李婷婷 常健

［摘要］進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，社區(qū)既是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的重要場(chǎng)域，又是防范和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的最基礎(chǔ)單元。動(dòng)員社區(qū)居民參與社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)，有助于彌補(bǔ)社區(qū)應(yīng)急服務(wù)力量的不足，凝聚社區(qū)共同體意識(shí)，建構(gòu)更加積極的社區(qū)關(guān)系，但同時(shí)也會(huì)帶來相應(yīng)的管理問題。因此，需要對(duì)社區(qū)應(yīng)急志愿者的四種不同類型加以分類管理；同時(shí)，根據(jù)社區(qū)應(yīng)急不同階段對(duì)志愿服務(wù)的不同需要，成立不同的志愿者組織和采用相應(yīng)管理模式。在社區(qū)突發(fā)應(yīng)急階段，需要社區(qū)居民提供應(yīng)急救援志愿服務(wù)，它適于采用任務(wù)團(tuán)隊(duì)管理模式；在社區(qū)持續(xù)應(yīng)急階段，需要社區(qū)居民提供應(yīng)急運(yùn)行志愿服務(wù)，則適于采用分層集成管理模式。

［關(guān)鍵詞］社區(qū)；突發(fā)公共事件；應(yīng)急救援；志愿服務(wù)；應(yīng)急管理

［中圖分類號(hào)］ D632.9 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］1003-7608（2023）02-0090-08

一、問題的提出

進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，城鄉(xiāng)社區(qū)面臨日益頻繁多樣的突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)，特別是突發(fā)公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害事件、設(shè)施安全事件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)事件等方面的風(fēng)險(xiǎn)。這些突發(fā)公共事件如果不能在社區(qū)層面予以及時(shí)有效的控制和應(yīng)對(duì)，不僅會(huì)對(duì)本社區(qū)居民的生命健康、財(cái)產(chǎn)安全和正常生活交往構(gòu)成嚴(yán)重威脅，而且其風(fēng)險(xiǎn)能量和負(fù)面效應(yīng)會(huì)迅速外溢，向周邊社區(qū)和社會(huì)擴(kuò)散。

因此，社區(qū)應(yīng)急管理正在成為社區(qū)必須承擔(dān)的一項(xiàng)重要工作。與社區(qū)的常態(tài)化管理相比，社區(qū)應(yīng)急管理在管理目標(biāo)、任務(wù)時(shí)限、人員需求、組織模式、管理方式等方面都有許多不同的要求，僅采用常態(tài)化的社區(qū)管理模式通常無法應(yīng)對(duì)社區(qū)應(yīng)急管理的需求。從目前社區(qū)應(yīng)對(duì)各種突發(fā)公共事件的情況來看，盡管社區(qū)基層工作人員夜以繼日地工作，但超負(fù)荷的工作壓力不僅使他們身心疲憊，而且社區(qū)居民與社區(qū)管理者之間的關(guān)系也趨于緊張。因此，如何更有效地利用社區(qū)人力資源，提升社區(qū)應(yīng)急管理的效能，改變社區(qū)工作者的超負(fù)荷工作狀態(tài)，并在社區(qū)應(yīng)急管理過程中提升社區(qū)居民的共同體意識(shí)，合作促進(jìn)社區(qū)公益，是社區(qū)應(yīng)急管理必須重點(diǎn)研究的問題。

充分發(fā)動(dòng)和有效利用社區(qū)志愿者參與社區(qū)應(yīng)急服務(wù)，是解決上述問題的一條重要路徑。社區(qū)志愿者可以在社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)信息收集、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控預(yù)警、應(yīng)急知識(shí)普及、維持社區(qū)秩序、清理救援通道，以及協(xié)助運(yùn)送和分發(fā)應(yīng)急物資等方面發(fā)揮重要作用。這不僅能夠有效彌補(bǔ)社區(qū)應(yīng)急服務(wù)力量的不足，而且有助于凝聚社區(qū)共同體意識(shí)，建構(gòu)積極的社區(qū)關(guān)系。社區(qū)居民參與社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)具有一些顯著的優(yōu)勢(shì)。一是熟悉情況。作為社區(qū)居民，他們知曉社區(qū)的布局結(jié)構(gòu)，了解居民的構(gòu)成和不同需求，在應(yīng)對(duì)社區(qū)突發(fā)公共事件的過程中，可以減少無效勞作，提高應(yīng)急服務(wù)效率。二是便于參與。作為社區(qū)居民，他們參與社區(qū)應(yīng)急服務(wù)不受交通的限制，在時(shí)間上更加靈活。其同住家庭成員可以提供精神鼓勵(lì)和后勤支持，使其在面臨困難的情境下更加堅(jiān)強(qiáng)。三是掌握人脈資源。作為社區(qū)居民，他們?cè)谏鐓^(qū)中具有一定的人脈資源，與被服務(wù)者容易相互理解，獲得社區(qū)居民的更多鼓勵(lì)和支持，服務(wù)中的不足會(huì)得到社區(qū)居民的更多寬容。這種支持性的服務(wù)氛圍，可以降低在社區(qū)應(yīng)急服務(wù)中發(fā)生沖突的可能。

