韓永輝　麥煒坤　沈曉楠

摘要：黨的二十大勝利召開后，粵港澳大灣區(qū)建設踏上新征程，并朝著高質量發(fā)展典范的目標邁出堅實步伐。本文從產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈合作銜接、協(xié)同創(chuàng)新效能和人才醫(yī)療服務合作三個方面，對粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的典型特征、面臨的問題與挑戰(zhàn)進行剖析，并基于高質量發(fā)展的視角，有針對性地提出推進機制對接、堅持創(chuàng)新引領、強化產(chǎn)業(yè)支撐、暢順交通聯(lián)絡、激發(fā)市場活力、深化合作交流和完善安全保障七方面政策建議，以期助推粵港澳大灣區(qū)建設走深走實。

關鍵詞：粵港澳大灣區(qū)；高質量發(fā)展；區(qū)域協(xié)同發(fā)展；產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈合作銜接；促進要素流通

【中圖分類號】 F27 ???doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2023.01.001

引言

建設粵港澳大灣區(qū)，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略。黨的二十大報告指出，推進粵港澳大灣區(qū)建設，支持香港、澳門更好融入國家發(fā)展大局，為實現(xiàn)中華民族偉大復興更好發(fā)揮作用。把握粵港澳大灣區(qū)打造高質量發(fā)展典范的重大機遇，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。在理論層面上，這有助于形成大灣區(qū)經(jīng)濟帶，并在產(chǎn)業(yè)合作、文化交流和要素流通等方面降低交易成本[1]，實現(xiàn)經(jīng)濟效率和發(fā)展質量的提高。在現(xiàn)實層面上，這是構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局、建設全國統(tǒng)一大市場的必然選擇，有助于為港澳發(fā)展擴展空間，推動廣東現(xiàn)代化建設。在新征程上，粵港澳大灣區(qū)作為我國開放程度最高、經(jīng)濟活力最強的區(qū)域之一[2]，將繼續(xù)肩負起探索中國式現(xiàn)代化新道路、豐富“一國兩制”事業(yè)發(fā)展新實踐、促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展等一系列重要使命，以打造成國際一流灣區(qū)和高質量發(fā)展典范為目標，持續(xù)發(fā)揮自身在制度開放、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)體系等方面的優(yōu)勢，以拼搏精神加快推進高質量發(fā)展。

一、粵港澳大灣區(qū)打造高質量發(fā)展典范的現(xiàn)狀分析

（一）產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈合作銜接不斷加強

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃對接加強，全產(chǎn)業(yè)鏈布局初步實現(xiàn)。粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)政策為構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提供總體規(guī)劃。一方面，產(chǎn)業(yè)結構實現(xiàn)整體規(guī)劃。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，要構建大灣區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展體系。廣東省人民政府出臺實施《關于推動制造業(yè)高質量發(fā)展的意見》《關于培育發(fā)展戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)集群和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群的意見》等政策文件，強化粵港澳大灣區(qū)各城市重點培育“四大戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)集群”的力度，加快構筑“十大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群”的產(chǎn)業(yè)布局。《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例》重點瞄準新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，健全粵澳共商共建共管共享的新體制，建立健全聯(lián)合招商、收益共享機制，輻射帶動珠江西岸地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈加快發(fā)展?！稄V州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》（以下簡稱《南沙方案》）要求，強化粵港澳科技聯(lián)合創(chuàng)新，將制度和技術優(yōu)勢轉化為南沙科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，培育發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，將南沙建設成為科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)合作基地。各項政策和方案立足粵港澳大灣區(qū)實際，以頂層整體設計和規(guī)劃為先導，逐步嘗試建設完備的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展布局[3]。另一方面，城市響應產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展頂層設計，推動全產(chǎn)業(yè)鏈布局協(xié)同?；浉郯拇鬄硡^(qū)各城市積極布局以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為支柱的產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展機制對接[4]。在大灣區(qū)內(nèi)部，已形成了涵蓋裝備制造業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)為主的多層次產(chǎn)業(yè)鏈條，其中的技術密集型產(chǎn)業(yè)鏈、知識密集型產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)保護型產(chǎn)業(yè)鏈分別布局在大灣區(qū)西岸、東岸和北部；港澳發(fā)揮向內(nèi)融合、向外發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈連接節(jié)點功能；各城市推動產(chǎn)業(yè)鏈基礎高級化、現(xiàn)代化發(fā)展。大灣區(qū)著力推進“雙區(qū)驅動+雙城聯(lián)動”，聚焦產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)鏈、補鏈、強鏈、控鏈、延鏈，深化區(qū)域產(chǎn)業(yè)共建。

2.物流通關政策逐步實施，貨物通關流程持續(xù)優(yōu)化。依托自身的海港群、空港群交通網(wǎng)絡，粵港澳大灣區(qū)不斷完善區(qū)域物流供應鏈管理規(guī)則，持續(xù)提升貨物、數(shù)據(jù)和技術流通速度。一方面，通關便利化政策統(tǒng)籌推進。大灣區(qū)內(nèi)地九市海關部門逐步開始實施一體化“先出區(qū)、后報關”的通關政策；各城市加快探索更新物流監(jiān)管方式。隨著“單一窗口”的建設不斷推進，廣東省外貿(mào)集裝箱港口口岸優(yōu)化了貨物通航、報關與通關等環(huán)節(jié)，逐步實現(xiàn)船舶通航、企業(yè)報關、口岸通關等多個領域的“7×24小時”模式全覆蓋，促使貨物通關便利性顯著提高。另一方面，物流快速通道順利搭建。目前，“粵港兩地海關監(jiān)管互認”政策逐步落實；深圳海關對外貿(mào)易一體化服務持續(xù)優(yōu)化升級，創(chuàng)新推出了“大灣區(qū)組合港”模式；深港陸空聯(lián)運模式全面實現(xiàn)，進而提高了物流通關效率。廣東省電子口岸平臺建設逐步完善，物流信息電子化程度加快提高。傳統(tǒng)通關模式的效率提升和新型通關模式的創(chuàng)新為供應鏈發(fā)展提供了“快車道”，促進粵港澳物流供應鏈穩(wěn)步銜接發(fā)展。

