盧樹鑫

咸同以降，在內(nèi)憂外患和財政困頓的背景下，清廷各地督撫新設(shè)了大量局所以征課籌餉。局所的設(shè)立與運作，在增課裕餉之余，也一定程度上改變了傳統(tǒng)州縣官府在賦稅征收中的主導地位，進而對州縣官府的地方治理效能產(chǎn)生了影響。近年來，學界日益重視從財政治理角度探討局所設(shè)置與晚清的近代化、地方行政以及州縣財政改革之間的關(guān)系。①近年來相關(guān)的代表性研究成果，可參見馮峰：《“局”與晚清的近代化》，《安徽史學》2007年第2期；關(guān)曉紅：《晚清局所與清末政體變革》，《近代史研究》2011年第5期；高國金：《試論晚清地方局的創(chuàng)設(shè)與分類》，《安徽農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2018年第1期；梁勇：《清末四川經(jīng)征局的設(shè)置與州縣財政改革》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2018年第2期；賴駿楠：《清末四川財政的“集權(quán)”與“分權(quán)”之爭：以經(jīng)征局設(shè)立及其爭議為切入點》，《學術(shù)月刊》2019年第8期。

清季臺灣鹽政改革，圍繞局的設(shè)立及運作漸次展開，并直接影響國家財政治理及東南海防構(gòu)建的成效。有清一代，鹽課是國家財政收入的重要來源之一。同治六年（1867）臺灣鹽務總局的設(shè)立，是閩臺地方當局為整頓鹽務、征收鹽課以應付日益加增的臺灣乃至東南海疆軍事防務開支的一項重要舉措。同治十三年（1874），日軍侵臺，東南海疆防務態(tài)勢日益吃緊，經(jīng)赴臺辦理海防事宜的欽差大臣沈葆楨奏請，清廷批準從該年起將臺灣的鹽課、關(guān)稅、厘金等項稅入盡數(shù)截留，撥充海防經(jīng)費，由臺灣道進行管理、支銷。自此，鹽務總局的運作與臺灣海防的聯(lián)系更為密切。

既往對晚清臺灣鹽政改革與實踐的研究，尤其是關(guān)涉鹽務總局設(shè)立與運作的分析，存在三個需進一步檢討的問題。其一，研究者對臺灣鹽務總局的設(shè)立時間存在咸豐四年、同治六年及同治七年等不同敘述缺乏辨析，未能精準把握清季臺灣鹽政改革的背景與方向；①參見［日］伊能嘉矩著：《臺灣文化志》（中），“國史館”臺灣文獻館編譯，臺北：臺灣書房，2011年，第439頁；黃福才：《臺灣商業(yè)史》，南昌：江西人民出版社，1990年，第187頁；陳鳳虹：《清代臺灣私鹽問題研究——以十九世紀北臺灣為中心》，碩士論文，臺灣中央大學歷史研究所，2006年；鄭博文：《清代臺灣鹽專賣制的建立與發(fā)展》，碩士論文，臺灣大學歷史學研究所，2007年；陳冠妃：《清代臺灣鹽務行政中的國家與地方社會——以竹塹鹽務總館（1868-1895）為例》，碩士論文，臺灣大學歷史學系，2010年。其二，相關(guān)論述未將鹽務總局的運作置于福建票鹽改革的脈絡下進行考量，無法明晰該局及其附屬機構(gòu)的鹽政運作實質(zhì)；其三，既往研究未能注意到鹽務總局設(shè)立之后，臺灣鹽運仍是按照舊章辦運的史實，因此也就無法理解當時鹽政運作的局限，以及鹽務機構(gòu)與地方官府之間的矛盾癥結(jié)。②李曉龍：《地方私鹽的治理邏輯：清季臺灣新竹地區(qū)縣官與鹽官的行政博弈》，《鹽業(yè)史研究》2021 年第1期。不僅如此，鹽務總局及其附屬機構(gòu)與地方官府之間的矛盾，還體現(xiàn)了清季國家財政治理態(tài)勢下省級財政形成與實踐的復雜進程。竊以為，對清季臺灣鹽務總局展開系統(tǒng)分析，不僅能深化認識臺灣鹽政的運作，也有利于體認晚清政府的東南海疆防務構(gòu)建。

鑒此，本文將綜合運用檔案、方志等史料，全面梳理福建票鹽改革形勢下臺灣鹽務總局設(shè)立及其運作，系統(tǒng)呈現(xiàn)鹽務機構(gòu)與地方州縣在鹽政運作方面的博弈，深刻呈現(xiàn)清季國家邊疆治理的復雜局面。

一、鹽務課厘總局助推福建票鹽改革

通過票運改革紓解鹽政積弊，使得食鹽銷量擴大和鹽稅加增，是同治年間福建鹽法道吳大廷為籌集軍費而實行的重要舉措。這項舉措能夠迅速取得成效的關(guān)鍵因素之一，即在于新設(shè)課厘總局以取代州縣政府對于鹽政及鹽課征收的控制。因此，以課厘總局管理為核心的福建票鹽改革，在一定程度上具備“另起爐灶”的意味。鑒于以往研究并未充分認識到以局為鹽政管理機構(gòu)的重要意義，下將首先概述福建票鹽改革的總體情況，并闡釋課厘總局的設(shè)置及其在鹽政改革中起到的作用。

清前期以來福建鹽政雖幾經(jīng)變革，但至乾隆初年以來則逐漸制度化、固定化，形成以官運為主的食鹽運銷制度。官運，即是指縣官負責運銷食鹽，而非鹽政衙門運銷。官運的具體辦法，是縣官在縣境內(nèi)設(shè)鹽館販賣食鹽。各縣鹽館之內(nèi)，設(shè)有館辦、秤手、哨捕等人員。館辦，則是指向縣官承包鹽館事務、具體負責食鹽運銷的人。至同治四年（1865）之前，福建省內(nèi)大多數(shù)的州縣均已實行官運。這些州縣的食鹽運銷名義上由各縣縣官負責執(zhí)行，但縣官實際上是將食鹽運銷權(quán)承包給個人。借此，縣官與館辦互相勾結(jié)，以私鹽盛行、官鹽滯銷等理由，鉆鹽課奏銷制度的空子以逃避、虧空本應向國家繳納的鹽課，私吞了大量食利。這一情形長期存在，使得福建鹽政弊病積重難返，危機重重。①葉錦花：《雍正、乾隆年間福建食鹽運銷制度變革研究》，《四川理工學院學報（社會科學版）》2013年第3期。至同治初年，福建鹽課欠項達到了400余萬兩之多。

