馮博　邢華

摘要：區(qū)域協(xié)作治理是近年來政治學(xué)和公共管理學(xué)領(lǐng)域研究的熱點問題之一。將領(lǐng)導(dǎo)力理論引入?yún)^(qū)域協(xié)作治理議題，能夠為厘清區(qū)域協(xié)作治理困境并提升區(qū)域協(xié)作治理績效提供新的視角和思路。通過引入鮑曼和迪爾的四框架領(lǐng)導(dǎo)力模型，從結(jié)構(gòu)性框架、人力資源框架、政治框架和象征性框架四個層面剖析長三角生態(tài)綠色合作一體化示范區(qū)中的領(lǐng)導(dǎo)力作用，探討領(lǐng)導(dǎo)力在跨區(qū)域協(xié)作中的生成邏輯和內(nèi)在機制，通過分析中國場域下區(qū)域協(xié)作中的領(lǐng)導(dǎo)力的作用過程，進一步豐富跨區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)力的理論內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)作；跨區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)力；協(xié)作績效；一體化示范區(qū);長三角生態(tài)綠色合作

【中圖分類號】 D630；F299.27 ???doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2023.01.005

一、問題的提出

在經(jīng)濟全球化、區(qū)域經(jīng)濟一體化的大背景下，區(qū)域協(xié)作治理是近年來政治學(xué)和公共管理學(xué)領(lǐng)域研究的熱點問題之一?？缬騾f(xié)作治理是地方政府跨越行政邊界的治理模式，與傳統(tǒng)的行政轄區(qū)內(nèi)管理顯著不同，它體現(xiàn)了不同治理主體之間的協(xié)作關(guān)系[1]。參與協(xié)作的主體間的互動構(gòu)成了一個相互平等的橫向網(wǎng)絡(luò)，并通過網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作創(chuàng)造公共價值[2]?？鐓^(qū)域協(xié)作使區(qū)域內(nèi)的利益相關(guān)者共同追求協(xié)同決策和共享管轄權(quán)，但在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中不同利益相關(guān)主體的背景、認知、行為模式存在顯著差異，多主體之間的互動由于存在目標利益沖突又常常無法有效實現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)作的優(yōu)勢，往往造成公共價值失敗[3]?？死锼埂ず湛怂_姆（Chris Huxham）等認為，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的有效運作依賴于網(wǎng)絡(luò)中“領(lǐng)導(dǎo)力”作用的發(fā)揮[4]?；诖?，學(xué)者們開始關(guān)注促進跨區(qū)域協(xié)作績效提升的影響因素，其中，領(lǐng)導(dǎo)力作為區(qū)域協(xié)作動態(tài)行為研究領(lǐng)域中的一個核心變量，被進一步引入當(dāng)前區(qū)域間行為過程的研究中。

針對領(lǐng)導(dǎo)力這一概念，一些學(xué)者提出如下疑問：領(lǐng)導(dǎo)力本是用于研究微觀行為主體的概念，是如何運用到區(qū)域?qū)用娴难芯可夏?？它又對跨區(qū)域協(xié)作優(yōu)勢的產(chǎn)生與強化具有怎樣的積極效應(yīng)？一些學(xué)者試圖研究領(lǐng)導(dǎo)力與區(qū)域協(xié)作模式形成之間的相互作用，他們認為，成功的區(qū)域協(xié)作應(yīng)該由區(qū)域中處于主導(dǎo)地位的地區(qū)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者的作用[5-7]。然而，在我國區(qū)域橫向協(xié)調(diào)合作的實踐中，表現(xiàn)突出的是一種去中心化的特征，并且更多強調(diào)的是要素共享、聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)作模式。王學(xué)軍認為，基于創(chuàng)造公共價值的公共領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)已經(jīng)不再遵循傳統(tǒng)上單一的領(lǐng)導(dǎo)主體模式，而是通過協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中多元領(lǐng)導(dǎo)主體的聯(lián)動加以實現(xiàn)[8]。有學(xué)者指出，不同領(lǐng)導(dǎo)主體在單一組織的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)是垂直分布的，處于指定權(quán)威位置上的領(lǐng)導(dǎo)者通過嚴格的等級制度傳遞影響力；而他們在組織外部網(wǎng)絡(luò)是橫向分布的，通過跨部門和跨區(qū)域間的協(xié)作，領(lǐng)導(dǎo)角色由不同的行為主體承擔(dān)，不同的利益相關(guān)者共同構(gòu)成了公共服務(wù)供給的網(wǎng)絡(luò)，有效地保證了協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中各行為主體承擔(dān)起創(chuàng)造公共價值的責(zé)任[9]。

