摘 要：財(cái)政赤字政策長(zhǎng)期化已成為當(dāng)今世界主要經(jīng)濟(jì)體的普遍特征。但人們對(duì)財(cái)政赤字形成原因的認(rèn)知，主要集中在政府預(yù)算約束及擴(kuò)張型財(cái)政政策方面，忽視了其背后更加深刻的社會(huì)結(jié)構(gòu)性因素。在人類社會(huì)形態(tài)由前工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)、進(jìn)而又轉(zhuǎn)向后工業(yè)社會(huì)或風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的進(jìn)程中，曾經(jīng)作為風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體的傳統(tǒng)共同體和核心家庭先后被解構(gòu)。與此同時(shí)，人類個(gè)體行為選擇約束的弱化，與其行為負(fù)外部性擴(kuò)散之間形成緊張關(guān)系，這構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的主要矛盾。失去了傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體的緩沖，政府不得不承擔(dān)起越來越多的由私人風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化而成的公共風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政赤字政策正是私人風(fēng)險(xiǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)大量轉(zhuǎn)化背景下的臨時(shí)性應(yīng)對(duì)方案。要徹底化解財(cái)政赤字以及相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，需要政府職能的深刻轉(zhuǎn)變，以為公共事務(wù)的自主治理創(chuàng)造更好條件，從而使大量私人風(fēng)險(xiǎn)不必轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：財(cái)政赤字 公共債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì) 公共風(fēng)險(xiǎn) 新冠疫情

DOI：10.19592/j.cnki.scje.400891

JEL分類號(hào)：E62，H30，H62? ?中圖分類號(hào)：F810

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1000 - 6249（2023）05 - 017 - 13

一、引言：財(cái)政赤字政策的長(zhǎng)期化

一定程度上說，財(cái)政是人類社會(huì)應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的一種制度設(shè)計(jì)。財(cái)政資源是有限的，其規(guī)模增長(zhǎng)也是相對(duì)穩(wěn)定的，但公共支出需求的約束往往存在困難，公共風(fēng)險(xiǎn)無孔不入且存在不確定性，這意味著財(cái)政資源的稀缺性與公共支出需求膨脹之間的非均衡、非對(duì)稱關(guān)系一直存在，在某些年份出現(xiàn)財(cái)政收支缺口進(jìn)而編列預(yù)算赤字難以徹底避免。但財(cái)政赤字成為一種跨經(jīng)濟(jì)周期和政治周期的“全天候”現(xiàn)象，卻是在二戰(zhàn)后特別是上世紀(jì)70年代以來才出現(xiàn)。

二戰(zhàn)前甚至戰(zhàn)后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，主要資本主義國家除了在應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)不得不編列預(yù)算赤字，其他正常年份仍然能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政收支平衡或盈余。美國在戰(zhàn)后14年內(nèi)有7年實(shí)現(xiàn)財(cái)政盈余，但自20世紀(jì)60年代起，除了1967年和克林頓時(shí)期出現(xiàn)過短暫的盈余，其他年份均是赤字狀態(tài)1。1995至2018年間，OECD國家中預(yù)算平衡或盈余的年份比例僅占26.83%，而且財(cái)政盈余現(xiàn)象主要集中于北歐及瑞士、盧森堡等小國。在七國集團(tuán)中財(cái)政盈余年份比例低至14.56%2。除以G7為代表的主要資本主義國家外，以金磚國家為代表的新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體也深受財(cái)政赤字困擾。OECD統(tǒng)計(jì)了巴西、印尼、俄羅斯、南非、哥倫比亞和哥斯達(dá)黎加等發(fā)展中國家近十幾年來的財(cái)政數(shù)據(jù)，僅南非在2006—2007年出現(xiàn)了少許財(cái)政盈余。可見，當(dāng)代世界主要經(jīng)濟(jì)體的財(cái)政赤字大都具有頻繁出現(xiàn)的長(zhǎng)態(tài)化、長(zhǎng)期化特征，財(cái)政盈余反倒成為例外。

當(dāng)今背景下，對(duì)于大多數(shù)主要經(jīng)濟(jì)體來說，無論是處于經(jīng)濟(jì)景氣還是蕭條時(shí)期，無論是何政黨上臺(tái)執(zhí)政，財(cái)政赤字幾乎都是難以扭轉(zhuǎn)的政策選擇，“平時(shí)小赤字，災(zāi)年大赤字”成為慣常。2005—2007年度，七國集團(tuán)中僅有8個(gè)年份財(cái)政赤字占GDP的比重高于3%，但到2009—2011年經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，幾乎所有年份財(cái)政赤字占GDP比重均超3%，美國更是連續(xù)三年在10%以上。近年來，一些國家的財(cái)政狀況一度有向好趨勢(shì)，德國曾連續(xù)7年出現(xiàn)財(cái)政盈余，日本連續(xù)兩年將赤字占GDP比重控制在3%以內(nèi)。但由于新冠肺炎疫情對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的影響，各國紛紛出臺(tái)經(jīng)濟(jì)刺激方案，新一輪的財(cái)政赤字?jǐn)U張已難避免。

財(cái)政赤字是一把雙刃劍。一方面它刺激了消費(fèi)和投資，擴(kuò)大了社會(huì)總需求，增加了就業(yè)，并促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但人們也普遍擔(dān)心，長(zhǎng)期赤字政策挑戰(zhàn)了財(cái)政運(yùn)行的可持續(xù)性，構(gòu)成了未來發(fā)生財(cái)政危機(jī)進(jìn)而演化成經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。從近十幾年來南歐及拉美國家發(fā)生的財(cái)政危機(jī)來看，盡管背后原因復(fù)雜，但長(zhǎng)期財(cái)政赤字政策與公共債務(wù)累積壓縮了政府轉(zhuǎn)圜余地，導(dǎo)致國家信用受損或到期債務(wù)難以償還等都是重要誘因。赤字政策發(fā)展至今，公共債務(wù)余額占GDP比重不得超60%的警戒線已形同虛設(shè)。這一指標(biāo)在多數(shù)西方主要國家已超100%，日本等國更是高達(dá)200%以上。過高的政府債務(wù)意味著過高的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是“政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，以至于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的一種可能性”（劉尚希，2003）。高懸的公共債務(wù)“達(dá)摩克利斯之劍”對(duì)未來的國家信用以及政府行為選擇都施加了越來越嚴(yán)酷的約束條件。如何防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成財(cái)政危機(jī)甚至誘發(fā)政治與社會(huì)危機(jī)，成為當(dāng)今各國政府不得不面對(duì)的重大課題。