社區(qū)居民參與社區(qū)應(yīng)急服務(wù)既帶來充沛的人力資源，但也會(huì)帶來相應(yīng)的管理問題。如果缺乏適當(dāng)?shù)膽?yīng)急服務(wù)管理機(jī)制，不僅會(huì)使社區(qū)志愿者的服務(wù)效率低下，降低其服務(wù)的積極性，而且會(huì)在志愿者之間、志愿者與服務(wù)對(duì)象之間、志愿者與社區(qū)管理者之間產(chǎn)生各種矛盾甚至沖突，給應(yīng)急工作帶來負(fù)面影響。要避免上述問題，一方面，需要區(qū)分不同類型的社區(qū)應(yīng)急志愿者，理解各種類型的應(yīng)急志愿者的長(zhǎng)處和短板；另一方面，需要區(qū)分社區(qū)應(yīng)急的不同階段，了解不同應(yīng)急階段對(duì)社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的不同需求。在此基礎(chǔ)上，確定不同應(yīng)急階段社區(qū)應(yīng)急志愿者的組織模式和管理方式，使社區(qū)應(yīng)急志愿者的服務(wù)效能得到最充分發(fā)揮，使其志愿服務(wù)的積極性得到有效的激勵(lì)和維持。

二、四類社區(qū)應(yīng)急志愿者及其管理

社區(qū)應(yīng)急志愿者的工作狀態(tài)主要受到兩個(gè)因素的影響：一是是否具備應(yīng)急服務(wù)的專業(yè)能力，二是是否可以持續(xù)參與社區(qū)應(yīng)急服務(wù)。以這兩個(gè)因素為維度，可以區(qū)分出四類社區(qū)應(yīng)急志愿者（見表1）。

社區(qū)專業(yè)應(yīng)急志愿者是指受過應(yīng)急方面的專業(yè)訓(xùn)練的社區(qū)應(yīng)急志愿者。例如，在救火防災(zāi)、地震救援、公共衛(wèi)生、沖突化解等方面經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，具有相關(guān)的專業(yè)知識(shí)、技能和素養(yǎng)，因此，他們可以在社區(qū)應(yīng)急服務(wù)中發(fā)揮關(guān)鍵的甚至核心的作用。根據(jù)他們可以從事社區(qū)應(yīng)急工作的時(shí)間，可以將他們分為兩類。一類是固定專業(yè)應(yīng)急志愿者。他們?cè)谄綍r(shí)承擔(dān)預(yù)防社區(qū)各類突發(fā)公共事件的工作，并隨時(shí)準(zhǔn)備在出現(xiàn)社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)及時(shí)投入社區(qū)應(yīng)急救援和服務(wù)工作。另一類是臨時(shí)專業(yè)應(yīng)急志愿者。他們雖然具備社區(qū)應(yīng)急服務(wù)所需的專業(yè)知識(shí)、技能和素養(yǎng)，但從事著其他的專業(yè)工作，只能在社區(qū)出現(xiàn)突發(fā)公共事件時(shí)臨時(shí)性地參與到社區(qū)應(yīng)急服務(wù)中來。

社區(qū)非專業(yè)應(yīng)急志愿者是指未經(jīng)過應(yīng)急方面的專業(yè)訓(xùn)練的社區(qū)應(yīng)急志愿者。由于他們不具備應(yīng)急方面的專業(yè)知識(shí)、技能和素養(yǎng)，因此在社區(qū)應(yīng)急工作中只能承擔(dān)輔助性的工作。根據(jù)他們可以從事社區(qū)應(yīng)急工作的時(shí)間，也可以將他們分為兩類。一類是固定非專業(yè)志愿者。他們常年從事社區(qū)志愿服務(wù)工作，當(dāng)社區(qū)出現(xiàn)突發(fā)公共事件時(shí)，自然會(huì)投入到社區(qū)應(yīng)急工作中來。另一類是臨時(shí)非專業(yè)應(yīng)急志愿者。他們平時(shí)并不從事社區(qū)志愿工作，但當(dāng)社區(qū)出現(xiàn)突發(fā)公共事件時(shí)，自愿申請(qǐng)參加社區(qū)應(yīng)急服務(wù)工作。

顯然，上述四類志愿者在應(yīng)急能力、團(tuán)隊(duì)協(xié)作、投入精力和激勵(lì)需求等方面存在一定差異。第一，四類社區(qū)應(yīng)急志愿者在應(yīng)急能力方面具有顯著差異。專業(yè)應(yīng)急志愿者在應(yīng)急救援方面具備專業(yè)知識(shí)、技能和素養(yǎng)，而非專業(yè)應(yīng)急志愿者則相應(yīng)缺乏，在救援中容易出現(xiàn)失誤。第二，在團(tuán)隊(duì)默契方面，社區(qū)固定志愿者之間由于定期訓(xùn)練或長(zhǎng)期配合，可以形成良好的團(tuán)隊(duì)協(xié)調(diào)配合；社區(qū)臨時(shí)志愿者之間因?yàn)槿狈Ρ匾挠?xùn)練和合作經(jīng)歷，因而可能在團(tuán)隊(duì)配合能力方面有所欠缺。第三，社區(qū)應(yīng)急志愿者在投入時(shí)間上存在明顯差異。社區(qū)固定志愿者可以集中全部精力投入社區(qū)應(yīng)急工作，社區(qū)臨時(shí)志愿者投入社區(qū)應(yīng)急工作的時(shí)間千差萬別，這對(duì)志愿者組織工作帶來一定挑戰(zhàn)。第四，社區(qū)應(yīng)急志愿者的激勵(lì)需求不一。社區(qū)固定志愿者的工作動(dòng)力更多地出自職業(yè)責(zé)任感，其維持需要合理的組織激勵(lì)機(jī)制；社區(qū)臨時(shí)志愿者則更多地出自公益精神，其維持需要更多地來自社區(qū)居民、志愿組織和政府的肯定和鼓勵(lì)。