為了剔除上述鹽政陋弊及為國家增課裕餉，閩浙當局奏請福建鹽政從同治四年開始試行票運。當時，在內(nèi)憂外患的沖擊下，清廷國庫空虛，難以為繼。為籌措軍費，各地督撫在中央政府的授權(quán)下，陸續(xù)推行包括開征厘金在內(nèi)的新舉措以改變財政困頓的局面。閩浙總督左宗棠認為，福建吏治、軍政敗壞，財政支絀，要扭轉(zhuǎn)福建的頹勢首在理財。因此，他奏請調(diào)浙江官員周開錫、吳大廷、胡光墉、張樹菼等四人赴閩襄助，目的就是為了解決因軍務頻仍而造成的庫款支絀困境。②《瀝陳閩省困敝情形請調(diào)員差委折》（同治四年正月初四日），（清）左宗棠撰；劉泱泱等校點《左宗棠全集·奏稿二》，長沙：岳麓書社，2014年，第5頁；吳大廷：《小酉腴山館主人自著年譜》，臺北：大通書局，1987年，第33頁。

吳大廷隨后在福建鹽法道任上推行票鹽改革。吳大廷（1824—1877），字桐云，湖南沅陵縣人。咸豐五年（1855）舉人，后歷任李續(xù)宜、唐訓方等人幕僚，更受到胡林翼、曾國藩、左宗棠等人賞識。左宗棠薦舉吳大廷入閩任福建鹽法道，負責籌劃福建鹽政改革的方案，并最終獲準以票運的形式試行。③盧嘉興：《左宗棠所薦舉的臺灣道吳大廷》，《臺灣研究匯集》（8），1969。

票運，又或稱票鹽改革，其推行是為了解決綱法制之下的鹽引滯銷、課額積欠、鹽商困乏等一系列的問題。在太平天國運動爆發(fā)之前，票鹽改革曾在清代最重要的鹽區(qū)兩淮推行。一般認為，清代食鹽專賣繼承了明代后期的綱法。綱法的核心是官府控制鹽引與引岸，鹽商組成商綱，專引岸之利。在綱法之下，簽商認引，劃界運銷，按引征課，食鹽分區(qū)銷售，各地所產(chǎn)食鹽，皆劃一定地區(qū)為其引地。鹽銷區(qū)一經(jīng)劃定，產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)之間便形成固定關(guān)系，被簽選且已認引的鹽商只能在規(guī)定的鹽場買鹽，在規(guī)定的引地內(nèi)銷鹽。④黃國信：《區(qū)與界：清代湘粵贛界鄰地區(qū)食鹽專賣研究》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006年，第37頁。這一制度，積久弊深，體現(xiàn)在：首先是引額壅積，食鹽的運銷困難；其次是課額的積欠，國家無法足額征收鹽稅；再次是鹽引的積壓滯銷，造成商人資本的周轉(zhuǎn)不靈和借貸負息，導致鹽商困乏倒斃。⑤陳鋒：《清代鹽政與鹽稅》，武漢：武漢大學出版社，2013年，第317—319頁。道光十二年（1832），在陶澍的主持下，兩淮開始在淮北推行票鹽改革，通過取消總商、招徠民販、裁汰浮費、加速流通等舉措，利用市場競爭的方式打破了官商勾結(jié)的淮北鹽政壟斷，在擴大食鹽銷量的同時也為國家增加了鹽稅收入，改革收效顯著。⑥參見倪玉平：《博弈與均衡：清代兩淮鹽政改革》，福州：福建人民出版社，2006年，第62—70頁。

借鑒兩淮票鹽改革的舉措，福建票鹽改革帶來的直接變化主要有五個方面。一是廢除部引，改用福建鹽道販單；二是票岸兼辦，在保留部分舊商的基礎(chǔ)上，放開食鹽販賣權(quán)獲得的限制，招徠新的販戶認領(lǐng)及承辦鹽務；三是厘課并抽，通過對食鹽征收厘金而獲得額外的鹽稅收入；四是在福建南臺設(shè)立鹽務課厘總局對食鹽運銷以及鹽稅、厘金征收進行管理，并加強查驗。五是化私為官，將沿海周邊民人自行生產(chǎn)或由浙江、廣東海上私販而來的鹽斤，令其向局卡繳納課厘后，允許其在福建銷售。此外，吳大廷通過裁革陋規(guī)、免帑息、豁免欠舊課等方式革除鹽政積弊，加強緝私，擴大了閩鹽的銷路與銷量。⑦參見王伯祺：《清代福建鹽業(yè)運銷制度的改革——從商專賣到自由販賣》，碩士論文，臺灣暨南大學，2000年；張浩：《晚清福建票鹽改革述論》，碩士論文，福建師范大學，2014年；康茜：《清代福建食鹽運銷制度研究——以鹽商、鹽館、漁船配鹽為視角》，碩士論文，廈門大學，2017年；李榮梅：《19世紀福建食鹽運銷制度變遷及其對區(qū)域經(jīng)濟的影響》，碩士論文，蘭州大學，2020年。

福建票鹽改革迅速取得成效，鹽務課厘總局的設(shè)立及運作發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。具體表現(xiàn)在其與設(shè)立于各州縣的稅厘局加強了對食鹽運銷的緝私與征收鹽厘。福建票鹽施行的販單，要求販戶先完繳一半課厘，然后由鹽法道核發(fā)販單，交販戶執(zhí)單赴鹽場配鹽。鹽場配鹽后，即在販單內(nèi)填明日期、起運字樣，并截去販單前角加蓋場印，按旬將截存單角繳交鹽法道衙門。商販憑單運鹽過卡，各卡掛驗相符后在單內(nèi)填注日期、查驗訖字樣及蓋戳后放行。商販運鹽到地即報該地稅厘局，由稅厘局驗明販單、鹽斤相符后，截去販單后角及加蓋關(guān)防，并按到地日期的先后將鹽斤發(fā)官鹽行依次行銷。隨后，由官鹽行扣除余下一半鹽厘后，回收販單。最后，這些販單再由稅厘局按月匯總繳交鹽法道衙門備查。①《福建票鹽志略》（上冊），同治十三年刻本，第10頁。此外，課厘并抽造成商販銷鹽成本加重，因此調(diào)撥官軍協(xié)助緝私進一步保證了販鹽銷路通暢，一定程度上達到鹽斤廣銷、國課增收的效果。②《福建票鹽志略》（上冊），第32頁。