要在財(cái)政赤字政策中趨利避害，首先需要對(duì)財(cái)政赤字長(zhǎng)期化的性質(zhì)及成因有一個(gè)全面而準(zhǔn)確的理解。但問題在于，人們對(duì)財(cái)政赤字的思考長(zhǎng)期以來局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)領(lǐng)域，忽視了其背后深刻的社會(huì)結(jié)構(gòu)情境。比如，將財(cái)政赤字的責(zé)任歸咎于凱恩斯主義的“逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)”理念以及與之相關(guān)的預(yù)算觀念的變化（布坎南、瓦格納，1988：10）1，如馮楊、李煒光（2014）認(rèn)為，是凱恩斯革命顛覆了平衡預(yù)算的古典財(cái)政原則，而代之以傾向于赤字?jǐn)U張的功能財(cái)政，并深刻地引發(fā)了稅收國家的危機(jī)。還有學(xué)者將其歸咎于定期民主選舉導(dǎo)致的“預(yù)算政治周期”（Galli and Rossi，2002；Min and Svensson，2003；Brender and Drazen，2005）2；抑或認(rèn)為是新自由主義下放縱的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、金融解放運(yùn)動(dòng)以及由此產(chǎn)生的放松管制和自由化政策的結(jié)果（樊鵬，2012）。還有學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政赤字與人口結(jié)構(gòu)特別是老齡化、人口低增長(zhǎng)等密切相關(guān)（Ridler，1984；Hauner，2007）。上述研究從不同角度描繪了財(cái)政赤字的發(fā)生過程，但也各有缺陷。比如，在預(yù)算理念變化與財(cái)政赤字之間，到底是前者的轉(zhuǎn)變帶來了政府債務(wù)增加，還是財(cái)政擴(kuò)張需求催生了為赤字政策背書的財(cái)政理論呢？新自由主義政策導(dǎo)致債務(wù)擴(kuò)張的看法也存在悖論：新自由主義是作為凱恩斯主義政策惡果顯現(xiàn)后的解決方案出現(xiàn)的，化解公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)恰是其目標(biāo)。關(guān)于老齡化與財(cái)政赤字的關(guān)系，可能比人們想象的更復(fù)雜，兩者的相關(guān)性在發(fā)展中國家和工業(yè)化國家之間存在重大差別（Derek，2004）。

既有研究多把財(cái)政赤字視為政策性或操作性議題，從而在思想認(rèn)知上無法形成一個(gè)針對(duì)財(cái)政赤字的完整譜系。這導(dǎo)致了兩種極端化觀點(diǎn)：或樂觀地認(rèn)為財(cái)政赤字?jǐn)U張的潛能界限遠(yuǎn)未到來，或悲觀地認(rèn)為赤字政策的未來必然以財(cái)政危機(jī)“硬著陸”的方式結(jié)束。當(dāng)前環(huán)境下，無論是學(xué)術(shù)界還是行政系統(tǒng)，可能都需要一種理解財(cái)政赤字現(xiàn)象的客觀視角。根據(jù)唯物主義歷史觀，長(zhǎng)期持續(xù)的財(cái)政赤字政策應(yīng)該是社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾的一種投射。要客觀全面理解財(cái)政赤字，離不開對(duì)其背后的生產(chǎn)關(guān)系、生活方式以及交往手段變遷等結(jié)構(gòu)性原因的探討。

二、財(cái)政赤字政策長(zhǎng)期化成因的社會(huì)維度

當(dāng)代的主流財(cái)政學(xué)理論陷入了對(duì)財(cái)政赤字“無能為力”的窘境，這可能源于其“非市場(chǎng)即政府”的二維認(rèn)知以及對(duì)社會(huì)維度的忽視（嚴(yán)維石，2020）。少數(shù)把財(cái)政赤字與社會(huì)維度聯(lián)系起來的文獻(xiàn)，也多把社會(huì)維度局限在老齡化、就業(yè)與失業(yè)、貧富差距等人口結(jié)構(gòu)的范疇。但無論是馬克思主義經(jīng)典作家還是韋伯、涂爾干等社會(huì)學(xué)奠基者，都將生產(chǎn)方式、組織形式、交往關(guān)系等范疇視為社會(huì)維度的基本元素。遺憾的是，迄今為止還沒有文獻(xiàn)能夠?qū)⑦@些社會(huì)基本元素與財(cái)政赤字現(xiàn)象有效聯(lián)結(jié)。

上世紀(jì)70、80年代以降，西方一些深受馬克思主義影響的學(xué)者開始有意識(shí)地尋找財(cái)政赤字與資本主義制度根本矛盾之間的關(guān)系。詹姆斯·奧康納把馬克思的資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)理論轉(zhuǎn)化為國家財(cái)政危機(jī)理論。在他看來，經(jīng)過多次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的慘痛教訓(xùn)，資本主義國家開始由過去代表資產(chǎn)階級(jí)利益的“守夜人”變?yōu)槠胶飧麟A層利益、深入干預(yù)再產(chǎn)生過程的“社會(huì)資本家”，并投入大量財(cái)政資金提供各方面的公共產(chǎn)品，在為資本家創(chuàng)造更好生產(chǎn)條件的同時(shí)，客觀上也改善了工人階級(jí)的生活條件。國家財(cái)政承擔(dān)了大量資本積累過程中的成本，利潤(rùn)卻仍然被私人占有，結(jié)果出現(xiàn)國家財(cái)政支出快于籌款手段增長(zhǎng)的情況，即財(cái)政收入與支出之間的“結(jié)構(gòu)性缺口”（ 奧康納，2017）。

奧康納對(duì)晚近資本主義的“社會(huì)資本家”定位，與哈貝馬斯的“有組織的資本主義”概念相近。在哈貝馬斯看來，“有組織的資本主義”是與自由資本主義不同的國家干預(yù)的資本主義。自由資本主義階段國家權(quán)力的合法性是以市場(chǎng)制度能確保等價(jià)交換和公平交換關(guān)系為基礎(chǔ)的。但隨著壟斷資本的形成和壟斷經(jīng)營(yíng)方式對(duì)市場(chǎng)規(guī)則的破壞，公平交換的傳統(tǒng)觀念失去了論證資本主義國家合法性的作用。資本主義國家為了獲得新的合法性基礎(chǔ)，不得不對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)過程進(jìn)行直接干預(yù)。但這又導(dǎo)致危機(jī)從經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)向行政管理系統(tǒng)和社會(huì)文化系統(tǒng)轉(zhuǎn)移，從而破壞了自由資本主義體制下社會(huì)文化系統(tǒng)的自足性，削弱了資本主義制度賴以存在的“傳統(tǒng)自發(fā)形成的辯護(hù)潛能”（ 哈貝馬斯，2009）。這構(gòu)成了晚近資本主義制度的合法性危機(jī)。由此，可將財(cái)政赤字視為現(xiàn)今資本主義制度的危機(jī)場(chǎng)域從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向行政系統(tǒng)和社會(huì)文化系統(tǒng)轉(zhuǎn)移過程中的一個(gè)具體現(xiàn)象。

德國學(xué)者沃爾福岡·施德雷克利用合法性危機(jī)理論研究了20世紀(jì)70年代以來西方富裕國家的政治經(jīng)濟(jì)政策和危機(jī)問題。在他看來，這些國家近幾十年來采取的“金融化”手段拖延了合法性危機(jī)的爆發(fā)，這些手段先后包括通貨膨脹、國家債務(wù)和私人信貸市場(chǎng)擴(kuò)張等。上述措施每個(gè)大約奏效了十年，到2008年合法性危機(jī)終于以全球性金融危機(jī)的方式爆發(fā)。施德雷克指出了資本主義制度和民主制度的矛盾，以及國內(nèi)民眾和資本對(duì)于國家的兩種不同期待。民主制度的本質(zhì)要求由大多數(shù)選民選舉出來的政府滿足眾多選民的利益訴求，而資本主義的發(fā)展則以資本利益最大化為訴求。在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的黃金時(shí)期這一對(duì)矛盾一度潛伏，一旦情況有變，其就重新變得難以調(diào)和（施特雷克，2015）。

上述理論模型都內(nèi)含了一個(gè)判斷，即財(cái)政赤字是與資本主義制度固有矛盾密切相關(guān)的一種現(xiàn)象。資本主義制度要防止對(duì)社會(huì)造成嚴(yán)重破壞的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，維持自身合法性，就必須深度干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行，而這種干預(yù)的一個(gè)沉重代價(jià)就是財(cái)政赤字。當(dāng)然，這幾種模型沒有為解釋長(zhǎng)期財(cái)政赤字政策提供直接答案。要想描繪出財(cái)政赤字與社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷之間的邏輯關(guān)系鏈條，還缺少一個(gè)中介性概念。幸運(yùn)的是，一些社會(huì)學(xué)家對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的研究以及一些學(xué)者對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和“公共風(fēng)險(xiǎn)”的探討，為補(bǔ)充這一鏈條提供了工具。