社區(qū)應(yīng)急志愿者在能力、協(xié)作、精力和動(dòng)力方面存在的顯著差異，要求管理者在平時(shí)須采取相應(yīng)的組織和管理措施進(jìn)行有針對(duì)性的區(qū)別化管理。首先，針對(duì)社區(qū)非專業(yè)應(yīng)急志愿者缺乏專業(yè)素養(yǎng)的問題，需要平時(shí)對(duì)社區(qū)居民開展應(yīng)急志愿服務(wù)的知識(shí)普及工作，使有可能成為社區(qū)應(yīng)急志愿者的居民了解參與社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的工作角色、工作內(nèi)容和工作方式，以及完成這些工作需要的相關(guān)知識(shí)和技能儲(chǔ)備。同時(shí)，可以定期開展社區(qū)應(yīng)急培訓(xùn)和演練，使?jié)撛诘姆菍I(yè)應(yīng)急志愿者能夠通過這樣的培訓(xùn)和演練掌握專業(yè)技能，提高專業(yè)素養(yǎng)。同時(shí)，需要在社區(qū)普遍建立專業(yè)應(yīng)急救援志愿者組織，定期開展訓(xùn)練，使其在社區(qū)應(yīng)急管理中發(fā)揮核心骨干作用。其次，針對(duì)社區(qū)臨時(shí)應(yīng)急志愿者在團(tuán)隊(duì)協(xié)作方面可能存在的缺陷，需要平時(shí)在社區(qū)開展臨時(shí)應(yīng)急志愿者的招募工作。一方面，可以提前根據(jù)申請(qǐng)參加臨時(shí)應(yīng)急工作的社區(qū)志愿者所填報(bào)的情況建立團(tuán)隊(duì)組合預(yù)案，盡量安排相互了解、能力互補(bǔ)的志愿者相互結(jié)合；另一方面，可以通過開展團(tuán)隊(duì)活動(dòng)的方式增進(jìn)臨時(shí)應(yīng)急志愿者之間的相互了解。再次，針對(duì)社區(qū)臨時(shí)應(yīng)急志愿者在投入時(shí)間方面的多樣性，需要在平時(shí)對(duì)申請(qǐng)臨時(shí)參加社區(qū)應(yīng)急工作的志愿者進(jìn)行可用時(shí)間的摸底工作，并根據(jù)摸底的數(shù)據(jù)制定若干應(yīng)急人員組織安排的備選預(yù)案，以便在社區(qū)出現(xiàn)突發(fā)公共事件時(shí)能夠合理安排和有效利用臨時(shí)應(yīng)急志愿者的時(shí)間。最后，針對(duì)固定志愿者和臨時(shí)志愿者在工作動(dòng)機(jī)上的差異，建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。關(guān)于社區(qū)固定應(yīng)急志愿者，需要強(qiáng)化對(duì)志愿者人身風(fēng)險(xiǎn)的保障機(jī)制?！吨驹阜?wù)條例》第十七條規(guī)定：“志愿服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)為志愿者參與志愿服務(wù)活動(dòng)提供必要條件，解決志愿者在志愿服務(wù)過程中遇到的困難，維護(hù)志愿者的合法權(quán)益。志愿服務(wù)組織安排志愿者參與可能發(fā)生人身危險(xiǎn)的志愿服務(wù)活動(dòng)前，應(yīng)當(dāng)為志愿者購(gòu)買相應(yīng)的人身意外傷害保險(xiǎn)?！保?］對(duì)社區(qū)臨時(shí)應(yīng)急志愿者，應(yīng)著重強(qiáng)化社會(huì)激勵(lì)機(jī)制。通過各種渠道在社區(qū)和社會(huì)中宣傳社區(qū)應(yīng)急志愿者的工作和貢獻(xiàn)，使社區(qū)志愿者感受到自己工作的價(jià)值，維護(hù)志愿者參與社區(qū)應(yīng)急工作的積極性，并激發(fā)更多居民參加社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)。