現(xiàn)有的跨區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)力研究主要聚焦于回答領(lǐng)導(dǎo)力是如何促進區(qū)域間形成協(xié)作關(guān)系，對于領(lǐng)導(dǎo)力在區(qū)域協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的角色與動態(tài)作用機制的探討則相對較少，而且對中國場域下的區(qū)域協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)力的解釋稍顯不足。同時，跨區(qū)域協(xié)作治理場景下的領(lǐng)導(dǎo)力表征著一種協(xié)同結(jié)構(gòu)性機制，對其是如何運行的這個核心問題，現(xiàn)有研究在相關(guān)環(huán)節(jié)已取得初步成果，但在一定程度上仍存在碎片化闡述變量對運行的影響、知識貢獻尚待進一步結(jié)構(gòu)化等方面的不足。因此，有必要形成一個統(tǒng)一分析框架以解釋領(lǐng)導(dǎo)力的整體運行機制。隨著跨區(qū)域協(xié)作已經(jīng)成為當(dāng)今社會經(jīng)濟發(fā)展的主流形式，實現(xiàn)公共價值的跨區(qū)域協(xié)作網(wǎng)絡(luò)也已經(jīng)不斷形成。因此，如何通過有效發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力的作用提升區(qū)域間的協(xié)作績效成為當(dāng)前跨區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)力研究中的關(guān)鍵話題。

綜上，本文嘗試在梳理已有協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)力的相關(guān)文獻基礎(chǔ)上，通過引入鮑曼和迪爾的四框架領(lǐng)導(dǎo)力模型，從結(jié)構(gòu)性框架、人力資源框架、政治框架和象征性框架四個層面剖析長三角生態(tài)綠色合作一體化示范區(qū)（以下簡稱“一體化示范區(qū)”）中的區(qū)域協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)力作用。

二、區(qū)域協(xié)作治理中的領(lǐng)導(dǎo)力分析框架

（一）跨區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)力的研究路徑

領(lǐng)導(dǎo)力在不同學(xué)術(shù)領(lǐng)域中具有不同的含義，許多國家的政府組織將領(lǐng)導(dǎo)力視為推動公共部門改革的重要途徑[10]，“跨越邊界”協(xié)作和“跨界”領(lǐng)導(dǎo)被廣泛視為實現(xiàn)公共目標的關(guān)鍵影響過程[11-13]。在區(qū)域協(xié)作治理過程中，領(lǐng)導(dǎo)力是指建立區(qū)域協(xié)作制度的能力，以及推動利益相關(guān)者參與聯(lián)合決策并在區(qū)域?qū)用鎸嵤┕蚕砉茌牂?quán)的能力。在區(qū)域?qū)用嬷贫?lián)合決策和共享管轄權(quán)需要有效地協(xié)調(diào)區(qū)域協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中各參與主體的行為和利益。從這個角度來看，區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)力可以理解為引導(dǎo)區(qū)域成員在區(qū)域?qū)用孀呦蚋钊氲慕?jīng)濟合作、更穩(wěn)定的行政協(xié)作以及更深層次的文化交流的能力。在公共管理研究與實踐發(fā)展的雙重影響推動下，多種領(lǐng)導(dǎo)力理論都提供了不同的分析視角來解釋區(qū)域協(xié)作治理的領(lǐng)導(dǎo)力作用。