三、公共風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)、承擔(dān)主體及特征的嬗變

財(cái)政制度的基本職能是應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政赤字出現(xiàn)的直接原因，是在既定預(yù)算周期內(nèi)應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的支出需求超過了財(cái)政收入。風(fēng)險(xiǎn)是人類社會(huì)的一種既有特征。關(guān)于公共風(fēng)險(xiǎn)，一般理解為“個(gè)人及其他社會(huì)主體沒有能力承擔(dān)、只能由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)”（ 劉尚希，2003）。從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生學(xué)視角看，公共風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)上游概念。公共風(fēng)險(xiǎn)是政府需要承擔(dān)和應(yīng)對(duì)的“責(zé)任”，而財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是政府承擔(dān)和應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)過程中可能出現(xiàn)的一個(gè)“結(jié)果”（劉尚希，2003）。因此，要深入理解財(cái)政赤字長(zhǎng)期化這種“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”，就必須從“公共風(fēng)險(xiǎn)”的發(fā)生機(jī)理入手。

風(fēng)險(xiǎn)是人類社會(huì)與人們生活中消除不掉的本質(zhì)性特征。一般情況下，人們所面臨的疾病可能性、自然界威脅以及來自其他社會(huì)成員和社群規(guī)則的傷害，都是人類個(gè)體不得不承擔(dān)的“個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)”。個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)通常是分散化的，即呈現(xiàn)概率論中的正態(tài)分布，此時(shí)公共組織或共同體并無進(jìn)行干預(yù)的十足必要性。但由于自然或社會(huì)原因，某類個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)的外部效應(yīng)不受控制地?cái)U(kuò)大或者集中大量出現(xiàn)，可能威脅到公共秩序時(shí)，個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)就轉(zhuǎn)化為需要政府組織出手干預(yù)的公共風(fēng)險(xiǎn)。因此，可將公共風(fēng)險(xiǎn)理解為個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化擴(kuò)散，或者說是個(gè)體行為負(fù)外部性的極大化。個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散后，人類個(gè)體及其自發(fā)性組織失去了應(yīng)對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)的能力，需要由政府組織來加以應(yīng)對(duì)，這是個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變的基本邏輯。

在現(xiàn)代社會(huì)，面對(duì)個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)，人們可以通過購買商業(yè)保險(xiǎn)的方式來加以防范；面對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)，政府的主要做法是把財(cái)政視為風(fēng)險(xiǎn)調(diào)節(jié)的“蓄水池”來構(gòu)建一種成本分?jǐn)倷C(jī)制?；蛘哒f，現(xiàn)代財(cái)政制度的基本運(yùn)行機(jī)制就是面對(duì)未來的公共風(fēng)險(xiǎn)，通過注入確定性以對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的不確定性（劉尚希等，2018）。問題在于，個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)具有一定的重復(fù)性，保險(xiǎn)公司可以根據(jù)足夠多的樣本計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。但當(dāng)代社會(huì)的公共風(fēng)險(xiǎn)在社會(huì)結(jié)構(gòu)與交往方式的變遷之下越來越復(fù)雜化，出現(xiàn)了明顯的迭代變化特征。政府防范公共風(fēng)險(xiǎn)的難度遠(yuǎn)大于保險(xiǎn)公司防范私人風(fēng)險(xiǎn)的難度。故此，長(zhǎng)期財(cái)政赤字政策背后的一個(gè)重要原因，可能是全球化、信息化以及后現(xiàn)代化背景下人類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的公共化過程更加復(fù)雜多變、難以捉摸，政府作為公共風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)責(zé)任主體，不得不通過加大財(cái)政支出的方式來對(duì)沖未來風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。

（一）風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)的轉(zhuǎn)化：從個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)到公共風(fēng)險(xiǎn)

個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)與公共風(fēng)險(xiǎn)之間沒有明確界限，絕大多數(shù)公共風(fēng)險(xiǎn)都是由個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)集中、集聚和轉(zhuǎn)化而來。在前工業(yè)社會(huì)，由于生產(chǎn)力和科學(xué)技術(shù)局限，瘟疫、饑荒、氣候?yàn)?zāi)變等自然界施加的風(fēng)險(xiǎn)是人類需要應(yīng)對(duì)的主要風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)足夠多的個(gè)體被自然災(zāi)難加害后，自然風(fēng)險(xiǎn)就趨向社會(huì)化，并威脅執(zhí)政者的統(tǒng)治穩(wěn)定性。因此，前工業(yè)社會(huì)中的公共風(fēng)險(xiǎn)往往呈現(xiàn)出明顯的“馬爾薩斯陷阱”特征，即：自然災(zāi)害的危害程度與人口繁衍和密度呈正相關(guān)。

進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，科學(xué)技術(shù)跨越式發(fā)展，市場(chǎng)機(jī)制不斷完善，為消除“馬爾薩斯陷阱”式風(fēng)險(xiǎn)提供了有利條件。再加上個(gè)人權(quán)益的增長(zhǎng)、民主政治制度的形成以及社會(huì)保障制度的進(jìn)步，大量傳統(tǒng)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)得以消彌。但人類社會(huì)又陷入另一種風(fēng)險(xiǎn)——經(jīng)濟(jì)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)之中。與“馬爾薩斯陷阱”式風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)相比，作為資本主義制度伴生物的經(jīng)濟(jì)危機(jī)給社會(huì)帶來的破壞，呈現(xiàn)明顯的周期性、階級(jí)性和擴(kuò)散性特征。無論作何解釋，經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)整個(gè)社會(huì)造成的巨大傷害，成為工業(yè)社會(huì)下各國政府必須面對(duì)的主要公共風(fēng)險(xiǎn)。

二戰(zhàn)后，伴隨著人們對(duì)資本主義的反思、信息技術(shù)發(fā)展以及全球化深入，人類社會(huì)的組織模式、聯(lián)結(jié)方式乃至文化心態(tài)又發(fā)生了重大變遷，出現(xiàn)了與第一現(xiàn)代世界（工業(yè)社會(huì)）相對(duì)應(yīng)的第二現(xiàn)代世界（風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)）（貝克等，2010）。在這種“后工業(yè)社會(huì)”或“后現(xiàn)代社會(huì)”中，公共風(fēng)險(xiǎn)形式又發(fā)生深刻變化。最為明顯的是過去被視為家庭問題的子女養(yǎng)育、養(yǎng)老、性別不平等問題紛紛社會(huì)化。頻繁發(fā)生的經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及貧富差距擴(kuò)大造成的人間悲劇，使人們意識(shí)到失業(yè)、疾病、傷殘等現(xiàn)象的“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”性質(zhì)，社會(huì)保障作為國家責(zé)任和公共品的觀點(diǎn)被普遍接受，這促進(jìn)了工業(yè)化國家社會(huì)新秩序的產(chǎn)生以及“福利國家”的出現(xiàn)，并使得人們對(duì)“國家”概念的理解產(chǎn)生了重大轉(zhuǎn)變。而且，社會(huì)保障制度誕生百余年來總體呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)，從最低貧困線意義上的“社會(huì)保險(xiǎn)”擴(kuò)展到追求生活可靠性的“社會(huì)保障”，后又發(fā)展成為以福利促進(jìn)公平以及共享富裕理想的“社會(huì)促進(jìn)”（察赫，2014）。