三、社區(qū)應(yīng)急的不同階段及其對(duì)社區(qū)應(yīng)急志愿者的不同需求

當(dāng)社區(qū)出現(xiàn)突發(fā)公共事件時(shí)，社區(qū)應(yīng)急過程可以區(qū)分為明顯不同的兩個(gè)階段，即突發(fā)應(yīng)急階段和持續(xù)應(yīng)急階段。突發(fā)應(yīng)急階段是指社區(qū)突發(fā)公共事件初期的緊急應(yīng)急階段，它要求迅速采取各種緊急應(yīng)急措施開展救援行動(dòng)，將突發(fā)公共事件可能造成的損失降至最低。持續(xù)應(yīng)急階段是指在對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行緊急處理之后繼續(xù)穩(wěn)步實(shí)施應(yīng)急措施的階段，它要求有序開展各種防范和控制措施，遏制風(fēng)險(xiǎn)的蔓延和損失的增加，保證社區(qū)人員和財(cái)產(chǎn)安全。持續(xù)應(yīng)急階段的持續(xù)時(shí)間根據(jù)突發(fā)公共事件的性質(zhì)或短或長(zhǎng)。在社區(qū)應(yīng)急的不同階段，對(duì)社區(qū)志愿服務(wù)的需求表現(xiàn)出明顯的差異性（見圖1）。

在非應(yīng)急階段，社區(qū)需要的是常態(tài)志愿服務(wù)，它主要是滿足社區(qū)居民的一些特殊需求。這些志愿服務(wù)中也包括應(yīng)急方面的內(nèi)容，主要目標(biāo)是通過宣傳應(yīng)急避險(xiǎn)和自救互救等應(yīng)急知識(shí)、定期或不定期培訓(xùn)或演練、社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)隱患排查等，增進(jìn)居民的應(yīng)急意識(shí)，提升社區(qū)居民的應(yīng)急技能，防范突發(fā)公共事件的發(fā)生。

一旦出現(xiàn)突發(fā)公共事件，社區(qū)即進(jìn)入突發(fā)應(yīng)急階段，它需要社區(qū)志愿者提供社區(qū)應(yīng)急救援服務(wù)，其主要內(nèi)容包括救援準(zhǔn)備、事態(tài)控制、輔助逃生、現(xiàn)場(chǎng)搜索和現(xiàn)場(chǎng)救援等［2］。專業(yè)應(yīng)急救援人員承擔(dān)的主要工作是救援準(zhǔn)備、事態(tài)控制、輔助逃生、現(xiàn)場(chǎng)搜索、現(xiàn)場(chǎng)救援。社區(qū)應(yīng)急救援志愿者可以提供的服務(wù)則包括突發(fā)社區(qū)事件預(yù)警和報(bào)警、先期救援行動(dòng)、疏通救援道路、協(xié)助疏散人群等。鑒于突發(fā)應(yīng)急事件處置的緊迫性、難度和危險(xiǎn)性，它要求志愿服務(wù)人員熟悉應(yīng)急救援預(yù)案的流程要求、配備完備的救援裝備，以及具有一定專業(yè)素質(zhì)和技能，能夠協(xié)同配合默契，掌握自我安全防護(hù)技能。

如果社區(qū)突發(fā)公共事件得到有效控制，則應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束；如果事態(tài)雖然得到一定控制，但仍存在蔓延的可能，則需要轉(zhuǎn)入持續(xù)應(yīng)急階段。持續(xù)應(yīng)急階段的志愿服務(wù)工作主要包括收集突發(fā)公共事件的相關(guān)信息與報(bào)告、心理疏導(dǎo)、醫(yī)療康復(fù)、排險(xiǎn)重建等。這些志愿服務(wù)在工作的不確定性、時(shí)效性、時(shí)間緊迫性以及對(duì)人員專業(yè)資格的要求程度等維度上，均與突發(fā)應(yīng)急階段的應(yīng)急救援志愿服務(wù)有顯著區(qū)別。鑒于此，持續(xù)應(yīng)急階段的志愿服務(wù)可以稱為社區(qū)應(yīng)急運(yùn)行志愿服務(wù)。在這一階段，專業(yè)應(yīng)急救援人員負(fù)責(zé)排除次生災(zāi)害、心理疏導(dǎo)、醫(yī)療康復(fù)、排險(xiǎn)重建等。社區(qū)應(yīng)急運(yùn)行志愿者則主要承擔(dān)突發(fā)公共事件隱患排查、信息收集與報(bào)告、組織居民互助、維持社區(qū)秩序、宣傳報(bào)道、后勤保障等工作。此階段志愿服務(wù)在時(shí)間緊迫性、救援專業(yè)性要求、危險(xiǎn)性和任務(wù)不確定性等維度上，較之突發(fā)應(yīng)急階段顯著下降。

當(dāng)突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置和后續(xù)恢復(fù)工作完成后，應(yīng)急狀態(tài)解除，社區(qū)生活秩序恢復(fù)，常態(tài)志愿服務(wù)取代應(yīng)急運(yùn)行志愿服務(wù)。不同階段社區(qū)志愿服務(wù)的承擔(dān)主體有所不同。非應(yīng)急階段和應(yīng)急解除階段社區(qū)常態(tài)志愿服務(wù)的承擔(dān)主體可以稱為社區(qū)常態(tài)服務(wù)志愿者。突發(fā)應(yīng)急階段承擔(dān)應(yīng)急救援志愿服務(wù)的主體可以稱為社區(qū)應(yīng)急救援志愿者，包括社區(qū)固定專業(yè)應(yīng)急志愿者和固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者。持續(xù)應(yīng)急階段承擔(dān)應(yīng)急運(yùn)行志愿服務(wù)的主體可以稱為社區(qū)應(yīng)急運(yùn)行志愿者，包括社區(qū)固定專業(yè)應(yīng)急志愿者、固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者、臨時(shí)專業(yè)應(yīng)急志愿者和臨時(shí)非專業(yè)應(yīng)急志愿者。由于不同應(yīng)急階段應(yīng)急志愿者的類型存在差異，其組織和管理方式也存在相應(yīng)的差異。