在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，領(lǐng)導(dǎo)力的結(jié)構(gòu)決定了領(lǐng)導(dǎo)行為過程中各類主體的聚散狀態(tài)和相互關(guān)系[14]。在縱向分布的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，領(lǐng)導(dǎo)者通過嚴格的等級制度自上而下擴散影響力并影響協(xié)作績效，該模式強調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)者”與“追隨者”之間的相互關(guān)系。伯恩斯的交易型領(lǐng)導(dǎo)、變革型領(lǐng)導(dǎo)均屬于縱向分布網(wǎng)絡(luò)中的領(lǐng)導(dǎo)力模式。在縱向分布的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，區(qū)域協(xié)作的有效領(lǐng)導(dǎo)取決于領(lǐng)先地區(qū)作為領(lǐng)導(dǎo)者的地理特性（如人口規(guī)模和土地面積）、經(jīng)濟實力（如經(jīng)濟增長量、地區(qū)貿(mào)易量和金融政策）、行動意愿（如推動區(qū)域協(xié)作的意愿）和政治地位（如區(qū)域行政級別）。我國京津冀協(xié)同發(fā)展過程中的領(lǐng)導(dǎo)力就屬于這樣的類型，領(lǐng)導(dǎo)角色固定且單一，通過傳遞類似科層制的縱向影響力來影響協(xié)作績效。在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，單一的領(lǐng)導(dǎo)主體便于對整體網(wǎng)絡(luò)進行指揮和控制，嚴格的依靠等級傳遞的領(lǐng)導(dǎo)力保證了政策的執(zhí)行效率，但同時存在對外部環(huán)境的適應(yīng)性差、缺乏對動態(tài)問題的解決能力以及在協(xié)作過程中缺乏創(chuàng)新性表達等問題[15]。

在橫向分布的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，領(lǐng)導(dǎo)角色不再由單一的行為主體承擔(dān)，其強調(diào)在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中分享權(quán)力，通過去中心化使區(qū)域內(nèi)的多元利益相關(guān)者共同成為領(lǐng)導(dǎo)的主體，并關(guān)注不同領(lǐng)導(dǎo)主體如何實現(xiàn)區(qū)域協(xié)作中的領(lǐng)導(dǎo)職能并提升協(xié)作績效[16]。整合型領(lǐng)導(dǎo)力、功能型領(lǐng)導(dǎo)力表現(xiàn)為橫向擴散的領(lǐng)導(dǎo)力結(jié)構(gòu)，在這種領(lǐng)導(dǎo)力類型中，各領(lǐng)導(dǎo)主體之間的邊界具有滲透性[17]，通過多領(lǐng)導(dǎo)主體的互動與整合，確立共識并形成一致行動以追求協(xié)作的最大化績效。但王學(xué)軍認為，公共權(quán)力共享產(chǎn)生的多種領(lǐng)導(dǎo)角色不利于對整體協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的管理和控制，各領(lǐng)導(dǎo)主體之間沒有明確的職責(zé)權(quán)限劃分，容易造成權(quán)力摩擦和責(zé)任虛化[18]。因此，在跨區(qū)域協(xié)作網(wǎng)絡(luò)日益復(fù)雜的背景下，我們需要通過一個整體性的領(lǐng)導(dǎo)力框架去解釋協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中不同參與主體的領(lǐng)導(dǎo)過程，通過整合縱向靜態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)力結(jié)構(gòu)與橫向動態(tài)的多領(lǐng)導(dǎo)主體互動模式，可以更立體地呈現(xiàn)區(qū)域協(xié)作治理中的領(lǐng)導(dǎo)力實現(xiàn)機制。

（二）鮑曼和迪爾的四框架領(lǐng)導(dǎo)力模型

隨著公共治理問題日益跨越行政區(qū)劃、政治級別和文化邊界，領(lǐng)導(dǎo)力承擔(dān)著在由多組織形成的互動關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中達成價值共識并發(fā)起協(xié)調(diào)一致的行動以解決“棘手問題”的重要角色[19]。在這樣的語境下，領(lǐng)導(dǎo)力應(yīng)該表現(xiàn)為區(qū)域中的多元主體對于區(qū)域協(xié)作進程的整體作用，因而有一種整體的分析框架的需求[20]。因此，我們需要構(gòu)建一個既適應(yīng)我國政府治理體制，也能夠?qū)埠献骶W(wǎng)絡(luò)中的領(lǐng)導(dǎo)力進行有效識別，并通過調(diào)節(jié)領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)系實現(xiàn)對協(xié)作有效協(xié)調(diào)和控制的整體性領(lǐng)導(dǎo)力分析框架。

