郭 帥，李 楠，張青磊

（新疆政法學(xué)院，新疆 圖木舒克 843900）

國(guó)務(wù)院辦公廳于2016 年印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》第3 條指出：警務(wù)輔助人員，是指依法招聘并由公安機(jī)關(guān)管理使用，履行本辦法所規(guī)定職責(zé)和勞動(dòng)合同約定的不具有人民警察身份的人員，主要包括文職、輔警兩類從事警務(wù)輔助工作的人員。公安機(jī)關(guān)招聘從事膳食、保潔、保衛(wèi)等工作的后勤服務(wù)人員，社會(huì)志愿者以及其他群防群治性質(zhì)的社會(huì)治安輔助力量，不納入公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理范圍。警務(wù)輔助人員 （以下簡(jiǎn)稱輔警）①史全增認(rèn)為，需要對(duì)“警務(wù)輔助人員”的簡(jiǎn)稱及其分類予以重新檢視，使用“警輔人員”而非“輔警”這一簡(jiǎn)稱，進(jìn)而將其分為文職警輔人員（或文職人員）和勤務(wù)警輔人員（或勤務(wù)輔警），以消弭地方立法中的稱謂亂象。為做到統(tǒng)一規(guī)范并照顧到社會(huì)大眾對(duì)警務(wù)輔助人員的普遍認(rèn)知，如無特殊說明，本文所指“輔警”等同于“警務(wù)輔助人員”，既包括文職人員，也包括輔警。參見：史全增.警輔人員管理的地方立法實(shí)踐檢視及其改善［J］.公安學(xué)研究，2022，5（1）：46-68.作為與民警有所分工、相互協(xié)同的群體性存在，角色上充當(dāng)著民警與公眾之間的減壓帶和緩沖帶，功能上協(xié)助警察開展警務(wù)活動(dòng)，結(jié)構(gòu)上與民警組成多元治理共同體。但是，許多地方普遍將輔警視為輔助性力量使用，實(shí)際缺少相應(yīng)的規(guī)范化管理措施；社會(huì)大眾亦將輔警與民警比較看待，應(yīng)然形象與實(shí)然表現(xiàn)的不符或偏差經(jīng)媒體聚焦、放大，使得輔警面臨巨大輿論壓力；輔警隊(duì)伍也因整體素質(zhì)較低、職業(yè)規(guī)劃不清、執(zhí)法地位模糊、社會(huì)地位邊緣、經(jīng)濟(jì)待遇較低而隊(duì)伍凝聚力低、警力流失嚴(yán)重。以上諸多問題影響了輔警作用發(fā)揮，減緩了公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)進(jìn)程，降低了警務(wù)現(xiàn)代化實(shí)際成效。中國(guó)式警務(wù)現(xiàn)代化背景下的公安隊(duì)伍建設(shè)，不僅應(yīng)重視正式的民警群體，還要關(guān)注非正式的輔警群體，更要將二者視為有機(jī)整體。本研究嘗試從四個(gè)方面進(jìn)行有益探討。一是梳理解析社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中輔警隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境，二是借助社會(huì)共生視角和協(xié)同治理范式，分析警、輔協(xié)同發(fā)展的內(nèi)涵和邏輯，三是探尋警務(wù)現(xiàn)代化背景下警、輔協(xié)同發(fā)展的科學(xué)路徑；四是強(qiáng)調(diào)警、輔協(xié)同發(fā)展過程中應(yīng)明晰的職權(quán)范圍，以便各方合力，共同努力，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

一、當(dāng)前輔警建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

1991 年2 月19 日，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》，作出“社會(huì)治安綜合治理的方針，是解決中國(guó)社會(huì)治安問題的根本出路”的重要指示。同年3 月2 日，全國(guó)人大常委會(huì)頒布《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》，旨在為保障改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造良好的社會(huì)治安環(huán)境。隨后，全國(guó)各地出現(xiàn)了治安員、協(xié)管員、巡防員、協(xié)警、護(hù)村隊(duì)、護(hù)校隊(duì)等名義的輔警力量，雖然在治安管理方面發(fā)揮了一定效能，但因管理混亂也造成了諸多不良社會(huì)影響。公安部先后于1993 年5 月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)治安聯(lián)防隊(duì)伍建設(shè)的通知》、2004 年9 月發(fā)布《進(jìn)一步做好公安機(jī)關(guān)治安員隊(duì)伍專項(xiàng)清理工作有關(guān)問題的通知》等對(duì)輔警隊(duì)伍進(jìn)行清理整頓，但受諸多因素影響，均未達(dá)到預(yù)期效果。黨的十八大以來，全國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)在輔警隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)方面進(jìn)行了大量頗具地方特色的有益探索。2015 年，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，將“規(guī)范警務(wù)輔助人員管理”列為全面深化公安改革的七大主要任務(wù)之一。①全面深化公安改革共有七個(gè)方面的主要任務(wù)：一是健全維護(hù)國(guó)家安全工作機(jī)制，二是創(chuàng)新社會(huì)治安治理機(jī)制，三是深化公安行政管理改革，四是完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，五是完善公安機(jī)關(guān)管理體制，六是健全人民警察管理制度，七是規(guī)范警務(wù)輔助人員管理。此后，國(guó)務(wù)院和公安部又先后印發(fā)《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）和《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的通知》。自2016 年起，全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)針對(duì)輔警規(guī)范化管理相繼出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)或規(guī)范性制度，并結(jié)合實(shí)際進(jìn)行了地方性探索。學(xué)界也跟蹤推進(jìn)，進(jìn)行了相應(yīng)的學(xué)術(shù)理論探討。梳理學(xué)界研討情況，可以看出，以2016 年《意見》出臺(tái)為分界點(diǎn)呈現(xiàn)兩種趨勢(shì)：《意見》出臺(tái)之前主要圍繞輔警的身份地位和角色定位進(jìn)行探究，《意見》出臺(tái)以后重點(diǎn)圍繞輔警是否應(yīng)該具有部分執(zhí)法權(quán)和職責(zé)權(quán)限展開討論，二者均揭示了當(dāng)前中國(guó)輔警隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境，包括角色定位模棱兩可、隊(duì)伍管理標(biāo)準(zhǔn)不一、職業(yè)認(rèn)同模糊不清、正當(dāng)權(quán)益得不到有效保障等問題。同時(shí)，隨著法治中國(guó)、法治社會(huì)的深入推進(jìn)，公民的法治意識(shí)和法律素養(yǎng)有了大幅提升，但對(duì)公民權(quán)的理解僅停留在模糊狀態(tài)，多基于情感角度而非法理角度審視警察權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系。當(dāng)警察（包括輔警）出于公正角度合法、合規(guī)、合程序行使警察權(quán)，與出于合情角度維護(hù)公民權(quán)的考量沖突時(shí)，警、輔與社會(huì)大眾之間出現(xiàn)分歧已成必然，進(jìn)而造成警民關(guān)系的緊張。具體分析起來，可以發(fā)現(xiàn)，輔警隊(duì)伍面臨的現(xiàn)實(shí)困境主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一是角色定位模棱兩可。從身份上看，警察是公務(wù)員，屬于“編內(nèi)人員”，輔警不是公務(wù)員，屬于“編外人員”，二者所享受的工資待遇和優(yōu)撫政策不同，是人力資源“二元結(jié)構(gòu)”在公安機(jī)關(guān)的典型表現(xiàn)［1］。輔警“似警”，因?yàn)樗麄兇┲c民警類似的服裝，協(xié)助民警參與執(zhí)法執(zhí)勤、服務(wù)管理等工作；輔警“非警”，因?yàn)椴痪哂腥嗣窬焐矸輰?dǎo)致工作缺乏權(quán)威性、執(zhí)法缺乏支撐性，工作常常不被群眾認(rèn)同、理解、支持［2］。抱著對(duì)經(jīng)濟(jì)回報(bào)和執(zhí)法權(quán)力的渴望，輔警往往將擁有執(zhí)法權(quán)的警察作為靠山和依附，與其結(jié)成松散的利益共同體，易誘發(fā)狂熱者行為、機(jī)會(huì)主義者行為、保守者行為和觀望者行為，并逐漸內(nèi)化為輔警群體的價(jià)值取向，進(jìn)而異化警察群體的價(jià)值取向［3］。

二是隊(duì)伍管理標(biāo)準(zhǔn)不一。社會(huì)希望輔警展現(xiàn)出權(quán)威與公正、循法與守紀(jì)、廉潔與高效、親和與熱情的應(yīng)然形象，卻對(duì)其持有“濫權(quán)者”“低素質(zhì)”“背鍋俠”等刻板印象。受管理高成本和流失高風(fēng)險(xiǎn)的影響，公安機(jī)關(guān)對(duì)輔警“重用不重建”，管理不科學(xué)、隊(duì)伍不穩(wěn)定、執(zhí)行不嚴(yán)格［4］，經(jīng)費(fèi)保障不統(tǒng)一、招錄方式不統(tǒng)一、著裝配發(fā)不統(tǒng)一、教育培訓(xùn)不統(tǒng)一、工資待遇不統(tǒng)一［5］，導(dǎo)致輔警隊(duì)伍管理存在“執(zhí)法權(quán)”缺失與現(xiàn)實(shí)工作“執(zhí)法性”的矛盾、輔警工作的特殊性質(zhì)與相關(guān)管理體制不健全的矛盾、輔警的職業(yè)化需求與現(xiàn)實(shí)職業(yè)素質(zhì)偏低的矛盾［6］。輔警離職意向較高，原因在于輔警制度不健全、職業(yè)定位不明確、職業(yè)前景渺茫［7］。同時(shí)，由于長(zhǎng)期面臨業(yè)務(wù)能力偏弱、制度約束力不足、自身待遇難以保障等困境，輔警在執(zhí)行政策過程中容易出現(xiàn)政策走樣、違規(guī)執(zhí)法、暴力執(zhí)法等問題［8］。目前，輔警群體內(nèi)部簡(jiǎn)單問題復(fù)雜化、低水平模仿復(fù)制、應(yīng)付工作的“痕跡主義”等“內(nèi)卷化”現(xiàn)象比較突出［9］。