吳大廷曾敘述鹽務局機構(gòu)在票鹽改革中起到的積極作用。其稱：“沿海州縣多系縣澳、官幫，平時包與穙戶，官但坐收課費，以充私囊，而報解實銀者甚屬寥寥，雖迭次參劾無濟也。刻下皆歸局中招徠，不假丁胥之手。該新販既認口岸，與西路商幫無異，無不力求整頓，以冀暢銷。再以官威助之，故事半而功倍。數(shù)月以來，縣澳各幫次第遵照新章完納課厘，該局隨收隨解，亦無蒂欠，并無私梟拒捕之案，當不致別生事端?！雹邸陡＝ㄆ丙}志略》（上冊），第32—33頁。鹽務課厘總局及其附屬稅厘局在販單查驗、課厘匯繳、緝私等方面發(fā)揮的積極作用，使得過往被地方官府侵吞的鹽課、鹽利得以匯繳國庫，施行半年實際征收的鹽稅已抵此前一年乃至一年半的數(shù)額。左宗棠指出，湘軍由閩及粵的軍務能夠迅速蕆事，吳大廷和周開錫二人的籌餉，功不可沒。④《請賞加周開錫吳大廷兩員二品頂帶片》（同治五年九月初一日），《左宗棠全集·奏稿三》，第105頁。既往研究雖曾注意到鹽務課厘總局對鹽運進行查驗，但并未充分認識到該機構(gòu)在福建票鹽改革中發(fā)揮的關(guān)鍵性作用。⑤參見陳克儉、林仁川主編：《福建財政史》（上），廈門：廈門大學出版社，1989年，第131頁。事實上，基于對福建州縣官吏操辦食鹽運銷與鹽稅征收存在陋弊的判斷，吳大廷充分認識到設(shè)立一個獨立于州縣衙門之外、負責鹽務課厘征收的專門機構(gòu)對于福建鹽政改革具有釜底抽薪般的意義，而鹽務課厘總局的運作也確實助推福建票鹽改革迅速取得積極成效。

當福建內(nèi)地州縣開始改行票運時，隔海相望的臺灣府并未參照施行，而是以酌抽鹽厘代替。當時，臺灣府以地方情形不同、難以照改為由，沒有納入到閩鹽改票的施行范圍，僅以暫行酌量抽厘的形式，每年認納報增鹽厘銀4041兩。這與臺灣府食鹽產(chǎn)銷的真實情形嚴重不符。在閩浙當局官員看來，臺灣食鹽的銷售利潤，實際上絕大部分都被臺灣府知府乃至臺灣地方州縣官員攫取了。

因此，吳大廷出任臺灣道，既是閩浙當局基于臺灣作為東南海疆門戶的重要性而進行的人事安排，同時充分利用吳大廷在整頓鹽務上的能力與成效，將臺灣地方州縣官員竊據(jù)的鹽利化私為公。同治五年臺灣道出缺，閩浙總督左宗棠與福建巡撫徐宗干隨即奏請由吳大廷調(diào)補，稱其守潔才長且兼通方略，是能勝任臺灣道的合適人選。⑥《請以吳大廷調(diào)補臺灣道缺折》（同治五年九月八日），《左宗棠全集·奏稿三》，第114頁。此外，左宗棠等亦未同意清廷諭令由海鐘補授福建鹽法道，而是上奏以夏獻綸接署，并強調(diào)這是基于福建鹽務整頓亟需人才的考量。其稱：“吳大廷在鹽道任內(nèi)，甫閱年余，試行票鹽，大著成效……就鹽務而論，應令久于其任，益臻周妥，且商民環(huán)稟吁留，請緩其東渡。惟鹽務業(yè)經(jīng)該道悉心措置，已有成法可循，臣等近在一城，尚可隨時稽察。而臺灣海疆門戶，遠隔重洋，為全省安危所系，非如該道清廉克己，才識過人，不能獨當一面。所遺鹽法道一缺，需才亦急，查有卸署汀漳龍道浙江補用道夏獻綸，練達安詳，操守可信，于鹽務利弊亦頗留心，以之接署鹽法道，必可無誤。”①《請以夏獻綸接署福建鹽法道片》（同治五年九月八日），《左宗棠全集·奏稿三》，第115頁。顯然，福建鹽法道的人選關(guān)系到閩省鹽務整頓與鹽稅征收，亦直接牽連著為入閩湘軍籌餉事宜，左宗棠等給予了重視。此外，在左宗棠等人看來，臺灣的州縣行政與地方軍政腐敗不堪，亟需整頓。如臺灣道員將臺地鴉片、樟腦售賣的陋規(guī)收入中飽私囊，臺灣府知府竊據(jù)鹽利，臺地武營自上而下虧空、侵挪餉需等等陋弊，在在皆是。因此，左宗棠等放棄吳大廷在福建鹽法道任上為湘軍籌餉的可觀成效，而令其赴臺出任臺灣道，則彰顯了左宗棠對整頓臺灣行政與軍政的重視。②《為奏臺灣吏事兵事均宜及早綢繆以惠邊氓而弭異患事》（同治五年十月二十四日），《明清臺灣檔案匯編》第四輯第68冊，第159頁。

結(jié)合福建內(nèi)地州縣改行票運后迅速取得的積極成效，吳大廷抵任后隨即將臺灣鹽務的管理權(quán)由知府衙門提歸至道臺衙門，設(shè)立總局進行通盤辦理。并且，他擬將臺灣府鹽務由官辦改為票運，讓更多商人參與臺灣府食鹽的運銷?；谶@樣的事實，吳大廷對臺灣鹽務整頓的具體舉措與成效，并非既往研所強調(diào)的奠定了臺灣鹽政由“商運商銷”走向“官運官銷”的轉(zhuǎn)變。這其中的曲折，既與臺灣食鹽運銷固有體系難以撼動有直接關(guān)系，也與時勢動蕩、臺灣行政及軍政高層人員頻繁變動有密切關(guān)聯(lián)。

二、同治六年臺灣鹽務總局的設(shè)立及運作

同治六年（1867），吳大廷將臺灣鹽務設(shè)局辦理，全臺鹽務總局即肇端于此。全臺鹽務總局設(shè)立后，吳大廷希望將臺灣鹽務運銷由官辦改行票運，但隨后他發(fā)現(xiàn)這一舉措無法實行，而只能照舊章辦運。③《奏報閩鹽票運二屆一年期內(nèi)收支各款數(shù)目事》（同治六年十一月十二日），中國第一歷史檔案館藏軍機處錄副奏折，檔號：03-4885-003。這也意味著臺灣鹽務總局設(shè)立之后，臺灣鹽政實際上仍是官辦。是故，既往研究強調(diào)隨著鹽務總局的設(shè)立，臺灣鹽務運銷體系相應發(fā)生由“商運商銷”向“官運官銷”轉(zhuǎn)變的論說，是需要重新檢討的。鹽務總局設(shè)立之后，全臺各地的食鹽運銷，仍主要是以官辦原則歸由販戶、船戶運銷，各地星羅棋布的鹽館則負責銷鹽。吳大廷接掌臺灣鹽務后新出現(xiàn)的變化，則主要是在舊運銷體系上疊加了總局的管理機構(gòu)，并以派設(shè)委員的方式對全臺各地的鹽務總館進行管理。

