姬媛媛+鞠長龍

摘 要：自上個世紀(jì)90年代末以來我國逐步進入老齡化社會，人口老齡化的速度和增長規(guī)模都呈現(xiàn)直線上升的趨勢。大量增加的老齡化需求對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提出了巨大的挑戰(zhàn)。國外長期發(fā)展并日趨成熟的養(yǎng)老服務(wù)模式為我國提供了寶貴經(jīng)驗，在現(xiàn)階段進行的養(yǎng)老體制改革中結(jié)合“十三五”規(guī)劃出臺的新標(biāo)準(zhǔn)和我國的特殊國情，中國形成了獨具特色的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的新格局。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)；養(yǎng)老改革；中國特色

中圖分類號：D9

文獻標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.08.068

截至2015年底，我國60歲及以上老年人口突破2億，其中，65歲及以上人口逾越1億。據(jù)此估計，2033年我國60歲以上老年人口將增至4億。進入重度老齡化平臺期，我國僅用了不到50年時間，而英法美等西方國家用了100年甚至更長。許多發(fā)達國家先于我國進入老齡化社會，經(jīng)過幾十年的規(guī)模發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)體系也比較成熟完善，對于正在經(jīng)歷老齡化的中國有一定的借鑒意義。

1 國外養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的經(jīng)驗啟示

1.1 美國

美國養(yǎng)老服務(wù)模式為國家社區(qū)型，國家為老年人提供各種類型的社會保險，伴隨設(shè)有養(yǎng)老保險，醫(yī)療保險等全方位保險體系。為此，美國政府從1965年頒布第一部《老年法》以來，隨后相繼出臺了《老年人志愿工作方案》、《老年人營養(yǎng)方案》、《老年人個人健康教育和培訓(xùn)方案》等一系列法律法規(guī)，從法律上保障了老年群體在經(jīng)濟收入、醫(yī)療保健、居住就業(yè)等各個方面的權(quán)益，為老年人構(gòu)建了一張安全網(wǎng)。

目前，美國主要由兩種養(yǎng)老方式：居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老。居家養(yǎng)老是大多數(shù)美國老年人選擇的養(yǎng)老方式。與我國的家庭養(yǎng)老不同，它們主要不是依靠家庭成員來照料老人，而是主要依托社區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)組織。具體來說，大致可分為以下三類：一是針對居家體弱老人和高齡老人提供的服務(wù)。二是為健康老人提供的服務(wù)。三是專門性質(zhì)的服務(wù)。根據(jù)老人的自理程度美國的養(yǎng)老機構(gòu)主要分為三種：技術(shù)護理型、中級護理型和日常照料型。

養(yǎng)老服務(wù)管理方面，在美國，養(yǎng)老服務(wù)并不是單一市場解決，而是將國家和個人混在一起。在整個養(yǎng)老服務(wù)中，政府不再是機構(gòu)運行和提供服務(wù)的主體，而是以簡潔的方式對社會養(yǎng)老機構(gòu)進行管理。反而美國養(yǎng)老服務(wù)的大量工作是由民間團體、慈善機構(gòu)來完成的。

美國養(yǎng)老模式值得我們借鑒之處：一，完備的法律體系能夠保證社會養(yǎng)老服務(wù)體系充分發(fā)揮作用。二，市場化運作可以充分發(fā)揮市場和社會的作用。一方面引導(dǎo)社會資本向養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)流入，另一方面，為養(yǎng)老服務(wù)體系引入市場競爭，迫使各服務(wù)主體優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。三，標(biāo)準(zhǔn)化管理不但體現(xiàn)在嚴(yán)格的機構(gòu)劃分標(biāo)準(zhǔn)上，而且也體現(xiàn)在服務(wù)對象的精細區(qū)分上。按照多層次的個性化需求提供多元化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推動養(yǎng)老服務(wù)多樣化、豐富化。

1.2 日本

日本的養(yǎng)老服務(wù)模式為家庭福利與護理保險結(jié)合型。日本健全的法律規(guī)范為養(yǎng)老服務(wù)實踐提供保障：從上世紀(jì)六十年代初至今，日本先后出臺了《老年保險法》、《福利人才確保法》、“新黃金計劃”等十多部關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的法律和規(guī)定。其中，最為典型的是2000年4月1日在全國推行的“介護保險制度”，所謂“介護保險”，就是借助社會或私人的力量，對需要幫助的老年人提供相應(yīng)的生活服務(wù)。