三是職業(yè)認(rèn)同模糊不清。輔警職業(yè)認(rèn)同感是個(gè)人因素、家庭因素、組織因素、社會(huì)因素等綜合作用的結(jié)果［10］。作為社會(huì)人，輔警在工作中有情感和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的需求，而需求實(shí)現(xiàn)有賴于公安機(jī)關(guān)和正式民警的關(guān)心與支持，這能夠加深輔警的歸屬感、自豪感和忠誠(chéng)度［11］。但是，輔警普遍被視作“編外人員”，其角色日益被邊緣化。造成這樣的結(jié)果，既有現(xiàn)有編制體制不完善所導(dǎo)致的“內(nèi)外不一”的客觀因素，也有輔警自身不具備合格的職業(yè)素養(yǎng)的主觀因素［12］。為預(yù)防輔警職業(yè)倦怠，使用單位理應(yīng)為輔警提供更優(yōu)厚的薪資待遇、更多的發(fā)展培訓(xùn)機(jī)會(huì)和更完善的心理健康服務(wù)［13］。然而，現(xiàn)行的輔警表彰獎(jiǎng)勵(lì)、待遇保障等制度以中央政策為依據(jù)、以地方性政策為主導(dǎo)，合法性、權(quán)威性不足，呈現(xiàn)明顯的區(qū)域差異［14］。

四是獨(dú)立執(zhí)法阻力較大。關(guān)于輔警執(zhí)法，目前存在多種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，輔警執(zhí)法權(quán)不能通過地方行政法規(guī)或地方政府規(guī)章的方式賦予，因?yàn)椤拜o助”執(zhí)法行為與執(zhí)法行為難以區(qū)分［15］，且輔警不具備執(zhí)法主體身份，因此只能輔助警察行使執(zhí)法權(quán)［16］，輔警從事獨(dú)立性行政協(xié)助活動(dòng)的范圍僅限于法律法規(guī)賦予普通公民的相關(guān)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)禁止其在純公共性或絕對(duì)警察行政領(lǐng)域的相關(guān)警務(wù)工作中執(zhí)法［17］。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“警務(wù)輔助”“權(quán)力代理”“擔(dān)保責(zé)任”共同構(gòu)成了我國(guó)輔警制度基礎(chǔ)理論中的“三位一體”架構(gòu)［18］，輔警職權(quán)范圍可以立法設(shè)定為獨(dú)立執(zhí)行的警務(wù)、輔助執(zhí)行的警務(wù)和禁止執(zhí)行的警務(wù)三種類型［19］。實(shí)際上，輔警執(zhí)法成了不公開的常態(tài)，嚴(yán)格按照法律規(guī)定，完全禁止輔警參與執(zhí)法并不能從根本上杜絕違法執(zhí)法行為的發(fā)生［20］。現(xiàn)實(shí)情況是，在“多元”“參與”“合作”等治理話語(yǔ)體系中，“輔警不是警”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拜o警也是警”進(jìn)而進(jìn)行執(zhí)法的可能性與可行性越來越大［21］：一方面，輔警工作多是圍繞行政執(zhí)法活動(dòng)，如果將輔警職能限制得過窄，勢(shì)必會(huì)降低工作效率；另一方面，對(duì)輔警的權(quán)能限制過多，其在工作中畏首畏尾，遇到問題就消極等待擁有執(zhí)法權(quán)的民警來處理，實(shí)質(zhì)上違背了設(shè)立輔警制度的初衷［22］。

五是暴力襲警不含輔警。司法實(shí)踐中，執(zhí)法過程中遭受侵害，若受害人是警察，訴訟、審判機(jī)關(guān)會(huì)以妨害公務(wù)罪甚至襲警罪追究當(dāng)事人的法律責(zé)任；若受害人是輔警，則會(huì)以毆打他人的違法行為或者故意傷害罪追究當(dāng)事人法律責(zé)任［16］，因?yàn)檩o警不是人民警察，不能單獨(dú)成為襲警罪的犯罪對(duì)象，只有輔警和人民警察聯(lián)合執(zhí)法時(shí)，才有可能成為襲警罪的對(duì)象［23］，且將輔警解釋為人民警察對(duì)行為人予以從重處罰有類推解釋之嫌，①2020 年1 月，最高法、最高檢、公安部印發(fā)《關(guān)于依法懲治襲警違法犯罪行為的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確襲警行為的認(rèn)定及處罰標(biāo)準(zhǔn)，為依法懲治襲警犯罪提供了指引。刑法修正案（十一）則將襲警行為從妨害公務(wù)罪中剝離出來，設(shè)立為單獨(dú)的襲警罪：從行為對(duì)象上看，襲警罪的行為對(duì)象僅限于依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察，而妨害公務(wù)罪的行為對(duì)象則相對(duì)廣泛；從行為手段上看，成立襲警罪所要求的行為手段必須具備暴力性，并特別規(guī)定對(duì)使用槍支、管制刀具或者駕駛機(jī)動(dòng)車撞擊等手段從嚴(yán)處罰，而對(duì)于未達(dá)到暴力程度的行為手段（如威脅等）則構(gòu)成妨害公務(wù)罪。參見：羅猛，毛添萌.襲警罪的構(gòu)成分析［J］.人民檢察，2021（17）：54-56.違背刑法的解釋原則，因此對(duì)于暴力襲擊輔警的行為不應(yīng)適用從重條款進(jìn)行處罰［24］。但是，輔警在執(zhí)法執(zhí)勤過程中面臨著與民警相同的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，不能因?yàn)槌袚?dān)工作不同而在待遇保障方面有所差別［25］。鑒于輔警的“準(zhǔn)警察”身份，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“內(nèi)部—外部”行為和“柔性—?jiǎng)傂浴贝胧┑牟煌瑓^(qū)分輔警的職權(quán)范圍，同時(shí)在特殊、緊急情況下賦予輔警有限強(qiáng)制力，將履行社會(huì)公共管理職責(zé)的輔警納入妨害公務(wù)罪的對(duì)象范圍［26］。

二、警、輔協(xié)同發(fā)展的三重價(jià)值

為科學(xué)解釋中國(guó)急劇轉(zhuǎn)型過程中社會(huì)與社會(huì)、組織與組織、個(gè)人與個(gè)人以及社會(huì)、組織、個(gè)人三者之間的關(guān)系，復(fù)旦大學(xué)胡守鈞先生于1998 年借用生物共生論的基本觀點(diǎn)提出了社會(huì)共生論。社會(huì)共生論指出，轉(zhuǎn)型中的社會(huì)具有六個(gè)基本特征，即人與人之間的關(guān)系既有互斥性又有互補(bǔ)性，人人平等是共生的前提，斗爭(zhēng)與妥協(xié)是共生的方式，法律是共生的度，社會(huì)發(fā)展是共生關(guān)系的改善，共生與競(jìng)爭(zhēng)是社會(huì)共生的基本形式［27］。社會(huì)共生關(guān)系包括三大要素，即主體（人以及由人構(gòu)成的組織）、資源（社會(huì)主體之間的共生關(guān)系以資源為紐帶）、約束條件（法律法規(guī)是共生關(guān)系的各主體都必須遵守的條件）［28］。社會(huì)共生關(guān)系分為三大基本類型，一是資源交換型，即兩主體之間交換資源或多主體之間交換資源所形成的共生關(guān)系；二是資源分享型，即兩主體之間分享資源或多主體之間分享資源所形成的共生關(guān)系；三是資源競(jìng)爭(zhēng)型，即兩主體之間競(jìng)爭(zhēng)資源或多主體之間競(jìng)爭(zhēng)資源所形成的共生關(guān)系［29］。社會(huì)共生論認(rèn)為，共生包括人與自然、人與人、人與社會(huì)、人與自身四個(gè)層面的共生，其核心是價(jià)值的多元和兼容［30］。黃興瑞認(rèn)為，基于信任與合作的協(xié)同治理是中國(guó)式警務(wù)現(xiàn)代化的最優(yōu)路徑，因?yàn)橄噍^于技術(shù)治理和參與治理，協(xié)同治理具有調(diào)動(dòng)主體積極性、提升治理能力、增強(qiáng)互惠性、推進(jìn)科學(xué)決策、形成有效治理結(jié)構(gòu)等五個(gè)優(yōu)點(diǎn)［31］。袁周斌認(rèn)為，“共建共治共享”格局下的社會(huì)治安治理，要系統(tǒng)運(yùn)用公共權(quán)威、協(xié)同規(guī)則、治理機(jī)制及科技支撐等要素，動(dòng)員各種社會(huì)力量共同維護(hù)良好社會(huì)治安秩序、增進(jìn)公共利益，并從理念重塑、制度供給、規(guī)范完善三個(gè)維度全面推進(jìn)社會(huì)治安協(xié)同治理法治化［32］。丁水保同樣運(yùn)用協(xié)同治理理論，將警務(wù)工作分為“內(nèi)場(chǎng)”和“外場(chǎng)”，但“內(nèi)場(chǎng)”“外場(chǎng)”是協(xié)同治理而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，共同服務(wù)警務(wù)實(shí)戰(zhàn)的共建共治共享［33］。