四、突發(fā)應(yīng)急階段社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)管理模式

在突發(fā)應(yīng)急階段，社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)的主要工作包括以下四個(gè)方面：一是在突發(fā)公共事件時(shí)，第一時(shí)間向相關(guān)部門通報(bào)事件信息；二是在專業(yè)救援團(tuán)隊(duì)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)之前，第一時(shí)間開展前期的現(xiàn)場(chǎng)救援，盡可能控制事態(tài)發(fā)展；三是為專業(yè)救援團(tuán)隊(duì)進(jìn)入救援現(xiàn)場(chǎng)創(chuàng)造便利條件；四是在專業(yè)救援團(tuán)隊(duì)到達(dá)后，協(xié)助專業(yè)救援團(tuán)隊(duì)開展救援工作。

這些工作要求具有較高的專業(yè)性，需要有平時(shí)訓(xùn)練的基礎(chǔ)，所需的人員規(guī)模并不是很大。因此，社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)主要由社區(qū)固定專業(yè)應(yīng)急志愿者和固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者來承擔(dān)。在應(yīng)急救援志愿服務(wù)中，社區(qū)固定專業(yè)應(yīng)急志愿者在一線參與救援工作，固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者則在二線提供后勤支持。從這個(gè)意義上說，社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織和管理的關(guān)鍵有兩點(diǎn)：一是社區(qū)固定專業(yè)應(yīng)急志愿者和固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者能夠高效地各司其職；二是固定專業(yè)應(yīng)急志愿者和固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者之間能夠?qū)崿F(xiàn)有效協(xié)同。

關(guān)于社區(qū)固定專業(yè)應(yīng)急救援志愿者的組織模式，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有20多年的探索。早在2002年，中國(guó)地震局就提出在城市社區(qū)開展地震應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)工作。2003年7月，石家莊市聯(lián)盟社區(qū)成立了地震應(yīng)急救援志愿隊(duì)，成為中國(guó)第一支城市社區(qū)地震應(yīng)急救援志愿隊(duì)［3］。從石家莊、北京［4］、青海［5］、云南［6］、成都［7］等地的實(shí)踐看，其組織和管理模式具有如下特點(diǎn)。

一是采取公開招募方式。在自愿報(bào)名的人員中，根據(jù)專業(yè)和技術(shù)素質(zhì)進(jìn)行篩選和擇優(yōu)錄用，對(duì)專業(yè)技能有所要求。二是針對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行分組。社區(qū)應(yīng)急救援志愿組織通常都會(huì)根據(jù)突發(fā)事件的種類和應(yīng)急要求進(jìn)行分組。此外，在大類分組后，有些組織還會(huì)在每個(gè)分組中對(duì)人員再次細(xì)分，如成都市社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)對(duì)技能型志愿者與一般工作志愿者進(jìn)行區(qū)分［8］。三是通過定期訓(xùn)練提高志愿者的實(shí)戰(zhàn)能力。參加定期培訓(xùn)和演練，這既是社區(qū)應(yīng)急志愿隊(duì)員的權(quán)利也是義務(wù)。訓(xùn)練內(nèi)容包括應(yīng)急知識(shí)與技能培訓(xùn)、演練、應(yīng)急救援等。不同類型的志愿隊(duì)員，各地對(duì)其參加培訓(xùn)和演練的規(guī)定時(shí)長(zhǎng)要求也不同。四是工作內(nèi)容的安排上兼顧專業(yè)性和輔助性任務(wù)。社區(qū)應(yīng)急救援志愿組織的工作內(nèi)容通常既包括緊急時(shí)刻搶險(xiǎn)、救援任務(wù)，也包括日?？破招麄?、組織群眾開展自救互救專業(yè)技能訓(xùn)練等安排。五是在管理方式上兼顧他律與自律。在開展應(yīng)急救援時(shí)，社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)員要服從相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一組織與調(diào)配，在規(guī)定時(shí)間到達(dá)規(guī)定地點(diǎn)、有序高效地參加應(yīng)急救援工作。但是，在平時(shí)和在突發(fā)緊急情況時(shí)則兼用自我管理的方式，他們可以自行開展專業(yè)培訓(xùn)和演練等活動(dòng)，也可以在突發(fā)事件發(fā)生的第一時(shí)間就近且先期實(shí)施應(yīng)急救援。六是資金來源多元化。社區(qū)應(yīng)急救援志愿者組織主要的資金來源渠道是多元化的，如財(cái)政補(bǔ)助、政府應(yīng)急準(zhǔn)備金、政府購(gòu)買服務(wù)、志愿服務(wù)基金、社會(huì)捐贈(zèng)等。經(jīng)費(fèi)主要用于配置救援器材、為志愿者購(gòu)買人身意外傷害保險(xiǎn)和責(zé)任保險(xiǎn)、支付必要補(bǔ)償、保障組織運(yùn)行支出等。七是采取制度化激勵(lì)方式。各地制定了一些針對(duì)社區(qū)應(yīng)急救援志愿者的鼓勵(lì)政策，如評(píng)選志愿服務(wù)獎(jiǎng)?wù)潞蜑榫哂辛己脩?yīng)急志愿服務(wù)記錄的志愿者提供國(guó)家或地方在升學(xué)、就業(yè)、公務(wù)員招錄、晉升等方面的優(yōu)惠政策，嘗試建構(gòu)分層次、多維度的立體化志愿者激勵(lì)體系。