3.一體化交通體系加快形成，綜合運輸能力有所提升?；浉郯拇鬄硡^(qū)的交通建設成果不斷涌現(xiàn)，交通互聯(lián)互通變得便利。一是空運方面，香港、廣州、深圳作為大灣區(qū)國際空港核心，聯(lián)動珠海、澳門等大灣區(qū)空運網(wǎng)絡節(jié)點，形成世界級機場群，共同構成全球航線網(wǎng)絡中的供應鏈主要航空樞紐節(jié)點。二是航運方面，粵港澳大灣區(qū)擁有香港港、廣州港、深圳港、珠海港、東莞港等沿海港口，以及佛山港、肇慶港等內(nèi)河港口，航運互通水平和港口吞吐能力全國領先。此外，粵港澳大灣區(qū)大力推進組合港建設，運用大數(shù)據(jù)、云計算等技術提高港口信息化水平，推動各港口間信息實時共享，促進粵港澳大灣區(qū)內(nèi)交通基礎設施互聯(lián)互通。三是陸運方面，粵港澳大灣區(qū)積極打造陸地綜合交通網(wǎng)絡（表1），根據(jù)廣東省交通運輸廳統(tǒng)計，目前大灣區(qū)核心城區(qū)高速公路密度已達每百平方千米8.7千米。廣深港高鐵、穗深城際開通運營，實現(xiàn)青茂口岸連接通道與廣珠城際鐵路在珠海站內(nèi)連接，推動澳門輕軌在珠海站、橫琴站與內(nèi)地高鐵、城際鐵路便捷銜接，支持澳門融入了國家鐵路網(wǎng)絡。同時，港珠澳大橋建成通車極大地縮短了三地距離，推動形成了聯(lián)通粵港澳大灣區(qū)的“2小時”高速公路網(wǎng)絡?；ヂ?lián)互通的快速交通網(wǎng)絡初步建成、海陸空交通基礎建設為大灣區(qū)供應鏈發(fā)展提供了基礎運輸保障。

（二）協(xié)同創(chuàng)新效能持續(xù)增強

1.科研項目資助力度加大，科技金融支撐效能顯現(xiàn)?；浉郯拇鬄硡^(qū)著力打破科研資金跨境“藩籬”，強化大灣區(qū)創(chuàng)新協(xié)同效應。一方面，積極共建科技計劃項目，推動科技創(chuàng)新機制銜接、規(guī)則對接。如廣東在全國率先實現(xiàn)省級財政層面突破，出臺《廣東省省級財政科研項目資金跨境港澳地區(qū)使用管理規(guī)程（試行）》，打通科研資金撥付港澳的直接渠道，推動廣東與香港大學、香港科技大學等高校和科研機構合作。另一方面，以聯(lián)盟、平臺護航科研資金跨境流動，由廣東省、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、廣州市、深圳市及相關部門組建的粵港澳大灣區(qū)綠色金融聯(lián)盟順利成立，為大灣區(qū)內(nèi)企業(yè)、金融機構提供資源對接渠道，并通過把內(nèi)地的產(chǎn)業(yè)和科技優(yōu)勢與港澳的金融優(yōu)勢相結合，推動跨境金融交易實現(xiàn)突破式發(fā)展，進一步推動科研資金流通先行先試。

2.科創(chuàng)平臺體系加速構建，科研設備共享進程有力推進。粵港澳大灣區(qū)科創(chuàng)平臺建設加速推進，各類重大科研設備、實驗室等資源在區(qū)域內(nèi)共用共享，為產(chǎn)業(yè)技術進步提供重要創(chuàng)新驅動支撐。一方面，粵港澳大灣區(qū)逐步構建起以重大科研平臺和實驗室為主導的一流科創(chuàng)平臺體系?；浉郯拇鬄硡^(qū)已形成了“兩廊+兩點”的科技創(chuàng)新體系，分別為廣深港、廣珠澳科技創(chuàng)新走廊和深港河套、粵澳橫琴科技創(chuàng)新極點。在此支撐下，粵港澳聯(lián)合實驗室建設成效顯著，截至2021年已建成20家，其中在廣州的數(shù)量達到10家（表2），涵蓋生物醫(yī)藥、生態(tài)環(huán)境、智能制造等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)領域。另一方面，大灣區(qū)內(nèi)科研設備逐步擴大開放共享。粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地城市加快探索科研設備進口關稅免除，如廣州黃埔綜合保稅區(qū)和深圳坪山綜合保稅區(qū)享有“提前適用政策”，多種產(chǎn)品在綜保區(qū)內(nèi)維修無須再上報國家部委個案審批。再如，《南沙方案》也強調要強化粵港澳三地間的科技聯(lián)合創(chuàng)新，借助稅收優(yōu)惠等政策鼓勵科研設備進口，并且允許港澳科研機構因科研所需的產(chǎn)品和樣品無需辦理強制性產(chǎn)品認證。