與中國(guó)輔警制度相比，英美等國(guó)家和中國(guó)香港、臺(tái)灣的輔警制度雖各有不同，卻表現(xiàn)出共通的完善性、成熟性：一是建立了明確完備的法律法規(guī)，依法明確輔警的職責(zé)、權(quán)限、義務(wù)和責(zé)任等事項(xiàng)；二是建立了嚴(yán)格有序、科學(xué)高效的管理運(yùn)行機(jī)制；三是建立了比較完整的工資待遇、福利獎(jiǎng)勵(lì)、救濟(jì)撫恤等保障制度。例如，英國(guó)輔警由擔(dān)負(fù)執(zhí)法責(zé)任、享有部分執(zhí)法權(quán)、并在法官面前宣過誓的非專職人員所組成，多數(shù)成員有固定職業(yè)，輔警只是公益性質(zhì)的兼職；美國(guó)輔警依據(jù)地方法律、由熱心公益的志愿者組建而成，主要任務(wù)是協(xié)助警察維護(hù)社會(huì)治安；法國(guó)輔警實(shí)行現(xiàn)役制，成員根據(jù)警察的品質(zhì)和體質(zhì)條件要求從應(yīng)征入伍的青年中挑選，對(duì)于不能勝任工作的輔警按照不適合服兵役的規(guī)定處理；中國(guó)香港地區(qū)的輔警需要經(jīng)過層層篩選和警務(wù)訓(xùn)練，行使正式警察的相應(yīng)權(quán)力，且需要宣誓、評(píng)授警銜、著警察制服，但肩章上多一個(gè)“A”字；中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)輔警依據(jù)警察機(jī)關(guān)規(guī)定的范圍執(zhí)行或配合警察執(zhí)行勤務(wù)，遇緊急事故、特殊狀況可以根據(jù)實(shí)際情況臨機(jī)處置。

對(duì)比中外輔警隊(duì)伍建設(shè)實(shí)踐，咨鑒社會(huì)共生理論和警務(wù)協(xié)同治理范式，可以發(fā)現(xiàn)，警、輔協(xié)同發(fā)展，具有以下三重價(jià)值。

（一）警、輔協(xié)同發(fā)展耦合社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)代趨勢(shì)

改革開放以來，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入加速轉(zhuǎn)型期，警、輔關(guān)系隨之發(fā)生變化，經(jīng)歷了分離、沖突、共存三個(gè)階段;分離階段，輔警制度的誕生雖彌補(bǔ)了正式警察職能的空白欠缺，卻與警察制度形成了分立或分離狀態(tài);沖突階段，警、輔在職責(zé)、職權(quán)方面存在交叉，實(shí)踐中輔警“執(zhí)法合法性”問題日益突出;共存階段，社會(huì)多元共治為輔警制度和警察制度并存提供了理論基礎(chǔ)和制度構(gòu)建路徑，使得輔警規(guī)范化建設(shè)成為可能［34］。黨的十九大報(bào)告中提出了“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的重大判斷。①1956 年黨的八大報(bào)告指出：“我們國(guó)內(nèi)的主要矛盾，已經(jīng)是人民對(duì)于建立先進(jìn)的工業(yè)國(guó)的要求同落后的農(nóng)業(yè)國(guó)的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，已經(jīng)是人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾?！?979年中央召開的理論務(wù)虛會(huì)上明確指出：“我們的生產(chǎn)力發(fā)展水平很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民和國(guó)家的需要，這就是我們目前時(shí)期的主要矛盾?！?981 年黨的十一屆六中全會(huì)對(duì)我國(guó)社會(huì)主要矛盾作出規(guī)范表述：“在社會(huì)主義改造基本完成以后，我國(guó)所要解決的主要矛盾，是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾?！敝簏h的十二大、十三大、十四大、十五大、十六大、十七大、十八大都沿用了這個(gè)關(guān)于社會(huì)主要矛盾的表述。黨的十九大關(guān)于社會(huì)主要矛盾的新表述，是新時(shí)代開啟全面建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家新征程的邏輯起點(diǎn)，是對(duì)社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的新升華。參見：韓保江.新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的主要矛盾及其現(xiàn)實(shí)意義［EB/OL］.中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)（2017-11-01）［2023-06-10］.http：//theory.people.com.cn/n1/2017/1101/c40531-29619775.html.社會(huì)矛盾的變化要求社會(huì)治理重點(diǎn)有所改變，而作為社會(huì)治理主體之一的公安機(jī)關(guān)，其內(nèi)部隱含的警、輔關(guān)系也在潛移默化中發(fā)生著微妙變化。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入深度轉(zhuǎn)型期，如鄭杭生先生所說的，除了需要關(guān)注社會(huì)轉(zhuǎn)型的速度、廣度之外，更要關(guān)注深度、難度和向度。①鄭杭生先生在構(gòu)建社會(huì)轉(zhuǎn)型論時(shí)提出了一個(gè)重要概念——社會(huì)轉(zhuǎn)型度，并將其具體區(qū)分為速度、廣度、深度、難度和向度；認(rèn)為中國(guó)社會(huì)的特點(diǎn)和問題正十分集中地從這五個(gè)方面表現(xiàn)出來。詳見：鄭杭生.中國(guó)特色社會(huì)學(xué)理論的探索［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：201-204.如果說警、輔關(guān)系分離—沖突—共存三階段說指出了警、輔關(guān)系的速度、廣度特征，那么協(xié)同發(fā)展則指涉兩者關(guān)系在社會(huì)轉(zhuǎn)型中的深度、難度、向度特征。因?yàn)?，相較于“共存”僅指兩者之間的存在狀態(tài)，協(xié)同發(fā)展能夠更加形象表述兩者在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中的互嵌互動(dòng)；警、輔協(xié)同發(fā)展既是共生邏輯下的一體關(guān)系，又在一體前提下尋求協(xié)同發(fā)展的前景。同時(shí)，在社會(huì)互構(gòu)論看來，人與人、人與社會(huì)、社會(huì)與社會(huì)的關(guān)系由于“社會(huì)生活的公共制導(dǎo)機(jī)制”作用，既對(duì)極端自利取向進(jìn)行約束，又對(duì)其正當(dāng)性的自主行為提供保障，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)內(nèi)部的公共一致性。②社會(huì)生活的公共制導(dǎo)機(jī)制，是指社會(huì)作為人類的生活共同體，出于維系和支持自身存在的需要而形成的一種重要調(diào)節(jié)機(jī)制。可見，警、輔協(xié)同發(fā)展將警察和輔警視作同時(shí)具有自主行動(dòng)和公共制導(dǎo)雙重屬性的統(tǒng)一整體，符合人類認(rèn)識(shí)活動(dòng)由互識(shí)性的自然途徑向系統(tǒng)性的制度規(guī)范的發(fā)展趨勢(shì)和科學(xué)規(guī)律。

（二）警、輔協(xié)同發(fā)展契合多元治理的必然要求

國(guó)家和社會(huì)是治安治理的兩大主體，人類社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)依據(jù)兩者在治理過程中的占比和作用，大致經(jīng)歷了“統(tǒng)治型—授權(quán)型—管理型—共治型”的發(fā)展歷程［35］。在單一性社會(huì)里，國(guó)家權(quán)力高度集中，利益訴求集中，社會(huì)整合較為容易；在多元社會(huì)里，社會(huì)分化日益嚴(yán)重，利益訴求多元，社會(huì)整合難度較大［36］。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)正由單一性社會(huì)向多元化社會(huì)轉(zhuǎn)型，治理主體由代表國(guó)家的政府一元治理主體擴(kuò)展為包含代表社會(huì)的組織團(tuán)體、民間力量在內(nèi)的多元治理主體。顯而易見的是，總數(shù)超400 萬的輔警隊(duì)伍和總數(shù)超200 萬的警察隊(duì)伍，共同組成了治安治理的最強(qiáng)力量。但治理主體的多元化不單指治理參與方增多在數(shù)量上的顯性變化，更多指治理主體之間相互協(xié)作突破質(zhì)量上的隱性變化。那么，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安領(lǐng)域的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，除了發(fā)揮公安機(jī)關(guān)和警察的主力軍作用外，還要充分發(fā)揮輔警作為多元治理主體之一的作用。一方面，輔警“似警”的身份特征可以代表政府在社會(huì)治安綜合治理、市域社會(huì)治理和立體化治安防控體系建設(shè)中體現(xiàn)“國(guó)家在場(chǎng)”；另一方面，輔警“非警”的身份特征又可以在矛盾糾紛調(diào)處、法治宣傳教育、社情民意收集等環(huán)節(jié)體現(xiàn)“社會(huì)在場(chǎng)”。在社會(huì)治理的正式和非正式場(chǎng)域，輔警的加入同時(shí)補(bǔ)充豐富了國(guó)家主體和社會(huì)主體的雙重內(nèi)涵，將國(guó)家—社會(huì)的關(guān)系從二元對(duì)立拉向多元協(xié)作。雖然全國(guó)各地黨委、政府和公安機(jī)關(guān)在提升輔警待遇、強(qiáng)化輔警保障、優(yōu)化輔警建設(shè)等方面作了大量嘗試探索，輔警在工資水平、福利待遇、職級(jí)晉升、優(yōu)待撫恤等方面有了大幅度提高。但是，相較于正式民警，輔警在布局規(guī)劃中一直處于末端，社會(huì)大眾常將其視為“臨時(shí)工”，甚至將其當(dāng)作執(zhí)法失誤的“替罪羊”和“擋箭牌”，輔警群體作為社會(huì)治理多元主體之一的重要性需要進(jìn)一步明確。此外，從社會(huì)共生角度分析，警、輔作為社會(huì)治理的多元主體之一，各自分別擁有對(duì)方不具備的資源稟賦，兩者在參與社會(huì)治理的過程實(shí)現(xiàn)了資源的交換和共享，從而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一致性。因此，將警、輔視作協(xié)同發(fā)展的社會(huì)治理共同體，最大限度降低因資源占有導(dǎo)致的摩擦沖突，將安定和諧作為平衡二者關(guān)系的最大公約數(shù)，進(jìn)而達(dá)致社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)，是構(gòu)建多元治理主體、創(chuàng)建共治型治理格局的必然要求。

