梁灼彪

關(guān)鍵詞：整合取向；社區(qū)為本；養(yǎng)老服務(wù)

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：2096–7640（2023）01-0071-10

一、問題提出

中國老齡人口快速增加，社會老齡化問題日益嚴重。根據(jù)第七次全國人口普查統(tǒng)計， 2 0 2 0年全國人口中60歲以上人口為2.64億人，占總?cè)丝诘?8.7%，其中65歲及以上人口為1.9億人，占總?cè)丝诘?3.5%。對比第六次全國人口普查，60歲及以上人口的比重上升5.44%，65歲及以上人口的比重上升4.63%。[1]我國人口老齡化呈現(xiàn)老年人口規(guī)模龐大、老齡化進程快等特點。黨和政府歷來重視人口老齡化問題，民政部門推動構(gòu)建“9073”養(yǎng)老模式，90%的老人居家養(yǎng)老，7%的老人在社區(qū)養(yǎng)老，3%的老人在養(yǎng)老院等機構(gòu)養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老作為重要的養(yǎng)老措施被政府所推廣。在實踐中社區(qū)養(yǎng)老通過政府購買服務(wù)形式開展，社會組織在社區(qū)中運營綜合養(yǎng)老服務(wù)中心，服務(wù)中心作為重要的平臺和紐帶將社會化的養(yǎng)老服務(wù)傳遞給有需要的家庭。[2]政府購買服務(wù)能夠把社會組織傳遞服務(wù)資源的優(yōu)勢與政府獲取資源以及發(fā)現(xiàn)公共偏好的優(yōu)勢相結(jié)合。[3]

社區(qū)養(yǎng)老項目在社區(qū)養(yǎng)老中發(fā)揮核心作用，一方面，以服務(wù)中心的形式嵌入社區(qū)，為老年人提供便捷的餐飲、康復理療、日托、輔具租賃等一站式便民服務(wù)；另一方面，作為政府政策實施的重要抓手，把養(yǎng)老服務(wù)有效地傳遞到老年人家庭，特別是為失獨、失能、經(jīng)濟困難等弱勢老年人提供兜底性支持服務(wù)。本研究以H市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目為案例，分析在政府大力推動社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的背景下，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)整合的趨勢，但是社會工作者在實踐過程中要面對政策落實、項目運作、服務(wù)提供三個方面不同的矛盾，具體表現(xiàn)為整合養(yǎng)老服務(wù)政策難以實踐，整合社區(qū)養(yǎng)老項目面對機構(gòu)過度競爭和目標替代等矛盾，整合的養(yǎng)老服務(wù)缺乏資源開展工作等問題。本研究試圖探討的重點是社會工作者如何在現(xiàn)有的機制之下通過整合政策和社區(qū)資源來發(fā)揮作用并促進問題解決。

二、文獻綜述

（一） 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)文獻回顧

過去眾多學者對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)開展研究，把社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)定義為通過政府購買服務(wù)，以社區(qū)為依托，以專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)為載體，為家庭提供支持服務(wù)。[2，4，5]結(jié)合上述定義以及H市政策中對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的描述①，本研究把社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)定義為以政府購買服務(wù)的形式引入社會組織等多元主體在社區(qū)中提供的專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)。社會力量通過運營社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)中心，統(tǒng)籌社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源，為老年人提供上門服務(wù)、助餐配餐、康復理療、文體娛樂等多樣的社會化養(yǎng)老服務(wù)。

過去的研究主要涉及社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展困境、服務(wù)模式、服務(wù)評估及影響因素四個方面。發(fā)展困境方面，研究發(fā)現(xiàn)在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過程中政府存在角色定位不準、職責不清等問題[6]，導致市場化的社區(qū)養(yǎng)老模式非常滯后。[7]政府需要在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮主導作用[8]，通過收入保障和服務(wù)供給兩方面為老年人提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)[9]，同時發(fā)揮管理職能、規(guī)劃職能、推進職能、監(jiān)督職能[10]，構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)支持體系。[11]

服務(wù)模式方面，主要探討了社區(qū)養(yǎng)老的市場化和社會化模式。張國平通過介紹蘇州滄浪區(qū)“虛擬養(yǎng)老院”服務(wù)經(jīng)驗，認為社區(qū)養(yǎng)老需要引入市場競爭機制，充分發(fā)揮行政和市場兩者的優(yōu)勢。[12]李鳳琴等人通過案例研究認為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需要走社會化的道路。[13]結(jié)合外國的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗，黃少寬認為，構(gòu)建和完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，需要著重創(chuàng)建多元化的服務(wù)主體，滿足老年人多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。[14]

隨著社會化和市場化模式的引入與實踐的開展，部分學者逐漸關(guān)注到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的績效評價與服務(wù)質(zhì)量評估。他們用定量和定性的方式構(gòu)建評估社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模型，并分析影響其服務(wù)質(zhì)量的因素。[4，15-18]章曉懿等人運用服務(wù)質(zhì)量模型對上海社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)進行研究，發(fā)現(xiàn)由于政府投入不足，社會資源規(guī)模有限，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾突出。雖然上海社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)步入規(guī)范發(fā)展的軌道，但是部分服務(wù)仍有提升空間。[4]對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)標準難以量化的問題，[16]學者構(gòu)建了養(yǎng)老服務(wù)績效評價指標體系，[17]認為老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有著強烈的需求，但是被滿足程度較低，需要從供給側(cè)進行改革，滿足老年人多樣化的需求。[18]

