包 涵

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)是基于禁毒事務(wù)復(fù)雜的多元特征以及禁毒職能的分散化配置而產(chǎn)生的。法律傳統(tǒng)和禁毒業(yè)務(wù)劃分等要素，決定了禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的屬性和功能；而禁毒工作分散的權(quán)力配置，則主導(dǎo)了專責(zé)機(jī)構(gòu)中組成單位的職能范疇。從工作效能的角度看，禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織協(xié)調(diào)各專門機(jī)構(gòu)職能，同時(shí)也應(yīng)有一定的具體權(quán)力，能夠調(diào)動(dòng)、促進(jìn)或直接推動(dòng)相關(guān)職能部門履行職責(zé)。各法域基于不同的法律傳統(tǒng)和職責(zé)分配，形成了諸多禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)配置模式。以此為對(duì)照，我國(guó)禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)帶有明顯的“指導(dǎo)協(xié)調(diào)”特征，導(dǎo)致了專責(zé)機(jī)構(gòu)功能分散、權(quán)力趨弱的現(xiàn)象，即便已經(jīng)展開“實(shí)體化”實(shí)踐改造，也仍存在著一定程度的問(wèn)題。優(yōu)化我國(guó)禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的組織設(shè)置和權(quán)責(zé)劃分，對(duì)于我國(guó)禁毒工作體制的完善具有顯著意義。

一、設(shè)置禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的必要性

禁毒事務(wù)繁冗復(fù)雜，需要不同職能機(jī)關(guān)的配合協(xié)調(diào)，設(shè)立一個(gè)專責(zé)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)或主導(dǎo)各職能機(jī)關(guān)工作，是比較常見的做法。根據(jù)《禁毒法》第3條和第4條的規(guī)定，“禁毒是全社會(huì)的共同責(zé)任”，禁毒工作“實(shí)行政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)，社會(huì)廣泛參與的工作機(jī)制”。①《禁毒法》第3 條、第4 條。禁毒工作需要社會(huì)的全面參與，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)在政府的領(lǐng)導(dǎo)下由有關(guān)部門各自負(fù)責(zé)，調(diào)動(dòng)社會(huì)主體多元參與。從《禁毒法》設(shè)置的禁毒工作條塊劃分來(lái)看，“禁毒宣傳教育”的責(zé)任主體是“各級(jí)人民政府”，而“新聞、出版、文化、廣播、電影、電視等有關(guān)單位”，則負(fù)責(zé)實(shí)施禁毒宣傳教育的具體工作。不僅如此，居民委員會(huì)等群眾自治組織還應(yīng)當(dāng)“協(xié)助人民政府以及公安機(jī)關(guān)等部門”加強(qiáng)禁毒宣傳教育；①《禁毒法》第12 條、第13 條、第14 條、第17 條。在“毒品管制”部分，“公安機(jī)關(guān)”“海關(guān)”“郵政企業(yè)”“反洗錢行政主管部門”成為對(duì)麻精藥品、易制毒化學(xué)品以及可疑毒品犯罪資金進(jìn)行監(jiān)管的主體，負(fù)責(zé)在不同的領(lǐng)域開展毒品管制和毒資監(jiān)管工作。②《禁毒法》第24 條、第26 條、第30 條。由此可見，禁毒事務(wù)涉及范圍廣泛，同一事務(wù)也需要兩個(gè)或更多的機(jī)構(gòu)開展配合或協(xié)作，才能完成整體的管理事務(wù)，而單一機(jī)關(guān)在這一鏈條中起到的作用有限，難以在部門職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)毒品治理的效果。同時(shí)，管理機(jī)關(guān)的職能劃分和權(quán)限有其自身規(guī)律，不能僅因禁毒工作需求而進(jìn)行事權(quán)變更或融合，在禁毒事務(wù)客觀規(guī)律需求與單一管理機(jī)關(guān)權(quán)力配置固化的影響之下，設(shè)置一個(gè)能夠調(diào)動(dòng)禁毒事務(wù)的專責(zé)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)禁毒事務(wù)的統(tǒng)一安排和運(yùn)行，成為必要的選項(xiàng)。

在聯(lián)合國(guó)禁毒公約中，也強(qiáng)調(diào)締約國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)立負(fù)責(zé)禁毒工作的專責(zé)機(jī)構(gòu)。在《經(jīng)1972 年議定書修正的〈1961 年麻醉品單一公約〉》第17 條規(guī)定，“各締約國(guó)應(yīng)設(shè)有特別管理機(jī)關(guān)（Special Administration），負(fù)責(zé)施行本公約的規(guī)定”；《1971年精神藥物公約》第6 條也規(guī)定，“每一締約國(guó)為實(shí)施本公約之規(guī)定，允宜設(shè)置并維持一特別管理機(jī)關(guān)，該機(jī)關(guān)可因利就便即為依各項(xiàng)管制麻醉品公約規(guī)定所設(shè)置之同一特別管理機(jī)關(guān)或?yàn)榕c之密切合作之機(jī)關(guān)”。《精神藥物公約》約定締約國(guó)可以將依據(jù)《麻醉品單一公約》而設(shè)立的機(jī)關(guān)覆蓋到精神藥物管理，而不用另設(shè)一個(gè)單獨(dú)的精神藥物管理機(jī)關(guān)，或者也可將職能賦予與之前設(shè)立的機(jī)關(guān)存在密切合作的機(jī)構(gòu)，作為現(xiàn)成的專責(zé)機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大其在精神藥物領(lǐng)域的職能。

二、禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的組織類型

禁毒工作的廣泛性使得其業(yè)務(wù)難以由單一機(jī)關(guān)完成，禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的配備在各法域的實(shí)際需求和國(guó)際公約中都有相應(yīng)的規(guī)定。但國(guó)際公約只作倡議性的規(guī)定，未對(duì)專責(zé)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和功能進(jìn)行細(xì)化規(guī)范。而在具體的法域，由于法制傳統(tǒng)和機(jī)構(gòu)設(shè)置的差異，在專責(zé)機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力分配上，各個(gè)法域呈現(xiàn)出多樣化的表現(xiàn)。