（三）警、輔協(xié)同發(fā)展符合隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要

社會(huì)結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是社會(huì)利益分配格局，社會(huì)改革的目的是調(diào)整各利益主體之間利益關(guān)系、優(yōu)化社會(huì)整體利益格局，將利益沖突控制在一定范圍和秩序結(jié)構(gòu)之內(nèi)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平、公正和高效。從資源分配的角度出發(fā)，既要合理分配民警與輔警的資源，也要合理分配黨委、政府和公安機(jī)關(guān)的資源，還要合理分配社會(huì)公眾、媒體與公安機(jī)關(guān)的資源。從競(jìng)爭(zhēng)與妥協(xié)的角度出發(fā)，既要將輔警隊(duì)伍視為公安機(jī)關(guān)的重要組成部分進(jìn)行統(tǒng)一管理，朝著正規(guī)化的方向發(fā)展；又要建立相應(yīng)的輔警管理部門，對(duì)其進(jìn)行專業(yè)化、職業(yè)化管理。從規(guī)則制定的角度出發(fā)，既要建立健全上、中、下統(tǒng)一的立法體系，將輔警執(zhí)法活動(dòng)置于法治軌道內(nèi)進(jìn)行；又要建立健全輔警核心價(jià)值觀，用隊(duì)伍規(guī)則加以約束。從社會(huì)共生的形態(tài)來看，警政關(guān)系、警民關(guān)系、警輔關(guān)系和警媒關(guān)系，是資源交換、資源分享和資源競(jìng)爭(zhēng)的交叉復(fù)合體；在警、輔關(guān)系中，資源分享占主導(dǎo)地位，資源交換和資源競(jìng)爭(zhēng)作為輔助；警民、警媒關(guān)系中，資源競(jìng)爭(zhēng)占主導(dǎo)地位，資源交換和資源分享作為輔助；在警政關(guān)系中，資源交換占主導(dǎo)地位，資源競(jìng)爭(zhēng)和資源分享作為輔助。社會(huì)共生關(guān)系既是人與人、組織與組織、社會(huì)與社會(huì)、國(guó)家與國(guó)家的關(guān)系，又是人與組織、人與社會(huì)、人與國(guó)家的關(guān)系；警、輔關(guān)系既包含警察群體與輔警群體的關(guān)系，還涵蓋警察組織與社會(huì)的關(guān)系，更不可避免涉及警察與政府的關(guān)系。因此，警、輔協(xié)同發(fā)展，在隊(duì)伍建設(shè)形態(tài)上要將警察機(jī)構(gòu)打造成一個(gè)集各種資源為一體的共生系統(tǒng)和各資源之間互為因果、互利互惠的共生鏈條，將警、輔建設(shè)成為基于公共價(jià)值、具有協(xié)同理念、體現(xiàn)人本思想的“一榮俱榮、一損俱損”的警務(wù)共同體。①警務(wù)共同體發(fā)源于浙江湖州市推出的“警務(wù)廣場(chǎng)”計(jì)劃，指一個(gè)由政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、個(gè)人以及所有致力于為保障社會(huì)安全作出貢獻(xiàn)的力量共同參與的團(tuán)體。

綜合以上，可以看出，警務(wù)現(xiàn)代化背景下，輔警作為警察的有益補(bǔ)充，以協(xié)同發(fā)展的方式與警察共同組成了社會(huì)治理共同體。黨委、政府應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范對(duì)公安機(jī)關(guān)和警力的使用，清晰明確公安機(jī)關(guān)與其他執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，有效減輕公安工作壓力，形成多元共治的良好局面；公安機(jī)關(guān)應(yīng)科學(xué)建設(shè)包括輔警在內(nèi)的招錄體系、教培體系、管理體系、晉升體系、保障體系、文化體系等；社會(huì)大眾應(yīng)站在法治和情感兩個(gè)角度充分理解警察隊(duì)伍特別是輔警隊(duì)伍的積極貢獻(xiàn)，不斷拉近與警察隊(duì)伍和輔警隊(duì)伍的距離；輔警隊(duì)伍應(yīng)正視自身存在的短板不足，不斷提升自身能力素質(zhì)，推動(dòng)公安隊(duì)伍整體能力素質(zhì)的提質(zhì)增效。

三、警、輔協(xié)同發(fā)展的構(gòu)建路徑

警務(wù)現(xiàn)代化是警務(wù)改革的時(shí)代性要求，不僅僅表現(xiàn)為技術(shù)裝備的現(xiàn)代化，還應(yīng)包括人、工作理念和工作機(jī)制等多個(gè)層面的現(xiàn)代化，其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)服務(wù)管理人本化、警務(wù)執(zhí)法規(guī)范化、警務(wù)運(yùn)作集約化、警務(wù)手段科技化、警務(wù)工作社會(huì)化和隊(duì)伍管理科學(xué)化［37］，是符合新時(shí)代發(fā)展要求、與現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)基本目標(biāo)和宏大格局相適應(yīng)相匹配、具有中國(guó)特色的公安體制機(jī)制及其運(yùn)行模式和方式方法的總稱［38］。警務(wù)現(xiàn)代化背景下，公安機(jī)關(guān)應(yīng)樹立協(xié)同發(fā)展理念，打造集招錄培訓(xùn)、能力提升、文化建設(shè)為一體的警務(wù)共同體，推動(dòng)輔警立法、管理、提質(zhì)等朝著精細(xì)化方向發(fā)展。

（一）構(gòu)建警、輔協(xié)同發(fā)展的警務(wù)共同體

亞里士多德最早提出“共同體”概念時(shí)是指城邦中的市民共同體，19 世紀(jì)中后期將其上升到學(xué)術(shù)和理論層面［39］。馬克思認(rèn)為，“共同體”是有機(jī)的聯(lián)合或統(tǒng)一，最終價(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展［40］；滕尼斯認(rèn)為，“共同體”是血緣、地緣和精神的紐帶連接［41］；涂爾干指出，高度分工、個(gè)體自由發(fā)展的社會(huì)是有機(jī)團(tuán)結(jié)的，而基于自然情感、集體人格的共同體是機(jī)械團(tuán)結(jié)的［42］。隨著現(xiàn)代社會(huì)勞動(dòng)分工的深化，不同利益和價(jià)值訴求趨于多元，社會(huì)治理的共同體不應(yīng)回到滕尼斯所認(rèn)為的基于自然情感連接的共同體，而是追尋馬克思和涂爾干所言的基于個(gè)體自由與發(fā)展、分工合作、有機(jī)團(tuán)結(jié)的共同體［43］。

黨的十九大提出打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)建設(shè)社會(huì)治理共同體。有機(jī)團(tuán)結(jié)強(qiáng)調(diào)多元主體、社會(huì)分工、相互依賴、相互作用、共識(shí)達(dá)成，社會(huì)治理注重以調(diào)和為基礎(chǔ)構(gòu)建涉及公、私部門等多元主體共同參與的持續(xù)互動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程。關(guān)系邏輯上，國(guó)家治理和治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治，實(shí)質(zhì)是重建和維護(hù)社會(huì)團(tuán)結(jié)，從而保持社會(huì)和個(gè)體的活力［44］；只有建立在集體認(rèn)同的基礎(chǔ)之上，多元主體之間的利益和價(jià)值才能較好地實(shí)現(xiàn)相互妥協(xié)、相互增進(jìn)。簡(jiǎn)言之，多元主體之間的相互信任是維系善治共識(shí)的基礎(chǔ)條件，沒有多元主體之間的相互信任，社會(huì)治理共同體也就無從談起［45］。因此，應(yīng)將警、輔作為社會(huì)治安治理的共同體成員，根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)、文化、資源、人口等條件，開展獨(dú)具特色的警務(wù)治理，打造兩者相互依存、共同發(fā)展的警務(wù)共同體。

1.建設(shè)警、輔統(tǒng)一規(guī)范的招錄教培共同體

把警、輔視作一個(gè)有機(jī)整體，理應(yīng)依托人民警察規(guī)范的招錄體制、強(qiáng)化輔警的相關(guān)機(jī)制體制。在輔警的招錄標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置上，主管部門可參照警察招錄標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)降低相關(guān)要求，但是并不意味著無限度降低標(biāo)準(zhǔn)，也不意味著將輔警的招錄標(biāo)準(zhǔn)與警察的招錄標(biāo)準(zhǔn)持平。那么“適當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)因何認(rèn)定？則視區(qū)域差別和崗位不同而定。首先，應(yīng)充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、文化等因素對(duì)輔警招錄標(biāo)準(zhǔn)的影響。試想，在艱苦偏遠(yuǎn)的西部省區(qū)，其范圍內(nèi)的高等院校數(shù)量以及高層次人才數(shù)量在總數(shù)上必定遠(yuǎn)不如中東部地區(qū)，公安機(jī)關(guān)在招錄人民警察和輔警時(shí)，如果像中東部地區(qū)一樣制定標(biāo)準(zhǔn)，招錄難度不言而喻。那么，根據(jù)長(zhǎng)期積累下來的民警招錄經(jīng)驗(yàn)和錄用標(biāo)準(zhǔn)，在其基礎(chǔ)上適當(dāng)降低學(xué)歷、戶籍等限制因素，不僅民警的招錄會(huì)比較順利，而且依據(jù)民警招錄標(biāo)準(zhǔn)招錄而來的輔警能夠迅速適應(yīng)公安工作需要，不至于在“條件”上與民警拉開距離，還會(huì)對(duì)維系強(qiáng)化警、輔關(guān)系具有促進(jìn)作用。例如，新疆近年來的輔警招錄公告要求，在北疆地區(qū)要“大學(xué)本科及以上學(xué)歷”，而南疆地區(qū)則是“大學(xué)?？萍耙陨蠈W(xué)歷”；《西藏自治區(qū)公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》在學(xué)歷上也僅要求“具備大專以上文化程度”。實(shí)踐證明，兩地按照以上標(biāo)準(zhǔn)招錄的輔警，在維護(hù)國(guó)家安全、強(qiáng)化治安管理等方面發(fā)揮了巨大作用。其次，應(yīng)綜合分析具體崗位，分別確定輔警招錄標(biāo)準(zhǔn)要求。例如，涉及技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)的輔警崗位，學(xué)歷層次可以是本科甚至碩士研究生以上學(xué)歷，但對(duì)年齡和身體素質(zhì)的要求則不必太多嚴(yán)苛；協(xié)助開展治安巡邏、罪犯抓捕、應(yīng)急處突等任務(wù)的輔警崗位，具有?？茖W(xué)歷甚至高中以上學(xué)歷基本能夠滿足工作需要，但對(duì)年齡和身體素質(zhì)的要求則需要嚴(yán)格把關(guān)。另外，在輔警的招錄時(shí)間安排上，主管部門可將其放置于警察招錄考試結(jié)束后的1 至2 個(gè)月，并建立警察招錄落選人員數(shù)據(jù)庫(kù)，嘗試通過主動(dòng)聯(lián)系的方式將此類人員納入輔警招錄范圍，此舉不僅可以有效提高輔警招錄的整體層次，而且可以逐步建立起警、輔一體部署的招錄體系。