影響因素方面，學者分別研究了“互聯(lián)網(wǎng)+”、智慧養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、社會工作介入等因素對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的影響。[19-22]屈貞認為，社區(qū)養(yǎng)老醫(yī)養(yǎng)結(jié)合流于形式，主要是源于政策高標準、資源匱乏和社區(qū)大量需求三者的矛盾。[19]通過運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)[20]和構(gòu)建智慧社區(qū)養(yǎng)老模式[21]等技術(shù)手段能夠有效地整合不同的平臺和服務(wù)主體，從而提升老年人參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的意愿。成偉、劉海鷹等人認為，社會工作介入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能夠有效地聯(lián)動福利服務(wù)資源，整合社會多種資源為老年人提供多樣化的支持，對于不同技術(shù)運用于社區(qū)養(yǎng)老，注重通過技術(shù)廣泛地聯(lián)動不同服務(wù)主體為長者提供服務(wù)。[22]不同的技術(shù)能夠?qū)Y源匱乏的社區(qū)養(yǎng)老提供不同的支持，特別是構(gòu)建社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)，無論是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)還是社會工作的介入，本質(zhì)上都是加深社區(qū)內(nèi)部的資源鏈接程度，從而有效增進整體社區(qū)老年人福利。

在已有研究中，大量學者已關(guān)注到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)可以整合資源以及各種技術(shù)來促進社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)整合資源的作用，[2，5，7，8，11]但是關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)“整合”的概念闡釋仍然非常單薄，只是簡單地停留在資源層面，缺乏對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)整合的系統(tǒng)闡述。社區(qū)養(yǎng)老有著資源匱乏、服務(wù)主體多元、老年人需求多樣等特點，這使得社區(qū)為本的整合養(yǎng)老服務(wù)的重要性更為突顯。本研究期望通過對H市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目案例的研究，系統(tǒng)分析養(yǎng)老服務(wù)在社區(qū)中如何整合不同類型的內(nèi)容，包括政策、服務(wù)項目、資源等；并分析整合取向的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)所面對的矛盾，從而提出整合社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實踐的建議。

（二） 整合取向的社會工作實踐

對于當前的社會工作實踐，學者從社會工作理論、社會工作服務(wù)模式、社會行政三方面進行反思。文軍等人認為，目前多元化社會工作理論導致內(nèi)部出現(xiàn)矛盾甚至分歧，影響了社會工作專業(yè)服務(wù)的有效性和系統(tǒng)性。[23]而功能修補性的社會工作模式會導致三大工作手法碎片化，使社會工作者忽視案主問題背后的社會問題根源。[24]在面對社會失調(diào)和變遷所產(chǎn)生的社會問題時，宏觀政策與微觀服務(wù)的不協(xié)調(diào)導致社會工作無法回應(yīng)服務(wù)對象多元化需求。[25]為了有效回應(yīng)社會工作在實踐中所產(chǎn)生的問題，有學者認為，需要發(fā)展整合取向的社會工作方法，以優(yōu)勢視角評估服務(wù)對象所處的環(huán)境，社會工作者除了要扮演服務(wù)傳遞者的角色外，更要發(fā)揮政策倡導和社會發(fā)展的功能，使政策與服務(wù)緊密連接，從而有效回應(yīng)社會問題。[23-25]在此背景下，不同的學者通過實踐豐富整合社會工作理論。

學者從整合的方法、內(nèi)容、理論以及養(yǎng)老服務(wù)等多個方面進行討論。在整合的方法上，徐其龍?zhí)岢錾鐓^(qū)實踐整合取向的社會工作模式，整合社區(qū)服務(wù)、社區(qū)營造、社區(qū)發(fā)展，三者為發(fā)展性社會工作的基本方法和策略，各層次相互配合形成復合性的社會工作干預(yù)模式。[26]林淼通過案例研究在農(nóng)村社區(qū)實踐中整合文化項目與生計項目，發(fā)現(xiàn)這樣能夠鼓勵社區(qū)居民參與其中，提升社區(qū)居民的能力。[27]趙一紅以社會系統(tǒng)視角整合運用社會工作三大方法，從整體出發(fā)有機地處理各部分關(guān)系，并運用相應(yīng)的工作方法為案主解決問題。[28]在整合的內(nèi)容上，張昌英針對醫(yī)務(wù)社會工作人員匱乏、專業(yè)性不足等問題，認為可以借助專業(yè)力量推動醫(yī)務(wù)社會工作專業(yè)化進程，運用項目化運作方式把分散的志愿服務(wù)整合成一個可持續(xù)運作的服務(wù)項目。[29]顧江霞等人通過對社會工作教育的研究發(fā)現(xiàn)整合不同學習階段的資源，包括課堂學習、項目實習、學術(shù)研究三個階段，都可以促進社會工作教育的發(fā)展。[30]趙芳等人通過對自閉癥家庭的研究發(fā)現(xiàn)，整合能夠促使雙方發(fā)生改變，自閉癥家庭的信念會影響父母的參與，而父母參與會促成家庭信念的完善，該雙向整合的視角認為整合的雙方會相互影響。[31]這個觀點與Lipsky對政策與實施的觀點類似。他認為，政策的制定與實施并不是單向線性過程而是互相影響的整合過程，政策實施者對于政策有著自由裁量權(quán)，他們可以建立符合自身情景的工作方式。[32]在整合的理論上，文軍等人通過對災(zāi)害社會工作的研究，提出以“社區(qū)關(guān)系重建”為核心的社會工作整合服務(wù)，把宏觀層面與微觀層面相連接，運用服務(wù)解決內(nèi)部世界與外部世界的問題，有效提升社會工作在介入災(zāi)后重建工作中的有效性與系統(tǒng)性。[33]張和清等人通過農(nóng)村實踐提出公共參與、生計發(fā)展、鄰里互助、文化多元、環(huán)境友好“五位一體”的社區(qū)整合服務(wù)模式。該模式以村民生計為突破口，社區(qū)組織發(fā)動社區(qū)的內(nèi)生力量，提升村民的能力，從而參與社區(qū)建設(shè)，整合社區(qū)內(nèi)外部資源，從而使衰敗的社區(qū)走向復興。[34]隨著整合社會工作實踐的發(fā)展，部分學者提出對整合社會工作的反思。田鵬對整合社會工作進行反思，思考整合性社會工作在嵌入社區(qū)過程中，整合的服務(wù)模式與社區(qū)現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)是否能夠相融。實務(wù)層面的嵌入也要求社區(qū)工作者有著較強的綜合能力，這對目前的社會工作專業(yè)能力提出極大的挑戰(zhàn)。[35]部分學者也關(guān)注到增加養(yǎng)老服務(wù)與整合社會工作實踐間的關(guān)系，潘屹通過對上海、甘肅和云南的社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系進行研究發(fā)現(xiàn)，當?shù)匕l(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策能夠使社區(qū)資源得以優(yōu)化，擴展了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。[36]景天魁通過對北京、上海、廣州社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系的研究，提出社區(qū)養(yǎng)老有效整合養(yǎng)老服務(wù)的主體、內(nèi)容、方式，有效地彌補了家庭養(yǎng)老的不足。[37]