目前，我國(guó)在社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織的管理方面取得了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織的組織和管理水平仍然較低。一方面，專業(yè)志愿者水平參差不齊、應(yīng)急預(yù)案不完善［9］、缺乏有效的組織管理、資源不足且利用率低、救援力量過于分散［10］；另一方面，不同類型志愿者之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)作弱、響應(yīng)運(yùn)行遲鈍［11］，加之經(jīng)費(fèi)不充裕、激勵(lì)與服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制匱乏、缺乏法律保障［12］等問題，社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)難以持續(xù)、高效輸出。

打破突發(fā)應(yīng)急階段社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織和管理桎梏的一個(gè)有效進(jìn)路是建構(gòu)團(tuán)隊(duì)管理模式。這是一種適合具有穩(wěn)定成員結(jié)構(gòu)的管理模式，從主體協(xié)同、技術(shù)協(xié)同、功能協(xié)同、資源協(xié)同和制度協(xié)同五個(gè)主要維度實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)和管理流程的優(yōu)化（見圖2）。

針對(duì)實(shí)踐現(xiàn)狀與存在的主要問題，打造社區(qū)應(yīng)急救援志愿組織的團(tuán)隊(duì)管理模式需要從以下幾個(gè)方面著手。

一是強(qiáng)化主體協(xié)同。社區(qū)應(yīng)急志愿者能夠各司其職是主體協(xié)同的基本前提。這需要幾個(gè)先置條件。首先，社區(qū)應(yīng)急志愿者組織對(duì)不同志愿者崗位的工作和職責(zé)內(nèi)容做出明確描述，且職責(zé)描述應(yīng)當(dāng)是書面規(guī)定；其次，基于崗位職責(zé)，利用培訓(xùn)與應(yīng)急演練提升不同類型和不同崗位志愿者的技能水平；再次，完善志愿者激勵(lì)方案設(shè)計(jì)，在獎(jiǎng)勵(lì)表現(xiàn)優(yōu)異“個(gè)體”的同時(shí)，注重設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)性的獎(jiǎng)勵(lì)方案，以鼓勵(lì)團(tuán)隊(duì)成員精誠(chéng)合作。

二是加強(qiáng)功能協(xié)同。首先，組織結(jié)構(gòu)是組織功能的基本載體，能夠協(xié)同志愿者共同投身救援工作的社區(qū)應(yīng)急組織必須兼具過硬的管理能力和獲取志愿者信任和認(rèn)同的領(lǐng)導(dǎo)能力。因此，在社區(qū)應(yīng)急組織的領(lǐng)導(dǎo)層構(gòu)建上，應(yīng)注重發(fā)揮黨、基層政府和居委會(huì)的組織優(yōu)勢(shì)。其次，社區(qū)應(yīng)急救援組織應(yīng)在整合相關(guān)部門職責(zé)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化和規(guī)范包括應(yīng)急預(yù)案管理、應(yīng)急演練、應(yīng)急值守、應(yīng)急指揮等在內(nèi)的業(yè)務(wù)流程，對(duì)應(yīng)急人員、應(yīng)急物資、應(yīng)急避難場(chǎng)所、應(yīng)急救援力量進(jìn)行統(tǒng)籌管理，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警，將應(yīng)急救援工作形成首尾相連、循環(huán)往復(fù)、持續(xù)改進(jìn)的流暢的管理閉環(huán)，不斷提升應(yīng)急管理的標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化水平。再次，社區(qū)應(yīng)急管理預(yù)案應(yīng)因地制宜、因時(shí)制宜，要聚焦社區(qū)的基本情況和本組織的實(shí)際情勢(shì)進(jìn)行編制。預(yù)案中除了要詳細(xì)說明不同崗位志愿者的分工情況，還要清晰描述協(xié)作事項(xiàng)、協(xié)作流程、指揮鏈等信息。同時(shí)，應(yīng)急管理預(yù)案應(yīng)始終處于動(dòng)態(tài)化管理中，隨時(shí)根據(jù)組織內(nèi)部的人力、物資裝備變化情況和應(yīng)急演練的效果加以評(píng)估和修正，并務(wù)必確保各志愿者對(duì)應(yīng)急預(yù)案熟記于心、對(duì)應(yīng)急救援的總體流程及個(gè)人角色做到心中有數(shù)。