2.建設(shè)警、輔互為師徒的能力提升共同體

師徒傳承是公安機(jī)關(guān)能力提升和知識(shí)傳輸?shù)膬?yōu)良傳統(tǒng)，具有傳承警察業(yè)務(wù)技能的顯性作用和內(nèi)化警察文化的隱性功效，可以在警、輔之間搭建起雙方能力素質(zhì)相互促進(jìn)、警察文化交流交融的有效鏈接，進(jìn)而構(gòu)建能力提升共同體和情感交流共同體。時(shí)機(jī)選擇上，很有必要在新進(jìn)民警和新進(jìn)輔警初入隊(duì)伍時(shí)，就以正式的師徒關(guān)系確定下來并舉行鄭重的結(jié)對(duì)儀式，促成雙方利益一致性和行動(dòng)一致性。關(guān)系類型上，通常按照民警帶輔警的方式確認(rèn)，但不排除優(yōu)秀輔警帶民警的情況，適當(dāng)補(bǔ)充老輔警帶新輔警、老民警同時(shí)帶新民警和新輔警的結(jié)對(duì)方式，在師徒關(guān)系的建設(shè)中構(gòu)建警、輔協(xié)同發(fā)展的網(wǎng)狀格局。素質(zhì)提升上，主管部門可按照“三個(gè)必訓(xùn)”要求，根據(jù)“干什么、練什么，缺什么、補(bǔ)什么”的原則，將二者納入公安教育訓(xùn)練的整體規(guī)劃進(jìn)行同時(shí)段、同內(nèi)容、同標(biāo)準(zhǔn)部署。既要設(shè)置警、輔普遍適用的政治理論學(xué)習(xí)、個(gè)人形象維護(hù)、專業(yè)技能提升等內(nèi)容，提高隊(duì)伍的整體能力水平，樹立隊(duì)伍的良好形象；也要根據(jù)警種不同設(shè)置警、輔協(xié)同作戰(zhàn)模擬訓(xùn)練場(chǎng)景，在訓(xùn)練中固化提升警、輔協(xié)同作戰(zhàn)的默契度，明晰不同場(chǎng)景的警、輔權(quán)責(zé)劃分，以場(chǎng)景化的訓(xùn)練成果保障實(shí)踐化的警、輔翕合。監(jiān)督管理上，為了有效預(yù)防正式民警將高位執(zhí)法權(quán)隨意下放給輔警，或者輔警為了獲取政治利益和經(jīng)濟(jì)利益向正式民警提供不合規(guī)范的額外輔助，應(yīng)建立嚴(yán)格的警務(wù)督察體系和執(zhí)法監(jiān)督體系，并按照“分類管理、歸口統(tǒng)一”原則將警、輔的日常監(jiān)督管理歸口至警務(wù)督察部門，將警、輔的執(zhí)法勤務(wù)監(jiān)督歸口至法制部門，并將兩部門的監(jiān)督管理情況歸口至政工人事部門。關(guān)系維系上，明確規(guī)定師徒結(jié)對(duì)的警、輔責(zé)任和義務(wù)，由政工人事、警務(wù)督察和所在部門對(duì)雙方的日常工作、形象展示等情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)化管理考核，并將此作為職級(jí)職務(wù)晉升、立功受獎(jiǎng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，促成雙方利益目標(biāo)、現(xiàn)實(shí)行動(dòng)的一致性。

3.建設(shè)警、輔深度融合的警營(yíng)文化共同體

健康和諧、積極向上、警輔一體的警營(yíng)文化是融通警、輔的精神紐帶和文化橋梁。輔警之所以職業(yè)榮譽(yù)感不強(qiáng)、集體歸屬感弱，歸根到底是警察文化內(nèi)聚力不強(qiáng)所致。警、輔深度融合的文化共同體建設(shè)，僅僅依靠感情維系和利益捆綁遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要機(jī)制制度提供支撐、政策福利提供保障、職業(yè)提升提供動(dòng)力、典型選樹提供后勁。公安部層面，應(yīng)參照《公安機(jī)關(guān)人民警察表彰獎(jiǎng)勵(lì)條例》研究制定《公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員表彰獎(jiǎng)勵(lì)條例》，設(shè)立對(duì)應(yīng)表彰獎(jiǎng)勵(lì)類型和標(biāo)準(zhǔn)，將輔警的表彰獎(jiǎng)勵(lì)與正式民警的獎(jiǎng)勵(lì)同部署、同推進(jìn)、同實(shí)施，讓輔警在公安機(jī)關(guān)的表彰獎(jiǎng)勵(lì)中占有一席之地，以此增強(qiáng)輔警的榮譽(yù)感、收獲感和幸福感?？蓞⒄詹筷?duì)文職干部職業(yè)保障體系，協(xié)調(diào)組織、人社、教育等部門，配套符合輔警職業(yè)特點(diǎn)、區(qū)別于一般勞動(dòng)合同工作人員的工資福利、傷殘補(bǔ)助、因公犧牲的保障體系；對(duì)成績(jī)特別突出的因公犧牲的輔警子女，在其報(bào)考公安、司法、政法類院校和有關(guān)崗位時(shí)，參照民警標(biāo)準(zhǔn)給予政策性照顧。省級(jí)公安機(jī)關(guān)層面，應(yīng)協(xié)調(diào)組織、人社等部門，探索試行優(yōu)秀輔警優(yōu)先招錄或定向招錄為警察的機(jī)制辦法并制定具體的招錄標(biāo)準(zhǔn)，將真正優(yōu)秀的輔警吸納轉(zhuǎn)化為正式人民警察，為輔警職業(yè)提升開辟新的通道。地方公安機(jī)關(guān)層面，對(duì)家庭困難的輔警配偶、子女，如符合公益性崗位要求，可通過公安機(jī)關(guān)內(nèi)部解決和協(xié)調(diào)用人單位的方式提供就業(yè)崗位；將因公生病、受傷、致殘的輔警列入公安機(jī)關(guān)幫扶救助范疇，協(xié)調(diào)解決其實(shí)際困難。各級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)把政治堅(jiān)定、遵紀(jì)守規(guī)、技能精湛的輔警作為公安隊(duì)伍的典型正面代表進(jìn)行全方位宣傳選樹，既提高輔警的職業(yè)榮譽(yù)感，又提升公眾、媒體對(duì)輔警隊(duì)伍的正面認(rèn)知。

（二）落實(shí)警、輔協(xié)同發(fā)展的精細(xì)化舉措

近年來，警、輔綜合素質(zhì)有了大幅度提升，戰(zhàn)斗力有了大幅度提高。但是，公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的整體形象特別是警、輔的態(tài)度還沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，警民、警媒關(guān)系中出現(xiàn)的負(fù)面案例中依然能夠看到公安隊(duì)伍建設(shè)存在的短板不足，原因是缺乏精細(xì)化的管理理念和方法措施，導(dǎo)致隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)和管理措施浮于表面。為此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)在根源上推進(jìn)立法精細(xì)化，在過程中強(qiáng)化提質(zhì)精細(xì)化，在結(jié)果上實(shí)現(xiàn)增效精細(xì)化。

1.有序推進(jìn)精細(xì)化立法

2016 年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《意見》后，全國(guó)各地相繼研究出臺(tái)了地方性法規(guī)或者政府性規(guī)章文件。省級(jí)層面，除少數(shù)省（區(qū)）沒有研究出臺(tái)本地的《意見》或《條例》外，基本上實(shí)現(xiàn)了立法規(guī)章制度和法律法規(guī)的全覆蓋，這種“分散式”的立法方式為結(jié)合本地實(shí)際開展輔警隊(duì)伍規(guī)范化管理提供了自由度和可能性，具有一定的科學(xué)性。但是，《意見》并不是嚴(yán)格意義上的法律法規(guī)，輔警立法在國(guó)家層面仍然處于空置狀態(tài)。認(rèn)真分析現(xiàn)有的規(guī)章制度和地方性法規(guī)不難發(fā)現(xiàn)，其與國(guó)辦《意見》要么相沖突、要么照抄照搬，基本上不具備可操作性。例如，為了預(yù)防輔警因參與執(zhí)法工作給公安隊(duì)伍管理帶來不必要的麻煩，有些地方公安機(jī)關(guān)搞“一刀切”，要求輔警只能從事一些簡(jiǎn)單機(jī)械的輔助性勤務(wù)活動(dòng)，這從根本上違背了《意見》出臺(tái)的初衷，也不符合治理多元化的要求。目前，《中華人民共和國(guó)人民警察法》（修訂草案）已經(jīng)列入全國(guó)人大常委會(huì)法律審定程序，相信不久的將來就能頒發(fā)實(shí)施新的《人民警察法》。待《人民警察法》出臺(tái)后，公安部層面和全國(guó)的公安立法專家可依據(jù)《人民警察法》研究討論例如《中華人民共和國(guó)警務(wù)輔助人員法》的全國(guó)性法律法規(guī)。省一級(jí)可依據(jù)各自的立法權(quán)限，根據(jù)《警務(wù)輔助人員法》研究制定符合具體實(shí)際的《實(shí)施辦法》或《實(shí)施細(xì)則》；市（地、州、盟）、縣（區(qū)）一級(jí)根據(jù)實(shí)際細(xì)化上級(jí)政策的具體措施，確保將法律法規(guī)和規(guī)章性文件的要求逐一落實(shí)到位即可。在全國(guó)性法律法規(guī)未出臺(tái)的情況下，各地可以進(jìn)行各種大膽有益的嘗試探索，為全國(guó)人大及常務(wù)委員會(huì)和公安部提供豐富的地方經(jīng)驗(yàn)。

