié)商性。在“協(xié)議”內(nèi)容方面，為克服現(xiàn)有府際合作協(xié)議的“宣言化”有余而對成員權(quán)利義務(wù)責(zé)任條款設(shè)計(jì)不足的問題，應(yīng)明確具體內(nèi)容并突出可操作性。比如，在援助條件上，應(yīng)明確締約地方政府依據(jù)哪些因素提供援助義務(wù)；在援助標(biāo)準(zhǔn)上，可明確締約地方政府提供援助是否需要達(dá)到一定的程度或者限額；在援助方式上，可明確援助地政府提供的主要援助內(nèi)容，諸如物資、資金、技術(shù)及人員等；在援助期限上，應(yīng)明確援助地政府完成援助的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定以及退出機(jī)制。雖然該協(xié)議類似于一種對賭式的保險機(jī)制，但是各區(qū)域內(nèi)發(fā)生突發(fā)事件的概率可被估算，因此大體上還是對等和公平的。在“協(xié)議”的監(jiān)督方面，可借鑒海外模式。在美國，最初聯(lián)邦法院擔(dān)心各州簽訂合作協(xié)議會導(dǎo)致自己的地位被架空，因此要求州際協(xié)議簽訂需經(jīng)國會批準(zhǔn)，后期隨著聯(lián)邦地位的鞏固，才放寬允許非政治性的州際協(xié)定無需經(jīng)國會批準(zhǔn)（但也要經(jīng)各州議會批準(zhǔn)）?？紤]到我國現(xiàn)實(shí)，地方政府簽訂的財(cái)政應(yīng)急互助協(xié)議需要設(shè)置批準(zhǔn)或者備案程序。即，地方政府之間締結(jié)財(cái)政應(yīng)急互助協(xié)議應(yīng)獲得同級人大或其常委會同意，并報(bào)上級備案。這有助于實(shí)現(xiàn)該協(xié)議與地方財(cái)政預(yù)算安排的有效銜接，還能防止地方官員基于政績壓力隨意作出財(cái)政應(yīng)急支出決定。

2.明確“協(xié)議”的實(shí)施與爭議解決機(jī)制

財(cái)政應(yīng)急互助協(xié)議是地方政府自愿達(dá)成的，“認(rèn)同感”是其得到執(zhí)行的根本動力。為保證協(xié)議有效實(shí)施，除了自律機(jī)制，還可采取一定措施形成“軟約束力”。比如，除特殊情況以外，協(xié)議信息應(yīng)當(dāng)采用合法方式公開，對地方政府的違約失信行為形成社會制約，為守信行為營造良好的社會環(huán)境；將協(xié)議內(nèi)容編入地方財(cái)政應(yīng)急預(yù)案，增強(qiáng)互助協(xié)議與地方預(yù)算的銜接；制定一些懲罰性規(guī)范，違約的成員將無法享受到共同體成員所享有的利益；等等。對于“協(xié)議”爭議的解決，建議首先通過自主協(xié)商的方式實(shí)現(xiàn)和解。在和解不成的情況下，可以選擇請求上級行政機(jī)關(guān)通過裁決的方式解決爭議。以上都是行政系統(tǒng)內(nèi)部解決爭議的方式，是否存在行政系統(tǒng)之外的途徑解決區(qū)域合作爭議？從國外經(jīng)驗(yàn)來看，對于政府間的爭議和糾紛，大陸法系國家一般通過憲法法院解決，美國還可通過仲裁與調(diào)節(jié)方式解決。鑒于我國政府間爭議的解決機(jī)制暫付闕如，短時間內(nèi)建立也存在困難，有必要在中央層面建立專門的府際財(cái)政應(yīng)急援助管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)跨區(qū)域府際矛盾和爭議處理，指導(dǎo)和監(jiān)督跨區(qū)域應(yīng)急財(cái)政合作行為。