以上研究極大豐富了整合社會工作取向的理論探索。Agranoff 提出自下而上把服務(wù)整合分為四種類型，分別為服務(wù)提供、項目連接、政策管理、組織管理的整合。[38]服務(wù)的提供能夠讓社會工作者與案主之間產(chǎn)生互動關(guān)系。項目之間的連接能夠有效地整合多元主體，使其形成社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，并在其中使信息和資源得以流動。政策管理能夠聯(lián)動不同類型的服務(wù)項目，增強服務(wù)體系的連貫性。組織管理指的是政府部門的聯(lián)動，通過這個層面的整合能夠促進前三個層面的有效運轉(zhuǎn)，使組織重構(gòu)或者再造。

綜合Agranoff 的研究成果[38]，本研究結(jié)合案例的實際情況，從宏觀、中觀、微觀三個層面提煉出政策實踐整合、社區(qū)服務(wù)項目整合、養(yǎng)老服務(wù)整合三種類型的整合。本研究場域為社區(qū)，難以呈現(xiàn)組織管理的整合，因此本研究不涉及該方面的內(nèi)容。政策實踐整合指的是宏觀政策的整合，政策的整合取向能夠保障社區(qū)的養(yǎng)老項目以及養(yǎng)老服務(wù)的整合。整合服務(wù)項目指在中觀社區(qū)中，結(jié)合政策整合長者飯?zhí)?、星光老年人之家等服?wù)項目所開展的綜合養(yǎng)老服務(wù)項目，這些作為養(yǎng)老服務(wù)的載體能夠為社區(qū)老年人提供支持。養(yǎng)老服務(wù)整合指微觀的直接面對老年人的養(yǎng)老服務(wù)供給，把政策轉(zhuǎn)化為服務(wù)直接提供給社區(qū)中的困難群體。其中政策實踐的整合為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目的整合為載體，整合的養(yǎng)老服務(wù)為直接供給。過去的研究主要探討整合所包含的理論、方法以及服務(wù)等維度，較少探討整合取向的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在宏觀、中觀、微觀三個維度所遇到的矛盾，以及社會工作者在面對這些矛盾時所作出的回應(yīng)。本研究擬通過對案例的深入分析和討論，發(fā)現(xiàn)社會工作者能夠發(fā)揮自身的專業(yè)能力，運用策略有限度地回應(yīng)問題。因此，本研究能夠?qū)φ仙鐣ぷ骼碚撟鞒鲚^好的補充。

社會工作者在整合取向社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式中扮演核心角色，整合取向的養(yǎng)老服務(wù)政策實施需要通過社會工作來推廣社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目，并為長者提供整合的養(yǎng)老服務(wù)，滿足其多元化需求。社會工作者作為政策的實踐者，需要整合社區(qū)資源、發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢來滿足老年人的需求。社會工作者并不是被動的整合政策實踐者，而是能夠發(fā)揮專業(yè)能力，有效鏈接社區(qū)資源，與居民建立良好關(guān)系，發(fā)揮自下而上的整合作用，從而推動政策實施。

三、研究方法

（一） 研究過程

本文采用個案研究方法，2021年3—10月，筆者進入X街道社區(qū)養(yǎng)老項目收集研究材料，并進行分析。本研究共有7位研究對象，他們分別是街道工作人員、機構(gòu)副總干事、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目主管、居委會工作人員、一線社會工作者、長者飯?zhí)霉┎头降取Ｖ饕捎迷L談和參與式觀察兩種方式收集資料，并整理分析資料內(nèi)容。