2.有力實(shí)施精細(xì)化提質(zhì)

不同于民警的招錄必須由省級(jí)公安機(jī)關(guān)商討組織人事部門共同招錄，輔警在招錄上具有相當(dāng)大的地方自主性，對(duì)學(xué)歷、素質(zhì)等要求規(guī)格不一。此外，不同于民警的規(guī)范化管理由政工部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)、各警種具體負(fù)責(zé)的管理體制，輔警在管理上還沒有成立專門的管理機(jī)構(gòu)。有學(xué)者建議在省級(jí)公安機(jī)關(guān)設(shè)立輔警管理局，在地市、縣區(qū)公安機(jī)關(guān)設(shè)立對(duì)應(yīng)的輔警管理部門，此舉雖然可以解決輔警管理部門設(shè)置的問題，但仍然不能從根本上解決警、輔二元對(duì)立的矛盾。輔警管理之所以五花八門、形形色色，主要原因是在國(guó)家層面即公安部未設(shè)立專門的輔警管理部門，導(dǎo)致下級(jí)公安機(jī)關(guān)沒有主心骨，管理工作步履維艱。目前，中國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分層管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制。事實(shí)證明，這是一條適合中國(guó)國(guó)情、符合中國(guó)公安隊(duì)伍建設(shè)的科學(xué)體制，輔警隊(duì)伍亦可采用“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的管理體制。一方面，堅(jiān)持上級(jí)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)可以為輔警隊(duì)伍建設(shè)提供強(qiáng)有力的工作指引和方向指導(dǎo)，確保輔警隊(duì)伍始終朝著法治化、正規(guī)化、職業(yè)化的方向發(fā)展。另一方面，堅(jiān)持同級(jí)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)可以為輔警發(fā)展提供強(qiáng)有力的組織保障、資金保障和后勤保障，推動(dòng)輔警隊(duì)伍建設(shè)朝著科學(xué)化、長(zhǎng)效化的方向不斷深入。政工部門作為公安民警的日常管理部門，已經(jīng)建立發(fā)展了一整套行之有效的管理模式和管理方法，包括招錄、考核、警銜、優(yōu)撫等。因此，可以嘗試通過在政工部門內(nèi)部設(shè)立輔警管理機(jī)構(gòu)，將公安機(jī)關(guān)行之有效的民警管理模式推廣應(yīng)用于輔警隊(duì)伍。這既是體現(xiàn)警、輔和諧共存的有效措施，也符合“大部門大警種”的建設(shè)思路。正如民警的警銜、層級(jí)、優(yōu)撫等均有明確的審批權(quán)限和明確標(biāo)準(zhǔn)，輔警的警銜、層級(jí)、優(yōu)撫也應(yīng)由公安部政治部研究制定相應(yīng)的辦法、條令，為輔警隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)提供強(qiáng)有力的組織保障。

3.有效實(shí)現(xiàn)精細(xì)化增效

輔警是為了解決“警力無增長(zhǎng)”的困境，順應(yīng)社會(huì)治安立體化防控建設(shè)的需要而產(chǎn)生的。雖然輔警在維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系等方面發(fā)揮了一定作用，但“警力無增長(zhǎng)”的問題始終沒有解決，并且隨著輔警隊(duì)伍的不斷壯大，隊(duì)伍基數(shù)大、管理難度大的問題愈加明顯。理想的狀態(tài)是，民警和輔警個(gè)個(gè)素質(zhì)過硬、各司其職，問題也就迎刃而解，可現(xiàn)實(shí)卻是隊(duì)伍的整體素質(zhì)還沒有完全達(dá)到“四個(gè)鐵一般”的隊(duì)伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。從協(xié)同發(fā)展的角度出發(fā)，作為公安隊(duì)伍的重要組成部門，輔警隊(duì)伍整體素質(zhì)和能力水平不高，從某種程度上反映出民警隊(duì)伍的整體素質(zhì)和能力水平也有待提高。試想，某地民警隊(duì)伍整體素質(zhì)過硬，那么在招錄、培訓(xùn)、管理輔警時(shí)就會(huì)根據(jù)民警的招錄、培訓(xùn)、管理模式制定標(biāo)準(zhǔn)，輔警隊(duì)伍的整體素質(zhì)自然會(huì)水漲船高。簡(jiǎn)言之，民警隊(duì)伍素質(zhì)與輔警隊(duì)伍素質(zhì)是一種正相關(guān)關(guān)系。因此，想從根本上解決警、輔隊(duì)伍素質(zhì)問題，有效提升公安隊(duì)伍的整體水平，需要繼續(xù)堅(jiān)持內(nèi)涵式發(fā)展道路，牢固樹立質(zhì)量建警的觀念，從數(shù)量管理向結(jié)構(gòu)管理轉(zhuǎn)變，從靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變，從經(jīng)驗(yàn)管理向制度管理轉(zhuǎn)變［46］。創(chuàng)新管理制度，挖掘隊(duì)伍潛力，實(shí)行優(yōu)化組合，科學(xué)配置資源，激發(fā)隊(duì)伍活力，實(shí)現(xiàn)“無增長(zhǎng)改善”的良好效果［47］。

需要說明的是，警隊(duì)內(nèi)涵式發(fā)展并不是全盤否定之前行之有效的傳統(tǒng)方法，也不是生硬地將警、輔當(dāng)作一個(gè)機(jī)械的組合進(jìn)行捆綁式管理，更不是為了挖掘內(nèi)部力量而不考慮外部社會(huì)環(huán)境變化而固定警、輔配置比例，而是要將警、輔作為一個(gè)有機(jī)整體進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，并針對(duì)各自職業(yè)特點(diǎn)研究制定符合社會(huì)需要、順應(yīng)治安防控要求、契合公安工作發(fā)展的具有地方特點(diǎn)和長(zhǎng)遠(yuǎn)愿景的制度化、結(jié)構(gòu)化、動(dòng)態(tài)化的隊(duì)伍發(fā)展模式。例如，東西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等因素的影響，公安工作的重點(diǎn)方向有所不同，公安隊(duì)伍的整體素質(zhì)有所差距，警、輔之間的配置比有所不同。那么，在規(guī)劃各自的隊(duì)伍素質(zhì)提升方面就要有所側(cè)重。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，西部地區(qū)特別是艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)的民警和輔警具有耐得住寂寞、特別能吃苦、特別能奉獻(xiàn)的精神特質(zhì)，東部地區(qū)特別是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的民警和輔警具有比較超前的科技應(yīng)用、問題發(fā)現(xiàn)和應(yīng)急處置能力。因此，針對(duì)中東西部地區(qū)的警、輔素質(zhì)提升也應(yīng)各有側(cè)重，從而實(shí)現(xiàn)警、輔能力提升的本地化、特色化。西部偏遠(yuǎn)地區(qū)公安機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)要擺脫因經(jīng)濟(jì)因素而衍生的“警務(wù)落后論”思想，樹立“弱+弱≠弱”和“1+1〉2”的發(fā)展理念，強(qiáng)化與周邊省區(qū)的警務(wù)合作，發(fā)掘固定并有效傳承具有邊疆特點(diǎn)、符合邊疆實(shí)際的，諸如卡點(diǎn)值守、邊界巡控、政治保衛(wèi)、情報(bào)搜集等方面的知識(shí)體系和能力優(yōu)勢(shì)，并在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上向中東部地區(qū)學(xué)習(xí)有關(guān)科技信息化、情指行一體化、大部門大警種等警務(wù)現(xiàn)代化的理念和方法。

四、警、輔協(xié)同發(fā)展的職權(quán)劃分

學(xué)界和實(shí)務(wù)部門圍繞輔警是否具有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)以及在何種情況下?lián)碛泻畏N執(zhí)法權(quán)展開激烈討論，大致分為三類：第一類基于法律保留和行政任務(wù)私人化，將其分為絕對(duì)警察任務(wù)和相對(duì)警察任務(wù)［48］；第二類基于公共性強(qiáng)弱，將其分為弱公共性警察行政領(lǐng)域的獨(dú)立性行政協(xié)助行為、半公共性或相對(duì)警察行政領(lǐng)域的次獨(dú)立性行政協(xié)助行為、半公共性或相對(duì)警察行政領(lǐng)域的從屬性行政協(xié)助行為、純公共性絕對(duì)警察行政領(lǐng)域的禁止性執(zhí)法行為［49］；第三類基于輔警職權(quán)范圍，將其分為獨(dú)立從事的警務(wù)、輔助執(zhí)行的警務(wù)和不得執(zhí)行的警務(wù)［50］?！吨腥A人民共和國(guó)人民警察法》賦予警察治安行政管理權(quán)、刑事司法權(quán)、武器警械使用權(quán)和緊急狀態(tài)處置權(quán)，但警察權(quán)與公民、國(guó)家法治程度呈現(xiàn)顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。警察權(quán)越大，公民權(quán)被侵奪的可能性就越大；法治程度越高的國(guó)家，警察權(quán)越?。?1］。所以從權(quán)力配置的角度分析，大眾、媒體對(duì)公安隊(duì)伍的負(fù)面態(tài)度源自警察權(quán)與公民權(quán)之間的較量。雖然從法理的角度看輔警并不具備警察權(quán)，但刻板印象下的“捆綁標(biāo)簽”已經(jīng)將輔警視為警察不可分割的一部分，且認(rèn)為輔警之所以出現(xiàn)行為越軌或者侵奪公民權(quán)的現(xiàn)象，皆因警察權(quán)力擴(kuò)張所致。因此，在公安改革過程中既要根據(jù)合法性原則從外部關(guān)系上將警、輔視為警察權(quán)的共同持有者與公民權(quán)劃清界限，又要根據(jù)現(xiàn)實(shí)性原則從內(nèi)部關(guān)系上劃分警、輔之間的職權(quán)，還要根據(jù)規(guī)范性原則明晰警政職權(quán)的劃分。質(zhì)言之，警、輔協(xié)同發(fā)展理念下的輔警隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)的核心原則是科學(xué)、得當(dāng)、明確劃分警察權(quán)與公民權(quán)、警察職權(quán)與輔警職權(quán)、公安機(jī)關(guān)與其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。