（一）權(quán)力主導(dǎo)型

某些法域中禁毒業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)權(quán)力不夠集中，特別是執(zhí)法權(quán)分散且難以聚攏，設(shè)置一個(gè)強(qiáng)有力的具有實(shí)體屬性的專責(zé)機(jī)構(gòu)，成為必要的選擇。美國(guó)聯(lián)邦緝毒署（Drug Enforcement Agency，簡(jiǎn)稱DEA）的成立對(duì)此有生動(dòng)的體現(xiàn)。自20 世紀(jì)30 年代以來(lái)，美國(guó)逐漸形成了聯(lián)邦麻醉品管理局（Federal Bureau of Narcotics，簡(jiǎn)稱FBN）、毒品濫用防治局（Bureau of Drug Abuse Control，簡(jiǎn)稱BDAC）等機(jī)構(gòu)并立的禁毒組織結(jié)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)權(quán)力分散、權(quán)限劃分不明確，使得機(jī)構(gòu)之間交叉重復(fù)，與聯(lián)邦藥品監(jiān)督局（Food and Drug Administration，簡(jiǎn)稱FDA）的職能多有重疊，在毒品治理中無(wú)法形成合力，而在戰(zhàn)后世界毒品泛濫的背景下，毒品問(wèn)題的復(fù)雜性對(duì)機(jī)構(gòu)專業(yè)化提出了更高的要求。1968年，美國(guó)在BDAC 的基礎(chǔ)上又增設(shè)了麻醉品與危險(xiǎn)藥物管理局（Bureau of Narcotics and Dangerous Drugs，簡(jiǎn)稱BNDD），將其設(shè)置于司法部之下，在這些機(jī)構(gòu)之外，還設(shè)有聯(lián)邦藥物濫用執(zhí)法辦公室（Office of Drug Abuse Law Enforcement）。上述機(jī)構(gòu)分屬不同的行政機(jī)關(guān)，由于職權(quán)劃分過(guò)于細(xì)碎和分散，對(duì)美國(guó)禁毒情報(bào)分享合作以及執(zhí)法活動(dòng)造成了極大的負(fù)面影響［1］。1973 年，針對(duì)日益嚴(yán)重的毒品問(wèn)題和松散的組織結(jié)構(gòu)，國(guó)會(huì)對(duì)上述機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，組建了聯(lián)邦緝毒署（DEA），其設(shè)立初衷被歸納為“嚴(yán)重問(wèn)題需要積極應(yīng)對(duì)”（Problem was sufficiently serious to warrant a serious response），呈現(xiàn)出明顯的應(yīng)對(duì)性特征。這一體制一直延續(xù)到現(xiàn)在，成為美國(guó)打擊毒品供給與控制毒品濫用的專門機(jī)構(gòu)［1］。目前，聯(lián)邦緝毒署專門負(fù)責(zé)美國(guó)的禁毒執(zhí)法（law enforcement）、預(yù)防教育（education and prevention）、專項(xiàng)行動(dòng)（campaigns）以及發(fā)布毒情信息（drug information）、公布美國(guó)禁毒政策（drug policy）等各項(xiàng)職能，對(duì)外開展情報(bào)分享、執(zhí)法合作，對(duì)內(nèi)開展毒情分析、管制咨詢建議等工作，具有集中的行政執(zhí)法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)，并且在美國(guó)本土之外建有93 個(gè)分支機(jī)構(gòu)，遍及69 個(gè)國(guó)家和地區(qū)［2］。聯(lián)邦緝毒署權(quán)力集中且職能廣泛，其組織架構(gòu)已具有凌駕于一般禁毒機(jī)關(guān)之上的地位，最為關(guān)鍵的是，其權(quán)力類型都是實(shí)體性的——聯(lián)邦緝毒署負(fù)責(zé)開展毒品犯罪打擊、毒情監(jiān)測(cè)以及與域外情報(bào)機(jī)關(guān)進(jìn)行合作。這些職能原本由分散的警察、科研機(jī)構(gòu)或外交部門來(lái)承擔(dān)，而聯(lián)邦緝毒署將這些權(quán)力都?xì)w攏到其麾下，形成了具有實(shí)體職能的專責(zé)機(jī)構(gòu)體系。

（二）協(xié)調(diào)指導(dǎo)型

相對(duì)于權(quán)力主導(dǎo)型的專責(zé)機(jī)構(gòu)，有些法域由于禁毒職能部門權(quán)力分配已形成慣習(xí)，或者不希望打破既有職能機(jī)關(guān)配置，因而僅設(shè)立專責(zé)機(jī)構(gòu)用于推動(dòng)、督促職能部門完成其本職禁毒工作或者協(xié)調(diào)不同機(jī)構(gòu)協(xié)力合作。在這一理念之下，專責(zé)機(jī)構(gòu)不擁有實(shí)體性權(quán)力，而是作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，履行指揮和組織功能。相應(yīng)的，專責(zé)機(jī)構(gòu)也不再直接處理事務(wù)性的工作，或者僅保留一小部分實(shí)體性的權(quán)力，與專門的業(yè)務(wù)職能部門共同承擔(dān)。例如，香港特別行政區(qū)保安局下設(shè)“禁毒處”，專責(zé)統(tǒng)籌“政府各部門、非政府機(jī)構(gòu)以及社會(huì)各界為對(duì)付吸食毒品問(wèn)題而推行的政策及措施”，并且“協(xié)助打擊清洗黑錢及恐怖分子融資活動(dòng)的工作”［3］。在職能分配上，禁毒處由“禁毒專員”統(tǒng)籌工作，開展“制訂和檢討法例，以打擊毒品的非法制造、販運(yùn)和吸食，并由警務(wù)處和海關(guān)采取執(zhí)法行動(dòng)”和“由禁毒處與其他政府部門及機(jī)構(gòu)推行禁毒教育和宣傳活動(dòng)”，此外，還負(fù)責(zé)“戒毒治療與康復(fù)服務(wù)”“研究并協(xié)助制訂適當(dāng)?shù)慕静呗浴焙汀皩?duì)外與內(nèi)地及海外機(jī)關(guān)聯(lián)手采取行動(dòng)和交換禁毒消息”等工作［3］。在組織架構(gòu)上，保安局是在政務(wù)司長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家安全維護(hù)和社會(huì)安全決策機(jī)構(gòu)，其下轄?wèi)徒淌稹⒑ｊP(guān)、警務(wù)處、消防處等八個(gè)職能單位，但禁毒處卻是唯一在架構(gòu)上獨(dú)立下轄的機(jī)構(gòu)，在層級(jí)上較之于警務(wù)處等執(zhí)法部門更高［4］。與之相似的是，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)也以議事協(xié)調(diào)作為主軸，在具體職能上缺乏實(shí)體化工作內(nèi)容?！岸酒肺：Ψ乐茥l例”第2 條規(guī)定：“直轄市、縣（市）政府為執(zhí)行毒品防制工作，應(yīng)由專責(zé)組織辦理下列事項(xiàng)……?！蓖瑫r(shí)根據(jù)“毒品危害防制條例施行細(xì)則”第2 條的規(guī)定，“防制毒品危害，由行政院統(tǒng)合各相關(guān)機(jī)關(guān)，辦理緝毒、拒毒及戒毒工作”?？梢姡_(tái)灣地區(qū)建立了由行政部門以及下設(shè)的“毒品危害防制中心”作為專責(zé)機(jī)構(gòu)體系。但是在業(yè)務(wù)分配上仍舊由職能部門細(xì)分并承擔(dān)，“毒品危害防制中心”缺乏實(shí)際權(quán)力，在實(shí)踐中，由于緝毒、防毒的業(yè)務(wù)較為顯著，在禁毒工作中所占比例更大，因此法務(wù)部門承擔(dān)了更多的工作。相對(duì)而言，專責(zé)機(jī)構(gòu)缺乏具體的權(quán)力，并且只負(fù)責(zé)宣導(dǎo)等看似位階較低的業(yè)務(wù)，客觀上導(dǎo)致了法務(wù)部門“一家獨(dú)大”的局面。①觀察實(shí)務(wù)運(yùn)作，臺(tái)灣地區(qū)的“毒品危害防制中心”大致類似于《禁毒法》所規(guī)定的“社區(qū)戒毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，雖然名義上的職能僅是一個(gè)轉(zhuǎn)移處遇或者更生保護(hù)機(jī)構(gòu)，不含有強(qiáng)制性的權(quán)力，不可能承擔(dān)“緝毒”等工作。因此“毒品危害防制中心”雖然專責(zé)禁毒，但實(shí)際的工作內(nèi)容和范圍都很有限，與禁毒委員會(huì)等專責(zé)機(jī)構(gòu)不可同日而語(yǔ)。參見張?bào)蹆x.地方政府毒品防制政策之組織建構(gòu)及推動(dòng)策略——縣市政府毒品危害防制中心之研究［D］.嘉義:中正大學(xué)，2011：273.因此在學(xué)者看來(lái)，臺(tái)灣地區(qū)“目前仍缺乏專責(zé)組織，從事毒品防制政策及跨域協(xié)調(diào)整合反毒功能的單位或機(jī)關(guān)”，特別是將法務(wù)部門作為反毒的核心組織，“會(huì)永遠(yuǎn)停留在緝毒績(jī)效如何的好，一提到‘其他的反毒’，少有機(jī)關(guān)愿意出面或接受”［5］。