可見，個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化并非客觀的、不以人的意志為轉(zhuǎn)移的過程。恰恰相反，個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)是否轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險(xiǎn)，取決于人們對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)范圍的定義。按照“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論，風(fēng)險(xiǎn)具有客觀存在與主觀建構(gòu)的雙重屬性（貝克等，2010），一方面風(fēng)險(xiǎn)具有超越人類認(rèn)知能力的特征，另一方面風(fēng)險(xiǎn)分配又與階級(jí)與政治制度密切相關(guān)。但在公共風(fēng)險(xiǎn)范圍的定義方面，主要呈現(xiàn)的是人的認(rèn)知理性，“當(dāng)多數(shù)社會(huì)公眾認(rèn)為私人風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由政府出面救助或承擔(dān)最基本的支出責(zé)任時(shí)，私人的事情就變成了社會(huì)事務(wù)，即私人風(fēng)險(xiǎn)就變成了公共風(fēng)險(xiǎn)。”（劉尚希，2003）私人風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)成本由個(gè)體承擔(dān)，公共風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)成本由國家財(cái)政承擔(dān)。個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化，意味著風(fēng)險(xiǎn)成本分擔(dān)機(jī)制要發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變。

（二）風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體的更替：從傳統(tǒng)共同體到政府

由包羅萬象的政府組織來承擔(dān)各種各樣的公共風(fēng)險(xiǎn)，是現(xiàn)代社會(huì)才出現(xiàn)的一種政治和社會(huì)現(xiàn)象。在傳統(tǒng)社會(huì)，由于生產(chǎn)力落后，人們面對(duì)自然界施加的風(fēng)險(xiǎn)往往束手無策。當(dāng)自然災(zāi)害危及社會(huì)秩序和政權(quán)穩(wěn)定時(shí)，基于親緣、地緣或宗教信仰等關(guān)系形成的帶有人身依附性質(zhì)的“共同體”，就成為人們應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主要組織方式，比如中世紀(jì)日耳曼人的馬爾克公社、十月革命前俄國的“村社”、古代中國以宗族集聚為特征的社會(huì)底層結(jié)構(gòu)等等。統(tǒng)治者也樂于強(qiáng)化這種與封建化依附關(guān)系密切相關(guān)的組織方式，并借以穩(wěn)定自身統(tǒng)治秩序。

但是，資本主義生產(chǎn)方式對(duì)人際關(guān)系的主要改造，就是把傳統(tǒng)社會(huì)中的人身依附關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楣蛡蜿P(guān)系，從而破壞傳統(tǒng)的封建、宗法和宗教共同體。在工業(yè)社會(huì)，人們不斷從鄉(xiāng)村流向城市，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向機(jī)器生產(chǎn)，人們的風(fēng)險(xiǎn)庇護(hù)組織結(jié)構(gòu)也相應(yīng)發(fā)生變化。過去人們賴以生活的宗族、熟人社會(huì)不斷被解構(gòu)，“桃花源”式的故鄉(xiāng)在城市化進(jìn)程中被吞噬。由一對(duì)夫妻與孩子構(gòu)成的“核心家庭”代替?zhèn)鹘y(tǒng)共同體，成為抵御風(fēng)險(xiǎn)的主流組織形式。傳統(tǒng)共同體中，人們?cè)诿鎸?duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能夠得到同族人士和鄰里的慰藉，可以從份地耕種中獲得自給自足的口糧。但在核心家庭中，男人參與工業(yè)化生產(chǎn)所得的勞動(dòng)報(bào)酬成為唯一經(jīng)濟(jì)來源，失業(yè)成為整個(gè)家庭的致命風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)單位的解構(gòu)，與人類自身從封建化依附關(guān)系中的解放是同步實(shí)現(xiàn)的。這種解構(gòu)當(dāng)然不會(huì)止步于核心家庭。近代以來，人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程似乎就是個(gè)體不斷從束縛自己的一切組織中解放并實(shí)現(xiàn)自我的過程。人們獲得自由后進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，這既成為資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，也成為社會(huì)結(jié)構(gòu)個(gè)體化的原動(dòng)力?！皩?duì)于人們來說，進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)總是意味著和新的解放聯(lián)系在一起”（貝克，2018）。但是，個(gè)人通過勞動(dòng)力市場(chǎng)與資方建立起的是基于自愿的利益交換關(guān)系，在這種關(guān)系中個(gè)體與資方和同事之間缺乏傳統(tǒng)共同體中的信任基礎(chǔ)。沒有了強(qiáng)制性責(zé)任聯(lián)結(jié)紐帶，雇傭關(guān)系隨時(shí)可能被中止。因此，這種關(guān)系在難以為勞動(dòng)者提供足夠的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)資源的同時(shí)，還有可能成為個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)的重要策源地。

而且，在后工業(yè)社會(huì)，伴隨著女性地位的上升與角色的解放，不婚主義、丁克家庭等一系列全新的社會(huì)意識(shí)擺脫了邊緣地位，離婚率與現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化之間形成了顯著的正相關(guān)（Esser，1993；Gautier and Svarer，2009）。核心家庭在去傳統(tǒng)化過程中正在加速崩解。人是社會(huì)化動(dòng)物，共同體與家庭是人類生活確定性、安全感以及價(jià)值歸屬的來源（田毅鵬、呂方，2010）。傳統(tǒng)共同體與核心家庭先后被解構(gòu)，使得個(gè)體化、原子化社會(huì)成為常態(tài)。越來越多的個(gè)人成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的承接主體（鄒英、向德平，2016），這使得社會(huì)活力被激發(fā)的同時(shí)，也不得不面臨著社會(huì)聯(lián)接斷裂的危機(jī)。在傳統(tǒng)共同體退場(chǎng)、核心家庭式微后，政府不得不承擔(dān)起原來由它們承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。從傳統(tǒng)共同體退場(chǎng)到政府接盤之間的這段時(shí)期，就是從經(jīng)典自由主義的“小政府”形成到凱恩斯主義“大政府”占據(jù)主導(dǎo)地位的歷史性轉(zhuǎn)變過程。

共同體時(shí)代帶給人們的集體主義記憶，以及傳統(tǒng)共同體在當(dāng)代社會(huì)中的組織性殘留，似乎有利于人們?cè)谡w制之外自發(fā)聯(lián)合以應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)，從而客觀上減輕政府負(fù)擔(dān)。問題在于，無論是城市化還是工業(yè)化進(jìn)程中，作為傳統(tǒng)宗法共同體與區(qū)域共同體遺存的“村莊”，都是被摧毀、被解構(gòu)、被改造的對(duì)象。當(dāng)代背景下，人們?cè)?jīng)寄予期望的傳統(tǒng)共同體及其運(yùn)作方式不再發(fā)揮重要的風(fēng)險(xiǎn)庇護(hù)作用。政府不可避免、不可推卸地成為公共風(fēng)險(xiǎn)的主要（有時(shí)候是唯一）承擔(dān)者。為此，各國政府構(gòu)建了精密的戶籍、社保等制度，將成千上萬個(gè)體納入到巨大無比的現(xiàn)代制度網(wǎng)絡(luò)之中。當(dāng)代政府在防范公共風(fēng)險(xiǎn)方面投入空前巨大，取得的效果也相當(dāng)可觀。但在工業(yè)化與城市化中誕生發(fā)展、在全球化與信息化中劇烈嬗變的公共風(fēng)險(xiǎn)，越來越呈現(xiàn)出不確定性與廣泛擴(kuò)散的特征，且經(jīng)常以出乎人們意料的方式“從天而降”，不斷給政府的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)提出新的挑戰(zhàn)。