三是確保技術(shù)協(xié)同。為降低應(yīng)急救援現(xiàn)場(chǎng)中收集信息與多方溝通的困難，減少信息脫節(jié)，應(yīng)積極應(yīng)用數(shù)字化技術(shù)工具提高信息精準(zhǔn)表達(dá)水平、提升協(xié)作效率。例如，利用各種視頻會(huì)議通信協(xié)作系統(tǒng)、已被授權(quán)使用的應(yīng)急管理數(shù)據(jù)平臺(tái)以及各種社區(qū)應(yīng)急管理小程序和移動(dòng)客戶端，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援場(chǎng)景中成員之間信息的有效傳遞和數(shù)據(jù)共享，為應(yīng)急決策提供實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)。此外，有條件的組織可利用無人救援車、智能機(jī)器人等社區(qū)應(yīng)急裝備，通過人機(jī)協(xié)同提高處置效率，降低人員風(fēng)險(xiǎn)。

四是促進(jìn)資源協(xié)同。當(dāng)發(fā)生社區(qū)應(yīng)急救援時(shí)，除本組織籌措和儲(chǔ)備外，還會(huì)接收到上級(jí)政府和職能部門緊急調(diào)撥的資金、救援資源和應(yīng)急物資。為最大限度有效利用這些資金和物資，組織應(yīng)設(shè)有固定專人對(duì)這些資源進(jìn)行日常管理和現(xiàn)場(chǎng)登記，確保資金和物資補(bǔ)充調(diào)配充分、及時(shí)、順暢、整體協(xié)調(diào)。

五是提升制度協(xié)同。對(duì)于某一組織來說，制度協(xié)同指的是組織內(nèi)部各項(xiàng)管理制度、章程和環(huán)節(jié)的耦合。對(duì)于社區(qū)應(yīng)急救援這一類組織來說，制度協(xié)同具有更加宏觀的意涵——應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系、政府財(cái)政支持、稅收減免、應(yīng)急技術(shù)服務(wù)等與團(tuán)隊(duì)建設(shè)息息相關(guān)的制度化保障。其建設(shè)內(nèi)容分為兩個(gè)方面：一方面，立足頂層設(shè)計(jì)、整體建構(gòu)完善志愿服務(wù)、應(yīng)急救援的法律體系，如出臺(tái)志愿保護(hù)法、應(yīng)急志愿者執(zhí)照認(rèn)證與許可制度等，并注重實(shí)現(xiàn)新舊制度文本之間的協(xié)調(diào)；另一方面，在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施的過程中，重視全過程人民民主的重要性，積極吸納社區(qū)應(yīng)急救援志愿組織的代表參與基層應(yīng)急救援和應(yīng)急管理的決策工作。

五、持續(xù)應(yīng)急階段社區(qū)應(yīng)急運(yùn)行志愿服務(wù)的分層集成管理模式

社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)的團(tuán)隊(duì)管理模式更適合對(duì)相對(duì)固定且訓(xùn)練有素的志愿者進(jìn)行管理，而進(jìn)入持續(xù)應(yīng)急階段時(shí)，需要臨時(shí)招募大量平時(shí)沒有經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練、各方面條件差別較大且缺乏相互配合經(jīng)驗(yàn)的志愿者。對(duì)于這種類型的志愿者，突發(fā)應(yīng)急階段的團(tuán)隊(duì)管理模式在計(jì)劃、指揮、約束、協(xié)調(diào)和人員相互配合等方面就會(huì)產(chǎn)生一系列適應(yīng)性問題。因此，需要探索持續(xù)應(yīng)急階段的應(yīng)急運(yùn)行志愿服務(wù)管理模式。

在持續(xù)應(yīng)急階段，需要在已有的社區(qū)固定專業(yè)應(yīng)急志愿者和社區(qū)固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者的基礎(chǔ)上，招募一定數(shù)量的提供應(yīng)急運(yùn)行服務(wù)的社區(qū)臨時(shí)應(yīng)急志愿者，包括臨時(shí)專業(yè)應(yīng)急志愿者和臨時(shí)非專業(yè)應(yīng)急志愿者。這些臨時(shí)志愿者來自不同行業(yè)，具有不同的年齡、知識(shí)、技能和經(jīng)歷，其提供服務(wù)的時(shí)間、持續(xù)程度和種類多樣，但缺乏相互配合的經(jīng)驗(yàn)。特別是臨時(shí)非專業(yè)應(yīng)急志愿者，他們往往熱情很高，但沒有經(jīng)過社區(qū)服務(wù)的專業(yè)培訓(xùn)，缺乏社區(qū)服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)歷和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)。在提供應(yīng)急社區(qū)志愿服務(wù)的過程中，其高漲的熱情往往被志愿服務(wù)中遇到的復(fù)雜情況、艱苦條件和工作挫折所澆滅，服務(wù)質(zhì)量和效果與付出的努力不能成正比，從而導(dǎo)致一些志愿者情緒起伏大，工作持續(xù)性差。