綜觀上述兩種不同的專責(zé)機(jī)構(gòu)設(shè)立模式，都是依據(jù)法域內(nèi)的禁毒業(yè)務(wù)劃分以及相應(yīng)的法律資源而產(chǎn)生的，二者僅有外觀差異，并無(wú)優(yōu)劣之分。權(quán)力主導(dǎo)型的專責(zé)機(jī)構(gòu)一般設(shè)立在禁毒業(yè)務(wù)分配較為平均且權(quán)力制衡復(fù)雜的法域，在這一背景下，禁毒事務(wù)難以形成統(tǒng)一合力，導(dǎo)致各個(gè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)分散行使，無(wú)助于實(shí)現(xiàn)整體的禁毒目標(biāo)，因而需要在分散行使各自職權(quán)的職能機(jī)關(guān)之上，單獨(dú)設(shè)立一個(gè)權(quán)力位階更高的機(jī)構(gòu)，方能調(diào)動(dòng)各職能部門整合或協(xié)作；而協(xié)調(diào)指導(dǎo)型的專責(zé)機(jī)構(gòu)，則一般存在于本身就有相對(duì)突出禁毒職能機(jī)關(guān)的法域，職能或權(quán)力分配并不分散，使得某一機(jī)關(guān)能夠掌握相對(duì)集中的權(quán)力，以該機(jī)關(guān)為主軸或核心，負(fù)責(zé)議事協(xié)調(diào)就可以達(dá)成統(tǒng)籌禁毒工作的目的，而無(wú)須另設(shè)權(quán)力位階更高的專責(zé)機(jī)構(gòu)。

三、我國(guó)禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的設(shè)立淵源與發(fā)展脈絡(luò)

（一）我國(guó)禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的設(shè)立淵源

新中國(guó)成立之初，禁毒工作重心在于打擊毒品犯罪，且由于彼時(shí)政府職能配置相對(duì)簡(jiǎn)單，在規(guī)范性文件或政策性指示中，公安機(jī)關(guān)是禁毒工作的主要甚至唯一主體。例如，1950 年2 月政務(wù)院頒布的《關(guān)于嚴(yán)禁鴉片煙毒的通令》以及1952年通過(guò)但未頒行的《中華人民共和國(guó)懲治毒犯條例（草案）》，都將公安機(jī)關(guān)作為最重要的業(yè)務(wù)部門。這一思路一直延續(xù)到當(dāng)下，禁毒工作的“公安化”仍舊是顯著的，公安機(jī)關(guān)居于禁毒事務(wù)的主導(dǎo)地位，專責(zé)機(jī)構(gòu)的構(gòu)建思路以“公安禁毒工作”為主軸展開。

在我國(guó)1985 年加入《麻醉品單一公約》和《精神藥物公約》以及1990 年加入《禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》之后，為了順應(yīng)公約規(guī)則，建立一個(gè)統(tǒng)一的專責(zé)機(jī)構(gòu)被提上了議事日程。1990 年12 月15 日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于成立全國(guó)禁毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1990〕70 號(hào)），規(guī)定“為了加強(qiáng)對(duì)禁毒工作的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)務(wù)院決定成立全國(guó)禁毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)研究制定禁毒方面的重要政策和措施，協(xié)調(diào)有關(guān)重大問(wèn)題，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的禁毒工作”，由王芳（國(guó)務(wù)委員兼公安部部長(zhǎng)）任組長(zhǎng)，“全國(guó)禁毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在公安部，辦公室主任由俞雷同志（公安部副部長(zhǎng)）兼任”［6］。同時(shí)規(guī)定，“全國(guó)禁毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)外稱國(guó)家禁毒委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)為委員會(huì)主任，領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)為委員會(huì)副主任”。在成員單位的范圍上，一共囊括了公安、衛(wèi)生、海關(guān)、外交、財(cái)政、林業(yè)等15 個(gè)部門。這一文件成為國(guó)家禁毒委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家禁毒委”）及國(guó)家禁毒委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家禁毒辦”）的設(shè)立淵源。

2001 年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈國(guó)家禁毒委員會(huì)成員單位主要職責(zé)〉的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2001〕4 號(hào)），將國(guó)家禁毒委的成員單位擴(kuò)充到25 個(gè)，增補(bǔ)了國(guó)家安全部、共青團(tuán)中央、全國(guó)婦聯(lián)等部門［7］。同時(shí)，對(duì)各個(gè)禁毒委員會(huì)成員單位的職責(zé)進(jìn)行了分工，規(guī)定職能劃分的依據(jù)在于“為切實(shí)履行國(guó)家禁毒委員會(huì)對(duì)外負(fù)責(zé)禁毒領(lǐng)域國(guó)際合作，履行國(guó)際禁毒公約義務(wù)；對(duì)內(nèi)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)禁毒工作，制定有關(guān)政策措施，組織、協(xié)調(diào)有關(guān)部門和單位并動(dòng)員全社會(huì)的力量開展禁毒斗爭(zhēng)的職責(zé)”，從而“充分發(fā)揮國(guó)家禁毒委員會(huì)各成員單位的職能作用，各司其職，各負(fù)其責(zé)，協(xié)作配合，共同搞好禁毒工作”。2003 年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于調(diào)整國(guó)家禁毒委員會(huì)組成人員的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕32 號(hào)），因“國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)”和“對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部”合并為“商務(wù)部”，成員單位減少為24 個(gè)。