（三）公共風(fēng)險(xiǎn)特征的嬗變：不確定性與測(cè)不準(zhǔn)

基于物理形態(tài)觀察，人類社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)不外乎自然風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)兩種。其中，自然風(fēng)險(xiǎn)主要是人們所面對(duì)的“生存性矛盾”，而社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要是人類社會(huì)中存在的“結(jié)構(gòu)性矛盾”（貝克等，2016）。自然界的運(yùn)行規(guī)則具有確定性，“不以堯存，不以桀亡”。只要科學(xué)技術(shù)手段足夠發(fā)達(dá)，人們掌握的數(shù)據(jù)足夠豐富，自然風(fēng)險(xiǎn)在其發(fā)生概率上就有可能被預(yù)測(cè)。比如人類已經(jīng)能夠較準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)未來天氣變化并預(yù)防氣象災(zāi)害。依靠先進(jìn)技術(shù)手段，人們甚至可以對(duì)不同年齡、職業(yè)、生活習(xí)慣的人進(jìn)行疾病風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)并實(shí)施健康管理。但人與人之間的博弈是一種長(zhǎng)期的序貫演進(jìn)博弈，而非簡(jiǎn)單化的重復(fù)博弈，故而人的理性預(yù)期行為難以被準(zhǔn)確預(yù)測(cè)。更為復(fù)雜的是，預(yù)測(cè)行為本身也會(huì)對(duì)人的心理預(yù)期產(chǎn)生影響，近而干預(yù)被預(yù)測(cè)事件發(fā)展的走向，這就是人類社會(huì)行為中預(yù)言的“自我實(shí)現(xiàn)”及“自我否定”（ 閻耀軍、王學(xué)偉，2005），或者波普爾（2016）所說的“俄狄普斯效應(yīng)”。這導(dǎo)致“測(cè)不準(zhǔn)”成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)性特征。比如，人們因某些恐慌而發(fā)生的擠兌行為導(dǎo)致銀行破產(chǎn)，人們基于股票市場(chǎng)未來預(yù)期而采取的拋售行為導(dǎo)致股票市場(chǎng)崩潰等等。因此，科學(xué)技術(shù)和社會(huì)組織形式越發(fā)展，自然風(fēng)險(xiǎn)的威脅度就越低，同時(shí)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)帶來的挑戰(zhàn)就越大。

值得注意的是，隨著人類改造和利用自然能力的進(jìn)步，自然風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的界限逐漸模糊，出現(xiàn)了自然風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)自然化的趨向。比如瘟疫的發(fā)生在過去更多屬于自然災(zāi)害，但在當(dāng)今全球化背景下，人們乘坐交通工具可以在病毒潛伏期內(nèi)抵達(dá)全球各處。這意味著即使原來相對(duì)容易預(yù)測(cè)的自然風(fēng)險(xiǎn)，在人類社會(huì)交往的加持下也會(huì)蛻變?yōu)橐欢ǔ潭鹊纳鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)，從而出現(xiàn)測(cè)不準(zhǔn)的情況。

人類社會(huì)事件中的測(cè)不準(zhǔn)，其實(shí)就是人類風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。就個(gè)體或者群體風(fēng)險(xiǎn)而言，人們通過市場(chǎng)體制或社會(huì)機(jī)制已經(jīng)發(fā)展出一些應(yīng)對(duì)方式。奈特認(rèn)為，從統(tǒng)計(jì)學(xué)上看，可以通過一些方法“將不確定性歸為一種客觀的、可從量上確定的概率”，或者“通過對(duì)各種事實(shí)進(jìn)行歸組將其換算成完全的確定性”（奈特，2006）?；诖耍虡I(yè)化的保險(xiǎn)公司才能持續(xù)經(jīng)營(yíng)并獲得盈利。這一思路也被政府運(yùn)用在公共風(fēng)險(xiǎn)防范中，比如當(dāng)前各國的社會(huì)保障系統(tǒng)，多是通過“社會(huì)與個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”（周業(yè)安、王格非，2021），來增進(jìn)個(gè)人、家庭和社會(huì)的福利水平。但公共風(fēng)險(xiǎn)與私人風(fēng)險(xiǎn)相比存在重大區(qū)別。公共風(fēng)險(xiǎn)是人們?cè)诶硇灶A(yù)期支配下的行為共震所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，其形態(tài)會(huì)隨著時(shí)空遷移而不斷發(fā)生迭代變化。再加上人的有限理性，決策者往往難以對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的形態(tài)、時(shí)點(diǎn)及烈度等因素進(jìn)行準(zhǔn)確判斷。

公共風(fēng)險(xiǎn)本身的復(fù)雜性以及執(zhí)政目標(biāo)之間的沖突，會(huì)導(dǎo)致決策者在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別過程中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足以及風(fēng)險(xiǎn)定義泛化等偏差。盡管各國政治制度不盡相同，但官僚體制下官員們的決策心理具有趨同性。官員們會(huì)在一定背景下傾向于“保穩(wěn)定”，而在另外背景下又會(huì)采取“寧可錯(cuò)殺一千，不可放過一個(gè)”的過激態(tài)度。無論是那種態(tài)度與策略，都會(huì)導(dǎo)致大量誤判，并最終導(dǎo)致公共資源配置的低效率。

四、財(cái)政赤字背后的社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾

很多社會(huì)學(xué)家認(rèn)為，二戰(zhàn)后的資本主義世界呈現(xiàn)出與經(jīng)典資本主義時(shí)期迥然不同的一系列特征?；诖怂麄儗?dāng)代社會(huì)稱之為信息社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)、數(shù)字化社會(huì)等等。這些特征并沒有改變生產(chǎn)方式工業(yè)化、生活方式城市化、組織方式個(gè)人化以及思維方式內(nèi)在化的發(fā)展趨勢(shì)，而是表現(xiàn)為在這些變化趨勢(shì)的道路上愈行愈遠(yuǎn)。為此，對(duì)當(dāng)代社會(huì)形態(tài)更加形象的概念化定義，是用“post”作為前綴加以修飾，于是“后工業(yè)社會(huì)（Post-industrial Society）”（貝爾，1997）以及“后現(xiàn)代社會(huì)（Post-modernism Society）”等概念應(yīng)運(yùn)而生并風(fēng)靡學(xué)術(shù)界和藝術(shù)圈。從風(fēng)險(xiǎn)視角看，隨著生產(chǎn)力的指數(shù)式增長(zhǎng)，當(dāng)代社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)和潛在自我威脅的釋放達(dá)到了前所未有的程度。因此貝克認(rèn)為，后工業(yè)社會(huì)其實(shí)就是“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一大特征就是，財(cái)富的社會(huì)化生產(chǎn)與風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化生產(chǎn)系統(tǒng)相伴，稀缺社會(huì)的財(cái)富分配邏輯開始向發(fā)達(dá)現(xiàn)代性的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯轉(zhuǎn)變（貝克，2018）。財(cái)富分配邏輯與風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯最大的區(qū)別，可能像（貝克，2018）所說的那樣，是“財(cái)富在頂層積聚，風(fēng)險(xiǎn)在底層積聚”。財(cái)富分配以階級(jí)分配為基本邏輯，而在風(fēng)險(xiǎn)分配中階級(jí)模型似乎被超越了。特別是隨著科學(xué)技術(shù)的高度發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)在擴(kuò)散過程中展現(xiàn)出“回旋鏢效應(yīng)”（貝克，2018），即風(fēng)險(xiǎn)在生產(chǎn)中沿回旋弧線移動(dòng)，并對(duì)人類進(jìn)行無差別攻擊。在此效應(yīng)下，富人雖然更有可能逃離污染地帶，但隨著風(fēng)險(xiǎn)的指數(shù)級(jí)擴(kuò)散，私人基于財(cái)富豐裕度的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)會(huì)也會(huì)受到影響。階級(jí)壁壘不再能夠?yàn)楦蝗颂峁┳銐驈?qiáng)硬的保護(hù)殼。