（三）健全府際財(cái)政應(yīng)急援助軟法治理的配套機(jī)制

府際財(cái)政應(yīng)急援助軟法治理的有效實(shí)現(xiàn)，有賴于一系列配套條件，這涉及政府、企業(yè)、社會多元主體及其權(quán)力、責(zé)任、利益關(guān)系的調(diào)整。為此，應(yīng)當(dāng)基于權(quán)威引導(dǎo)、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的基本思路，形成上下貫通協(xié)調(diào)、左右互聯(lián)協(xié)作、內(nèi)外平衡協(xié)力的協(xié)同治理關(guān)系。

1.引導(dǎo)性機(jī)制：應(yīng)急財(cái)政事權(quán)劃分

事權(quán)劃分是府際財(cái)政應(yīng)急援助法律關(guān)系的核心問題。為保證事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，府際財(cái)政應(yīng)急援助中的事權(quán)歸屬應(yīng)當(dāng)作為支出責(zé)任確定的前提。政府間事權(quán)經(jīng)典劃分標(biāo)準(zhǔn)包括“受益范圍原則”“外部性原則”“信息處理復(fù)雜性原則”三項(xiàng)內(nèi)容。不同于理論的簡單清晰，實(shí)踐中的事權(quán)劃分往往紛繁復(fù)雜。在突發(fā)事件處置背景下，合理的事權(quán)劃分更應(yīng)合理統(tǒng)籌。具體講，重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置應(yīng)屬于中央財(cái)政事權(quán)，因其“受益范圍”涉及整個國家疆域及成員，單純的地方性公共物品供給容易陷入困境，效益的外溢性決定它的提供者只能是中央政府。自然災(zāi)害災(zāi)后恢復(fù)重建應(yīng)屬于中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，發(fā)生在某地政府管轄區(qū)域的自然災(zāi)害理應(yīng)由其獨(dú)立應(yīng)對。但是鑒于重大自然災(zāi)害的損失程度和救援需求超出單一地方的承受能力，為保證災(zāi)區(qū)與人民盡快恢復(fù)生產(chǎn)和生活秩序，需中央和地方共同應(yīng)對，這也是社會主義國家中央政府責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。與理論層面相因應(yīng)，在現(xiàn)實(shí)改革層面的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分方案也已經(jīng)明確了跨區(qū)域突發(fā)事件處置的中央事權(quán)或央地共同事權(quán)的屬性。

2.激勵性機(jī)制：應(yīng)急援助成本補(bǔ)償

公共產(chǎn)品理論認(rèn)為具有外部性的應(yīng)急管理存在“交易合作”成本，如果缺乏相應(yīng)補(bǔ)償，可能會降低應(yīng)急管理主體的供給動力和意愿。為避免地方政府陷入“集體行動困境”，需要注意協(xié)調(diào)成本收益關(guān)系，充分重視制度激勵的作用。美國《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》中就有關(guān)于應(yīng)急補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，即當(dāng)援助州完成了州際應(yīng)急援助任務(wù)之后，可根據(jù)“援助請求表”（對應(yīng)急援助資源調(diào)撥情況予以詳細(xì)登記并且具有法律效力的合同）向受災(zāi)州提出正式合法的補(bǔ)償要求。鑒于此，為保障府際財(cái)政應(yīng)急援助軟法治理中地方政府的利益公平，需要建立應(yīng)急援助成本補(bǔ)償機(jī)制。第一，中央層面的援助補(bǔ)償?！稇?yīng)急救援領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》提出，跨區(qū)域調(diào)動救援隊(duì)伍按照“誰調(diào)動，誰補(bǔ)償”的原則承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。為激發(fā)地方政府參與跨區(qū)域應(yīng)急救援的主動性和積極性，應(yīng)當(dāng)建立以中央財(cái)政為保障的補(bǔ)償機(jī)制。尤其對于跨區(qū)域應(yīng)急處置中的中央事權(quán)或者共同事權(quán)中屬于中央負(fù)責(zé)的部分，應(yīng)由中央承擔(dān)支出責(zé)任；如果地方代為執(zhí)行，需要給予援助地政府相應(yīng)補(bǔ)償。第二，地方政府間的援助補(bǔ)償。鑒于橫向轉(zhuǎn)移支付短時間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)制度化，為了彌補(bǔ)跨區(qū)域應(yīng)急處置中援助方的支出成本，可以探索地方政府間的援助補(bǔ)償方式。對于共同事權(quán)中地方負(fù)責(zé)的部分或者單純的地方事權(quán)，應(yīng)由地方承擔(dān)支出責(zé)任。其他地方政府進(jìn)行援助之后，應(yīng)當(dāng)由受援地對支援地政府進(jìn)行利益補(bǔ)償，比如可在對方遭遇突發(fā)事件時提供相應(yīng)應(yīng)急援助作為回報(bào)；也可以在日常的橫向府際合作中通過產(chǎn)業(yè)合作、資源要素交換、技術(shù)支持等間接實(shí)現(xiàn)利益均衡。