3.知識產(chǎn)權交流合作深化，創(chuàng)新發(fā)展保障能級提升?；浉郯拇鬄硡^(qū)不斷深化知識產(chǎn)權領域交流合作。一是初步完善大灣區(qū)知識產(chǎn)權合作計劃和安排?；浉郯拇鬄硡^(qū)高度重視知識產(chǎn)權規(guī)則制度的創(chuàng)新與對接策略，目前已初步形成良好的合作生態(tài)。例如，2020年澳門簽署的《關于深化在知識產(chǎn)權領域交流合作的安排》，以及粵港保護知識產(chǎn)權合作專責小組所簽訂的《粵港知識產(chǎn)權合作計劃》，在深化專利實質審查、發(fā)明專利延伸的交流合作方面都有所突破。此外，粵港澳大灣區(qū)知識產(chǎn)權聯(lián)盟、粵港澳大灣區(qū)知識產(chǎn)權調解中心、粵港知識產(chǎn)權運營機構交流活動等多個知識產(chǎn)權合作機制不斷發(fā)展，促進了現(xiàn)代化水平發(fā)展規(guī)則進一步銜接。二是知識產(chǎn)權人才共同培養(yǎng)力度加大，合作專責小組保障力度提升。截至2020年，粵港保護知識產(chǎn)權合作專責小組至今連續(xù)召開專責小組會議18次、推進實施合作項目266項，進一步深化了粵港澳大灣區(qū)知識產(chǎn)權合作的規(guī)則銜接、機制對接，協(xié)調解決了在推進現(xiàn)代化發(fā)展過程中知識產(chǎn)權的沖突問題。

4.“產(chǎn)學研用”生態(tài)已然形成，鼓勵政策支撐力度增強。粵港澳大灣區(qū)夯實“產(chǎn)學研用”生態(tài)閉環(huán)基礎，強化平臺載體建設。一方面，平臺賦能“產(chǎn)學研用”全方位發(fā)展?；浉郯拇鬄硡^(qū)大力推動產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈融合，借助教育信息化、傳染病診斷試劑和疫苗研發(fā)、實驗動物技術創(chuàng)新聯(lián)盟等平臺（表3），集聚各領域的骨干龍頭企業(yè)、金融機構、重點高校和科研機構等優(yōu)勢資源和力量，積極開展研發(fā)支撐和技術成果推廣應用。另一方面，加快產(chǎn)學研鼓勵政策制定落地，激發(fā)粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)學研發(fā)展活力?；浉郯娜丶訌姲l(fā)揮政策對產(chǎn)學研的支持作用，推動《廣東省大學科技園管理辦法》《關于開展聯(lián)合資助兩地合作研發(fā)項目的工作計劃》等政策落地實施，整合科技企業(yè)孵化器、眾創(chuàng)空間等平臺，提供科技成果轉化的專業(yè)服務，促使科技孵化育成體系成為粵港澳大灣區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展動能轉換的重要力量。

（三）人才交流、醫(yī)療合作等逐步深化

1.人才交流機制不斷創(chuàng)新，引進培育政策加快完善。粵港澳大灣區(qū)多措并舉完善人才引進機制，打造人才交流共享平臺。一是加快創(chuàng)新人才“引留存”機制。在人才引進和培育方面，粵港澳大灣區(qū)“綠卡制度”試點政策逐步推廣。同時，各城市逐步落實中央“戶籍改革”意見并實現(xiàn)跨地區(qū)戶籍準入年限同城化累計互認，對粵港澳大灣區(qū)人才要素集聚將起到重要的引領和推動作用。同時，“羊城人才計劃”“鵬城英才計劃”“紅棉計劃”等形成的特色人才工程和政策體系（表 4）作用也不斷凸顯。具有領先優(yōu)勢的多層次人才體系的構建，為粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈人才引進培育提供了優(yōu)質的制度生態(tài)。在人才待遇保障方面，如2019年，廣東省財政廳、廣東省稅務局聯(lián)合印發(fā)《關于貫徹落實粵港澳大灣區(qū)個人所得稅優(yōu)惠政策的通知》，進一步明確對在粵港澳大灣區(qū)工作的境外高端人才和緊缺人才稅收差額補貼標準、人才認定框架等，以有效降低粵港澳大灣區(qū)工作的境外人才實際稅負水平。又如廣州番禺區(qū)出臺“1+4”產(chǎn)業(yè)人才政策，發(fā)放高層次人才服務卡，提供包括子女入學、醫(yī)療保健、旅游休閑、政務服務等15項服務，保障人才成為大灣區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展建設的“智核”驅動源?；浉郯娜貫樾乱惠啲F(xiàn)代化發(fā)展謀篇布局，積蓄融合發(fā)展的人才新動能[5]。二是高科技人才交流和合作平臺加快構建，人才創(chuàng)新活力充分激發(fā)。截至2021年，多個聯(lián)合人才協(xié)會與科研機構（表 5）先后成立。以粵港澳大灣區(qū)人才大數(shù)據(jù)中心為載體，粵港澳加快推進三地高水平人才信息共享和數(shù)據(jù)開放，并以合作聯(lián)盟進一步助力粵港澳“科研人才走廊”建設，為現(xiàn)代化科研人才交流、管理和利用提供新動能。