自康熙統(tǒng)一臺灣以來，雖然隔海相望的臺灣府形成較為獨立的鹽區(qū)，但其運銷形式與福建內(nèi)地州縣基本一致。臺灣府知府肩負著鹽課奏銷與食鹽產(chǎn)運銷管理的職責。除府治和噶瑪蘭廳實施官運外，其他四縣二廳等六屬則依據(jù)行政區(qū)域劃分，由販戶領(lǐng)運到各交通便利處設(shè)館銷賣。因而，販戶又稱為各屬販戶，包括臺灣、嘉義、彰化、鳳山四縣及澎湖、淡水兩廳等六屬販戶，是清前期臺灣鹽專賣運銷體系的骨干。④清康熙年間收復臺灣后，臺灣行政區(qū)劃曾有幾次變化。自雍正元年以后則長期保持一府四縣二廳的設(shè)置，即臺灣一府，臺灣、鳳山、諸羅（后改為嘉義）、彰化四縣，淡水、澎湖二廳。嘉慶十七年，增設(shè)噶瑪蘭一廳。至光緒元年之前，保持著上述一府四縣三廳的設(shè)置。其鹽館銷售體系與人員構(gòu)成，與前述福建其他實行官運的府縣相類似。鹽館設(shè)立在交通便利及人員密集的埠頭、市鎮(zhèn)。程序上，各屬販戶運銷時應先赴設(shè)于府治內(nèi)的鹽課大館繳納鹽課，之后才能到場支鹽，即先課后鹽。乾隆中后期開始，臺灣府將商銷區(qū)的責任付托給販戶，使其認額行銷，販戶也轉(zhuǎn)變成具有包商的性質(zhì)。整個臺灣無論是官運或是商運之區(qū)都逐漸轉(zhuǎn)變成為包商所承辦。①鄭博文：《清代臺灣鹽專賣制的建立與發(fā)展》，第41—46頁。

至道光年間，臺灣食鹽運銷也進一步呈現(xiàn)出官辦的趨勢。當時，因銀價日昂而鹽價無增，各屬販戶虧折、難以為繼，屢次稟退。如澎湖廳屬販戶連金源因銀價日增，無力賠墊，于道光十八年（1838）間倒罷。臺灣府屢次招販承充，卻無人承當，只得由官自辦。②《福建鹽法道詳酌增臺灣鹽價由》（道光二十六年四月二十八日），《臺案匯錄甲集》，臺北：大通書局，1987年，第231頁。結(jié)合前文所述福建內(nèi)地州縣借由官辦而實際仍歸于商辦并從中牟取鹽利的情形，澎湖廳屬販戶倒罷而由官府接辦，或許也存在類似借機套利的情況。③鄭博文的研究便指出，臺灣六屬販戶不僅要向地方州縣官府交納數(shù)額不菲的陋規(guī)銀，借重武營官弁緝私，同樣要報答為數(shù)頗巨的規(guī)費銀。

既往研究對于臺灣食鹽運銷主體各鹽務總館、子館及販（贌）館的設(shè)立時間存在不同判斷。吳大廷上任后，將臺灣鹽務設(shè)局辦理，在依照舊章辦運的前提下，派設(shè)委員對鹽館進行管理。這些由委員直接管理的鹽館亦稱為總館。鹽務總館委員的職責，則包括征收鹽課、管理鹽廠及子館以及查緝私鹽等內(nèi)容。總館的主要業(yè)務是依照子館與販館的申請?zhí)畎l(fā)鹽引、查收售鹽款項，及應對販館的請求配鹽，先收鹽款，再交付鹽引。子館為官營，受總館支配的分館，并設(shè)有司事；販館則是由商人承辦。④參見陳鳳虹：《清代臺灣私鹽問題研究——以十九世紀北臺灣為中心》，第46頁。

對于臺鹽務總館的設(shè)立時間，既往研究曾有不同的論斷。盧嘉興認為，鹽務總局成立后一并在舊設(shè)鹽館之地新設(shè)子館、販（贌）館。⑤盧嘉興便曾指出，全臺鹽務總局成立之后設(shè)立的子館或販館（贌館）均系以前有設(shè)鹽館之地。參見盧嘉興：《有關(guān)臺灣鹽業(yè)古碑考》，載《臺灣研究匯集》（21），第109頁。鄭博文則還指出是同治十二年接任臺灣道的夏獻綸整頓鹽務后，才在全臺各重要市埠設(shè)立總館，并直接分派委員管理。⑥參見鄭博文：《清代臺灣鹽專賣制的建立與發(fā)展》，第78頁；以及陳冠妃：《清代臺灣鹽務行政中的國家與地方社會——以竹塹鹽務總館（1868—1895）為例》，第51頁。事實并非如此。除前述臺灣府城內(nèi)的鹽課大館外，至遲在同治三年（1864）已有鹽總館的敘述存在。在該年訂立的一份典契中可以看到，出典人連順泰身份自稱“臺郡城內(nèi)前辦臺嘉鹽販戶總館”。⑦《同治三年臺郡城內(nèi)前辦臺嘉鹽販戶總館連順泰、管吉大立典契及同治九年契尾》，“國立”臺灣博物館藏古文書。同治九年（1870）刊行的《淡水廳志》則記載廳境內(nèi)共有鹽館15所，具體是艋舺8所，竹塹3所，大甲4所。此外還有數(shù)量不計的子館。⑧同治《淡水廳志》卷三《賦役志》。而在同治九年（1870）七月一宗關(guān)于鹽館委員雇哨勇巡緝私鹽遭拒被傷的案件中，也已有“竹塹課館委員鈐記”和“艋舺總館委員鈐記”的記錄存在。結(jié)合前揭臺灣鹽政運銷體系與福建內(nèi)地相類似的判斷，基本上可以確定臺灣在同治六年以前已有各鹽館的設(shè)置。同治六年以后，全臺鹽務之下臺地形成了包括艋舺總館、頭圍總館、竹塹總館、大甲總館、鹿港總館、臺嘉總館、鳳山總館等在內(nèi)的鹽務管理機構(gòu)。

在這套鹽務管理體系之下，當時臺灣各屬販戶、船戶按照福建票運改革中實行的販單支鹽運銷，并持販單依次由鹽場、鹽館及經(jīng)過的水陸卡口查驗。同時，鹽務總局再對鹽場、鹽館等部門截留的販單進行查銷，以規(guī)避販戶營私?，F(xiàn)存同治六年鳳山縣屬販戶金協(xié)吉收執(zhí)的行鹽執(zhí)照，由左、中、右三部分組成。販戶憑照往鹽場支鹽時，鹽場在執(zhí)照上加蓋出鹽日期戳記并截留右照；運鹽時，由水路各卡口依執(zhí)照查驗鹽運數(shù)量；販戶運鹽至鹽館后，鹽館加蓋收鹽日期戳記并截留左照。鹽場、鹽館分別截存的右照、左照均需按月匯繳鹽務總局備查，而販戶投館交鹽后留存的執(zhí)照雖變成廢紙，亦須隨時繳交鹽務總局查銷。由此，形成一套完備的食鹽運銷查驗程序。①該販單為臺南市歷史館原館長石晹睢先生私人珍藏。轉(zhuǎn)引自盧嘉興：《高雄市鹽田滄桑史略》，載氏編：《臺灣研究匯集》（21），第97頁。