（二） 項目概況

研究項目為X街道社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目，其每年的運作經(jīng)費為60萬元，從2021年3月起由筆者所工作的機構(gòu)承接，團隊共有6名工作人員，包括項目主管、社會工作者、康復師、護理員、行政工作人員等，項目提供上門服務(wù)、長者飯?zhí)?、康復理療、心理支持等十大養(yǎng)老服務(wù)。頤康中心為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目的升級版項目，除了原有的服務(wù)外，還會增加全托養(yǎng)老床位以及家庭養(yǎng)老床位等服務(wù)，按照H市的政策規(guī)劃，在后續(xù)的發(fā)展上社區(qū)養(yǎng)老項目會逐步并入頤康中心。X街道作為該區(qū)頤康中心項目試點，由筆者所在的機構(gòu)承接X街道頤康中心項目和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目。X街道面積共3.27平方千米，戶籍人口45 069人，轄區(qū)60歲以上的老年人口共8 564人，占本地居民的19％以上，其中由政府兜底的長者數(shù)量為499人。X街道之前承接該社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目的機構(gòu)三年協(xié)議期還有一年沒有到期，這為后續(xù)項目交接的矛盾埋下了伏筆。

四、研究發(fā)現(xiàn)

（一） 整合取向的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面對的矛盾

整合取向的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實踐中養(yǎng)老服務(wù)政策實踐、社區(qū)項目之間機構(gòu)的過度競爭以及整合養(yǎng)老服務(wù)開展均遇到矛盾，特別是在H市頤康中心大規(guī)模鋪開的背景下，矛盾尤為明顯。

H市在2021年頒布政策要求，在全市各街建設(shè)頤康中心。根據(jù)《H市街鎮(zhèn)綜合養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)提升三年行動方案（2021—2023年）》要求，2021年每個街道建成1個頤康中心，并全面投入運營，頤康中心需要承擔設(shè)立家庭養(yǎng)老床位建設(shè)的任務(wù)。②在這個背景下，各個街道均需要尋找合作方建設(shè)和運營頤康中心。根據(jù)政策要求，政府對于頤康中心只提供優(yōu)惠價格的場地租金，前期的裝修和后期的運營費用均需要由承接的機構(gòu)承擔，這就要求承接的機構(gòu)有大量的資金投入。

1. 整合政策實踐：養(yǎng)老服務(wù)政策與老年人支付能力不足的矛盾

H市推廣家庭養(yǎng)老床位政策，分為三方面的服務(wù)內(nèi)容，包括適老化改造、智能化設(shè)備以及居家上門照料服務(wù)。其中適老化改造基礎(chǔ)部分免費，可選部分需要收費，智能化設(shè)備全部免費，而居家上門照料服務(wù)則要長者根據(jù)照顧評估等級付費。根據(jù)政策要求長者需要同時接受這三方面的服務(wù)，而不能只接受其中一部分。家庭養(yǎng)老床位政策整合了政府優(yōu)惠政策以及市場化的服務(wù)，該政策的目標是讓老年人在家中就得到院舍的養(yǎng)老服務(wù)，貫徹居家養(yǎng)老的理念。

家庭養(yǎng)老床位政策的目標群體是弱勢社區(qū)的長者，但是該政策對于家庭經(jīng)濟困難的長者來說，是一個很大的經(jīng)濟負擔。社區(qū)里的長者普遍只有2 000多元的退休金，要負擔自身的生活花銷以及醫(yī)療費用，連最低每月500元的上門服務(wù)套餐都難以承受，更不用說那些沒有退休金以及拿低保的長者，這些費用是他們難以接受的。（居委會工作人員，2021年4月12日訪談記錄）

家庭養(yǎng)老床位服務(wù)對于長者的經(jīng)濟條件要求較高，雖然有兩類服務(wù)是免費的，但是居家上門服務(wù)最便宜的套餐也要每月500元。盡管該價格比市場化的家政服務(wù)價格更加優(yōu)惠，還可以贈送適老化改造和智能化設(shè)備，但是老年人的經(jīng)濟能力仍然難以承受。

因此，家庭養(yǎng)老床位政策推動遇到困難。整合政府的優(yōu)惠政策和市場化服務(wù)本意是向老年人提供普惠性的養(yǎng)老服務(wù)。然而，老年人付費能力不足，政策難以推行，社會工作者面對社區(qū)大量養(yǎng)老服務(wù)需求和政策高門檻之間的矛盾，無法有效落實社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策。

2. 社區(qū)服務(wù)項目的整合：整合取向的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目面對目標替代和機構(gòu)過度競爭的矛盾

（1） 社區(qū)養(yǎng)老項目的服務(wù)作用削弱與目標替代。機構(gòu)承接社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目的目標，并不一定是純粹為了服務(wù)社區(qū)老年人，機構(gòu)決策層會綜合考慮項目未來能夠產(chǎn)生的收益，以及能否通過完成項目幫助基層政府解決問題，從而獲得更多的政府購買服務(wù)合同。

機構(gòu)承接X街道的頤康中心項目，并不是完全指望該項目能夠產(chǎn)生市場化的盈利。領(lǐng)導的想法是通過該項目與X街道建立關(guān)系，拿到X街道其他政府購買服務(wù)的“入場券”，看后續(xù)是否能夠獲得其他好的項目或者資源。（機構(gòu)副總干事，2021年8月4日訪談記錄）