鮑曼和迪爾基于對組織的合作與重構(gòu)的實踐研究，提出了四框架領(lǐng)導(dǎo)力模型（表1）。鮑曼和迪爾在管理實踐和社會科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，將領(lǐng)導(dǎo)力分解為四個作用框架，分別是結(jié)構(gòu)性領(lǐng)導(dǎo)力框架、人力資源領(lǐng)導(dǎo)力框架、政治領(lǐng)導(dǎo)力框架和象征性領(lǐng)導(dǎo)力框架。結(jié)構(gòu)性領(lǐng)導(dǎo)力框架關(guān)注的是組織的架構(gòu)，包括單元和子單元、規(guī)則與角色、目標與制度設(shè)計，對決策和活動的影響和引導(dǎo)，使結(jié)構(gòu)與任務(wù)、技術(shù)、環(huán)境相匹配。人力資源領(lǐng)導(dǎo)力框架強調(diào)對人的全面理解，關(guān)注他們的需求、技能和關(guān)系，使組織與人的需求相統(tǒng)一。政治領(lǐng)導(dǎo)力框架關(guān)注的是建立議程和權(quán)力基礎(chǔ)。象征性領(lǐng)導(dǎo)力框架關(guān)注的是合作中的意識形態(tài)與激勵問題，它強調(diào)了文化因素在合作中的地位。每一種領(lǐng)導(dǎo)力框架都是有效力的，都具有內(nèi)在的一致性。綜合起來，就可以從不同方面實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力的過程，實現(xiàn)組織的合作與重構(gòu)。

四框架領(lǐng)導(dǎo)力就如同搭建房子中的四根梁柱，每一根梁柱都不可或缺。四框架領(lǐng)導(dǎo)力模型要求超越狹隘、機械的方法，采取動態(tài)的觀點來理解合作中的領(lǐng)導(dǎo)力。在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，領(lǐng)導(dǎo)力并不是指一個人本身就是領(lǐng)導(dǎo)者，而是指讓所有成員以新的方式進行互動得以發(fā)揮他們的優(yōu)勢的過程，也指建立一個新的整體，所有參與者相互依存、建立新的關(guān)系和學(xué)習(xí)新的行為方式所涉及的過程。在這種情況下，領(lǐng)導(dǎo)力是一種成為“過程催化劑”的能力，重點不是領(lǐng)導(dǎo)理論，甚至不是領(lǐng)導(dǎo)技能本身，而是理解關(guān)注過程的重要性，這將導(dǎo)致建設(shè)一個新的整體。正是在這樣一個語境下，四框架領(lǐng)導(dǎo)力模型為我們提供了一個觀察領(lǐng)導(dǎo)力過程的整體性框架，幫助我們解釋在協(xié)作過程中領(lǐng)導(dǎo)力所發(fā)揮的作用。

三、研究方法與案例背景

（一）研究方法

本文通過對長三角生態(tài)綠色合作一體化示范區(qū)建設(shè)的單案例進行研究分析，側(cè)重探討區(qū)域協(xié)作治理中的領(lǐng)導(dǎo)力過程。單案例呈現(xiàn)出的豐富細節(jié)有助于對本研究問題的深入挖掘和分析，也能夠為后續(xù)的理論創(chuàng)新提供基礎(chǔ)[22]，因此單案例研究是適用于本文的研究方法。

選擇一體化示范區(qū)為案例進行分析的原因是：（1）一體化示范區(qū)是“不破行政隸屬、打破行政邊界”的新型治理模式，也是我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展議題下地方政府橫向協(xié)作的實踐創(chuàng)新，為更好地理解區(qū)域協(xié)作治理中的領(lǐng)導(dǎo)力提供了具有啟示性的案例場景。（2）一體化示范區(qū)案例較為完整地展示我國橫向區(qū)域間協(xié)作治理過程，包括從最初規(guī)劃的確立到多主體橫向參與協(xié)作實現(xiàn)有效治理的完整過程，其橫向案例特征可以幫助我們識別領(lǐng)導(dǎo)力在協(xié)作過程中發(fā)揮的作用。（3）一體化示范區(qū)實現(xiàn)了區(qū)域間的協(xié)同立法，在政治制度上確保了示范區(qū)實現(xiàn)權(quán)力的合法性，強化了區(qū)域治理中的領(lǐng)導(dǎo)力，這些優(yōu)勢在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力研究中并不具備，因此，對其進行深入研究討論有助于豐富公共領(lǐng)導(dǎo)力的理論內(nèi)涵。