但稍加分析可發(fā)現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)分配的權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然根植于階級(jí)邏輯之中。風(fēng)險(xiǎn)是以（決策者的）一項(xiàng)決策為預(yù)設(shè)的，并在風(fēng)險(xiǎn)定義者和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本者之間制造了一種極端的不對(duì)稱（貝克等，2010）。某些人通過定義風(fēng)險(xiǎn)而獲益，而另一些人需要承擔(dān)他人決策帶來的副作用。事實(shí)上，無論是生態(tài)危機(jī)還是經(jīng)濟(jì)危機(jī)，窮人都是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁鏈條中的最后一環(huán)。過去的收入、地位以及權(quán)利的不平等，如今演變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)成本承擔(dān)的不平等。只不過，環(huán)境污染、溫室效應(yīng)以及全球化帶來的經(jīng)濟(jì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散，正在以前所未有的速度消解地球上僅存的可稱得上“伊甸園”或“桃花源”的最后庇護(hù)之地。精英階層可以憑借充裕的收入、先進(jìn)的交通工具和多國護(hù)照在全球遷徙以躲避風(fēng)險(xiǎn)，但“地球威脅越大，最富裕者和最強(qiáng)大者規(guī)避威脅的可能性就越小”（貝克等，2010）。從這方面看，當(dāng)窮人已經(jīng)沒有什么東西可以失去時(shí)，富人就成為全球性風(fēng)險(xiǎn)的主要受害者。

可見，現(xiàn)代社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，在進(jìn)一步加劇不平等的同時(shí)，也使得風(fēng)險(xiǎn)分配向著平均無差別分配的邏輯轉(zhuǎn)變。風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散中的“回旋鏢效應(yīng)”，邏輯上其實(shí)就是“公地悲劇”模型的大尺度擴(kuò)展，或者說，是人類個(gè)人行為負(fù)外部性的高度擴(kuò)散?？扑苟ɡ頌槲覀兲峁┝艘粋€(gè)通過界定產(chǎn)權(quán)來抑制外部性的經(jīng)濟(jì)學(xué)方案。只要產(chǎn)權(quán)是清晰的，人們通過交流、協(xié)商和交易，遲早能夠形成一個(gè)資源最優(yōu)配置方案。但問題在于產(chǎn)權(quán)界定需要成本。空氣、洋流的全球無限制流動(dòng)，以及全球化背景下人們的大規(guī)模遷徙，使得分辨公共風(fēng)險(xiǎn)中的加害者與受害者愈加困難：有時(shí)候是一個(gè)群體加害了另一個(gè)群體；有時(shí)候是所有人加害了所有人；有時(shí)候政府行為起到了推波助瀾的作用。由此可以提出一個(gè)命題，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一個(gè)主要結(jié)構(gòu)性矛盾，就是人類個(gè)體在不斷獲得個(gè)性解放之后行為選擇的無約束與其負(fù)外部性極度擴(kuò)散之間的矛盾。或者更簡(jiǎn)單地說，是人類行為決策個(gè)體化與其效應(yīng)社會(huì)化之間的矛盾。

人的行為決策個(gè)體化與其后果社會(huì)化之間的矛盾自古就存在于社會(huì)基因之中。但在傳統(tǒng)社會(huì)，個(gè)體行為決策會(huì)受到傳統(tǒng)共同體的約束。這種約束以道德、信仰和集體規(guī)則為手段，通過限制個(gè)人自由選擇來斬?cái)鄠€(gè)人風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化轉(zhuǎn)換鏈條。相對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)中人與人之間的雇傭關(guān)系或其他平等關(guān)系，傳統(tǒng)共同體中的人盡管依附于組織，沒有完整的人格權(quán)利，但這種權(quán)利的缺失作為一種代價(jià)，換來了共同體對(duì)個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)庇護(hù)。工業(yè)社會(huì)的發(fā)展以解構(gòu)傳統(tǒng)共同體為前提條件或歷史代價(jià)。在工業(yè)社會(huì)后期或風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，傳統(tǒng)共同體進(jìn)一步崩解，核心家庭不斷弱化，個(gè)體行為自由度被一步步地解放。失去了傳統(tǒng)約束的個(gè)體行為迅速呈現(xiàn)出隨意性和任意性，越來越多的人過上了所謂“理想化”的生活方式。沒有了傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的居中調(diào)和，直接面對(duì)成千上萬非組織化個(gè)體的政府組織，很難再運(yùn)用傳統(tǒng)控制手段進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管控。擺脫了傳統(tǒng)共同體與核心家庭束縛的個(gè)體追求欲望與價(jià)值的自我釋放，必然導(dǎo)致利益、觀點(diǎn)、意識(shí)的碰撞與沖突，個(gè)人行為負(fù)外部性的幾何級(jí)數(shù)上升、公共風(fēng)險(xiǎn)的迅速迭代就難以避免了。

可見，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性矛盾與資本主義制度基本矛盾在內(nèi)在邏輯上是一致的。按照馬克思的觀點(diǎn)，資本主義制度的基本矛盾是生產(chǎn)社會(huì)化與生產(chǎn)資料私有制之間的矛盾。換言之，這是資本家階層生產(chǎn)決策的個(gè)人化與生產(chǎn)行為影響的社會(huì)化之間的矛盾。隨著政府干預(yù)的增強(qiáng)與福利國家的出現(xiàn)，這一矛盾對(duì)社會(huì)秩序的危害程度有所下降，但并不意味著結(jié)構(gòu)性矛盾的徹底消失。事實(shí)上，在后工業(yè)社會(huì)或風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，這一矛盾又從生產(chǎn)領(lǐng)域擴(kuò)散到社會(huì)生活領(lǐng)域，矛盾形態(tài)也發(fā)生著變異。所謂赤字財(cái)政政策，可看作是政治行動(dòng)者應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾的一種方案；而財(cái)政赤字以及越積越多的公共債務(wù)，可視為是實(shí)施這一方案不得不付出的代價(jià)。

具體看，政府一方面把經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)看作經(jīng)濟(jì)危機(jī)前奏，通過賦予財(cái)政支出以生產(chǎn)性職能來進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，這成為財(cái)政支出擴(kuò)張的一大源頭。另一方面，通過構(gòu)建嚴(yán)密的福利體系來應(yīng)對(duì)因社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷所滋生的社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)，這使得傳統(tǒng)的社會(huì)福利“保障線”職能進(jìn)一步異化，轉(zhuǎn)變成各群體間通過政治斗爭(zhēng)進(jìn)行的“蛋糕分配”。社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾導(dǎo)致財(cái)政支出膨脹的路徑遠(yuǎn)不止上述兩種。另一個(gè)比較重要的方面是環(huán)境污染的治理問題。與工業(yè)化時(shí)期的環(huán)境污染相比，當(dāng)代的污染源更多與人們的生活方式變遷相關(guān)。受制于科學(xué)技術(shù)水平，人們對(duì)生產(chǎn)生活行為對(duì)環(huán)境損害的認(rèn)知一般要落后于損害發(fā)生時(shí)間。人們難以預(yù)料過去的生產(chǎn)生活活動(dòng)造成的潛在污染在何時(shí)以何種面目呈現(xiàn)，也難以預(yù)料當(dāng)前的生產(chǎn)生活活動(dòng)會(huì)對(duì)未來環(huán)境產(chǎn)生怎樣的影響。很多情況下當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)污染后果時(shí)，造成污染的主體已經(jīng)消失不見。這就意味著在相當(dāng)多的情況下，政府不得不承擔(dān)起環(huán)境污染治理的責(zé)任?？傊?，政府組織與社會(huì)個(gè)體成員之間從來沒有像今天這樣，形成直接面對(duì)面的相互沖突、制約又相互依賴、互補(bǔ)的復(fù)雜關(guān)系。