頤康中心項目的目標是為老年人提供普惠性的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，但是在機構(gòu)的領(lǐng)導層看來，該項目能否通過市場化形式運作似乎并不是最重要的，更加重要的是幫助街道基層政府在上級部門的政策壓力之下完成頤康中心項目建設(shè)和運營任務(wù)并通過評估。在這個過程中，機構(gòu)通過投入資金支持街道建設(shè)頤康中心，滿足上級政府對其考核要求，通過頤康中心項目機構(gòu)和街道建立關(guān)系，從而使機構(gòu)獲得進入街道其他服務(wù)項目的“入場券”。機構(gòu)投入資金籌建項目協(xié)助街道完成上級任務(wù)而建立“關(guān)系”，機構(gòu)以此機會后續(xù)獲得街道的其他資源。從單個項目來看，機構(gòu)是虧損的，因為其投入的資金難以獲得相應(yīng)回報，但是從長遠來看，機構(gòu)通過完成項目而后續(xù)獲得其他項目和資源能夠獲得更大回報。

在這個過程中，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目既是機構(gòu)和街道建立關(guān)系的橋梁，又是街道完成上級考核指標的重要標志。而該項目本身的目標和運營情況反而成為次要目標，這就形成了一種目標替代的效果。本來設(shè)立服務(wù)項目的目標是服務(wù)社區(qū)居民，滿足居民需求，但是在實際運作過程中往往由于各種原因，導致項目執(zhí)行有所偏差。

（2） 政府購買服務(wù)背景下機構(gòu)爭奪項目，在項目交接過程中產(chǎn)生矛盾。筆者所在的機構(gòu)通過公開招投標獲得X街道的居家養(yǎng)老服務(wù)項目，進入社區(qū)開展養(yǎng)老服務(wù)。

之前的機構(gòu)認為項目投標不公平，正在向區(qū)民政局投訴，并且表示項目交接只對接街道，不對接新機構(gòu)，擺明就是要在交接時出難題。你們一定要找熟悉居家養(yǎng)老項目的工作人員來接手工作，做好項目交接，不然到時候居民投訴就更加麻煩。（ X 街道民政科科長，2021年3月5日訪談記錄）

在政府購買服務(wù)背景下，機構(gòu)承接項目會遇到機構(gòu)之間過度競爭的情況。一線社會工作者對此非常無奈，承接項目的決定權(quán)不在其手中，而項目交接的棘手工作卻要其解決。特別是當機構(gòu)領(lǐng)導層不負責任、一味把難題推給一線時，一線社會工作者要承受來自街道、服務(wù)開展方和機構(gòu)的多方壓力。

在項目交接過程中，之前的機構(gòu)非常不配合，既不肯交出開展服務(wù)的基礎(chǔ)資料，也不肯說明開展服務(wù)的具體情況。而街道只能要求新機構(gòu)做好交接工作，但是給予不了具體支持，導致我們非常被動。（社區(qū)養(yǎng)老項目主任，2021年3月20日訪談記錄）

在政府購買服務(wù)的框架下，機構(gòu)之間為爭奪項目而導致服務(wù)交接不順，一線社會工作者承受來自多方的壓力，老年人的福利也受到影響。

之前的機構(gòu)還建議長者飯?zhí)玫墓┎推髽I(yè)在與新機構(gòu)簽訂合同時乘機漲價。由于項目交接緊急，而且街道要求長者飯?zhí)霉┎筒荒苤袛?，新機構(gòu)只能把上漲的餐費轉(zhuǎn)嫁到長者身上。這引起了社區(qū)長者的不滿，每次充值時都會向一線社會工作者投訴餐費上漲的事情。

換機構(gòu)時，聽從了之前機構(gòu)工作人員的建議，希望在換機構(gòu)時可以適度漲價?，F(xiàn)在百物騰貴，趁著這個機會也希望減輕成本負擔。（長者飯?zhí)霉┎拓撠熑耍?021年4月3日訪談記錄）

之前的機構(gòu)還遲遲不向新機構(gòu)退還長者在飯?zhí)玫念A(yù)存費用，導致有很多長者退款時無法及時拿到錢。而長者也不管新舊機構(gòu)交接的實際情況，認為無法退款是新機構(gòu)運營的問題，要求盡快解決，甚至有部分長者打市長熱線投訴餐費上漲以及充值款無法退款的事情。

長者飯?zhí)盟⒖ㄏ到y(tǒng)要求所使用的平板電腦操作系統(tǒng)是安卓9以下，而之前的機構(gòu)在交接平板電腦前將其操作系統(tǒng)都升級為安卓9以上，導致平板電腦無法立刻使用，我們還要耗費時間做系統(tǒng)降級操作。（社區(qū)養(yǎng)老項目主任，2021年3月17日訪談記錄）

政府運用購買服務(wù)的方式引入機構(gòu)競爭機制，本意是希望在通過競爭模式提升服務(wù)水平的同時減少財政支出。但街道無法充分發(fā)揮監(jiān)督作用，機構(gòu)之間產(chǎn)生過度競爭，反而使老年人的權(quán)益受到影響，新機構(gòu)的社會工作者只能慢慢把問題逐個解決。