（二）案例背景

從地理位置來看，一體化示范區(qū)位于上海市、浙江省和江蘇省的省際交界處，具體范圍包括江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣、上海市青浦區(qū)的部分區(qū)域，面積約2300平方千米。這一區(qū)域有著良好的生態(tài)環(huán)境資源，歷史文化遺產(chǎn)豐富，具有良好的跨界發(fā)展基礎(chǔ)與協(xié)同治理的共生條件。但是由于處于省級行政區(qū)劃的交會區(qū)，一直以來，該區(qū)域交通欠發(fā)達，且以末端制造業(yè)為主，經(jīng)濟發(fā)展水平長期落后于周邊地區(qū)。一體化示范區(qū)作為“長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展”國家戰(zhàn)略的先行區(qū)，需要通過整合兩省一市的力量，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)邊緣崛起[23]。一體化示范區(qū)肩負著在生態(tài)文明理念約束下實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的艱巨任務(wù)。作為我國長三角區(qū)域一體化戰(zhàn)略的“試驗田”，示范區(qū)自2019年11月掛牌以來，聚焦規(guī)劃管理、生態(tài)保護、土地管理、要素流動、財稅分享、公共服務(wù)、公共信用等七大方面，率先探索從區(qū)域項目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新，實現(xiàn)“不破行政隸屬、打破行政邊界”，累計推出112項制度創(chuàng)新，其中38項面向全國復(fù)制推廣，在共同推動橫向一體化協(xié)作、實施區(qū)域協(xié)作治理方面探索了新路徑[24]。

四、長三角生態(tài)綠色合作一體化示范區(qū)中的四框架領(lǐng)導(dǎo)力

（一）示范區(qū)的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)導(dǎo)力框架

結(jié)構(gòu)性領(lǐng)導(dǎo)力框架關(guān)注協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中兩個基本的維度：分工與協(xié)作。該框架假設(shè)合作是為了實現(xiàn)既定的治理目標，通過對協(xié)作主體專業(yè)化和明確化的分工，建立信任和新的合作方式，將多元主體的局部利益與協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的整體目標結(jié)合起來，可以提升治理的效率、改善協(xié)作績效。

科學(xué)靈活的協(xié)作結(jié)構(gòu)設(shè)計是一體化示范區(qū)高效運行的重要保障，一體化示范區(qū)采用“理事會+執(zhí)委會+企業(yè)”三層次架構(gòu)的新型跨區(qū)域治理體系，主要包括由兩省一市相關(guān)部門聯(lián)合成立一體化示范區(qū)理事會，理事會下設(shè)的一體化示范區(qū)建設(shè)執(zhí)行委員會（以下簡稱“執(zhí)委會”）和組建成立的一體化示范區(qū)新發(fā)展建設(shè)有限公司。示范區(qū)理事會由兩省一市發(fā)展改革、自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通、市場監(jiān)管、財政、稅務(wù)、文化旅游、教育、醫(yī)療等部門，以及蘇州市（包括吳江區(qū)）、嘉興市（包括嘉善縣）、上海市青浦區(qū)政府組成，通過定期召開工作協(xié)調(diào)會議的方式，突出政府作用和屬地責(zé)任，研議示范區(qū)發(fā)展的重大問題。執(zhí)委會作為一體化示范區(qū)開發(fā)建設(shè)管理機構(gòu)，負責(zé)一體化示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃、制度創(chuàng)新、改革事項、重大項目、支持政策的具體實施工作，是理事會決策的具體執(zhí)行機構(gòu)。而一體化示范區(qū)新發(fā)展建設(shè)有限公司則是通過市場化的運作機制承接了示范區(qū)的具體建設(shè)工作。一體化示范區(qū)通過建立“機構(gòu)法定、業(yè)界共治、市場運作”的新型跨域治理模式，明確了各參與主體的工作職能與協(xié)作流程，有效保證了協(xié)作目標的實現(xiàn)。