此外，吳大廷將全臺鹽務設(shè)局辦理，所征收的鹽課納入并福建全省鹽課正額，以及鹽厘納入全省溢課額。其中，臺灣歷征鹽課正額7175兩，溢課額11889.5兩。這兩項鹽稅，除用于收鹽用項外，其余則抵用于臺灣兵餉。在全臺鹽務總局設(shè)立之前，因遠隔重洋，臺灣府歷來未能依期將該府的鹽稅收支情形造冊送省，收于斯而用于斯，弊端尤多，左宗棠指出臺灣知府專據(jù)鹽利則根源于此。②《奏報閩鹽票運二屆一年期內(nèi)收支各款數(shù)目事》（同治六年十一月十二日），中國第一歷史檔案館藏軍機處錄副奏折，檔號：03-4885-003。

然而，臺灣鹽務總局設(shè)立不久之后，吳大廷即已心生退意。自同治五年十月東渡，未及一年，其在同治六年（1867）三月已萌生去意。其在年譜自陳，該年五月“接壽山、筱濤書，兩院新來，于前任事大有更改。是時，全臺紳商知省中大吏意在報復左公宿嫌，圖為牽制鄙人之計，知余有意求退也，合辭臚余治績，赴省吁留；余峻卻之?！雹蹍⒁妳谴笸ⅲ骸缎∮想樯金^主人自著年譜》，第41、45 頁。吳大廷乞假回湘，與這段自述中提到的大吏——繼左宗棠之后任閩浙總督的吳棠排擠湘軍系統(tǒng)官吏有關(guān)，參見王盾：《湘軍史》，長沙：湖南大學出版社，2007年，第508頁。八月，吳大廷以養(yǎng)病為由再次申請開缺回省就醫(yī)，其稱“職道別無經(jīng)手未完事件，并乞簡委賢能，前來接署，俾得即日內(nèi)渡?，F(xiàn)年甫逾四十，并未衰老，如果調(diào)理就痊，定行銷假當差，再效犬馬”。④《為稟請開缺回省就醫(yī)事》（同治六年十一月初七日），吳大廷輯：《臺灣進退志》，載《臺灣文獻匯刊》第六輯第五冊，廈門：廈門大學出版社，2004年，第461頁。時任福州將軍兼理閩海關(guān)印務兼署閩浙總督英桂閱悉吳大廷的請求后，對其加以寬慰，稱“臺陽重地正資規(guī)畫，以靖巖疆，豈可當強仕之年，遽爾引退，所請殊難照準，仰即遵照，務須調(diào)治節(jié)勞，安心靜養(yǎng)，冀速就痊，而副委任，是所深望”。⑤同上，第463頁。時任福建巡撫李福泰則對吳大廷履任后的政績給予肯定，稱其綜辦全臺鹽厘、稅厘及革除冗費等能悉數(shù)歸公，尤為懋著清勤。⑥同上，第464頁。隨后，吳大廷于同治七年（1868）二月請假內(nèi)渡，其對臺灣鹽務的整頓也就此中斷。

吳大廷請假回省，臺灣鹽政管理權(quán)旋即由臺灣府重新掌控，并隨著道、府官員的更替發(fā)生頻繁更迭。同治《淡水廳志》記載當時臺灣鹽務管理權(quán)的變化，即“同治六年二月，提歸道辦。七年二月，仍歸府。九年二月，復歸道。十年，復歸府”。⑦同治《淡水廳志》卷三《賦役志》。吳大廷內(nèi)渡后，福建船政大臣沈葆楨以“船廠事務殷繁，需人助理”和吳大廷“精神均已復元，該員心地洞達、才具優(yōu)長，一時尚無地方之責，堪以相助為理”為由，奏請留吳大廷在船政襄辦提調(diào)事務，獲得了批準。①沈葆楨：《船政需人請留員襄辦提調(diào)事務片》，收入左宗棠等撰：《船政奏疏匯編》，沈云龍編：近代中國史料叢刊續(xù)編（172），臺北：文海出版社，1975年，第167—168頁。臺灣道缺，先是由臺灣府知府梁元桂護理，至同治八年七月由黎兆棠署理，再至同治十年四月由定保署理，以及同治十一年間由周懋琦、潘駿章署理，到同治十二年四月開始由夏獻綸署任并補授，臺灣道人選才穩(wěn)定下來。②參見莊林麗：《清代臺灣道、臺灣道臺與臺灣社會》，北京：社會科學文獻出版社，2015 年，第467—468頁。

在臺灣府重掌鹽務管理期間，臺灣鹽課、鹽厘的收入隨即出現(xiàn)短欠的情況。梁元桂接辦鹽務，出現(xiàn)短欠同治七年、八年的鹽厘共銀3530兩的情況，遭奏參并被勒限于2個月內(nèi)補完。③《前兼理臺灣府知府梁元桂參后完解課銀請免參追》（同治十二年六月初三日），《明清宮藏臺灣檔案匯編》第185冊，第357—358頁。此外，同治六年吳大廷設(shè)局承辦臺鹽征收的課厘額數(shù)被列為臺灣鹽務考成的標準。繼梁元桂之后，代理知府祝永清從同治八年三月接辦鹽務，至九年正月止辦理奏銷，相比較同治六年、九年的鹽課征收數(shù)目，發(fā)現(xiàn)盈歉懸殊，而遭奏參革職。隨后，由署福建鹽法道陸心源等查明，祝永清承辦臺鹽期內(nèi)，因銷路未暢及各項開支繁多遂形成虧短，責令祝永清需賠完浮銷各款共銀10100兩。而即便如此，祝永清承辦臺鹽任內(nèi)的鹽課、鹽厘收入較同治十二年訂立的新增課厘尚未能加額。④《奏請將臺灣府知府祝永清被參后解完應交鹽款請開復原官》（同治十三年七月初三日），臺北故宮博物院藏軍機處檔折件，文獻編號：116085。同治十二年，閩浙當局奏請加征臺灣府鹽課厘銀18500 兩，歸入正課奏銷冊內(nèi)，并列入臺灣府的鹽課考成。

臺灣府知府重掌鹽務管理后，原吳大廷任內(nèi)施行作為鹽務管理與運銷重要憑證的販單被舍棄。據(jù)現(xiàn)存同治七年（1868）七月的行鹽執(zhí)照顯示，臺灣府改用行鹽執(zhí)照，要求地方哨捕人員據(jù)鹽照查驗販戶運鹽，以及要求販戶運鹽后將執(zhí)照繳投引課館查核。⑤轉(zhuǎn)引自盧嘉興：《高雄市鹽田滄桑史略》，盧嘉興：《臺灣研究匯集》（21），第97頁。這一行鹽執(zhí)照規(guī)定的臺灣運鹽查驗程序，顯然比同治六年施行的左、中、右三聯(lián)執(zhí)照在形式上有所簡化，同時舍棄了鹽場、鹽館和鹽務總局查驗的要求。同治七年行鹽執(zhí)照的變化，顯然說明了在臺灣府重新承辦鹽務后，以鹽務總局為主導的鹽務管理體系被擱置了。臺灣府將行之有效的鹽務總局管理體系暫時擱置，究竟是不是有意為之，囿于史料證據(jù)的缺乏，我們不得而知。但是，隨著臺灣府重掌鹽務和實行簡化版的行鹽執(zhí)照，臺灣鹽課的收入確實客觀上出現(xiàn)了上文提及的虧短情形。