2.醫(yī)療公共服務合作需求龐大，醫(yī)療公共服務合作已初步開展。香港特別行政區(qū)有43間公立醫(yī)院和醫(yī)療機構、49間?？崎T診、73間普通科門診和13間私立醫(yī)院，醫(yī)療水平國際領先。這些優(yōu)質醫(yī)療資源吸引內(nèi)地人去港就醫(yī)，而返粵養(yǎng)老的老人對內(nèi)地醫(yī)療資源也有需求。大灣區(qū)的醫(yī)療保障和養(yǎng)老制度等規(guī)則需要進一步協(xié)同，將來居粵的港澳居民對公共服務配套的需求是推動跨境公共服務規(guī)則對接的重要動力。例如，2005年，廣東祈福醫(yī)院即通過香港醫(yī)管局和廣東、廣州衛(wèi)生行政部門的合作，一次性引進13名香港醫(yī)生來穗執(zhí)業(yè)，是粵港澳大灣區(qū)醫(yī)療健康領域的先行者。香港大學深圳醫(yī)院聚合了港深兩地的優(yōu)質資源，作為深港醫(yī)療合作的主要平臺，為大灣區(qū)內(nèi)地與港澳醫(yī)療合作提供了先進經(jīng)驗?，F(xiàn)有的大灣區(qū)部分醫(yī)療衛(wèi)生合作制度政策詳見表6。

二、粵港澳大灣區(qū)打造高質量發(fā)展典范的現(xiàn)存問題與挑戰(zhàn)分析

（一）產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈合作銜接面臨瓶頸

1.產(chǎn)業(yè)公共平臺有待搭建，信息平臺建設尚需提速。隨著數(shù)字化的不斷深入推進，產(chǎn)業(yè)升級已打破以往以行政區(qū)劃分布的格局，并形成向主要城市群集聚的規(guī)律[6]。目前，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各城市間搭建的平臺對產(chǎn)業(yè)培育和扶持的有效覆蓋范圍，大部分僅限于地方政府的行政區(qū)之內(nèi)，缺少跨區(qū)域關聯(lián)機制，因此導致重復建設和同質競爭現(xiàn)象頻現(xiàn)。一是服務平臺難以聯(lián)動合作?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)的地方政府主導建設的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展平臺基本上都服務于本地企業(yè)，很難覆蓋到外區(qū)域的企業(yè)。而中央或廣東省為主導建設的平臺則多集中在具備產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢的廣深等地，對粵港澳大灣區(qū)全產(chǎn)業(yè)鏈輻射力度有待提升。二是產(chǎn)業(yè)鏈跨區(qū)域信息服務平臺建設的力度不足?，F(xiàn)代化信息技術和大數(shù)據(jù)技術在產(chǎn)業(yè)鏈的建立方面有著不可或缺的作用，信息不暢或數(shù)據(jù)失真都會影響產(chǎn)業(yè)鏈合作規(guī)劃合理性。受回報周期影響，建設周期短、回報見效快的開發(fā)區(qū)平臺發(fā)展模式往往比投入周期較長的管理、信息共享等數(shù)智化產(chǎn)業(yè)鏈服務平臺的建設更受青睞。例如，產(chǎn)業(yè)鏈信息服務平臺缺位導致機器人高、中、低檔次的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展信息暫未融通，并未充分發(fā)揮港澳聚集優(yōu)質資源和數(shù)據(jù)的優(yōu)勢。整體而言，大灣區(qū)缺少權威的一體化產(chǎn)業(yè)鏈信息服務平臺，是影響產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)則銜接、機制對接的重要因素。

2.物流通關管理制度差異明顯，合作協(xié)議時效性有待增強。粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部物流通關制度、標準和政策差異較大，各城市間物流聯(lián)系在空間上的分布具有“中心密集、邊緣分散”的關聯(lián)格局[7]，為推動物流通關便利帶來挑戰(zhàn)?；浉郯娜匚锪鞴芾碇贫却嬖诿黠@差異，其中珠三角九市的物流業(yè)呈現(xiàn)出相對較為嚴苛的監(jiān)管特點，而港澳地區(qū)受歐美物流監(jiān)管機制影響，管控相對寬松。對于香港和澳門的公司而言，內(nèi)地的行政審批程序較為煩瑣，制約粵港澳三地物流業(yè)正常業(yè)務往來。物資流動缺乏統(tǒng)一有效的市場規(guī)則和管理機制保障，在一定程度上對粵港澳大灣區(qū)供應鏈發(fā)展具有抑制作用。一方面，從框架和規(guī)則角度來看，內(nèi)地、香港、澳門之間尚未形成一體化的市場。以貨物貿(mào)易為例，香港貨物出口到內(nèi)地和澳門，必須遵循《關于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關系的安排》（Closer Economic Partnership Arrangement，以下簡稱CEPA）所規(guī)定的原產(chǎn)地規(guī)則，需要進行煩瑣的原產(chǎn)地證書申領程序，大幅增加大灣區(qū)物流成本。同時，雖然框架、議題、內(nèi)容基本一致，但在具體規(guī)則上，內(nèi)地與港澳還存在較大差異。以原產(chǎn)地規(guī)則為例，港澳CEPA第7條規(guī)定原產(chǎn)地規(guī)則適用于出口一方，而內(nèi)地與香港CEPA和內(nèi)地與澳門CEPA的貨物貿(mào)易協(xié)議中則詳細規(guī)定了協(xié)議自身的原產(chǎn)地規(guī)則，因此港澳之間相互實施零關稅的貨物更普遍。另一方面，在當前粵港澳大灣區(qū)供應鏈發(fā)展的新要求下，CEPA的內(nèi)容需根據(jù)實際情況更新。CEPA的框架只涵蓋了貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、投資以及知識產(chǎn)權四方面的內(nèi)容，從國家賦予大灣區(qū)的使命任務來看，當前CEPA存在一定滯后性，在競爭政策、環(huán)境保護、爭端解決機制等議題并無明確具體規(guī)劃，在一定程度上不利于建設粵港澳大灣區(qū)相關規(guī)則體系。以競爭政策規(guī)則為例，競爭性規(guī)則是對接國際高標準規(guī)則，提升供應鏈互通水平的重要一環(huán)，但在當前的CEPA條例中還沒有體現(xiàn)。