（二）示范區(qū)的人力資源領(lǐng)導(dǎo)力框架

人力資源領(lǐng)導(dǎo)力框架關(guān)注的是協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中作為重要協(xié)作要素的個體參與者。與傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力研究中關(guān)注個體領(lǐng)導(dǎo)者的特質(zhì)、行為不同，人力資源領(lǐng)導(dǎo)力框架側(cè)重關(guān)注參與協(xié)作的不同個體之間的互動過程，即通過高效的干部人才組織方式來不斷提升協(xié)作績效。

干部流動是跨區(qū)域協(xié)作中最為重要的要素流動[25]，一體化示范區(qū)通過打造開放靈活、互聯(lián)互通的干部協(xié)作平臺和機制，可以打破行政區(qū)劃壁壘，提高政策協(xié)同，強化政策擴散，破除路徑依賴。一體化示范區(qū)執(zhí)委會作為理事會決策的執(zhí)行機構(gòu)，目前共有35名工作人員，全部由兩省一市合作通過廣泛遴選和競爭選拔產(chǎn)生。這些干部在執(zhí)委會中按照生態(tài)、交通、科創(chuàng)、環(huán)保、金融等一體化合作的重點領(lǐng)域被分為15個專題組，協(xié)調(diào)推進區(qū)域合作中的重大項目。一體化示范區(qū)還通過創(chuàng)新長三角一體化干部交流制度，實現(xiàn)干部跨區(qū)域任職。2020年8月，習(xí)近平總書記在扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會上提出，“要探索建立同長三角一體化發(fā)展相適應(yīng)的干部交流機制”①。2021年1月，上海青浦區(qū)、江蘇吳江區(qū)共同簽署了《關(guān)于在長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)試點開展干部交流工作的實施意見》，意見提出，青浦區(qū)與吳江區(qū)之間先行開展干部交流試點，圍繞協(xié)作治理的重要領(lǐng)域，通過“雙向同步，選任交叉”的方式進行干部任職。從形式上看，干部交流既有區(qū)級層面青浦與吳江之間干部的交流任職，還有市級層面上海與蘇州之間干部的交流任職；從任職崗位來看，蘇州市、嘉興市都提供了非常關(guān)鍵、核心的崗位，其中蘇州市提供了市場監(jiān)督管理局、交通局副局長等崗位，嘉興市提供商務(wù)局局長、地方金融監(jiān)管局副局長等崗位，不斷激發(fā)長三角一體化過程中干部隊伍的活力。

（三）示范區(qū)的政治領(lǐng)導(dǎo)力框架

政治領(lǐng)導(dǎo)力框架關(guān)注的是在資源稀缺、利益不同的背景下制定決策和分配資源的一種現(xiàn)實的過程。在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中政治領(lǐng)導(dǎo)力框架確立了合作的權(quán)力基礎(chǔ)，并通過建立合法化的制度決定合作的秩序。

區(qū)域協(xié)作治理的前提是合法性，示范區(qū)跨越不同省市，其在協(xié)同發(fā)展過程中固然會受到不同地區(qū)規(guī)章制度、政策目標的制約。2020年9月，浙江省、江蘇省、上海市兩省一市的人大常委會會議，分別表決通過了《關(guān)于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》，提出要從區(qū)域項目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新[26]。兩省一市以“法律詢問答復(fù)”形式取得全國人大常委會授權(quán)，在此基礎(chǔ)上開展同步起草、同步表決、同步實施的區(qū)域協(xié)同立法，就示范區(qū)的組織結(jié)構(gòu)、行政權(quán)力等進行明確規(guī)定，授權(quán)示范區(qū)執(zhí)委會行使省級項目管理權(quán)限[27]。通過兩省一市的人大常委會開展通力合作，在政治制度上確保了示范區(qū)權(quán)力運行的合法性。同時，一體化示范區(qū)理事會作為嵌入在區(qū)域協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的區(qū)域決策機構(gòu)，其內(nèi)部決策程序不同于一般行政機關(guān)實行的行政首長負責(zé)制，而應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為各行政區(qū)派駐該機構(gòu)的代表協(xié)商一致?[28]。一體化示范區(qū)理事會的運作采取三地輪值、統(tǒng)一決策的授權(quán)機制，理事會的理事長由兩省一市的常務(wù)副?。ㄊ校╅L輪流擔(dān)任，以確保理事會制定的決策居于中立，切實維護區(qū)域間各參與主體的共同利益。在明確了協(xié)作權(quán)力運行合法性的基礎(chǔ)上，兩省一市的生態(tài)環(huán)境部門會同執(zhí)委會圍繞“一套標準”規(guī)范管理、“一張網(wǎng)”監(jiān)測評估、“一把尺”等內(nèi)容，建立了標準、監(jiān)測和執(zhí)法“三統(tǒng)一”的生態(tài)環(huán)境保護制度，奠定了共治制度的基石。