至此，國(guó)家層面的禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)得以成形。但由于時(shí)代久遠(yuǎn)，根據(jù)目前能夠查閱到的文獻(xiàn)資料顯示，國(guó)家禁毒委員會(huì)成立之后，2000 年開展了“打擊冰毒犯罪和加強(qiáng)易制毒化學(xué)品管理專項(xiàng)整治行動(dòng)”［8］；同年召開“全體委員會(huì)議”，發(fā)布了當(dāng)年的毒情形勢(shì)和一些禁毒工作的情況摘要［9］；2003 年召開“部署2003 年全國(guó)禁毒工作電視電話會(huì)議”［10］；2004 年部署了《國(guó)家禁毒委員會(huì)2004—2008 年禁毒工作規(guī)劃》［11］。但在這一期間，國(guó)家禁毒委的工作以總結(jié)禁毒工作、督導(dǎo)地方禁毒業(yè)務(wù)等事務(wù)為主，國(guó)家禁毒辦的功能并不明顯，也未見有相關(guān)的文獻(xiàn)印證其工作，但這也不能排除國(guó)家禁毒辦承擔(dān)了禁毒委日常的工作，甚至是主要的工作，但由于其僅屬于專責(zé)機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門，在事務(wù)承擔(dān)上缺乏獨(dú)立的主體性。

值得注意的是，這一時(shí)期地方各級(jí)政府都未設(shè)立禁毒委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“禁毒委”），自然也沒有設(shè)置作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的禁毒委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱“禁毒辦”）。由于《關(guān)于成立全國(guó)禁毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》中并未規(guī)定地方各級(jí)設(shè)立禁毒委以及禁毒辦的具體規(guī)則，地方層面絕大多數(shù)并未涉及禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，反而是將部門職責(zé)予以“專門化”規(guī)定。例如1997 年《重慶市禁毒條例》第5 條規(guī)定，“人民檢察院、人民法院、司法行政機(jī)關(guān)在禁毒工作中必須嚴(yán)格履行各自的法定職責(zé)；……有關(guān)單位和部門以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦理處在禁毒工作中應(yīng)當(dāng)各負(fù)其責(zé)”；1999 年《江蘇省禁毒條例》第6 條規(guī)定，“國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)負(fù)有本系統(tǒng)、本單位禁毒責(zé)任”；2001 年《浙江省禁毒條例》第5 條規(guī)定，“……有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家及本省的規(guī)定，切實(shí)履行各自的禁毒工作職責(zé)”。可見，即便設(shè)立了國(guó)家禁毒委員會(huì)，但其功能主要定位于中央層面的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和國(guó)際交往溝通等非實(shí)體性功能，在具體事務(wù)上并未體現(xiàn)出專責(zé)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)的權(quán)力配置，各地方政府仍舊是以各禁毒職能部門作為業(yè)務(wù)主導(dǎo)，并沒有設(shè)立地方性的禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)。這就形成了禁毒專責(zé)機(jī)關(guān)有了頂層設(shè)計(jì)但缺乏具體職能活動(dòng)展開的現(xiàn)象——以國(guó)家禁毒委和國(guó)家禁毒辦為主體的禁毒專責(zé)機(jī)關(guān)和常設(shè)機(jī)構(gòu)在設(shè)立之后，缺少相應(yīng)機(jī)構(gòu)的地方化設(shè)計(jì)和具體職責(zé)劃分。

（二）禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的發(fā)展脈絡(luò)

2008 年6 月1 日施行的《禁毒法》，承繼了國(guó)家禁毒委作為國(guó)家層面禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)，其第5 條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家禁毒委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全國(guó)的禁毒工作”；同時(shí)規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府根據(jù)禁毒工作的需要，可以設(shè)立禁毒委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的禁毒工作”。這一規(guī)則啟動(dòng)了禁毒專責(zé)機(jī)關(guān)在地方層面的建設(shè)。頗值玩味的是，2005 年《云南省禁毒條例》就已經(jīng)著手規(guī)定各級(jí)地方性禁毒委員會(huì)。①2005 年《云南省禁毒條例》第9 條：“各級(jí)人民政府禁毒委員會(huì)統(tǒng)一規(guī)劃、組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的禁毒工作”；第13 條：“縣級(jí)以上人民政府禁毒委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立禁毒工作信息報(bào)告制度和吸毒人員年度核查制度。省禁毒委員會(huì)應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)通報(bào)禁毒工作情況?！钡@一做法在彼時(shí)似乎并不具有上位法授權(quán)的性質(zhì)，也并非普遍性的做法。換句話說(shuō)，在《禁毒法》頒行之前，已有地區(qū)著手禁毒委的設(shè)置和制度建設(shè)，但對(duì)于禁毒委員會(huì)辦公室，仍無(wú)對(duì)應(yīng)的實(shí)踐活動(dòng)。在《禁毒法》頒行之后，禁毒委員會(huì)及其辦公室形成了制度化的配置，前者是專責(zé)機(jī)構(gòu)，后者是專責(zé)機(jī)構(gòu)的常設(shè)組織。但是，《禁毒法》第5 條規(guī)定了各級(jí)“禁毒委員會(huì)”的設(shè)立條件及其職能，并沒有規(guī)定“禁毒委員會(huì)辦公室”的設(shè)立條件以及職能劃分。以《禁毒法》作為法律淵源來(lái)看，當(dāng)前普遍存在的“禁毒委員會(huì)辦公室”可能缺乏明確的規(guī)則指引。結(jié)合既有的規(guī)范來(lái)看，1990 年《關(guān)于成立全國(guó)禁毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》規(guī)定設(shè)立“全國(guó)禁毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”作為“全國(guó)禁毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組”（對(duì)外稱“國(guó)家禁毒委員會(huì)”）的常設(shè)機(jī)構(gòu)，可以認(rèn)為“國(guó)家禁毒委員會(huì)辦公室”的設(shè)立有明確的規(guī)則指引。對(duì)于“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府”，缺乏設(shè)立“禁毒委員會(huì)辦公室”的依據(jù)。然而，出于禁毒工作的實(shí)際考慮，事實(shí)上全國(guó)能夠設(shè)置禁毒委的縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)都設(shè)有“禁毒辦”，而且這一做法從《禁毒法》實(shí)施后就立即開展。在實(shí)踐中，這一現(xiàn)象得到的評(píng)價(jià)大多是正面的［12］。但由于上位法并未直接規(guī)定“禁毒辦”的設(shè)計(jì)規(guī)則，因此設(shè)置“禁毒辦”的制度來(lái)源，大多源于各地禁毒條例，但這些規(guī)定差異極大。