3. 養(yǎng)老服務(wù)整合：整合服務(wù)與機構(gòu)急速擴張帶來的人員和資源短缺的矛盾

機構(gòu)通過承接頤康中心項目在H市實現(xiàn)快速擴張，只用了3個月時間就從1個社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目發(fā)展到6個項目。機構(gòu)的急速擴張帶來了一系列問題，包括人員不足和資金壓力等，影響了服務(wù)的開展，一線社會工作者承受著很大的壓力。面對社區(qū)需求增長與資源短缺的矛盾，項目主任只能掙扎求存，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)流于形式。高期待的政策、相對應(yīng)的資源短缺以及大量的社區(qū)需求存在矛盾，給一線社會工作者帶來了極大的壓力和挑戰(zhàn)。

（1） 項目人員短缺，項目主任一人身兼多職，承受了巨大的壓力?，嵈獾男姓聞?wù)工作非常耗費精力，項目主任每日忙于應(yīng)付和解決各種繁瑣的工作，同時還要顧及維系與街道的關(guān)系，無法把主要精力集中到服務(wù)的持續(xù)開展和規(guī)劃項目的發(fā)展上。

機構(gòu)運營頤康中心項目，由于成本原因，不愿意配備足夠的人手，我一人身兼多職，包括社會工作、行政、前臺、后勤、衛(wèi)生清潔，等等。比如，場地空調(diào)安裝，從空調(diào)位置定位、銅管長度測量到設(shè)備的安裝，都需要我來跟進。雖然機構(gòu)偶爾會抽調(diào)其他項目點的人手來協(xié)助開展工作，但只是短時間的協(xié)助，根本起不到太大作用，養(yǎng)老服務(wù)的開展面臨很多困難。（社區(qū)養(yǎng)老項目主任，2021年8月4日訪談記錄）

機構(gòu)人事以低工資招聘項目人員，然后再看項目主任能不能把人留住。這樣雖然可以降低工資成本，但是只能聘請到工作能力較低的人員，同時還會造成人員流動性大的問題。

機構(gòu)人事用低于市場價的價格招聘護理員，護理員并不知道工作是如此繁重。當他們到崗了解到具體的工作內(nèi)容后就紛紛辭職，我只能花費心思盡力留人，但是成效不大。（社區(qū)養(yǎng)老項目主任，2021年5月20日訪談記錄）

（2） 機構(gòu)資源短缺，無法支持項目順利開展服務(wù)。機構(gòu)在急速擴張的過程中，資源尤其是資金會非常短缺，而項目開展離不開資金支持，這將導致一線項目與總部之間產(chǎn)生矛盾。相關(guān)工作人員無法到位導致項目工作難以推進，引起服務(wù)對象的投訴，現(xiàn)有的一線員工和項目主管都面臨著巨大的壓力，消磨了意志和工作積極性。

（二） 調(diào)整服務(wù)策略，整合養(yǎng)老政策、社區(qū)力量開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)

整合取向的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面臨不同層面的矛盾，存在政策難以落實、人員流動性大、資金短缺等問題。社會工作者需要以社區(qū)為本整合不同的政策和資源，并有效利用專業(yè)優(yōu)勢在社區(qū)中開展養(yǎng)老服務(wù)。

1. 整合各項養(yǎng)老政策，推廣家庭養(yǎng)老床位

社會工作者與居委會工作人員可通過家訪發(fā)掘長者不同類型的需求，整合不同的政策使服務(wù)對象獲得多樣化的支持。比如，對于家庭養(yǎng)老床位政策錯位的問題，社會工作者可通過聯(lián)動長期護理保險政策以及社區(qū)中的企業(yè)資助，使更多的長者能夠享受政策福利。

長期護理保險政策能夠每月為購買了居民醫(yī)保的半失能和全失能長者提供接近2 000元的補貼。長者可以將獲得的補貼用于享受家庭養(yǎng)老床位政策服務(wù)。（社區(qū)養(yǎng)老項目主任，2021年6月25日訪談記錄）

社會工作者與居委會工作人員合作能夠更好地推廣政策，把握政策優(yōu)勢。在宣傳家庭養(yǎng)老床位政策時，居委會工作人員較為了解社區(qū)中的居民情況，特別是困難的長者以及符合政策的長者家庭，可經(jīng)他們篩選后，再由社會工作者上門宣傳推廣政策。在落實家庭養(yǎng)老床位政策時，社會工作者較為了解政府政策執(zhí)行方法，能夠結(jié)合實際工作經(jīng)驗行使政策實踐的自由裁量權(quán)，降低政策門檻，有效落實政策，使更多有需要的長者享受政策福利。

家庭養(yǎng)老床位政策要求要有人照顧長者，一般是要求聘請護理員上門服務(wù)，但是這樣整體費用較高，經(jīng)濟困難的長者難以接受。社會工作者想了折中的辦法，讓家屬作為護理員照顧長者，以達成家庭養(yǎng)老病床的照顧要求。這樣長者就可以在現(xiàn)有服務(wù)基礎(chǔ)上，免費享受居家適老化改造和智能化設(shè)備兩項服務(wù)。而獨居和失獨等長者群體既沒有足夠的經(jīng)濟能力聘請護理員，也沒有家屬能夠照顧他們，社會工作者就通過街道積極聯(lián)動轄區(qū)內(nèi)的愛心企業(yè)為他們提供資助，使其獲得居家上門服務(wù)。這樣他們也可以免費享受居家適老化改造和智能化設(shè)備兩項服務(wù)。（居委會工作人員，2021年7月2日訪談記錄）