（四）示范區(qū)的象征性領(lǐng)導(dǎo)力框架

象征性領(lǐng)導(dǎo)力框架關(guān)注的是多樣化的協(xié)作主體如何理解他們所處的環(huán)境，并通過創(chuàng)造價值信念去激勵各主體之間形成有效合作。與強調(diào)理性和客觀的傳統(tǒng)觀點不同的是，象征性領(lǐng)導(dǎo)力框架強調(diào)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的群體性，以及協(xié)作背景中的復(fù)雜性和模糊性，并且關(guān)注文化意義的運用，通過樹立精神旗幟使協(xié)作目標更加清晰。

建立示范區(qū)的目的是為了打破長期以來的地理“區(qū)隔”，超越空間權(quán)力、職能權(quán)力范圍，實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，但區(qū)域協(xié)作不能只是生硬的一體化協(xié)同，還需要善于運用空間治理中的價值要素發(fā)揮的“軟融合”作用。綠色生態(tài)理念是一體化示范區(qū)建設(shè)最重要的價值基礎(chǔ)，也是貫穿一體化全過程的情感內(nèi)核。一體化示范區(qū)在承擔(dān)著區(qū)域協(xié)作發(fā)展任務(wù)的同時，也面臨著干部群眾思想上的適應(yīng)問題，通過樹立共同的生態(tài)價值追求目標，形成對一體化思想、理念的共通共融，可以為區(qū)域一體化發(fā)展掃除思想障礙，打通體制樊籬、暢通組織協(xié)調(diào)、推進資源整合。在兩省一市交界處、依托長三角原點為中心的“水鄉(xiāng)客廳”項目，也是長三角首個跨省域共投共建共享的重點項目，其聚焦綠色發(fā)展和城市互聯(lián)互通，在開工不到4個月便實現(xiàn)了藍環(huán)先導(dǎo)段的完工。“水鄉(xiāng)客廳”項目的成功打造，不僅體現(xiàn)著由兩省一市組成的一體化示范區(qū)對生態(tài)綠色合作的共識凝聚，更反映了其背后從項目跨域行政審批到建設(shè)運維全過程中的各類協(xié)作要素有效流動，實現(xiàn)從生態(tài)優(yōu)勢持續(xù)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢、從區(qū)域項目協(xié)同走向區(qū)域一體化的制度創(chuàng)新。

同時，作為一體化示范區(qū)組成部分的嘉興市是中國革命紅船的起航地、“紅船精神”的發(fā)源地。紅船見證了中國歷史開天辟地的大事變，成為中國革命源頭的象征。一體化示范區(qū)通過發(fā)揮精神符號的力量，不斷統(tǒng)一示范區(qū)中各參與主體的思想與信念，激發(fā)了各類主體的主觀能動性，促進它們主動參與到示范區(qū)的合作建設(shè)中來。