首先，在職能配置上，大多數(shù)地方禁毒條例都以概括性規(guī)定設(shè)置“禁毒辦”，但并不賦予其具體工作內(nèi)容。例如，2010 年《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)禁毒條例》第6條第2款規(guī)定，“禁毒委員會(huì)設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)禁毒委員會(huì)的日常事務(wù)工作”；2011 年《貴州省禁毒條例》第5 條規(guī)定，“各級(jí)禁毒委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)禁毒委員會(huì)的日常工作，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定配備工作人員”；2022 年《內(nèi)蒙古自治區(qū)禁毒條例》第5 條第2 款規(guī)定，“旗縣級(jí)以上人民政府禁毒委員會(huì)設(shè)立辦公室，配備必要工作人員，承擔(dān)禁毒委員會(huì)的日常工作”。在這一抽象性的規(guī)定之外，也有賦予禁毒辦特定職能的，但這些職能配置也存在較大差別。例如，2022 年《吉林省禁毒條例》除在第3 條第4 款規(guī)定“禁毒委員會(huì)設(shè)立辦公室，配備專職工作人員，承擔(dān)禁毒委員會(huì)日常工作”之外，還在第25 條第1 款和第26 條第2 款規(guī)定，“縣級(jí)以上禁毒委員會(huì)辦公室應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)戒毒（康復(fù)）協(xié)調(diào)指導(dǎo)”以及“《社區(qū)戒毒（康復(fù)）協(xié)議》樣式由省禁毒委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定”。同樣的規(guī)定體現(xiàn)在2021 年《貴州省禁毒條例》中，其第5 條第2 款規(guī)定“各級(jí)禁毒委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)禁毒委員會(huì)的日常工作，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定配備工作人員”；第17 條第3款規(guī)定，“社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)協(xié)議的格式和主要內(nèi)容由省禁毒委員會(huì)辦公室統(tǒng)一規(guī)定”。上述兩地將禁毒委員會(huì)辦公室的主要職能聚焦在社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)的“協(xié)調(diào)指導(dǎo)”以及“協(xié)議制定”。2021 年《北京市禁毒條例》則擴(kuò)張了禁毒辦的職能，在其第5 條規(guī)定，“市、區(qū)禁毒委員會(huì)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的禁毒工作，研究制定禁毒工作措施，協(xié)調(diào)解決禁毒工作中的重大問(wèn)題，開展毒品問(wèn)題重點(diǎn)整治工作，監(jiān)督禁毒工作責(zé)任落實(shí)；日常工作由市、區(qū)禁毒委員會(huì)辦公室承擔(dān)”?？梢姟敖M織協(xié)調(diào)、研究措施、協(xié)調(diào)問(wèn)題、重點(diǎn)整治、監(jiān)督責(zé)任”等日常性工作，都由禁毒委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)。同樣的還有2021 年《寧夏回族自治區(qū)禁毒條例》，其第7 條第3 款規(guī)定，“禁毒委員會(huì)辦公室應(yīng)當(dāng)會(huì)同教育、科技、公安、司法行政、衛(wèi)生健康、市場(chǎng)監(jiān)督管理、廣播電視等主管部門，組織編制禁毒圖書、視聽資料、互聯(lián)網(wǎng)宣傳信息等公共文化產(chǎn)品”；第8 條第3 款規(guī)定，“學(xué)校禁毒教育工作應(yīng)當(dāng)接受所在地教育主管部門和禁毒委員會(huì)辦公室的指導(dǎo)和監(jiān)督”，將公共文化產(chǎn)品組織編制和學(xué)校禁毒工作的監(jiān)督職能賦予了禁毒委員會(huì)辦公室。

其次，在禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的部門歸屬上，也有差異性的做法。禁毒委員會(huì)隸屬于各級(jí)政府是《禁毒法》的明確規(guī)定，但禁毒委員會(huì)辦公室如何設(shè)置，地方性禁毒條例有不同規(guī)定。2013 年《江蘇省禁毒條例》第5 條規(guī)定，“禁毒委員會(huì)辦公室的日常工作，由公安機(jī)關(guān)配備相應(yīng)工作人員具體承擔(dān)”。這一條文在2019 年條例修訂之時(shí)也予以了保留，直至當(dāng)下，江蘇省的禁毒辦仍舊由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)日常工作。然而，禁毒辦與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何厘定，并無(wú)相關(guān)規(guī)則予以解釋。鑒于公安機(jī)關(guān)具有“配備相應(yīng)工作人員”的職能，可以認(rèn)為禁毒辦是由同級(jí)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行管理的。2022 年《浙江省禁毒條例》相對(duì)更清晰細(xì)致一些，在其第3 條第2 款規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府禁毒委員會(huì)辦公室設(shè)在同級(jí)公安機(jī)關(guān)，配備必要工作人員，承擔(dān)禁毒委員會(huì)的日常工作”。這一規(guī)定直接將禁毒辦“設(shè)在同級(jí)公安機(jī)關(guān)”，規(guī)避了禁毒辦的歸屬問(wèn)題。除此之外，大多數(shù)禁毒條例并不涉及禁毒辦的機(jī)構(gòu)歸屬，例如，2021 年《青海省禁毒條例》第6 條第2 款規(guī)定，“禁毒委員會(huì)設(shè)立辦公室，明確專職工作人員，負(fù)責(zé)日常工作”；2022 年《吉林省禁毒條例》第3 條第4 款規(guī)定，“禁毒委員會(huì)設(shè)立辦公室，配備專職工作人員，承擔(dān)禁毒委員會(huì)日常工作”。這樣的抽象規(guī)范使得禁毒辦的歸屬成為實(shí)踐性或習(xí)慣性事項(xiàng)，大多數(shù)地方禁毒辦都仿照國(guó)家禁毒辦的歸屬而設(shè)在公安機(jī)關(guān)，目前只有上海市禁毒辦設(shè)置在政法委之下，廣東省禁毒辦曾經(jīng)一度設(shè)置于政法委，但目前又恢復(fù)為由公安廳管轄的機(jī)制。

四、我國(guó)禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的實(shí)踐反思

國(guó)家層面禁毒委和禁毒辦的設(shè)置模式在《禁毒法》頒行之后被地方政府吸收，但由于中央與地方事權(quán)的差異，使得地方禁毒委和禁毒辦的功能異化：以“議事協(xié)調(diào)”為主要功能的禁毒委和需要“落地實(shí)操”的禁毒辦形成了一定的功能矛盾——前者設(shè)立有具體的規(guī)范指引，但不具有實(shí)體職能需求；后者缺乏規(guī)范指引，卻需要明確的授權(quán)來(lái)指引實(shí)際的工作。由于上位法缺位，地方性禁毒條例難以通過(guò)規(guī)范來(lái)明確禁毒辦的責(zé)任和職權(quán)。這是近年來(lái)各地在實(shí)踐中不斷倡導(dǎo)禁毒辦實(shí)體化的根源所在，而這一現(xiàn)象的發(fā)生，既有禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范缺乏明確規(guī)定的因素，也有我國(guó)傳統(tǒng)禁毒職能劃分固化的原因。

（一）規(guī)范缺乏引發(fā)職能邊界模糊

在我國(guó)的禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)配置模式之下，中央層面有禁毒委和禁毒辦作為“專責(zé)機(jī)構(gòu)”和“專責(zé)常設(shè)”機(jī)構(gòu)。國(guó)家禁毒委本身不具有實(shí)體屬性，其由各部委組成，這一配置符合我國(guó)禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的職能定位。國(guó)家禁毒委只需通過(guò)會(huì)議、協(xié)商等形式履行“組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)”功能即可，這些職能大多屬于宣示性事項(xiàng)，并沒有具體的條線和事務(wù)內(nèi)容；而國(guó)家禁毒辦設(shè)在公安部，體制上也沒有問(wèn)題。作為部委，其職能本來(lái)也不會(huì)涉及過(guò)于具體的事項(xiàng)，工作內(nèi)容仍舊以議事協(xié)調(diào)為主，同時(shí)將國(guó)家禁毒辦設(shè)在公安部，也有彼時(shí)禁毒工作大多屬于公安機(jī)關(guān)的因素。