三、鹽務總局的運作及其局限

從同治十二年夏獻綸接任臺灣道后，臺灣鹽政回歸鹽務總局進行管理?？傮w上，這體現(xiàn)了臺灣鹽政的頂層設(shè)計及管理逐步穩(wěn)定下來。伴隨著同治十三年（1874）日軍侵臺，以及光緒十年（1884）中法戰(zhàn)爭期間法軍侵臺，臺灣海防局勢日緊，籌餉增課壓力劇增。鹽課作為防務餉項支出的重要來源，進一步受到重視。從同治十三年后，隨著沈葆楨奏準將臺灣鹽課、關(guān)稅、厘金等盡數(shù)截留，撥充海防經(jīng)費，歸臺灣道衙門支銷，臺灣鹽課無須再解送至福建鹽法道庫統(tǒng)籌分配。鑒于建省前后臺灣鹽務總局的組織架構(gòu)既往研究已經(jīng)作了較為詳盡梳理，本文無意在此贅述，而是希望進一步分析鹽務總局、鹽務總館等鹽務機構(gòu)的運作，以及其與州縣官府的利益分歧及博弈，對于臺灣鹽務發(fā)展的影響。

前文指出，福建票鹽改革中鹽務課厘總局及其附屬稅厘局在販單查驗、課厘匯繳、緝私等方面發(fā)揮了積極作用，吳大廷將臺灣鹽務設(shè)局辦理，應當也有將福建內(nèi)地成功經(jīng)驗在臺繼續(xù)實行的考慮。當然，囿于前述臺灣鹽政無法實行票運而只能按照舊章辦運，鹽務總局的作用未能得到充分發(fā)揮。此后，臺灣道夏獻綸、劉璈以及建省后巡撫劉銘傳，都曾對臺灣鹽務總局以及臺灣鹽務體系進行改革、優(yōu)化。光緒十一年（1885）建省后，劉銘傳將全臺鹽務分成南北兩地進行管理，在臺北設(shè)置全臺鹽務總局，以巡撫總理全臺鹽務，布政使兼任督辦委員，原臺灣鹽務總局則改為臺南鹽務局（又稱臺南鹽務總局），以臺灣道兼任督辦委員。①參見陳鳳虹：《劉銘傳在臺鹽政改革（1886—1888）》，《史匯》第10期，2006年9月；以及劉耀：《胡傳與晚清臺灣鹽務》，《鹽業(yè)史研究》2016年3期。這些舉措都是為了更好地發(fā)揮鹽務機構(gòu)的職能與效用。

如夏獻綸曾通過化私為公的方式，進一步降低鹽利陋規(guī)侵蝕鹽課的份成。夏獻綸履任臺灣道后，曾下令將臺灣地方州縣衙門向民間收取的附加稅費——厘頭提歸官款，并扣繳冊費幫貼各上級衙門辦公經(jīng)費。②淡新檔案第13103案。具體到鹽務而言，夏獻綸則是將各鹽館的收鹽鹵耗化私為公。據(jù)稱，各鹽館收鹽，每石124斤，以100斤為正額，10斤為盈余，14斤為鹵耗。鹵耗中提出8斤解交臺灣道衙門，提出6斤作為各鹽務總館薪水。夏獻綸任內(nèi)，將原提解交臺灣道衙門的8斤鹵耗裁令歸公。③這個方案此后有所變化，劉璈任內(nèi)由于臺灣道署每年修繕等項需費，復從鹵耗中提解1斤匯交道署，并裁革原由各縣攤派的修繕等項費用。參見《為查明已革道員被參各款訊有贓私實據(jù)按例定擬事》（光緒十一年十月十八日），洪安全編：《清宮月折檔臺灣史料》第6冊，臺北：“國立故宮博物院”，1994年，第4550—4582頁。夏獻綸此舉顯然是要將鹽利陋規(guī)化私為公，以增加官鹽的實際銷售量而充裕鹽課收入。這也是臺灣道衙門努力摒棄像過往臺灣府衙門竊據(jù)鹽利陋規(guī)的表現(xiàn)，與同治、光緒時期東南各省督撫裁減陋規(guī)以定公費改革的取徑是相一致，目的是紓解地方經(jīng)費不足的困難局面。④參見關(guān)曉紅：《晚清直省“公費”與吏治整頓》，《歷史研究》2010年第2期；劉偉、劉魁：《晚清州縣的辦公經(jīng)費公費改革》，《安徽史學》2013年第3期。夏獻綸臺灣道任內(nèi)的鹽務整頓確實在一定程度上推動了官鹽的銷售，光緒四年，臺鹽的銷售達到了36萬石左右，可得洋元50萬余，扣除津貼、運費、鹽本后所得公項，仍有逾洋元17萬元。⑤參見鄭博文：《清代臺灣鹽專賣制的建立與發(fā)展》，第92頁。

再者，為控制機構(gòu)運作的成本支出，清廷還賦予了臺灣鹽務總局兼負百貨厘金征收的職責。光緒十二年（1886），為籌集餉需，臺灣仿照內(nèi)地厘金章程設(shè)局開辦對百貨的厘金抽收，并要求各鹽館委員兼辦百貨抽厘，“除有鹽館地方，即委鹽館委員兼辦，毋庸另支薪水……而節(jié)糜費”。竹塹鹽務總館委員沈繼曾被委兼辦竹塹稅厘局，并兼管舊港、香山、后垅等處口卡，抽收百貨厘金。⑥淡新檔案第13505案。