3.交通基建發(fā)展定位有所重疊，一體化網(wǎng)絡建設尚需加快?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)部機場、鐵路、公路等交通基礎設施“硬聯(lián)通”體系仍存短板，協(xié)調運行和協(xié)同發(fā)展的體系有待完善[8]。一是海陸空基建發(fā)展規(guī)則并未銜接，同質化競爭仍存。航運方面，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部港口業(yè)務互補性不突出（表7）。各港口持續(xù)擴張規(guī)模，但對港口間差異化發(fā)展有所忽略，甚至導致同質競爭凸顯。此外，由于粵港澳三地航運交通的管理制度尚未統(tǒng)一，港澳航線船舶進出內(nèi)地口岸需重復辦理手續(xù)，導致大灣區(qū)供應鏈管理規(guī)則實踐效率較低?？者\方面，大灣區(qū)機場眾多，隸屬不同飛行情報區(qū)，空域用戶較復雜，協(xié)調審批難度大，跨境航班審批條件、審批程序、服務標準等問題仍處于探索階段。陸運方面，一體化的陸地交通網(wǎng)絡有待構建。城市間軌道交通和城際公交發(fā)展不足，依然存在著較多由于城市之間行政隔斷、溝通不暢而造成的“斷頭路”現(xiàn)象。二是交通配套設施互通缺乏系統(tǒng)規(guī)劃。高鐵、公路、港口、機場等在不同城市之間實現(xiàn)互聯(lián)互通依然存在一定的障礙，較多公路、鐵路、軌道獨立運行以及缺乏有效聯(lián)通，造成綜合交通運輸?shù)恼w性不強，一定程度上產(chǎn)生資源“內(nèi)耗”的局面?？傮w上看，大灣區(qū)供應鏈運輸效率還待進一步提高，并未完全發(fā)揮以基礎設施為動力源高效拉動供應鏈協(xié)同發(fā)展的作用。

（二）科技創(chuàng)新集成優(yōu)勢尚未充分顯現(xiàn)

1.科研經(jīng)費跨境撥付存在堵點，資金管理制度不一。在科研資金領域，粵港澳大灣區(qū)面臨跨境撥付受限、監(jiān)管體制不一等限制。一方面，大灣區(qū)內(nèi)地九市和港澳間的科研資金撥付受限，資金跨境流動渠道尚未完全打通?；浉郯拇鬄硡^(qū)的科研資金申領未實現(xiàn)完全開放，且在申請以后仍受到行政區(qū)劃限制，涉及持股比例、審批程序、開放領域、準入條件等諸多限制。另一方面，科研基金管理制度難以協(xié)同對接?；浉郯目蒲匈Y金的主要服務主體不一，財政科研資金監(jiān)管細則存在一定差異。與廣東相比，港澳的科技研發(fā)和創(chuàng)新基金和科學技術發(fā)展基金較多。此外，相比澳門，廣東和香港都設有嚴格的異地使用限制。從資助范圍來看，香港以電氣電子和資訊科技為主，澳門以生物醫(yī)藥及信息資訊為主，廣東省資助領域則較為多元化（表8）。

2.科研設備共享模式相對滯后，研究資源分配存在差異。一是科研設備流通成本較高，不利于激發(fā)整體現(xiàn)代化發(fā)展要素活力。如來自香港和澳門的境外設備只能通過進出口程序進行共享，缺少直接輸送內(nèi)地的渠道。二是粵港澳大灣區(qū)部分城市科技定位有所重疊，內(nèi)部相互競爭加大。例如，香港設立打造成為國際科創(chuàng)中心的目標，深圳提出成為科技創(chuàng)新中心，廣州則定位成為國家科創(chuàng)中心，容易造成重復建設，科創(chuàng)政策難以協(xié)同。三是粵港澳大灣區(qū)新興技術產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢創(chuàng)新機構分布不均。作為推動粵港澳大灣區(qū)現(xiàn)代化創(chuàng)新發(fā)展的重要行業(yè)，2015—2019年平均八成新興技術產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢創(chuàng)新機構集中在廣州、深圳和東莞（圖1），一定程度上導致新興技術產(chǎn)業(yè)的科研設備等關鍵創(chuàng)新發(fā)展要素僅在關鍵城市流通，帶來科研資源的空間不平衡等問題。