3.保障性機(jī)制：應(yīng)急財(cái)政資金籌集

第一，提高預(yù)備費(fèi)提取法定額度。我國《預(yù)算法》規(guī)定應(yīng)按照本級政府預(yù)算支出額的1%～3%提取預(yù)備費(fèi)，但是實(shí)踐中地方政府總是基于自己的考慮少提或者不提預(yù)備費(fèi)。為保證預(yù)備費(fèi)的應(yīng)急財(cái)力基礎(chǔ)功能，各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照《預(yù)算法》規(guī)定足額提取，條件成熟時將預(yù)備費(fèi)提取比例提高到本級政府支出額的3%～5%。第二，實(shí)行預(yù)備費(fèi)基金式管理。我國預(yù)備費(fèi)與年度預(yù)算捆綁，實(shí)行流量式管理。此種模式的弊端在于當(dāng)年的預(yù)備費(fèi)只能年度內(nèi)消耗，無法結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度，預(yù)備費(fèi)難以規(guī)?；瑧?yīng)急資金缺口往往需要靠臨時調(diào)整預(yù)算來彌補(bǔ)。為保證充足的預(yù)備費(fèi)投入總量，有必要實(shí)行基金式管理制度，當(dāng)年的預(yù)備費(fèi)結(jié)余可結(jié)轉(zhuǎn)到下年度繼續(xù)使用，建議三年為一周期，確?；緫?yīng)急財(cái)政資金儲備充裕。第三，建立應(yīng)急預(yù)算制度。我國財(cái)政應(yīng)急支出依據(jù)多為各種應(yīng)急預(yù)案，現(xiàn)行預(yù)算安排沒有對財(cái)政應(yīng)急支出設(shè)置專門科目，也沒有針對突發(fā)狀況而獨(dú)立編制應(yīng)急預(yù)算，實(shí)踐中應(yīng)急預(yù)算調(diào)整過于隨意。鑒于預(yù)備費(fèi)作為基本應(yīng)急資金功能的局限性，同時防止行政命令對于財(cái)政支出秩序的過度干擾，有必要參考域外經(jīng)驗(yàn)，建立適合我國國情的應(yīng)急預(yù)算制度。建議中央與地方各級政府編制平時與應(yīng)急兩套預(yù)算，根據(jù)需要選擇適用。同時，整合不同支出項(xiàng)目下的應(yīng)急支出，建立相對獨(dú)立的應(yīng)急支出預(yù)算項(xiàng)目，每年編制，滾動修改。另外，應(yīng)急狀態(tài)下地方政府財(cái)力不足時，人大常委會有權(quán)審議政府提請的財(cái)政應(yīng)急特別預(yù)算方案。

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（責(zé)任編輯：問舍）

*基金項(xiàng)目：北京市社會科學(xué)基金項(xiàng)目“基于府際關(guān)系的應(yīng)急財(cái)政協(xié)同治理法律機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：21FXC010）。

作者簡介：李楠楠，女，北京物資學(xué)院法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。