隨著人類社會(huì)后現(xiàn)代性的深入，公共風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)幾何級(jí)發(fā)展與擴(kuò)散，公共風(fēng)險(xiǎn)不確定、測(cè)不準(zhǔn)的特征越來越明顯，這進(jìn)一步加劇了財(cái)政支出需求與財(cái)政收入資源之間的緊張矛盾。財(cái)政資源是有限的，而未來可能發(fā)生的“黑天鵝”事件總是不知藏身何處，在最不經(jīng)意的時(shí)刻給社會(huì)以沉重一擊。這種背景下，政府為了將公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成危機(jī)的概率控制在一個(gè)能夠保證政治安全和社會(huì)穩(wěn)定的較低水平上，就必須不斷加大財(cái)政投入，從而使得財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)性缺口越來越大。

五、解決方案：自反性現(xiàn)代化的觀點(diǎn)

財(cái)政赤字政策長(zhǎng)期化與當(dāng)前社會(huì)中公共風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模及深度的增加密切相關(guān)?；蛘哒f，財(cái)政赤字是公共風(fēng)險(xiǎn)極度擴(kuò)散背景下的一種相機(jī)性應(yīng)對(duì)策略。但財(cái)政赤字的累積也是一種公共風(fēng)險(xiǎn)。這可以從兩方面理解：首先，財(cái)政赤字本身就是公共風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化物。財(cái)政體制的運(yùn)行機(jī)理就是通過定期的財(cái)政支出，把已經(jīng)或者有可能“集中”發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行“分散化”處理。從物理形態(tài)上看，這不是公共風(fēng)險(xiǎn)的“滅失”，而是公共風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移或分散。其次，國家財(cái)政一定條件下會(huì)成為公共風(fēng)險(xiǎn)的“制造者”。最為典型的是，運(yùn)用財(cái)政手段來防范經(jīng)濟(jì)周期不但沒有取得預(yù)期中的“充分就業(yè)”的效果，反而使得本來“分散”的風(fēng)險(xiǎn)被人為“集中”了。經(jīng)濟(jì)周期實(shí)質(zhì)上是一種市場(chǎng)出清機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上是分散的。審慎的企業(yè)家能夠生存，不審慎的企業(yè)家被淘汰，市場(chǎng)主體面臨的被淘汰的危機(jī)是自身的危機(jī)，同時(shí)也是其他市場(chǎng)主體的機(jī)遇（毛壽龍，2013）。政府通過人為干預(yù)熨平經(jīng)濟(jì)周期，結(jié)果卻使得落后產(chǎn)能無法自動(dòng)清除，也使得大量本應(yīng)由市場(chǎng)主體承擔(dān)的私人風(fēng)險(xiǎn)被公共財(cái)政所背負(fù)，并以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形式集中表現(xiàn)出來。

因此，當(dāng)今的政府職能設(shè)定，不但沒有從根本上化解公共風(fēng)險(xiǎn)，而且還在某些領(lǐng)域“制造”出了公共風(fēng)險(xiǎn)。政府要在防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)方面有更好作為，就必須對(duì)其職能設(shè)定進(jìn)行調(diào)整，把政策的目標(biāo)定位從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更多地轉(zhuǎn)向社會(huì)領(lǐng)域，通過促進(jìn)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變革來更好化解公共風(fēng)險(xiǎn)，從而為未來的債務(wù)危機(jī)解套。具體說，就是支持社會(huì)個(gè)體和市場(chǎng)主體更好地實(shí)現(xiàn)自主聯(lián)合，使其能夠通過自身努力構(gòu)建或找到自己的風(fēng)險(xiǎn)庇護(hù)組織，從而擺脫對(duì)公共財(cái)政的過度依賴。

在探討風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的過程中，貝克、吉登斯等人針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的主要矛盾提出了解決方案。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、后工業(yè)社會(huì)或者后現(xiàn)代社會(huì)，是一個(gè)對(duì)工業(yè)社會(huì)或現(xiàn)代化的否定過程，但同時(shí)也是一個(gè)構(gòu)建和啟蒙過程。吉登斯將這一過程稱之為“極盛現(xiàn)代化”（吉登斯，2016），貝克更形象地稱之為“自反性現(xiàn)代化”。這里的“自反性”其實(shí)指的是工業(yè)社會(huì)發(fā)展過程中的一種自我否定與揚(yáng)棄，或可理解為工業(yè)社會(huì)自身的進(jìn)化升級(jí)。所以貝克認(rèn)為“正如現(xiàn)代化消解了19世紀(jì)封建社會(huì)的結(jié)構(gòu)并產(chǎn)生了工業(yè)社會(huì)一樣，今天的現(xiàn)代化正在消解工業(yè)社會(huì)，而另一種現(xiàn)代性正在形成之中?！保ㄘ惪?，2018）。在后現(xiàn)代生活環(huán)境中，全球化和信息化推動(dòng)了個(gè)體對(duì)傳統(tǒng)集體范疇或家庭范疇的抽離。與此同時(shí)，從傳統(tǒng)集體中抽離的個(gè)體又在同一環(huán)境中進(jìn)入另一個(gè)更龐大、更復(fù)雜的后現(xiàn)代制度之網(wǎng)中，人們更依賴于市場(chǎng)規(guī)則、教育體系、基礎(chǔ)設(shè)施以及社會(huì)保障等等政府構(gòu)造物（武靖國，2021）。這些政府構(gòu)造物在幫助個(gè)體脫離傳統(tǒng)集體的同時(shí)，也為實(shí)現(xiàn)自由選擇之后的個(gè)體之間的聯(lián)合提供了條件。具體說，在當(dāng)今社會(huì)，政府的努力與社會(huì)的發(fā)展為人們提供了一種可以跨越地理、年齡、階層等壁壘的無限互聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)秩序。在這一秩序中，人的進(jìn)一步解放、知識(shí)的進(jìn)一步專業(yè)化，固然使得公共風(fēng)險(xiǎn)迭代變化加速進(jìn)行，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的施加者和承受者日益艱難。但與此同時(shí)，也使得人們擺脫了諸多束縛，能夠更加無拘無束地進(jìn)行各種基于利益、區(qū)域、信仰等共同性之上的聯(lián)合。比如，經(jīng)歷過同類危機(jī)的人們通過社交軟件結(jié)成“抱團(tuán)取暖”的社團(tuán)；被大銀行忽視的小微企業(yè)家們成立互助式金融信用組織以解決“融資難”問題；等等。