五、結(jié)論與討論

在大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)的革新與推動下，不同維度、不同性質(zhì)、不同內(nèi)容的跨界融合發(fā)展成為經(jīng)濟社會發(fā)展的“新常態(tài)”，創(chuàng)建適應(yīng)新發(fā)展特點的跨界協(xié)作治理新模式，是全球政府改革創(chuàng)新的共同趨勢和任務(wù)。本文立足我國本土場域引入了鮑曼和迪爾的四框架領(lǐng)導(dǎo)力模型，通過建立跨區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)力分析框架用以分析一體化示范區(qū)從成立到發(fā)展進程中領(lǐng)導(dǎo)力的作用過程。在我國其他地區(qū)的區(qū)域協(xié)作治理實踐中，資源要素強勢地區(qū)往往扮演了合作主導(dǎo)的角色，但在一體化示范區(qū)的區(qū)域合作中，卻沒有出現(xiàn)資源強勢地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。由兩省一市組成的一體化示范區(qū)在建立和發(fā)展過程中呈現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)力不局限于某一地區(qū)、某一議題或某一階段，而是在整體發(fā)展階段中的全局性領(lǐng)導(dǎo)力。研究發(fā)現(xiàn)：在區(qū)域協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，領(lǐng)導(dǎo)力并不通過傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)理論中的等級制度傳遞，而關(guān)注讓所有參與協(xié)作的主體以新的方式進行互動以發(fā)揮它們的優(yōu)勢的過程，強調(diào)網(wǎng)絡(luò)中所有主體的相互依存性。協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)有效性的發(fā)揮基于建立和維持合作伙伴之間的有效互動，以更為現(xiàn)代化和高質(zhì)量的支撐方式提升無縫合作的整體性治理效能?？鐓^(qū)域協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵不是使用權(quán)力或“影響力”，而是讓參與主體達成協(xié)議并形成一致行動的能力。四框架領(lǐng)導(dǎo)力模型將組織結(jié)構(gòu)、協(xié)同機制的靜態(tài)研究、體制權(quán)力的靜態(tài)規(guī)范與治理過程的動態(tài)研究、跨區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)的動態(tài)行為相結(jié)合，通過一種非線性的研究程式研究跨區(qū)域協(xié)作治理中的領(lǐng)導(dǎo)力問題。傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力研究中以領(lǐng)導(dǎo)者為中心的金字塔式領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)顯然不適合當(dāng)前我國諸多跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、多主體治理的需要。一體化示范區(qū)通過靜態(tài)的結(jié)構(gòu)性框架重塑，動態(tài)的人力資源過程再造，本土制度背景下的政治框架優(yōu)勢的發(fā)揮，象征性框架的有效支撐，有助于將分散在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的優(yōu)勢資源集聚起來，盡可能地減少交易成本并產(chǎn)生出最大協(xié)作治理績效，彌補以往領(lǐng)導(dǎo)力的相關(guān)研究中只重視行為，忽視了機制，只重視靜態(tài)結(jié)構(gòu)，忽視了動態(tài)激勵的不足。

一體化示范區(qū)的建設(shè)是從無到有的開創(chuàng)性事業(yè)，是我國在探索區(qū)域一體化協(xié)作路徑的創(chuàng)新實踐，對長三角一體化發(fā)展的加速與繁榮具有重要的意義。一體化示范區(qū)中的領(lǐng)導(dǎo)力模式可以為全國各個區(qū)域的經(jīng)濟社會一體化發(fā)展提供可復(fù)制可推廣的藍本。為更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力在我國區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用，進一步提升跨區(qū)域協(xié)作治理的成效，本文建議：一是完善協(xié)作制度建設(shè)，充分考慮不同地方發(fā)展的實際情況和利益訴求，立足價值共識構(gòu)建有機的協(xié)作組織管理架構(gòu)，完善地方間的利益補償機制、對口幫扶機制。二是激活人力資源效能，充分發(fā)揮干部要素流動的關(guān)鍵作用，創(chuàng)新跨區(qū)域干部交流機制，完善協(xié)調(diào)機構(gòu)中多種用工機制，提高政策協(xié)同擴散。三是強化協(xié)作權(quán)力基礎(chǔ)，通過發(fā)揮地方協(xié)同立法的制度優(yōu)勢，建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展的工作機制，筑牢協(xié)同治理的權(quán)力基石。四是發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用及精神符號作用，構(gòu)筑跨公私合作治理體系，統(tǒng)一各參與主體的思想，以人人盡責(zé)的社會治理共同體建設(shè)為目標，激發(fā)各主體的主觀能動性，整合資源要素促進各方主動參與到協(xié)作治理中來。

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注釋：

①人民網(wǎng)：《習(xí)近平主持召開扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話》[N/OL]，2020年8月22日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/0822/c64094-31832893.html，訪問日期：2023年1月30日。

作者簡介：馮博，中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生。邢華，中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

責(zé)任編輯：劉 ???穎