（一）警察權(quán)與公民權(quán)的劃分應(yīng)體現(xiàn)合法性

警察權(quán)行使遵循“法無授權(quán)不可為”，公民權(quán)行使遵循“法無禁止皆可為”，這是劃分警察權(quán)與公民權(quán)的法定原則。辯證地看，警與民的關(guān)系是既彼此對(duì)立又相互統(tǒng)一的關(guān)系。對(duì)立性表現(xiàn)為，警察權(quán)是公民權(quán)讓渡的結(jié)果，代表公權(quán)的警察權(quán)一定程度上會(huì)對(duì)代表私權(quán)的公民權(quán)造成擠壓甚至傷害；統(tǒng)一性則體現(xiàn)為，設(shè)置警察權(quán)的初衷是為了更好保障公民權(quán)，且警察權(quán)作為公權(quán)能夠形成，是建立在公民權(quán)作為私權(quán)自愿讓渡的基礎(chǔ)之上。因此，在科學(xué)劃分警察權(quán)與公民權(quán)時(shí)，既要充分尊重和保障公民在自由、財(cái)產(chǎn)等方面的權(quán)力，又要賦予警察在維護(hù)政治安全、社會(huì)治安穩(wěn)定等方面的權(quán)力，還要科學(xué)預(yù)防、有效防止、及時(shí)中斷因執(zhí)法不公正、不公開、不規(guī)范等情形造成對(duì)公民權(quán)的侵犯。那么，在研究制定新的《人民警察法》過程中，應(yīng)按照“權(quán)責(zé)對(duì)等”原則以列舉方式對(duì)警察可以行使的權(quán)力進(jìn)行清晰明確界定，并將公安工作狀態(tài)作為劃分警察權(quán)和公民權(quán)的基本標(biāo)準(zhǔn)。

公安工作狀態(tài)分為常態(tài)、非常態(tài)和模糊狀態(tài)。常態(tài)指警察（包括輔警）根據(jù)法律賦予的權(quán)力和指定的職責(zé)，從事的關(guān)于社會(huì)治安管理的一般性工作狀態(tài)，如戶籍管理、流動(dòng)人員登記、車輛檢查等；非常態(tài)指警察（包括輔警）根據(jù)法律賦予的權(quán)力和指定的職責(zé)，針對(duì)諸如暴動(dòng)、暴恐、非法游行示威等重大突發(fā)事件采取的一系列非常規(guī)的措施，此時(shí)公安機(jī)關(guān)和社會(huì)面都保持高度戒備狀態(tài)；模糊狀態(tài)是警察（包括輔警）針對(duì)某一特定事件或政治任務(wù)，為了達(dá)成工作目標(biāo)而利用法律賦予的權(quán)力對(duì)社會(huì)大眾習(xí)以為常的行為采取約束或強(qiáng)制措施，進(jìn)而引起社會(huì)大眾不滿情緒的一種狀態(tài)。通常情況下，社會(huì)大眾對(duì)警察（包括輔警）在常態(tài)下和非常態(tài)下行使警察權(quán)持正向肯定態(tài)度，但對(duì)其在模糊狀態(tài)下采取的措施持反面否定態(tài)度。例如，2008 年“3.14”事件和2009 年“7.5”事件發(fā)生后，新疆、西藏兩地公安機(jī)關(guān)為強(qiáng)化隱患排查增設(shè)了大量的檢查站和執(zhí)勤卡點(diǎn)，查控手段、力量、密度和頻次呈幾何式增長(zhǎng)，得到了社會(huì)大眾的廣泛支持，兩地政治環(huán)境和社會(huì)治安逐漸轉(zhuǎn)好。

基于上，評(píng)價(jià)社會(huì)治安綜合治理成效時(shí)需要衡量公安工作狀態(tài)的比例。工作常態(tài)化的比例越高，社會(huì)治安狀況越好；非常態(tài)特別是模糊狀態(tài)的比例越高，社會(huì)治安狀況越差。當(dāng)前，全國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)正沿著中國(guó)式現(xiàn)代化的道路建設(shè)更高水平的平安中國(guó)、法治中國(guó)，常態(tài)化工作在公安工作中的比例應(yīng)該越來越高，因?yàn)槟菢硬乓馕吨鴻C(jī)制制度的健全完善、人員素質(zhì)的提升和能力水平的強(qiáng)化。如果公安機(jī)關(guān)長(zhǎng)期在模糊狀態(tài)和非常態(tài)狀況下采取非常規(guī)的工作措施，則說明風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估、應(yīng)急處突、善后處置的機(jī)制制度、力量配備和能力素質(zhì)不盡人意。除了需要在法律法規(guī)層面進(jìn)一步明確警察權(quán)和公民權(quán)的范圍外，還需要對(duì)公安機(jī)關(guān)現(xiàn)有的勤務(wù)等級(jí)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定并出臺(tái)具體的操作標(biāo)準(zhǔn)。因此，全局性的工作由公安部情報(bào)指揮中心確定勤務(wù)等級(jí)，局部性工作由省級(jí)公安機(jī)關(guān)的情報(bào)指揮部門確定勤務(wù)等級(jí)，地方性工作由市（地、州、盟）、縣（區(qū)）級(jí)公安機(jī)關(guān)在科學(xué)研判的基礎(chǔ)上報(bào)上級(jí)公安機(jī)關(guān)審批確定。勤務(wù)等級(jí)一旦確定，如無重大突發(fā)情況發(fā)生，應(yīng)按照既定的措施開展具體工作，不得隨意提高或者降低工作要求。從社會(huì)公眾的情感角度出發(fā)，這樣的做法也利于公民保持行動(dòng)的連貫性和一致性，對(duì)政治安全和社會(huì)穩(wěn)定具有較大的促進(jìn)作用。

（二）警察職權(quán)與輔警職權(quán)的劃分應(yīng)體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)性

有研究認(rèn)為，對(duì)警察職權(quán)和輔警職權(quán)的區(qū)分應(yīng)根據(jù)與公民權(quán)的親疏程度而定，并據(jù)此提出了高權(quán)警察權(quán)和低權(quán)警察權(quán)，進(jìn)而認(rèn)為高權(quán)警察權(quán)屬于正式人民警察、不能由輔警單獨(dú)執(zhí)行，低權(quán)警察權(quán)可以由輔警協(xié)助執(zhí)行或單獨(dú)執(zhí)行。然而，對(duì)警察職權(quán)和輔警職權(quán)的區(qū)分并不能以工作的重要程度作為標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)楣补ぷ鞑o主次輕重之分，只是警、輔任務(wù)分工不同而已；警察涉及的任務(wù)和責(zé)任中，想要區(qū)分具體哪些與公民權(quán)親、哪些與公民權(quán)疏，似乎并沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)和方法?？茖W(xué)的做法是，依據(jù)工作涉密程度、警種崗位要求甚至地域不同視情而定。

第一，依據(jù)保密管理規(guī)定，公安機(jī)關(guān)通常不允許輔警從事涉密崗位，但公安工作的涉密范圍非常廣泛，既包括涉及政治安全的國(guó)家秘密，又包括涉及執(zhí)法勤務(wù)的警務(wù)秘密，還包括涉及日常事務(wù)的工作秘密。如果以數(shù)量區(qū)分警種部門和具體工作，似乎沒有一個(gè)警種部門甚至沒有一項(xiàng)工作不涉及以上三項(xiàng)內(nèi)容。在確保輔警不接觸核心秘密的前提下，通過對(duì)其強(qiáng)化教育培訓(xùn)、日常監(jiān)督，讓政治立場(chǎng)堅(jiān)定、保密意識(shí)較強(qiáng)、保密紀(jì)律嚴(yán)明的輔警知曉、參與、執(zhí)行涉密警務(wù)勤務(wù)，已成為多數(shù)公安機(jī)關(guān)的日常操作。例如，在邊疆民族地區(qū)特別是對(duì)敵斗爭(zhēng)形勢(shì)嚴(yán)峻的邊境地區(qū)，輔警很多時(shí)候需要承擔(dān)情報(bào)信息的搜集、研判和傳輸工作，這里就涉及國(guó)家工作秘密的范疇，單純從保密準(zhǔn)入的角度將輔警割裂在“秘密之外”，無形中也是將其棄置在了公安工作和公安隊(duì)伍以外，不符合警、輔協(xié)同發(fā)展的發(fā)展理念。