2. 社會工作者運用“向上管理”的方法使機構(gòu)管理層正視項目問題

頤康中心由于沒有專門項目資金支持，初始階段開展工作非常困難。社會工作者需要轉(zhuǎn)換思維，充分整合社區(qū)中的資源，把這些資源運用于開展服務(wù)，而其中最大的資源就是政策資源，這可以轉(zhuǎn)換為領(lǐng)導重視。街道領(lǐng)導重視，社區(qū)中的其他部門就會愿意提供資源開展服務(wù)，例如，社會工作站、居養(yǎng)平臺、護理站、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、居委會等組織都可以提供資源。很多資源本來就蘊藏于社區(qū)之中，社會工作者需要運用自己的專業(yè)能力搭建社區(qū)資源網(wǎng)絡(luò)，開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

社會工作者在社區(qū)中需要有效利用政策資源?，F(xiàn)在整個H市都在推廣頤康中心建設(shè)，街道領(lǐng)導非常重視，都希望自己街道的頤康中心能夠定期產(chǎn)出養(yǎng)老服務(wù)成果。社區(qū)養(yǎng)老項目的社會工作者要充分利用政策資源，發(fā)動街道的居委會、社會工作站等單位協(xié)助自己的工作。例如，社會工作站已經(jīng)建立了很長時間，聚集了一批老年人服務(wù)對象，社區(qū)養(yǎng)老項目的社會工作者可以與他們合作，在頤康中心開展免費的康復理療服務(wù)。（社區(qū)養(yǎng)老項目主任，2021年8月12日訪談記錄）

“向上管理”是一種有效的反饋方式，當從機構(gòu)內(nèi)部無法有效地解決問題時，一線社會工作者通過街道向機構(gòu)管理層施壓是一個有效的方法。通過這個方法能夠倒逼機構(gòu)管理層正視機構(gòu)擴張速度過快導致的資源供給短缺等問題，從而改變策略，把為數(shù)不多的資源用于維持已有項目，而不是盲目爭搶新的項目。當機構(gòu)爭取新項目時要預(yù)計到過度競爭的后果，不能一味把問題推給一線工作人員。

機構(gòu)之間的過度競爭和機構(gòu)的盲目擴張，一線社會工作者無力改變，只能接受。而在這個過程中，無論是社會工作者還是接受服務(wù)的老年人，都深受影響。最有效的方法就是通過街道向機構(gòu)施壓，讓機構(gòu)重視項目存在的問題。當機構(gòu)內(nèi)部的常規(guī)途徑無法有效解決問題時，就需要通過這種非常規(guī)的手段介入，這樣才能有限度地維持項目運營。（社區(qū)養(yǎng)老項目主任，2021年9月7日訪談記錄）

3. 整合社區(qū)中的志愿者資源，提供整合的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)

面臨人力資源不足以及資金短缺的問題，社會工作者需要運用整合服務(wù)的思維，充分利用自身和居委會的優(yōu)勢在社區(qū)中培育志愿者來提供服務(wù)。

（1） 社會工作者與居委會共同協(xié)作培育志愿者團隊。在社區(qū)中，單獨依靠居委會或者社會工作者都無法運營好志愿者團隊。居委會缺乏人手和專業(yè)技術(shù)來統(tǒng)籌管理志愿者隊伍。社會工作者是外來人員，與居民之間缺乏信任關(guān)系，且項目運營時間通常不超過三年，工作人員不穩(wěn)定。而居委會和社會工作者共同協(xié)作就可以發(fā)揮各自所長，培育建立起在地化的社區(qū)志愿者隊伍。雙方合作互補，能夠有效引導社區(qū)居民參與社區(qū)治理，發(fā)揮服務(wù)弱勢社區(qū)居民的作用。

社會工作者擁有組織志愿者的專業(yè)技術(shù)，但是因為是項目化的形式運作，所以不穩(wěn)定，也缺乏與社區(qū)居民的穩(wěn)定信任關(guān)系。居委會工作人員在社區(qū)中扎根，與居民有良好的關(guān)系，但是其行政性任務(wù)繁重，而且缺乏培訓志愿者的專業(yè)能力。社會工作者和居委會工作人員合作能夠有效地培訓志愿服務(wù)團隊為社區(qū)老年人提供支持。（居委會主任，2021年6月8日訪談記錄）

（2） 社會工作者在社區(qū)內(nèi)外整合不同類型資源用于開展服務(wù)。機構(gòu)資金短缺，但是服務(wù)需要籌集物資持續(xù)開展，在這種情況下社會工作者只能運用自身的資源網(wǎng)絡(luò)整合不同類型資源。一是充分利用機構(gòu)各個項目點的剩余物資。機構(gòu)除了養(yǎng)老項目外還有其他的服務(wù)點，養(yǎng)老項目日常物資可以利用其他項目點的剩余物資和剩余的活動禮品。二是充分利用社區(qū)物資捐贈。社會工作者發(fā)動社區(qū)居民，鼓勵募捐物資用于社區(qū)服務(wù)。三是有效鏈接外部資源，將社會資源通過頤康中心傳遞到社區(qū)之中，使困難群體得到支持。

樞紐型社會組織在籌集到資源后就會分發(fā)到各個服務(wù)型的社會組織。這些組織在各個社區(qū)都有服務(wù)項目，物資轉(zhuǎn)送到服務(wù)型組織后，再下發(fā)到各個項目點，通過這種形式能夠形成一條有效的物資捐贈鏈條。