但在地方，仿照這一模式設(shè)置的地方各級(jí)禁毒委和禁毒辦可能會(huì)存在問(wèn)題，且以禁毒辦的機(jī)構(gòu)設(shè)立最為凸顯。地方各級(jí)政府的禁毒委，仍是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其功能類型與國(guó)家禁毒委并無(wú)差別，只是在位階上更低。地方各級(jí)禁毒職能部門作為禁毒委的成員是在禁毒委的名義之下，通過(guò)其組織協(xié)調(diào)和安排來(lái)承擔(dān)各自在職能范圍內(nèi)需要完成的業(yè)務(wù)。在這一體制下，無(wú)論禁毒委如何來(lái)操作協(xié)調(diào)事宜，禁毒工作最后仍歸屬于各職能部門，由職能部門去履行，因此禁毒委是相對(duì)虛化的機(jī)構(gòu)，不太會(huì)基于定位和職能而引發(fā)爭(zhēng)議。然而，禁毒辦的設(shè)定并無(wú)上位法的明確支撐，即便以大多數(shù)地方實(shí)踐為考察樣本，意即將禁毒辦設(shè)置于公安機(jī)關(guān)，其定位和功能也會(huì)顯得比較尷尬。原因在于，公安機(jī)關(guān)本身就承擔(dān)禁毒職能，同時(shí)禁毒委常設(shè)機(jī)構(gòu)又設(shè)在公安機(jī)關(guān)，但公安機(jī)關(guān)與其他禁毒職能部門至少在外觀上是平級(jí)的，不可能在地位上超越權(quán)限去實(shí)施組織、協(xié)調(diào)功能，這就導(dǎo)致設(shè)置禁毒辦難以起到應(yīng)有的作用。如此一來(lái)，設(shè)置禁毒辦在外觀上就顯得有些“疊床架屋”——在公安機(jī)關(guān)內(nèi)增設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)，其人員大多或全部來(lái)源于公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部分配，承擔(dān)的職能仍舊僅限于事權(quán)劃分，無(wú)法介入到其他禁毒職能部門。在這一背景下，禁毒辦即便進(jìn)行實(shí)體化改造，增設(shè)專屬于禁毒辦的專門工作人員，也很難起到預(yù)設(shè)的作用。

我國(guó)的禁毒工作一向習(xí)慣于由公安機(jī)關(guān)主抓主責(zé)，其他機(jī)構(gòu)即便具有禁毒事務(wù)，也大多處于配合的地位，這也是慣常將“禁毒工作”視為“公安禁毒工作”的緣由。然而，在設(shè)置了禁毒委這一機(jī)構(gòu)之后，公安機(jī)關(guān)的主體地位被禁毒委取代，禁毒委成為禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)。禁毒委定位于“議事協(xié)調(diào)”，其本身的結(jié)構(gòu)欠缺實(shí)體性，公安機(jī)關(guān)參與禁毒委的工作，受到的是禁毒委“非實(shí)質(zhì)性”約束。但是，基于禁毒委而設(shè)置的禁毒辦，又大多設(shè)在公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)慣常性地希望通過(guò)禁毒辦來(lái)發(fā)揮禁毒工作中更大的職權(quán)，從而調(diào)動(dòng)同級(jí)別的其他禁毒職能機(jī)構(gòu)，但囿于事權(quán)劃分，這一愿望往往在實(shí)踐中很難實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)筆者長(zhǎng)期在實(shí)務(wù)部門的調(diào)研，經(jīng)歷過(guò)《禁毒法》頒行、從事禁毒工作多年的民警大多認(rèn)為，《禁毒法》實(shí)施之前，公安機(jī)關(guān)在禁毒工作中占據(jù)主導(dǎo)地位，例如要做宣傳教育活動(dòng)，公安機(jī)關(guān)自己就能做主，可以自行協(xié)調(diào)教育部門予以配合。但目前要調(diào)動(dòng)教育部門協(xié)同開展禁毒教育工作，需要通過(guò)禁毒委協(xié)調(diào)，禁毒委不是具有實(shí)體權(quán)力的常設(shè)機(jī)構(gòu)，日常工作只能通過(guò)禁毒辦來(lái)開展。在這一過(guò)程中，一方面，教育部門會(huì)認(rèn)為禁毒辦與公安機(jī)關(guān)是重合的“一套班子，兩塊牌子”機(jī)構(gòu)，缺乏服從協(xié)調(diào)的意愿；另一方面，以禁毒辦的名義協(xié)調(diào)教育部門履行職責(zé)，最后還是需要公安禁毒部門出面與其對(duì)接，實(shí)際參與工作的仍舊是獨(dú)立的公安機(jī)關(guān)和教育機(jī)關(guān)，但又必須通過(guò)禁毒辦去協(xié)調(diào)，這一流程中增加了無(wú)謂的傳導(dǎo)環(huán)節(jié)，無(wú)疑會(huì)耗費(fèi)行政成本。

（二）業(yè)務(wù)分配不均引發(fā)職能虛置

在當(dāng)前的地方性禁毒條例中，雖然大多數(shù)都未明確禁毒辦的職能范圍，但也有部分地區(qū)賦予了禁毒辦一些明確的工作，例如貴州和吉林將禁毒辦定位于社區(qū)戒毒的主責(zé)機(jī)關(guān)，北京則將重點(diǎn)整治、監(jiān)督落實(shí)等職責(zé)給予了禁毒辦，寧夏則將學(xué)校禁毒教育工作職能賦予了禁毒辦和教育主管部門共同承擔(dān)。值得注意的是，這些工作都是既有禁毒工作職能體系中的“洼地”，也就是在法律法規(guī)或者規(guī)范性文件中不甚明確之處，此時(shí)由禁毒辦來(lái)負(fù)責(zé)，能夠在不打破既有職能機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍的基礎(chǔ)上，起到一定的推動(dòng)作用。

例如，在社區(qū)戒毒中，依照《禁毒法》和《戒毒條例》承擔(dān)職能的是由城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組成的“社區(qū)戒毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，①《禁毒法》第34 條：“城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)社區(qū)戒毒工作”；《戒毒條例》第15 條：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、城市街道辦事處應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要成立社區(qū)戒毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組，配備社區(qū)戒毒專職工作人員，制定社區(qū)戒毒工作計(jì)劃，落實(shí)社區(qū)戒毒措施?！惫矙C(jī)關(guān)在社區(qū)戒毒工作中扮演的角色是“提供指導(dǎo)和協(xié)助”。②《禁毒法》第34 條：“公安機(jī)關(guān)和司法行政、衛(wèi)生行政、民政等部門應(yīng)當(dāng)對(duì)社區(qū)戒毒工作提供指導(dǎo)和協(xié)助。”但由于“社區(qū)戒毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組”由基層政府機(jī)關(guān)組成，缺乏強(qiáng)制性執(zhí)法權(quán)，在工作中沒有“抓手”，社區(qū)戒毒工作中經(jīng)常出現(xiàn)拒絕社區(qū)戒毒、戒毒人員脫失等現(xiàn)象，在這一背景下，將以公安機(jī)關(guān)為主體的禁毒辦加入社區(qū)戒毒工作中來(lái)，就可以“借”禁毒辦的參與而獲得公安機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)戒毒執(zhí)行的權(quán)力保障，對(duì)社區(qū)戒毒人員產(chǎn)生一些有益于執(zhí)行的威懾力。而將禁毒預(yù)防教育等職能分配給禁毒辦，則是“以規(guī)范替代協(xié)調(diào)”的做法。在既有的體制下，公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)同級(jí)的教育部門共同開展禁毒預(yù)防教育，很難得到教育行政機(jī)構(gòu)的主動(dòng)配合，教育部門的重心在培養(yǎng)學(xué)生知識(shí)體系，禁毒預(yù)防教育大多是以行政化推行的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，與其讓公安機(jī)關(guān)以禁毒辦的名義“一事一議”地展開溝通協(xié)調(diào)，不如簡(jiǎn)單直白加以規(guī)定就好。這兩部分職能，事實(shí)上是禁毒辦在查漏補(bǔ)缺，從既有的規(guī)范中找出那些職能部門的權(quán)責(zé)間隙并賦予禁毒辦承擔(dān)，使禁毒辦在外觀上具有履行具體職責(zé)的形象。