3.知識產(chǎn)權法律體系差異較大，糾紛解決綜合平臺仍缺位。一是粵港澳知識產(chǎn)權法律制度存在差異。在CEPA框架的合作中，已在跨區(qū)域的知產(chǎn)保護有突破進展，但由于粵港澳三地在知識產(chǎn)權法律方面仍存在較大差異，適用于粵港澳大灣區(qū)的統(tǒng)一知識產(chǎn)權規(guī)則尚未形成，訴訟糾紛解決等模式仍然難以高效推進。知識產(chǎn)權保護機制和聯(lián)動機制暫時均處于缺位狀態(tài)，例如制造業(yè)知識產(chǎn)權保護機制不完善，難以權衡保護和開放的關系，并未隨著新興技術發(fā)展進行適當調整。二是缺乏解決知識產(chǎn)權糾紛的統(tǒng)一機制。由于粵港澳知識產(chǎn)權法規(guī)和管理體制不同、知識產(chǎn)權保護中心等服務平臺缺位等原因，知識產(chǎn)權案件審理制度性成本較大，甚至部分侵權行為無法得到精確界定，制約了粵港澳協(xié)同處理知識產(chǎn)權安排。

4.科技成果轉化水平有待提升，跨境合作機制仍存短板?；浉郯拇鬄硡^(qū)整體創(chuàng)新效能與“產(chǎn)學研”融合深度仍有較大提升空間。在城市層面，盡管粵港澳大灣區(qū)整體創(chuàng)新能力不斷上升，廣州、深圳和香港具有突出的創(chuàng)新優(yōu)勢，但各城市間創(chuàng)新耦合協(xié)同方面仍存在短板[3]。廣州有豐富的高等院校資源，中山大學、華南理工大學等高水平研究型大學在國內(nèi)具有較高知名度，但科創(chuàng)企業(yè)總體質量仍有所欠缺。深圳有一批具有龍頭帶動作用的科創(chuàng)企業(yè)，如騰訊、華為等，但高水平研究型高校資源較為匱乏，科技創(chuàng)新可持續(xù)性不足。香港具備國際一流的教育和研發(fā)資源，但本土科創(chuàng)企業(yè)規(guī)模和知名度都較低，專利轉化能力較弱。在產(chǎn)業(yè)層面，以汽車制造為例，目前粵港澳大灣區(qū)國家級汽車研發(fā)檢測公共平臺建設進程相對滯后，產(chǎn)業(yè)鏈上游技術研發(fā)支撐有限，“科研院所—關鍵零部件企業(yè)—整車企業(yè)”的合作有待加強。此外，大灣區(qū)內(nèi)國家省市重大科研載體平臺、重大科技基礎設施等仍處于起步階段，基礎研究的支撐能力較為有限。

（三）人才醫(yī)療服務合作仍待深入

1.高端人才認定標準存在差異，服務保障體系建設待加強。一是粵港澳行業(yè)技術標準和監(jiān)管措施存在較大差異，人才執(zhí)業(yè)、定級、資質互認受限較多。在會計、設計、教育等專業(yè)性較強的行業(yè)，港澳人士在內(nèi)地執(zhí)業(yè)前，需通過參加考試獲取證書，且附加的居住時限和固定住所等限制條件較為嚴格。以律師為例，在招投標時僅考慮聯(lián)營律師事務所在內(nèi)地成立的年限，港澳與內(nèi)地的合伙聯(lián)營律師事務所在大灣區(qū)內(nèi)地九市執(zhí)業(yè)不能體現(xiàn)自身優(yōu)勢。二是人才引進管理規(guī)則暫未銜接。大灣區(qū)內(nèi)地九市與香港在技術移民政策方面尚有較大差距，外籍人才居留制度吸引力較低，目前技術移民（居留）政策主要針對大灣區(qū)內(nèi)地九市的情況進行設置，沒有統(tǒng)籌考慮整體協(xié)調和規(guī)則對接問題。同時，大灣區(qū)對境外人才的管理部門較多，程序較為復雜。例如佛山支柱產(chǎn)業(yè)為電子信息產(chǎn)業(yè)，但由于整體人才引進、留存環(huán)境及配套政策吸引力不大（尤其是住房和教育方面），電子類研發(fā)人才缺乏，導致電子產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平提升遇到較大挑戰(zhàn)。三是人才保障服務水平差異較大。香港強制性公積金與內(nèi)地社保制度并未直接關聯(lián)，而國家尚未出臺醫(yī)療保險關系和工傷保險關系轉移至港澳的政策，高端人才留存機制暫未融合。同時，粵港澳三地醫(yī)療協(xié)同對接也面臨體制、機制等方面的制約，粵港醫(yī)療機構跨境轉診合作試點推進效果并不理想，跨境轉診醫(yī)療費用異地結算和報銷還難以全面實施，跨境醫(yī)療等服務發(fā)展比較滯后。

2.醫(yī)療服務規(guī)則對接缺乏體系支撐，跨境服務尚未完全覆蓋。構建粵港澳衛(wèi)生和大健康共同體有很多深層次問題亟待解決，粵港澳醫(yī)療服務規(guī)則缺乏體系支撐。一是在保障人才社保規(guī)則方面，內(nèi)地醫(yī)保的覆蓋面比較廣泛。中華人民共和國人力資源和社會保障部、國家醫(yī)療保障局雖已出臺香港、澳門居民在內(nèi)地參加社會保險暫行辦法，但在香港居民赴內(nèi)地工作的同時，尚未能納入當?shù)蒯t(yī)保。二是粵港澳醫(yī)療服務市場一體化尚未實現(xiàn)。香港居民在大灣區(qū)內(nèi)地城市難以享受相關醫(yī)療福利，如香港長者醫(yī)療券等醫(yī)療福利僅在深圳指定醫(yī)院小范圍可用。三是大灣區(qū)內(nèi)地城市之間醫(yī)療服務尚未一體化。城市之間的醫(yī)保系統(tǒng)相互獨立運行，地方醫(yī)院仍具有較強本地化特征，主要服務對象仍然是本市購買醫(yī)保的人。