但另一方面，鹽務總局管理之下，臺鹽仍照舊章辦運并沒有破除鹽館收鹽、銷鹽的陋規(guī)，從而影響了官鹽的銷量和鹽課的征收。具體表現(xiàn)在，作為官辦的總館、子館對運鹽販戶、船戶的壓榨，一定程度上影響了官鹽的銷量。臺灣地區(qū)鹽場主要集中在南部沿海一帶，北部亦有鹽場，但產(chǎn)量較少，中部、北部的用鹽需要由南部鹽場運送補充。如光緒三年福建巡撫丁日昌查察臺灣鹽務的流弊指出，據(jù)夏獻綸詳查，淡水大甲鹽務委員在各鹽場運鹽到局時用重秤量收，以致各運鹽船戶畏累不前，運數(shù)短少。大甲鹽務委員因貪鄙不職的行為，而遭革職。①《奏為查察鹽務流弊事宜》（光緒三年二月二十七日），臺北故宮博物院藏月折檔，統(tǒng)一編號：故樞003694。建省后，鹽務總局曾使用四聯(lián)販單加強對配鹽的管理。當時實行的四聯(lián)販單，具體是指鹽務總局應各鹽務總館的申請核發(fā)鹽照，將四聯(lián)販單中的“鹽照存查”聯(lián)截留為總局之存根，總館將其余三聯(lián)領(lǐng)下自行使用，或發(fā)給子館及販館（贌館），而總館、子館或販館（贌館）持單向鹽倉場領(lǐng)鹽時，將“各館收鹽繳查”聯(lián)截留，將其他二聯(lián)給鹽場委員，委員再將“行鹽執(zhí)照”聯(lián)裂給運鹽者，并將“行鹽繳查”聯(lián)截留鹽場保管?？傪^每月匯集收鹽繳查聯(lián)送總局，總局以與存根核對，查定銷額。②盧嘉興：《臺灣清季鹽制與鹽專賣》，載氏編《臺灣研究匯集》（21），第113頁。光緒十三年，新竹、彰化、淡水三縣各屬總館、子館原定應到瀨東鹽場配運官鹽103800石，比之上一年減配了1萬余石。經(jīng)查，船戶報稱房街、后垅等館均用重秤，克扣甚多，船戶俱不悅服，裹足不前，致使官鹽減配。③淡新檔案第14216案。但另一方面，船戶在領(lǐng)運鹽斤之后，又往往沿途私售并以船只遭風、失水、遇險等理由進行推脫，從中套利。因此，臺灣鹽務設(shè)局辦理之后，諸如運務弊端的長期累積，嚴重影響了官鹽的運銷。光緒十八年（1892），胡傳任臺南鹽務總局提調(diào)期間，臺灣道衙門曾希望裁革船戶配運以清弊源，將各鹽館自雇妥船領(lǐng)運，限期到埠交卸，以杜沿途賣私之弊。可惜，收效甚微。④參見劉耀：《胡傳與晚清臺灣鹽務》，《鹽業(yè)史研究》2016年第3期，第59—60頁。因此，當時受臺灣巡撫邵友濂之邀游臺的蔣師轍便曾在《臺游日記》中對此配運弊端進行批評，稱“今臺北鹽館，有配運之名，有余鹽之利，職此者囊橐率充，似稍易往制矣”。⑤（清）蔣師轍：《臺游日記》，臺北：大通書局，1987年，第43頁。

臺灣鹽務總局之下各鹽務總館無法有效地管制私鹽，則在另一個層面影響了臺灣鹽政的效能。私鹽泛濫歷來是臺灣鹽政中的難題，為了確保官鹽暢銷、增收鹽課以助餉需，臺灣鹽務總局以及各鹽務總館，曾添募陸路哨勇協(xié)助原雇巡勇以巡緝私鹽。如同治九年（1870）竹塹鹽館曾添募了陸路哨勇五十名。⑥淡新檔案第34103案。但這些招募的哨勇并不能徹底消滅私鹽的售賣，哨勇巡緝私鹽時被私梟毆傷、毆斃的情形屢有發(fā)生。⑦淡新檔案第34103、32211案。劉璈督辦臺灣鹽務總局任內(nèi)，則是通過化私為官的方式來維護并增加官鹽的銷售，以增加鹽課收入。光緒六年（1880），劉璈督辦臺灣鹽務總局時規(guī)定，由內(nèi)地裝運至臺灣北路的船鹽，向由基隆、滬尾支配局收買，現(xiàn)改為專歸基隆盤收，如有漁船再運到滬尾、新竹等地售賣，均以販賣私鹽論處。光緒八年（1882），劉璈進一步申禁，要求將內(nèi)地唐船借口由內(nèi)地運至臺灣北部壓載遭遇風災的鹽斤，均作私鹽拿辦，以保障官鹽的暢銷。⑧淡新檔案第14202案。但私鹽仍是屢禁不絕，甚至在北部香山港等處形成了港口走私的社會。⑨參見陳冠妃：《清代臺灣鹽務行政中的國家與地方社會——以竹塹鹽務總館（1868-1895）為例》，第63—70頁。

同治六年以后仍以舊章進行辦運的臺灣鹽政運作，實際上仍須仰賴地方州縣官府協(xié)助緝私、催繳和承辦鹽務。如恒春總館自設(shè)立后歷來由恒春縣衙門督辦、管理。光緒元年，臺灣行政區(qū)劃調(diào)整后新設(shè)了恒春縣。恒春縣自設(shè)縣起，按年領(lǐng)取鹽務總局下發(fā)的場引24張，每張支鹽50石，由縣衙于春、秋兩季持引赴鹽場領(lǐng)鹽1200石，遇閏加100石，由海道運至恒春縣車城鹽棧存放，再由恒春縣的本城、車城、楓港、新街四販館各雇車赴棧領(lǐng)銷。恒春縣衙門按月將行鹽執(zhí)照及收鹽執(zhí)照呈繳鹽務總局核銷。①光緒《恒春縣志》卷九《物產(chǎn)》。而各地鹽務總館的行銷官鹽不力的表現(xiàn)，也令到鹽務總局主動提出將地方鹽務歸州縣辦理的情形。光緒十一年（1885）九月，鹽務總局迭次札催卸辦竹塹鹽務總館的委員喻楚才，解送竹塹鹽館鹽課收支清冊及應繳鹽課款項，并札委新竹縣就近守催。經(jīng)新竹縣署理知縣彭達孫、接任知縣方祖蔭近半年的多次催繳后，喻楚才才措解銀兩繳還了部分欠項。②淡新檔案第14208案。鑒此，光緒十三年初鹽務總局主動提出將竹塹鹽務歸新竹縣辦理，并最終形成了新竹縣督辦，由包商金聯(lián)合承辦的官督商銷模式。金聯(lián)合承辦一年后，因無法改變鹽務的弊竇且虧損而卸辦，竹塹鹽務重新由鹽務總局指派委員經(jīng)理。③參見陳冠妃：《清代臺灣鹽務行政中的國家與地方社會——以竹塹鹽務總館（1868-1895）為例》，第81—90頁。