五、完善禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)設(shè)置的路徑探索

設(shè)置禁毒委和禁毒辦作為專責(zé)機(jī)構(gòu)，是禁毒工作的客觀需要。但在目前的禁毒體制之下，這一機(jī)構(gòu)體系也確有完善空間。目前諸多地區(qū)都著手實(shí)現(xiàn)禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的實(shí)體化改造，并且結(jié)合各自的地域特征有不同的做法。但回歸到問(wèn)題本身，我們需要討論的，一是設(shè)置“禁毒辦”這樣一個(gè)層級(jí)禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的必要性；二是如果有必要設(shè)置禁毒辦，其基本的構(gòu)造應(yīng)當(dāng)是如何確立的。對(duì)于前一個(gè)問(wèn)題，我國(guó)禁毒職能機(jī)關(guān)的龐雜繁多，決定了專責(zé)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)選擇“協(xié)調(diào)指導(dǎo)型”作為建構(gòu)基礎(chǔ)，不宜在當(dāng)前已經(jīng)固化的業(yè)務(wù)權(quán)限分配的基礎(chǔ)上進(jìn)行全面改造，設(shè)立一個(gè)擁有實(shí)體性權(quán)力的專責(zé)機(jī)構(gòu)。無(wú)論是1990 年出于滿足公約需求，還是2008 年《禁毒法》予以的法律化規(guī)定，禁毒委的設(shè)立都是正當(dāng)且合理的。但是在這一設(shè)置之下，再行設(shè)立禁毒辦作為常設(shè)機(jī)構(gòu)就值得討論。從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，禁毒辦的配備是合理的，以部委作為成員單位的國(guó)家禁毒委召集和開展工作，程序繁冗且難以保障效率，有一個(gè)層次較高（設(shè)在公安部）的機(jī)構(gòu)，仍舊承擔(dān)議事協(xié)調(diào)職責(zé)，并不會(huì)產(chǎn)生較大的沖突。但在地方層面，公安機(jī)關(guān)需要從事具體的禁毒事務(wù)，以公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)禁毒辦的形式來(lái)完成日常的毒品犯罪打擊、禁毒預(yù)防教育、禁吸戒毒等工作，以單一的公安機(jī)關(guān)行使職權(quán)可能很難完成。但這并不意味著配置地方禁毒辦的規(guī)則是無(wú)效的，只不過(guò)在當(dāng)前的制度資源之下，禁毒辦很難發(fā)揮預(yù)設(shè)作用［13］。

（一）以合理性職權(quán)分配為基礎(chǔ)的實(shí)體化

當(dāng)前以公安機(jī)關(guān)為基礎(chǔ)的禁毒辦實(shí)體化建設(shè)，取得了一定的正面效果，但也有可能會(huì)導(dǎo)致禁毒辦進(jìn)一步陷入“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。如前所述，將禁毒辦設(shè)在公安機(jī)關(guān)，在頂層設(shè)計(jì)中是沒有問(wèn)題的，而在地方性禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的配置上，上位法并沒有關(guān)于禁毒辦的明確規(guī)定。當(dāng)前設(shè)立地方禁毒辦的根本目的，是通過(guò)一個(gè)上位機(jī)構(gòu)常設(shè)化的方式來(lái)強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)的禁毒職能，而在職能分配已經(jīng)固化的背景下增設(shè)禁毒辦，從立法動(dòng)機(jī)上看具有相當(dāng)程度的目的性訴求。結(jié)合我國(guó)禁毒工作的發(fā)展?fàn)顩r，專責(zé)機(jī)構(gòu)的設(shè)置雖屬必要，但更優(yōu)先的選項(xiàng)是厘清禁毒工作內(nèi)核并合理展開禁毒業(yè)務(wù)分工。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多禁毒職能部門認(rèn)為“禁毒辦設(shè)在公安局，（禁毒）就是公安的事情”，如果將設(shè)立于公安機(jī)關(guān)的禁毒辦繼續(xù)予以“實(shí)體化”，無(wú)異于將公安機(jī)關(guān)這一禁毒職能機(jī)關(guān)直接轉(zhuǎn)變?yōu)榻緦Ｘ?zé)機(jī)關(guān)，這對(duì)于職能劃分和權(quán)力配置來(lái)說(shuō)將會(huì)形成邏輯重疊——公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)涉毒違法犯罪打擊、易制毒化學(xué)品管控，同時(shí)又協(xié)調(diào)預(yù)防教育、禁吸戒毒等等事務(wù)。一方面是與其他業(yè)務(wù)部門平級(jí)的機(jī)關(guān)，另一方面又有超越他們的權(quán)限，這樣的設(shè)置不應(yīng)當(dāng)是“實(shí)體化”的最終歸宿。顯然，我們不能因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)“叫不動(dòng)”別的部門，就設(shè)立專責(zé)機(jī)構(gòu)來(lái)賦予公安機(jī)關(guān)“叫得動(dòng)”的權(quán)力。某種意義上看，這并不是權(quán)力擴(kuò)張，而是義務(wù)添附。在公安業(yè)務(wù)專業(yè)化日趨完善的當(dāng)下，再給公安機(jī)關(guān)增添“非警務(wù)化”的負(fù)擔(dān)，其實(shí)是不明智的。因此，首先應(yīng)當(dāng)去考慮，如何才能讓其他的機(jī)關(guān)具有積極參與禁毒事務(wù)的動(dòng)力。