五、研究結(jié)論與建議

（一） 研究結(jié)論

與過去研究不同的是，本研究著重探討社會工作者在面對整合社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的矛盾時如何發(fā)揮專業(yè)能力，運用專業(yè)方法和技巧解決問題，為構(gòu)建更具實踐理性和操作性的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式提供建議和參考。本研究的理論回應(yīng)有兩點。一是本研究探討了整合養(yǎng)老服務(wù)模式在社區(qū)層面所面對的矛盾，以及社會工作者如何發(fā)揮自主能動性作出有限度的改變，具有較強的現(xiàn)實意義。二是研究發(fā)現(xiàn)社會工作者并不是被動地實踐整合政策，而是能夠發(fā)揮專業(yè)能力，有效鏈接社區(qū)資源，并利用與居民建立的良好關(guān)系，發(fā)揮自下而上的整合作用，從而推動政策實施。此外，本研究發(fā)現(xiàn)相對于整合社會工作理論而言，社會工作者的專業(yè)能力和專業(yè)素質(zhì)是發(fā)揮整合社會工作模式作用的重要因素。在面對不同層面的矛盾時，需要社會工作者從優(yōu)勢視角出發(fā)，通過整合社區(qū)資源和政策為居民提供支持。

在整合取向的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，政府在政策層面構(gòu)建了系統(tǒng)的服務(wù)，但是在社區(qū)的實踐層面仍然會遇到很多不同的矛盾。作為社區(qū)中的政策實踐者，社會工作者在面對這些困難時要發(fā)揮主觀能動性，憑借自身的專業(yè)優(yōu)勢以及對于政策的熟悉、對于社區(qū)的了解，把不同類型的政策有效地整合在一起，發(fā)揮自由裁量權(quán)，從而更好地落實政策。除此以外，社會工作者作為倡導者和賦能者，在政策實施過程中要使服務(wù)與政策相鏈接，有效地回應(yīng)由于社會變革而產(chǎn)生的矛盾與失范。在這個過程中，社會工作者需要從研究者以及政策參與者、實踐者的角色重新審視自身的使命與角色。在宏觀層面所制定的政策框架之下，僅僅依靠社會工作者的覺醒和反思，以及有自主意識地改變行動策略和模式，并不能從根本上解決問題。更重要的是要發(fā)揮社會工作者作為政策倡導者的作用，推動宏觀政策結(jié)構(gòu)的改變，這樣才能夠把社會工作者從社區(qū)情景的矛盾中解放出來，維護其專業(yè)價值。

（二） 整合為本的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式建議

社會工作者在實踐整合取向的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的宏觀、中觀、微觀層面遇到整合養(yǎng)老服務(wù)政策難以實施、機構(gòu)間過度競爭、機構(gòu)盲目擴張以及資源短缺等問題。社會工作者需要以優(yōu)勢視角為核心，充分發(fā)掘社區(qū)中的能力和優(yōu)勢，整合不同類型的服務(wù)資源以及政策，從而為老年人提供專業(yè)服務(wù)。本研究發(fā)現(xiàn)，整合政策在實踐過程中并不一定能達到政策制定者的預(yù)期目標，而是會在實際的情境中產(chǎn)生政策錯位，甚至會出現(xiàn)目標替代的現(xiàn)象。而社會工作者作為政策的實踐者，要善于對政策進行整合和調(diào)整，推動政策落地。在此筆者提出以下四點建議。

一是充分發(fā)揮社會工作者的專業(yè)能力。社會工作者能夠運用自由裁量權(quán)整合不同的養(yǎng)老服務(wù)政策，使政策更好地實施；并且能夠運用其專業(yè)能力發(fā)掘、培育、組織志愿者為社區(qū)弱勢長者提供服務(wù)。需要說明的是社會工作者的專業(yè)能力并不是孤立地發(fā)揮作用，而是需要與社區(qū)居委會等各方合作才能充分發(fā)揮作用。

二是運用博弈策略對機構(gòu)進行“向上管理”。項目的一線社會工作者與機構(gòu)的利益并非完全一致。當問題超出一線社會工作者的能力和責任范圍，而機構(gòu)又無視問題時，一線社會工作者就需要使用“向上管理”的方法，充分利用街道等第三方與機構(gòu)博弈，維持項目的運作。

三是充分整合社區(qū)和社會資源為服務(wù)開展提供支持。面臨人力資源和社區(qū)資源缺乏的問題，社會工作者開展整合取向的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)時要轉(zhuǎn)換工作思維，成為資源鏈接者和培育者，以社區(qū)為本思考如何更好地整合社區(qū)內(nèi)外資源為服務(wù)提供支持。在社區(qū)中需要與各個組織合作盤活資源，在社區(qū)外需要充分利用已有的資源網(wǎng)絡(luò)，引導社會資源進入社區(qū)為困難群體提供支持。

四是加強政府部門之間的整合管理。根據(jù)Agranoff 整合理論中的組織管理整合[38]，通過政府部門的聯(lián)動能夠有效推動服務(wù)、項目、政策的三項整合。本研究在中觀層面社會工作者面對機構(gòu)間的過度競爭，街道難以提供有效支持的問題，提出需要加強政府部門之間的聯(lián)動，對政府購買服務(wù)加強監(jiān)督和支持，從而促進政策、項目、服務(wù)三方面的整合有效運轉(zhuǎn)。

（感謝蔡天對本文的貢獻，若有錯漏之處，文責自負。）

（文字編輯：徐朝科 責任校對：王香麗）