日本養(yǎng)老模式主要有居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老兩種。社區(qū)養(yǎng)老的內(nèi)容包括：家庭幫助、日常服務(wù)、短期留宿服務(wù)、長期服務(wù)、老年保健咨詢和指導(dǎo)服務(wù)、老人俱樂部。在組織形式方面有四種：一是由政府和民政人員組成，此類組織約占養(yǎng)老力量的60%～70%；二是得到政府財政補貼的民間組織，如社會福利協(xié)會、社會福利商社等；三是志愿者隊伍，主要由家庭主婦和大學(xué)生組成；四是企業(yè)式養(yǎng)老服務(wù)，企業(yè)以低收費的方式向老人提供服務(wù)。

日本值得我們學(xué)習(xí)的經(jīng)驗：一，充分重視家庭功能，把居家養(yǎng)老放在首位，鼓勵家庭成員積極參與。二，政府明確職責(zé)，在政策制定、財政支持上起主導(dǎo)作用，其他方面則做好監(jiān)督支持。三，培養(yǎng)專業(yè)化隊伍，對從業(yè)人員進行嚴(yán)格要求，并針對不同層次進行制度考核。四，壯大志愿者隊伍，吸收地方團體、民間組織、企業(yè)等共同參與，減輕政府財政負擔(dān)。

1.3 英國

英國的養(yǎng)老服務(wù)模式為社區(qū)照顧型。英國是較早步入老齡化社會的發(fā)達國家，社會保障制度相對比較完善。從20世紀(jì)50年代英國開始反思一直以來使用的“院舍式照顧”的弊端，在福利多元主義的影響下，開始發(fā)展社區(qū)照顧。1987年，英國頒布了《照顧白皮書》和《國家健康服務(wù)與社區(qū)照顧法令》等法案，進一步強調(diào)了社區(qū)照顧。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，英國在原有基礎(chǔ)上進一步實行所謂“福利國家的社會福利制度”。

時至今日，英國的社區(qū)照顧經(jīng)過50多年的發(fā)展歷程，已經(jīng)形成了一套相對完整的照顧體系。英國的社區(qū)照顧養(yǎng)老方式有以下六種：一是社區(qū)服務(wù)中心；二是社區(qū)老年公寓；三是家庭照顧；四是暫托處；五是上門服務(wù)；六是社區(qū)老人院。就其運營模式來看，英國社區(qū)照顧的主要特點是依托社區(qū)，同時輔助以官辦民助或民辦官助兩種形式。非政府組織和非營利組織，也組織廣大志愿者提供無償或低償?shù)姆?wù)。與此同時，還有許多以營利為目的的商業(yè)性機構(gòu)根據(jù)老年人不同層次的需求，提供了多層次的養(yǎng)老服務(wù)。

英國對于我們的啟示：一，依靠社區(qū)，英國的大量養(yǎng)老服務(wù)都是立足社區(qū)、依靠社區(qū)，最大程度地與老年人心理需求相吻合。二，體系完整，英國政府制定了社區(qū)照顧的一些福利政策同時配合以相應(yīng)的法律法規(guī)的監(jiān)督。三，多方參與，各種社區(qū)照顧機構(gòu)既有政府出資的也有私營的；服務(wù)人員既有政府雇員又有民間的專業(yè)人員和志愿者，形成了多層次多主體的養(yǎng)老服務(wù)體系。四，形式多樣，根據(jù)馬斯洛需求層次理論，結(jié)合老年人實際生活特點，提供了多方位服務(wù)。

2 中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系改革新局面

2.1 基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌

“實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則”——《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌有利于增強養(yǎng)老保險的公平性，加快流動性，促進養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)調(diào)查，截止到2014年底我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余約3.18萬億，但各地區(qū)之間基金積累不平衡現(xiàn)象非常嚴(yán)重，全國將近一半以上的結(jié)余資金集中在東部少數(shù)幾個省市，而中西部地區(qū)則資金匱乏，往往需要靠中央財政提供資金補助來確保養(yǎng)老金的按時發(fā)放。同時，各地養(yǎng)老保險政策不統(tǒng)一，單位和個人繳費水平參差不齊，也使養(yǎng)老保險關(guān)系在跨省之間轉(zhuǎn)移連續(xù)受阻。