利益的分歧也是州縣官員官府與鹽務機構(gòu)矛盾沖突中需要特別注意的內(nèi)容。光緒十四年竹塹總館重歸鹽務委員辦理后，鹽館與州縣矛盾沖突則進一步呈現(xiàn)了鹽務運作的局限。新竹縣衙門歷來有放任私鹽銷售的傳統(tǒng)，當?shù)貙Υ禁}的治理方式，主要是通過不定期的私鹽案件對負責生產(chǎn)鹽的鹽廠地方頭目進行提醒，并要求他們寫下完納鹽課的保證書，而放任私鹽的存在。當時的鹽館委員史傳禮則認為新竹縣令方祖蔭對待私鹽的處理態(tài)度乃“罔知輕重”，力主應徹底毀壞存在生產(chǎn)私鹽的鹽埕。雙方由此激發(fā)了劇烈的矛盾。李曉龍指出，方祖蔭從其職權(quán)的利益考慮，著眼于穩(wěn)重地方社會的穩(wěn)定，而史傳禮基于鹽務的收鹽、銷鹽考成壓力來看待私鹽，雙方實際上都是衡量了制度和社會影響的輕重而制定自己的策略。④參見李曉龍：《地方私鹽的治理邏輯：清季臺灣新竹地區(qū)縣官與鹽官的行政博弈》，《鹽業(yè)史研究》2021年第1期。需要指出的是，新竹縣不同意毀壞鹽埕，或許還有州縣征收鹽埕餉雜稅有關(guān)。⑤按日據(jù)時期臨時臺灣舊慣調(diào)查會的調(diào)查，清代臺灣有許多屬于雜餉的稅目，包括課征蠔、潭、港、塭、滬、漁船及漁具的水餉，課征番檨宅、檳榔宅、茶園、菜園的陸?zhàn)A，課征鹽埕的鹽餉，課征土地的馬餉，瓦窯餉、爐餉、磨餉、廍餉、厝餉等。參見臨時臺灣舊慣調(diào)查會編：《臨時臺灣舊慣調(diào)查會第一部調(diào)查第三回報告書臺灣私法》（第一卷），陳金田譯，臺北：臺灣省文獻委員會，1990年，第81頁。史傳禮力主徹底毀壞鹽埕的行為，無疑將阻斷、侵蝕地方州縣衙門的雜稅收入，這應當也是方祖蔭激烈反對的原因之一。

此外，鹽務總局一些不合理的規(guī)定，一定程度上也可能導致與承辦鹽務州縣官府的矛盾。如鹽務總局與恒春縣關(guān)于因水災損失鹽斤的處理策略，便是例子之一。光緒十六年（1890）六月，恒春縣遭狂風暴雨吹倒城內(nèi)鹽倉，淹消官鹽320石。該縣稟請臺南鹽務總局派官員勘驗報銷，下發(fā)鹽引補運。鹽務總局則認為，歷來各販館因災報告鹽石消蝕情形，概不準行。而恒春縣的承辦該縣鹽務，與各屬販館無異，應同樣遵照律例執(zhí)行，拒絕了該縣給發(fā)鹽引補運鹽斤的請求。臺南鹽務總局要求恒春縣承擔320石官鹽的損失，雖是照章辦事，但在一定程度上應該也令恒春縣感到了不滿。①光緒《恒春縣志》卷九《物產(chǎn)》。

臺灣鹽務總局及其轄下鹽務機構(gòu)自身的局限，以及與州縣官府之間的矛盾紛爭，直接影響到臺灣食鹽的銷量和鹽課的收入。前述同治六年臺灣鹽務總局設(shè)立后，臺灣銷鹽數(shù)量和鹽課收入一定階段內(nèi)均保持上升趨勢，為海防構(gòu)建提供了重要的經(jīng)費來源。自同治十三年以來，臺灣銷鹽收入剔除相關(guān)成本支出后，撥入海防經(jīng)費的數(shù)額平均保持在每年8萬兩以上，光緒十年以后進一步增長為10萬兩以上，至光緒十五年則逾13萬兩。但隨后即呈現(xiàn)逐步下降，至光緒十八年陡然降至只有3萬兩。②數(shù)據(jù)來源：《閩省臺灣同治十三年四月起至光緒四年十二月底籌辦海防及開山撫番養(yǎng)船經(jīng)費清單》（光緒八年六月二十二日），臺北故宮博物院藏軍機處檔案，文獻編號123938；《臺灣光緒五六七年籌辦海防開山撫番養(yǎng)船經(jīng)費收支銀數(shù)》（光緒十三年七月二十八日），《明清宮藏臺灣檔案匯編》，第204冊第211頁；《為造銷臺灣光緒十八年籌辦海防善后并招撫等務收支銀數(shù)清單》（光緒二十年七月十八日），臺北故宮博物院藏軍機處檔案，文獻編號133909。官鹽銷售不暢以及各鹽館及各州縣積欠鹽課，都是直接導致鹽課撥歸海防經(jīng)費數(shù)額減少的原因。光緒十八年，胡傳擔任臺南鹽務總局提調(diào)時指出，臺南鹽課每年收入不過十萬，而積弊極深，積欠至七萬之多。而胡傳提出的革除陋弊以增加鹽課收入的方案，包括北部能杜絕內(nèi)地之私鹽而改銷本地之鹽，以及臺中能照臺南發(fā)運鹽數(shù)繳納課銀，不準多收而報少，則額課歲可增5萬余金以裕軍餉。但綜觀當時整個臺灣鹽政的運作，這一想法顯然并不符合實際。③參見劉耀：《胡傳與晚清臺灣鹽務》，《鹽業(yè)史研究》2016年第3期。

四、結(jié) 語

清季臺灣鹽務總局設(shè)立的初衷，本意是將福建票鹽改革取得的成功經(jīng)驗在臺灣實行，將臺灣鹽務運銷由官辦改行票運，構(gòu)建起一套獨立于地方州縣之外的鹽政管理體系。但基于當時復雜的政治形勢和人員變化，吳大廷將臺灣鹽務設(shè)局辦理后，其在福建票鹽改革中相關(guān)舉措如票運、化私為官等并不能在臺灣一一施行。同治六年以來臺灣鹽政在運銷形式仍是按照舊章（即官幫）辦理，并未像福建內(nèi)地的票運改革一樣發(fā)生較大的改變。因而，既往研究認為臺灣鹽務總局設(shè)立之后，臺灣鹽政在運銷形式上經(jīng)歷了從“商運商銷”向“官運官銷”發(fā)生改變的論斷，客觀上并不能成立。當時臺灣官鹽銷量和鹽課歲入獲得一定程度的提升，主要是通過將行政衙門竊據(jù)的鹽利陋規(guī)化私為公，并從加強緝私、加增鹽厘等方面的舉措來實現(xiàn)。

臺灣鹽務總局及其附屬鹽務機構(gòu)的運作實踐，是當時閩臺地方官員在鹽政舊制僵化情況下的救急措施，且雖是一時的權(quán)宜之計，但事實上對鹽務舊制與州縣官府形成了沖擊。不僅如此，鹽務總局及其附屬鹽務機構(gòu)自身機構(gòu)的缺陷，客觀上也影響了其效能發(fā)揮。這也是晚清經(jīng)濟類局所運作時始終無法擺脫的難題。④參見劉偉：《清季州縣改制與地方社會》，北京：北京師范大學出版社，2018年，第386—389頁；梁勇：《清末四川經(jīng)征局的設(shè)置與州縣財政改革》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2018年第2期；賴駿楠：《清末四川財政的“集權(quán)”與“分權(quán)”之爭：以經(jīng)征局設(shè)立及其爭議為切入點》，《學術(shù)月刊》2019年第8期。