第二，公安機(jī)關(guān)警種較多、任務(wù)繁雜，想要從眾多的警察職權(quán)中清晰確定哪些屬于正式警察的職權(quán)范圍、哪些屬于輔警的職權(quán)范圍，實(shí)屬不易。同樣的輔警身份，其在交警、治安、刑偵的任務(wù)各不相同，在東部、中部和西部地區(qū)的任務(wù)會(huì)有所區(qū)別，在不同場(chǎng)景、面對(duì)不同情形作出的反應(yīng)千差萬別。因此，上層制度設(shè)計(jì)想要在短時(shí)間內(nèi)參照警察權(quán)責(zé)對(duì)輔警權(quán)責(zé)做出全國(guó)統(tǒng)一的界定規(guī)范，難度可想而知。一種理想型的輔警賦權(quán)方式可供參考，即省級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)輔警權(quán)責(zé)作出原則性規(guī)定后，市（地、州、盟）級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)在全面調(diào)查、深入研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化明確本轄區(qū)范圍內(nèi)不同崗位輔警的權(quán)責(zé)具體事項(xiàng)，按照“公安機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)——當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)主管部門審核——權(quán)力機(jī)關(guān)合法性審查——上級(jí)公安機(jī)關(guān)備案——社會(huì)和媒體公示——同級(jí)及下級(jí)公安機(jī)關(guān)遵照?qǐng)?zhí)行”的程序，做到合憲、合法、合規(guī)、合情。這不僅是對(duì)黨委政府、公眾媒體關(guān)切的正面回應(yīng)，也是保障輔警大膽工作的有力措施。但是，公安機(jī)關(guān)不能通過此途徑隨意擴(kuò)大輔警的權(quán)責(zé)范圍，原則上百分之八十左右的工作任務(wù)應(yīng)由民警獨(dú)立完成，剩余百分之二十左右的工作任務(wù)由輔警單獨(dú)完成或協(xié)助民警完成，不能因任務(wù)繁重就將本屬于正式民警的職責(zé)劃分給輔警，不僅會(huì)造成警、輔之間的矛盾對(duì)立，還會(huì)造成公安工作的本末倒置。

第三，民警在重大緊急突發(fā)狀態(tài)下的臨機(jī)處置權(quán)同樣適用于輔警，這里的重大緊急突發(fā)狀態(tài)指嚴(yán)重危害國(guó)家安全、嚴(yán)重危害人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序等狀態(tài)以及如不及時(shí)采取措施可能造成更加嚴(yán)重后果的情形。設(shè)想，輔警A 在協(xié)助民警B 開展治安盤問過程中，歹徒C 持槍駕車闖卡時(shí)將民警B 擊中并撞翻在地，此時(shí)的輔警A 如果按照所謂的“輔助性”規(guī)定，經(jīng)過復(fù)雜的請(qǐng)示報(bào)告程序后，歹徒C 早已逃之夭夭。根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，此時(shí)的輔警A 完全可以根據(jù)法律賦予人民警察的職權(quán)，采取相應(yīng)的措施開展追捕工作，并將具體情況報(bào)告給有關(guān)部門，請(qǐng)求增員。在增員力量沒有抵達(dá)之前，如果輔警A 能夠利用武器將歹徒C 制服甚至擊斃，其行為應(yīng)該受到法律保護(hù)。這種保護(hù)不僅僅是對(duì)其作為普通公民見義勇為行為的充分肯定，更是其代表警察機(jī)構(gòu)行使高權(quán)警察權(quán)的具體表現(xiàn)。警、輔作為警務(wù)共同體的共同組成部分和從事警務(wù)工作的有機(jī)整體，在輔警能夠堅(jiān)守政治底線、遵守職業(yè)規(guī)范、嚴(yán)格工作程序的前提下，即使其行為產(chǎn)生了預(yù)料之外的后果，其責(zé)任應(yīng)該按照“誰使用、誰管理、誰負(fù)責(zé)”的原則由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。

（三）行政部門之間職權(quán)的劃分應(yīng)體現(xiàn)規(guī)范性

一方面，“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制賦予地方黨委、政府對(duì)公安工作具有較大的主導(dǎo)權(quán)，既能部署屬于公安業(yè)務(wù)范疇內(nèi)的各項(xiàng)任務(wù)，也能以“服務(wù)中心工作”為由安排不屬于警察職權(quán)范圍之內(nèi)的非警務(wù)活動(dòng)。另一方面，鑒于警察權(quán)的強(qiáng)制性特征，黨委、政府在遇到棘手問題時(shí)，將原本屬于其他行政執(zhí)法部門的任務(wù)職責(zé)交由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。第三方面，公安工作與人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，社會(huì)大眾在追求公平正義時(shí)首先想到的是公安機(jī)關(guān)和人民警察，這個(gè)在一定程度上能夠說明警民關(guān)系正在逐漸改善，但也反映出社會(huì)大眾對(duì)公安機(jī)關(guān)和人民警察職責(zé)了解還不夠清晰，“有事找警察”“有事?lián)艽?10”等最初為了拉近警民距離的承諾成為當(dāng)下公安工作的負(fù)累。鑒于此，有必要明晰“條塊結(jié)合、以塊為主”管理體制的要求，厘清公安機(jī)關(guān)和其他具有執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)之間的界限，廓清社會(huì)大眾對(duì)公安執(zhí)法權(quán)的知曉范圍和了解程度。對(duì)黨委政府而言，應(yīng)擺脫以“行政命令”取代“法定權(quán)責(zé)”，在研究制定涉及公安工作的政策時(shí)充分征求屬地公安機(jī)關(guān)和上級(jí)公安機(jī)關(guān)的意見建議，細(xì)致研究公安部、省級(jí)公安機(jī)關(guān)出臺(tái)印發(fā)的規(guī)章制度和操作流程，按照“權(quán)責(zé)清單”安排部署公安機(jī)關(guān)的任務(wù)職責(zé)，根據(jù)法定程序和規(guī)章制度要求部署公安工作。對(duì)其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，應(yīng)根據(jù)職責(zé)分工劃分各自的主責(zé)主業(yè)以及與公安機(jī)關(guān)共同承擔(dān)的任務(wù)職責(zé)，確需公安機(jī)關(guān)配合開展工作時(shí)，既需要雙方上級(jí)機(jī)構(gòu)的協(xié)同性文件作為指導(dǎo)，又需要當(dāng)?shù)攸h委、政府劃定雙方的具體職責(zé)，避免推諉扯皮。對(duì)公安機(jī)關(guān)而言，可借助各類宣傳平臺(tái)和渠道，向社會(huì)大眾講明公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍和警察權(quán)的限制要求，增強(qiáng)其對(duì)公安工作和警察權(quán)的準(zhǔn)確理解，最大限度爭(zhēng)取對(duì)公安工作的支持和對(duì)警察（包括輔警）隊(duì)伍的擁護(hù)。對(duì)人大、紀(jì)委監(jiān)委、依法治地委員會(huì)等監(jiān)督部門而言，應(yīng)將黨委、政府的決策性政策、公安機(jī)關(guān)和其他行政執(zhí)法部門的執(zhí)行活動(dòng)，依法納入法治政府建設(shè)的監(jiān)督范圍，及時(shí)提醒并終止不合法、不合規(guī)、不合理的權(quán)責(zé)分配行為，為公安機(jī)關(guān)依法開展業(yè)務(wù)工作提供良好的監(jiān)督保障。

總之，警務(wù)現(xiàn)代化背景下的輔警隊(duì)伍建設(shè)尤其要關(guān)注制度建設(shè)的重要性。首先，公安機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)，必須保障輔警的知情權(quán)、接受培訓(xùn)權(quán)、安全保障權(quán)、待遇保障權(quán)，建立起穩(wěn)定可持續(xù)的輔警職業(yè)保障體系［52］。應(yīng)從管理規(guī)范化、考核靈活化、技能專業(yè)化、工作透明化四個(gè)方面入手［53］，建設(shè)一支自上而下的輔警管理部門，專門從事輔警隊(duì)伍的招錄、培訓(xùn)、教育、管理［25］103。應(yīng)在制度化層面推動(dòng)實(shí)現(xiàn)有序化、標(biāo)準(zhǔn)化、可控化，在規(guī)范化層面著力實(shí)現(xiàn)成文化、體系化、確定化，在法治化層面全面實(shí)現(xiàn)法定化、程序化、責(zé)任化［54］。就輔警教育制度化而言，應(yīng)運(yùn)用業(yè)已成熟的公安教育訓(xùn)練資源加強(qiáng)對(duì)輔警的教育培訓(xùn)，最大限度地突出公安培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的實(shí)戰(zhàn)功能［55］。同時(shí)，鑒于管理良好的心理契約對(duì)個(gè)體的職業(yè)認(rèn)同感提升具有的積極作用，應(yīng)該有針對(duì)性地按照輔警個(gè)體對(duì)自身的認(rèn)知以及發(fā)展過程，匹配相應(yīng)的心理契約管理［56］。自我尊重是實(shí)現(xiàn)輔警尊重式管理的根本前提，民警尊重是實(shí)現(xiàn)輔警尊重式管理的決定基礎(chǔ)，公眾尊重和媒體尊重是實(shí)現(xiàn)輔警尊重式管理的有力保障［57］。黨委、政府、社會(huì)大眾和公安機(jī)關(guān)應(yīng)以尊重為起點(diǎn)，認(rèn)可輔警非正式組織存在的合理性；以理解為基礎(chǔ)，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)輔警的形成原因；以發(fā)展為方向，促進(jìn)輔警自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)；以滿足為歸宿，提升經(jīng)濟(jì)人與社會(huì)人的統(tǒng)一［58］；以平等對(duì)待、合理利用為途徑，引導(dǎo)其協(xié)同工作、解決問題、達(dá)成目標(biāo)，做到共享榮辱、共擔(dān)責(zé)任［59］；以過程公平、程序公平、分配公平、結(jié)果公平為目標(biāo)，保障輔警的基本權(quán)益［60］。簡(jiǎn)言之，公安機(jī)關(guān)應(yīng)將輔警的教育培訓(xùn)、績(jī)效考核、文化建設(shè)等納入隊(duì)伍建設(shè)的整體部署規(guī)劃，建立起與警察分工不同、但骨肉相連的親密戰(zhàn)友關(guān)系，培育起與警察核心價(jià)值觀趨同的輔警核心價(jià)值文化［61］。