三、粵港澳大灣區(qū)打造高質量發(fā)展典范的對策建議

（一）推進機制對接，打造包容性和先進性兼?zhèn)涞囊?guī)則銜接高地

粵港澳大灣區(qū)需突出前海、橫琴港澳深度合作示范區(qū)引領作用，打造全面深化規(guī)則銜接機制對接的創(chuàng)新試驗平臺[9]。一是全面深化粵港澳規(guī)則對接。系統(tǒng)梳理廣東與港澳規(guī)則銜接清單，通過對接港澳業(yè)已為國際所接受的規(guī)則，爭取大灣區(qū)綜合授權、清單式授權。如全面構建與港澳相銜接的營商、科創(chuàng)、貿(mào)易、稅負和公共服務規(guī)則。二是提升跨境通關便利化水平。加快推進“灣區(qū)一港通”，打通內(nèi)地進出口企業(yè)出海通道，幫助企業(yè)進一步降低成本、提供便利。探索推廣粵港澳大灣區(qū)人才簽注政策，深化內(nèi)地與港澳人才流動，擴大交流交往渠道，派發(fā)人才出入境通關卡實現(xiàn)快捷通關。三是推動粵港澳大灣區(qū)國際貿(mào)易“單一窗口”交流合作。推進粵港、粵澳海關跨境快速通關對接項目，提升貨物通關便捷程度。搭建大灣區(qū)標準化高端智庫平臺，推動成立粵港澳大灣區(qū)標準促進會，探索建立大灣區(qū)標準確認機制。

（二）堅持創(chuàng)新引領，打造高端要素內(nèi)外雙循環(huán)的聯(lián)結高地

一是加快建設國際科技創(chuàng)新中心。加快推進“科創(chuàng)中國”大灣區(qū)聯(lián)合體，主動融入國際創(chuàng)新網(wǎng)絡建設，協(xié)同港澳科研力量，合理有序布局建設以國家級設施為主體、地方自主籌建設施為補充的科研機構。二是推進粵港澳人才合作示范區(qū)建設。積極與國內(nèi)外科研院所共建科研機構、重大項目實驗室等創(chuàng)新平臺，優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境，吸引高科技人才集聚。創(chuàng)建大灣區(qū)創(chuàng)新人才信息資源庫，破除大灣區(qū)內(nèi)部創(chuàng)新人才在跨境、跨區(qū)流動中存在的人才識別障礙。

（三）強化產(chǎn)業(yè)支撐，打造競爭力強、布局合理的產(chǎn)業(yè)高地

一是培育壯大“雙十”戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。以行業(yè)和市區(qū)為單位，因地制宜系統(tǒng)謀劃產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全戰(zhàn)略。促進各城市探索個性化多樣化產(chǎn)業(yè)發(fā)展共育共治平臺，形成各有分工的完整產(chǎn)業(yè)鏈條。建立健全產(chǎn)業(yè)共育共治平臺架構，推進產(chǎn)業(yè)鏈服務數(shù)智化。二是加強粵港澳服務業(yè)合作。在研究開發(fā)、技術轉移轉化、科技咨詢等領域深化粵港澳合作，在數(shù)據(jù)共享、科技服務、知識產(chǎn)權服務等方面搭建互聯(lián)互通平臺。搶抓產(chǎn)業(yè)鏈本地化區(qū)域化速度加快的機遇，強化產(chǎn)業(yè)上下游關鍵環(huán)節(jié)控制權，加快產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和標準的參與和制定，攜手構建自主可控、安全高效的產(chǎn)業(yè)鏈。推進產(chǎn)業(yè)鏈信息共享和數(shù)據(jù)開放，助力各城市產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)在產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)服務等全產(chǎn)業(yè)鏈應用，建立常態(tài)化的產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)則銜接制度，定期開展形式多樣的產(chǎn)業(yè)政策宣傳。三是基于各地產(chǎn)業(yè)分工情況，優(yōu)化大灣區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)空間布局[10]。以大灣區(qū)內(nèi)部城市的經(jīng)濟基礎和產(chǎn)業(yè)結構為依據(jù)，建立健全梯度產(chǎn)業(yè)發(fā)展層級體系，注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間協(xié)調，引導自主研發(fā)技術的跨產(chǎn)業(yè)、跨區(qū)域協(xié)作。

（四）暢順交通聯(lián)絡，打造內(nèi)聯(lián)外暢四通八達的鏈接高地

一是加速形成以“軌道上的大灣區(qū)”為支撐的高快速軌道交通網(wǎng)絡。加快推動以大灣區(qū)為中心“四向拓展”的對外高速鐵路大通道搭建，完善布局高效串聯(lián)深港、廣佛?、珠澳三大發(fā)展級的高速鐵路。加快大灣區(qū)城際鐵路建設，探索建設港深廣高速磁浮鐵路新通道，超前布局深圳城市軌道接入或預留接入香港條件，實現(xiàn)深港兩地交通運輸“同城化”和“零距離”交流，建設以南沙為極點的“大灣區(qū)半小時通勤圈”。二是打通物流運輸堵點，加快建成現(xiàn)代流通網(wǎng)絡。實現(xiàn)珠三角區(qū)域供應鏈設施一體化、聯(lián)運化，完善物流基礎設施網(wǎng)絡。以大數(shù)據(jù)和云計算技術賦能大灣區(qū)交通網(wǎng)絡信息系統(tǒng)，并將其與物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)相整合，提高物流信息化管理水平。三是完善交通體制機制，提高運輸通達效率。推動多層次軌道交通融合發(fā)展和一體化運營，爭取實現(xiàn)大灣區(qū)軌道交通“互聯(lián)互通、便捷換乘、一票通達”。建立一體化通勤支付工具系統(tǒng)，開設大灣區(qū)通勤卡或通勤二維碼，便利化使用大灣區(qū)內(nèi)部交通通勤工具。推動珠江口跨江越海通道等交通基礎設施建設，研究廣東車輛由深圳灣口岸入境直接通過港珠澳大橋進入珠海的可行性，提高大橋的綜合效益。支持廣州、深圳、東莞三地國際班列發(fā)展，優(yōu)化發(fā)展中歐班列，提升大灣區(qū)通達能力。