合理劃分禁毒工作的職權(quán)，可能是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵。公安機(jī)關(guān)在禁毒事務(wù)中面臨著“多頭并舉”的態(tài)勢(shì)，事實(shí)上削弱了公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)效率。舉例來(lái)說(shuō)，在2001年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈國(guó)家禁毒委員會(huì)成員單位主要職責(zé)〉的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2001〕4 號(hào)）中，公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)一共有三項(xiàng)，①具體包括：1.掌握毒品違法犯罪動(dòng)態(tài)，研究制定預(yù)防、打擊對(duì)策；2.組織、指導(dǎo)、監(jiān)督毒品犯罪案件的偵查工作，毒品預(yù)防教育、禁吸戒毒、禁種鏟毒工作，麻醉藥品、精神藥物安全管理和易制毒化學(xué)品管制等工作，以及因毒品犯罪被判處有期徒刑在被交付執(zhí)行前剩余刑期在1 年以下的和被判處拘役的罪犯的監(jiān)管改造工作；3.履行國(guó)際禁毒公約義務(wù)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)禁毒國(guó)際合作。而衛(wèi)生行政部門的業(yè)務(wù)一共有六項(xiàng)。②具體包括：1.監(jiān)督地方各級(jí)衛(wèi)生行政部門對(duì)戒毒醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)置審批工作，組織協(xié)調(diào)地方各級(jí)衛(wèi)生行政部門取締非法設(shè)立的戒毒醫(yī)療機(jī)構(gòu)；2.制定戒毒治療的規(guī)章制度和工作規(guī)范，對(duì)強(qiáng)制戒毒所、勞教戒毒所、戒毒醫(yī)療機(jī)構(gòu)從事醫(yī)療和護(hù)理工作的人員進(jìn)行資格認(rèn)證；3.貫徹“預(yù)防為主”的方針，積極開展健康教育工作，對(duì)經(jīng)吸毒引起的傳染性疾病依法進(jìn)行監(jiān)督管理，并對(duì)治療工作提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)；4.加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部麻醉藥品和精神藥物的管理并規(guī)范使用，加強(qiáng)處方管理；5.指導(dǎo)戒毒治療科研工作，鼓勵(lì)積極探索新的臨床戒毒治療方法；6.配合公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)開展強(qiáng)制戒毒和勞教戒毒工作。但是，在2021 年《戒毒醫(yī)療管制辦法》第5 條和第7 條規(guī)定，戒毒醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)劃需要會(huì)商同級(jí)公安機(jī)關(guān)，并且在登記時(shí)報(bào)同級(jí)公安機(jī)關(guān)備案；2016 年《吸毒成癮認(rèn)定辦法》第4 條規(guī)定，只有公安機(jī)關(guān)“因技術(shù)原因認(rèn)定有困難的，可以委托有資質(zhì)的戒毒醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定”。這些規(guī)則，造就了公安機(jī)關(guān)在禁毒工作中廣泛存在，導(dǎo)致其他職能部門逐漸降低了主動(dòng)性和積極性。普遍形成了公安機(jī)關(guān)積極主責(zé)，其他部門消極配合的現(xiàn)象和觀念。也就是說(shuō)，合理分配禁毒事務(wù)中的職能權(quán)限，讓其他的禁毒業(yè)務(wù)部門有一定的主體性和獨(dú)立性，能夠享有在特定的禁毒事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)，從而促進(jìn)其參與禁毒工作的積極性，較之于一味強(qiáng)化禁毒辦的實(shí)體性，相對(duì)更容易實(shí)現(xiàn)一些。這一做法并非削弱了公安機(jī)關(guān)的職權(quán)，反而可以將有限的資源更好地配置在多元領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)禁毒職能部門工作內(nèi)容的合理分配。

（二）以組織常態(tài)化為表現(xiàn)的實(shí)體化

近年來(lái)各地嘗試的禁毒辦“實(shí)體化”，動(dòng)機(jī)在于賦予禁毒辦在議事協(xié)調(diào)功能之外的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，這一思路事實(shí)上是我國(guó)禁毒工作責(zé)任體系在規(guī)則層面從單一到多元轉(zhuǎn)向后的衍生現(xiàn)象。由于公安機(jī)關(guān)難以承擔(dān)所有的禁毒事務(wù)，但慣常思維又將公安機(jī)關(guān)推向前臺(tái)，其他職能部門協(xié)作意愿不強(qiáng)，以禁毒辦的名義直接開展工作，不僅效率更高，也能夠促進(jìn)各職能部門的協(xié)調(diào)溝通。這可能是禁毒辦“實(shí)體化”的根本目標(biāo)，因此有些地區(qū)將禁毒辦設(shè)在較之于同級(jí)公安機(jī)關(guān)更高層級(jí)的政法委，有些地區(qū)甚至為了強(qiáng)化禁毒辦的實(shí)體地位，通過(guò)將黨委與禁毒委合并的方式，將禁毒辦納入黨委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，從而提高禁毒辦的層級(jí)，促進(jìn)在具體工作中的主導(dǎo)權(quán)。

即便這一思路有一定程度的合理性，并且通過(guò)地方性法規(guī)著手制定禁毒辦實(shí)體化轉(zhuǎn)型規(guī)則，不管是由公安機(jī)關(guān)為主體的禁毒辦實(shí)體化規(guī)則，或者將禁毒辦設(shè)置于政法委，抑或?qū)Ⅻh委與禁毒辦結(jié)合并納入黨委之下，這些做法都在一定程度上解決了禁毒辦成為實(shí)體之后的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。但上述嘗試無(wú)一例外都是為了凸顯禁毒辦的重要性、提高禁毒辦層次或者讓禁毒辦更有話語(yǔ)權(quán)的手段，事實(shí)上并未能從根本上解決禁毒辦的地位問(wèn)題，禁毒辦的設(shè)立規(guī)則仍舊是“地方性”的。由于上位法沒有相應(yīng)的規(guī)定，禁毒辦缺乏明確授權(quán)性規(guī)則的現(xiàn)象客觀存在，地方性禁毒條例大多只能概略規(guī)定禁毒辦的設(shè)置，對(duì)機(jī)構(gòu)組織、職能范圍難以進(jìn)行明確和細(xì)化。有鑒于此，《禁毒法》等上位法應(yīng)當(dāng)對(duì)此有所回應(yīng)，在修訂時(shí)予以規(guī)范，對(duì)禁毒辦的設(shè)置與歸屬，工作機(jī)制、管轄范圍和業(yè)務(wù)職能的劃分進(jìn)行較為明確的規(guī)定。這一規(guī)則的樹立并非僅為禁毒辦獲得法律上的正當(dāng)性，更是為了明晰禁毒辦的法律定位，樹立禁毒辦在職責(zé)范圍內(nèi)的執(zhí)法權(quán)威。

結(jié) 語(yǔ)

禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)是順應(yīng)禁毒工作規(guī)律而萌生的組織體系，傳統(tǒng)的禁毒職能分配造就了我國(guó)“指導(dǎo)協(xié)調(diào)型”專責(zé)機(jī)構(gòu)的特征。在中央與地方事權(quán)分離的背景下，中央禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的議事協(xié)調(diào)功能與地方禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一業(yè)務(wù)功能難以得到同等的保障，地方禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)實(shí)體化的初衷，正是由于禁毒委員會(huì)辦公室難以組織協(xié)調(diào)同級(jí)職能部門的衍生現(xiàn)象。但依靠地方性禁毒條例開展“實(shí)體化”的進(jìn)程，由于缺乏上位法授權(quán)和禁毒職能分配的固化而存在諸多障礙。促進(jìn)禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的組織運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)在科學(xué)剖析禁毒業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上合理劃分職能分配，同時(shí)修訂和完善上位法，確立禁毒委員會(huì)和禁毒委員會(huì)辦公室的機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)則，促進(jìn)我國(guó)禁毒專責(zé)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化與科學(xué)化。