在傳統(tǒng)共同體中，人的生活場(chǎng)景往往是自給自足且靜態(tài)單一的，人們以犧牲自由為代價(jià)來換取風(fēng)險(xiǎn)庇護(hù)，并在集體行動(dòng)和熟人社會(huì)中獲得心理慰藉。但在現(xiàn)代社會(huì)或者在后現(xiàn)代制度網(wǎng)絡(luò)中，個(gè)人的身份與交往方式日趨多元化?，F(xiàn)代都市中的個(gè)人，在八小時(shí)之內(nèi)是職業(yè)白領(lǐng)，在八小時(shí)之外可能生活在另一個(gè)圈子中。在工作單位可能是領(lǐng)導(dǎo)，但在業(yè)余時(shí)間的興趣俱樂部里可能僅是個(gè)初學(xué)者或邊緣人。工作單位、生活社區(qū)、興趣群體、公共福利、商業(yè)保險(xiǎn)以及核心家庭等，共同構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)合性、多元化秩序網(wǎng)絡(luò)。在這一密如蛛網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)中，某一秩序維度崩潰后，其他秩序維度仍然能夠發(fā)揮牽扯作用，使得個(gè)人不會(huì)陷入生存危機(jī)。這種由政府兜底、個(gè)體通過自主治理來自我應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)機(jī)制，是后現(xiàn)代社會(huì)帶給人們的更廣闊的可能性。

表面看，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了財(cái)政赤字長(zhǎng)期化近而加劇了財(cái)政危機(jī)和社會(huì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)。但與此同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)所代表的現(xiàn)代性又蘊(yùn)含了化解公共風(fēng)險(xiǎn)的“多中心”以及社會(huì)交往等聯(lián)合機(jī)制。問題的源頭竟然也是解決方案，如何理解這一矛盾？但細(xì)思之，這恰恰與馬克思關(guān)于社會(huì)形態(tài)變遷的觀點(diǎn)是一致的，即：所有社會(huì)形態(tài)的否定力量，總是蘊(yùn)藏在這種社會(huì)形態(tài)的內(nèi)部而不是外部。有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾的密碼，確實(shí)深藏在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)自身的發(fā)展之中。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)帶給人們的生產(chǎn)、生活、交往方式的深刻變化，既是造成結(jié)構(gòu)性矛盾的主要原因，也為結(jié)構(gòu)性矛盾的解決提供了條件。要科學(xué)有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)帶來的負(fù)面影響，關(guān)鍵手段絕不是退回到傳統(tǒng)社會(huì)形態(tài)之中，人為構(gòu)造“類傳統(tǒng)共同體”來進(jìn)行社會(huì)鉗制，而是應(yīng)該正視現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)存在及發(fā)展規(guī)律，使得政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系更加和諧地運(yùn)行。

六、余論

總體看，身處風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的人們通過自我組織、自主治理解決自身風(fēng)險(xiǎn)的程度越高，政府需要面對(duì)的從私人風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化而來的公共風(fēng)險(xiǎn)就越少（武靖國，2021）。有理由認(rèn)為，人們的自主聯(lián)合將是未來人類面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的重要應(yīng)對(duì)方式。這與馬克思關(guān)于“自由人聯(lián)合體”的判斷以及伊莉諾·奧斯特羅姆對(duì)公共事務(wù)“多中心自主治理”的提倡有異曲同工之妙。

本文僅僅提出了財(cái)政赤字政策長(zhǎng)期化背后的社會(huì)結(jié)構(gòu)性原因。事實(shí)上，兩者之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，任何將兩者關(guān)系視為簡(jiǎn)單化線性關(guān)系的想法都是片面的。比如，人們普遍認(rèn)為歐美國家的公民具備更強(qiáng)大的自我管理公共事務(wù)的傳統(tǒng)，但歐美國家與一些發(fā)展中國家相比財(cái)政赤字長(zhǎng)期化程度更甚，這似乎挑戰(zhàn)了本文的推論。但正如上文強(qiáng)調(diào)的，財(cái)政赤字既是一種風(fēng)險(xiǎn)也是一個(gè)應(yīng)對(duì)方案。在西方富裕國家出現(xiàn)財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)性缺口后，財(cái)政赤字為整個(gè)社會(huì)防范潛在財(cái)政危機(jī)提供了一種“彈性”。而債務(wù)危機(jī)導(dǎo)致政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)危機(jī)的事件多發(fā)生南歐、拉美等非主流資本主義國家和一些尚處前工業(yè)社會(huì)的發(fā)展中國家。而且，“逆周期”的財(cái)政政策通常比“順周期”的財(cái)政政策能夠更好約束債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（王姝黛，2020）。可見，財(cái)政赤字長(zhǎng)期化客觀上表明了國家信用的穩(wěn)定，這也許是國家治理能力的一個(gè)體現(xiàn)。當(dāng)然，財(cái)政赤字畢竟是一種風(fēng)險(xiǎn)。一方面，財(cái)政赤字背后是當(dāng)代民主政治制度的異化。各個(gè)利益群體持選票待價(jià)而沽，把公共財(cái)政資源當(dāng)成“唐僧肉”索取無度，使財(cái)政遠(yuǎn)離了其風(fēng)險(xiǎn)基金、底線保障等職責(zé)初衷。另一方面，后現(xiàn)代性的深化使得個(gè)體更加無限制地追求自我解放，進(jìn)一步加劇了公共風(fēng)險(xiǎn)的幾何性擴(kuò)散。

財(cái)政赤字與后工業(yè)、后現(xiàn)代性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)密切關(guān)聯(lián)。對(duì)于尚處工業(yè)化進(jìn)程中的發(fā)展中國家來說，這一關(guān)系可能會(huì)有諸多特別之處。我國在改革開放后開始深度參與全球化分工，并建立了中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在此背景下，我國成為典型的“壓縮型現(xiàn)代化”國家，同時(shí)具備了傳統(tǒng)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)與后工業(yè)社會(huì)的某些特征。這意味著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性矛盾導(dǎo)致財(cái)政赤字的因果關(guān)系在我國也一定程度存在。上世紀(jì)80年代以來，我國絕大部分年份處于預(yù)算赤字狀態(tài)，這背后顯然存在著公共風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)需求。同時(shí)，我國復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)使得這一因果關(guān)系呈現(xiàn)出某些與眾不同的特質(zhì)。比如，我國的“村集體”社會(huì)形態(tài)被認(rèn)為是“中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池”（ 賀雪峰，2019），客觀上為大量農(nóng)民工提供了一種失業(yè)保障。但同樣是農(nóng)村，由于城鄉(xiāng)二元差距的存在，使得我國政府在公共服務(wù)均等化方面需要更多的財(cái)政資源投入。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性矛盾及其與財(cái)政赤字長(zhǎng)期化之間的關(guān)系啟示我們，在更好處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的同時(shí)還應(yīng)關(guān)注國家與社會(huì)的關(guān)系。畢竟，社會(huì)自治能力的發(fā)育程度決定著私人風(fēng)險(xiǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的程度。只有社會(huì)充分成熟，財(cái)政赤字帶來的風(fēng)險(xiǎn)才可能具備徹底消彌的條件。這個(gè)啟示對(duì)于公共債務(wù)規(guī)模處在上升時(shí)期的我國，無疑具有重要意義。

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Abstract： Long term deficit finance has become a common feature of the major economies in the world. In the development of human society， the former risk-taking subjects such as traditional community and nuclear family have been deconstructed. At the same time， the weakening of human individual behavior choice constraints has formed a tense relationship with the proliferation of negative externalities of human behavior， which constitutes the main contradiction of the risk society. The government has to take on more and more public risks. Fiscal deficit is a temporary response plan against the background of a large transformation from private risk to public risk. To completely resolve the fiscal deficit and the corresponding risks， we need a profound transformation of government functions.

Keywords： Fiscal Deficit； Public Debt； Risk Society； Public Risks； COVID-19

（責(zé)任編輯：錢金保）