（五）激發(fā)市場活力，打造法制化國際化便利化的開放高地

一是借鑒港澳市場經(jīng)濟運行體制機制的成功做法和經(jīng)驗，把營商環(huán)境的頂層設計與微觀市場主體相互銜接，通過保障市場主體平等地位和加強企業(yè)信用機制等措施，加快構建剛柔并濟的營商環(huán)境法律制度[11]。二是密切跟蹤研判《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，簡稱CPTPP）等高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則相關條款，推動國際重大經(jīng)貿(mào)規(guī)則在國內(nèi)實施時率先在大灣區(qū)落地。三是加快建設一流的國際營商環(huán)境，進一步簡政放權深化“放管服”改革。借鑒已落地成熟的自貿(mào)區(qū)“證照分離”改革經(jīng)驗，在大灣區(qū)復制推廣，推動各城市落實證明事項告知承諾制。加大投資規(guī)范“立改廢”力度，優(yōu)化投資項目審批“一網(wǎng)通辦”流程。

（六）深化合作交流，打造醫(yī)療合作和人才集聚高地

粵港澳大灣區(qū)需要以國內(nèi)大市場為基點，以深化對外開放融入全球經(jīng)濟大循環(huán)為目標，導入國內(nèi)市場高端要素，引流國際市場優(yōu)質資源，提升優(yōu)化資源配置的樞紐功能，推動各類要素投向更高生產(chǎn)力的行業(yè)或區(qū)域，在內(nèi)外部要素碰撞中激發(fā)經(jīng)濟高質量發(fā)展的活力[5]。一是加快建設人才資格互認點，建立健全職業(yè)信息服務平臺。以國務院《國家職業(yè)資格目錄》所列專業(yè)技術人員職業(yè)資格和技能人員職業(yè)資格為基礎，結合粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈創(chuàng)新鏈現(xiàn)代化水平提升需要，支持龍頭企業(yè)針對新職業(yè)、新工種建立行業(yè)標準和地方職業(yè)規(guī)范，推動上升為國家職業(yè)標準。二是深化拓展粵港澳職業(yè)資格互認。健全專業(yè)考試互免和從業(yè)經(jīng)歷互認制度，逐步擴大高技能人才與專業(yè)技術人才的貫通互認[12]。創(chuàng)建粵港澳大灣區(qū)職業(yè)信息服務平臺，優(yōu)化升級職稱認證服務，并及時發(fā)布職業(yè)資格、學歷證書互認等信息。鼓勵行業(yè)協(xié)會、龍頭企業(yè)開展培養(yǎng)評價工作，以新服務平臺為契機打造全過程高端人才培養(yǎng)、認證、輸出、晉升的生態(tài)鏈。三是探索粵港澳大灣區(qū)醫(yī)療服務體系合作新機制，提供人才服務保障。推動粵港澳三地醫(yī)療技術準入規(guī)則對接，借鑒國際經(jīng)驗，試點推廣與國際接軌的醫(yī)院評審認證制度。

（七）完善安全保障，打造經(jīng)貿(mào)網(wǎng)絡多元復合的合作高地

一是統(tǒng)籌培育和布局跨境產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡，提升關鍵產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈價值鏈雙向合作程度。同時，充分利用粵港澳大灣區(qū)內(nèi)香港和澳門兩個自由港，以及橫琴、南沙、前海三個自貿(mào)試驗區(qū)的優(yōu)勢，向外向內(nèi)打通雙向驅動戰(zhàn)略。二是依靠粵港澳大灣區(qū)開放優(yōu)勢導流國際優(yōu)質要素進入國內(nèi)市場，借力培育關鍵產(chǎn)業(yè)本土企業(yè)自生能力，推動形成具備可替代性的境內(nèi)產(chǎn)業(yè)集群，為增強全國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟安全的強度和韌性提供“灣區(qū)支撐”。三是依靠粵港澳大灣區(qū)“聯(lián)動出海”的獨特優(yōu)勢，進一步密切我國對歐盟、日本、韓國和“一帶一路”新興經(jīng)濟體的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟聯(lián)系。四是加快推進“灣區(qū)先行、內(nèi)地跟進”，通過廣泛且密切的多邊經(jīng)貿(mào)合作，加大開放壓力測試力度，尋找粵港澳大灣區(qū)擴大開放與國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則融合融通路徑。

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作者簡介：韓永輝，廣東外語外貿(mào)大學廣東國際戰(zhàn)略研究院院長助理、教授、博士生導師，“珠江學者”“云山學者”。麥煒坤，廣東外語外貿(mào)大學廣東國際戰(zhàn)略研究院博士。沈曉楠，通信作者，廣東外語外貿(mào)大學廣東國際戰(zhàn)略研究院助教。

責任編輯：李 ???鈞