實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌是為了在全國各地區(qū)實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險政策的基本統(tǒng)一，并從根本上解決跨地區(qū)流動就業(yè)人員的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移及其權(quán)益保障問題。同時，養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌還可以擴大調(diào)劑范圍，逐步改變?nèi)珖鞯仞B(yǎng)老保險基金收支與結(jié)余不均衡的現(xiàn)狀。為了實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，最關(guān)鍵的要明晰中央與地方對基本養(yǎng)老金的籌集和支付責(zé)任，合理劃分雙方的事權(quán)與財權(quán)，共同支持養(yǎng)老保險制度及其基金的平穩(wěn)運行。

2.2 國有資本補充社?；?/p>

“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”——《決定》。

國務(wù)院在2000年決定建立全國社會保障基金作為國家社會保障戰(zhàn)略儲備基金，該資金主要來源于中央財政撥款、國有股劃轉(zhuǎn)、基金投資及其他?！稕Q定》強調(diào)要劃轉(zhuǎn)部分國有資本補充社會保障基金，表明中央政府進一步做大做強全國社會保障基金的決心，以期未來增強應(yīng)對人口老齡化高峰期在養(yǎng)老及其他社會保障方面巨大壓力的經(jīng)濟實力。

據(jù)數(shù)據(jù)顯示，截止到2015年末，全國社會保障基金總額達到4.6萬億元。全國社會保障基金與社會保險基金的性質(zhì)不同，充實全國社會保障基金與部分地區(qū)出現(xiàn)的養(yǎng)老保險基金收支缺口沒有直接關(guān)系，因此，在未來一段時間內(nèi)還不會動用作為國家戰(zhàn)略儲備基金的全國社會保障基金去填補社會保險基金的漏洞。

2.3 以房養(yǎng)老剛剛起步

“鼓勵和支持保險資金投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，開展老年人口住房反抵押養(yǎng)老保險試點”——《決定》。

2013年9月13日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》。該《意見》作為一道有力的指揮棒，明確了新一屆政府應(yīng)對人口老齡化、彌補養(yǎng)老服務(wù)業(yè)短板、拉動消費就業(yè)的全新方向，同時指出了今后一段時間發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要任務(wù)。其中就包含了“鼓勵和支持保險資金投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，開展老年人口住房反抵押養(yǎng)老保險試點”的決定。使得這一俗稱“以房養(yǎng)老”的政策，在飽受爭議的過程中，從政策提議走向了國家戰(zhàn)略，并于2014年上半年在各地進行試點。

所謂以房養(yǎng)老亦被稱為“住房反向抵押貸款”即“倒按揭”。指擁有住房的老年人將房屋的產(chǎn)權(quán)抵押給銀行或者保險公司等金融機構(gòu)，以定期取得一定數(shù)額的養(yǎng)老金或者接受老年公寓的服務(wù)，在其去世后，金融機構(gòu)將房產(chǎn)出售、出租或拍賣，所得用來償還貸款本息，盈虧由抵押機構(gòu)一并承擔(dān)。以房養(yǎng)老，對中國來說，還是個新鮮的舶來品。面對人口老齡化愈演愈烈的現(xiàn)實、“421”家庭養(yǎng)老功能的弱化、社會化養(yǎng)老發(fā)展的匱乏，以房養(yǎng)老將在中國有很大發(fā)展前景。

從世界范圍內(nèi)來看，各國的養(yǎng)老保障制度模式都是由自己國內(nèi)的政治、經(jīng)濟、歷史文化等多個因素決定的。我國正處在“十三五”規(guī)劃的重要轉(zhuǎn)型中，在學(xué)習(xí)國外先進老齡化國家養(yǎng)老模式的同時，更要結(jié)合我國具體國情，探索出符合中國社會主義特色的養(yǎng)老服務(wù)模式。

從世界范圍內(nèi)來看，各國的養(yǎng)老保障制度模式都是由自己國內(nèi)的政治、經(jīng)濟、歷史文化等多個因素決定的。我國正處在“十三五”規(guī)劃的重要轉(zhuǎn)型中，在學(xué)習(xí)國外先進老齡化國家養(yǎng)老模式的同時，更要結(jié)合我國具體國情，探索出符合中國社會主義特色的養(yǎng)老服務(wù)模式。

參考文獻

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