既有研究也表達(dá)了對(duì)這些問題的關(guān)注，例如，王韜對(duì)南京城區(qū)社區(qū)志愿者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些社區(qū)志愿者由于缺乏專業(yè)培訓(xùn)，在抗疫工作時(shí)錯(cuò)漏之事經(jīng)常發(fā)生，影響應(yīng)急服務(wù)工作的質(zhì)量［13］。阮雪琴和淳于中博指出，很多社區(qū)志愿者在志愿服務(wù)中表現(xiàn)出較高的熱情，但不一定能夠勝任志愿者組織安排的工作，尤其是像地震、火災(zāi)這樣需要一定知識(shí)和技能的志愿工作，原來沒有做過這種工作的志愿者難以發(fā)揮自己的全部能力。而這些志愿者所能提供的一些日常的、技術(shù)含量低的服務(wù)，并不能滿足社區(qū)居民在遇到大災(zāi)大難時(shí)的真正需求。這就使提供的服務(wù)與實(shí)際需要產(chǎn)生偏差，不僅浪費(fèi)了救援資源，也打消了志愿者的積極性，不利于其更深入地開展志愿服務(wù)［14］。喻尊平指出，自發(fā)的、缺乏組織的零散志愿者對(duì)應(yīng)急救援造成的不利影響，如因缺乏裝備、食品、住所等，使本就有限的救援資源更為緊張，客觀上造成交通阻塞使救助車輛不能順暢通行、因缺乏必要的培訓(xùn)將自己和他人置于危險(xiǎn)中等，“幫忙有限，添亂不少”［15］。

為了解決上述可能發(fā)生的問題，在持續(xù)應(yīng)急階段，對(duì)應(yīng)急運(yùn)行服務(wù)志愿者的管理，可以考慮采用分層集成的組織管理模式（見圖3），它主要包括以下四個(gè)方面的要求。一是招募本社區(qū)臨時(shí)應(yīng)急志愿者。在持續(xù)應(yīng)急階段，面對(duì)本社區(qū)居民招募應(yīng)急運(yùn)行服務(wù)的臨時(shí)志愿者。優(yōu)先招募具有相關(guān)應(yīng)急專業(yè)素養(yǎng)的社區(qū)志愿者，同時(shí)也招募那些有時(shí)間、有意愿且具備相應(yīng)身體條件的非專業(yè)應(yīng)急志愿者。二是以社區(qū)固定專業(yè)應(yīng)急志愿者和固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者為組織核心。社區(qū)專業(yè)應(yīng)急救援志愿隊(duì)伍在應(yīng)急救援方面具有所需的專業(yè)技能和日常訓(xùn)練，這種能力不僅可用于突發(fā)應(yīng)急階段的應(yīng)急救援服務(wù)，而且也可進(jìn)一步用于持續(xù)應(yīng)急階段的應(yīng)急運(yùn)行服務(wù)。同時(shí)，社區(qū)固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者參與了應(yīng)急救援階段的志愿服務(wù)，有社區(qū)服務(wù)的組織和管理經(jīng)驗(yàn)，也可以在持續(xù)應(yīng)急階段的組織工作中發(fā)揮重要作用。這兩方面的社區(qū)應(yīng)急志愿力量形成了持續(xù)應(yīng)急階段志愿服務(wù)的組織核心。三是根據(jù)社區(qū)應(yīng)急運(yùn)行服務(wù)的分工要求組建有層次的任務(wù)團(tuán)隊(duì)。在持續(xù)應(yīng)急階段，可以以社區(qū)固定專業(yè)應(yīng)急志愿者和固定非專業(yè)應(yīng)急志愿者為核心骨干，以臨時(shí)專業(yè)應(yīng)急志愿者和臨時(shí)非專業(yè)應(yīng)急志愿者為成員，組建任務(wù)小組。這些任務(wù)小組按照社區(qū)應(yīng)急運(yùn)行服務(wù)的需求進(jìn)行分工，形成可獨(dú)立完成專項(xiàng)應(yīng)急服務(wù)工作的不同任務(wù)團(tuán)隊(duì)。四是利用社區(qū)常態(tài)化服務(wù)的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行集成指揮。社區(qū)常態(tài)志愿服務(wù)通常具有現(xiàn)成的計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制系統(tǒng)。在持續(xù)應(yīng)急階段，可以將其用來組織和管理應(yīng)急運(yùn)行志愿服務(wù)，建立應(yīng)急運(yùn)行指揮部，對(duì)應(yīng)急運(yùn)行志愿服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一的計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。

實(shí)現(xiàn)上述分層集成的應(yīng)急志愿組織管理模式，需要相應(yīng)的支持條件。一是堅(jiān)強(qiáng)有力的社區(qū)組織領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)必須有堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，不僅對(duì)社區(qū)應(yīng)急管理的重要性有充分的認(rèn)識(shí)，而且有積極的政治意愿并采取具體的行動(dòng)措施來鼓勵(lì)、支持社區(qū)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍的建設(shè)；不僅對(duì)社區(qū)志愿者參與社區(qū)應(yīng)急服務(wù)可能帶來的各種問題有清醒的認(rèn)識(shí)，而且認(rèn)真研究和積極采用科學(xué)有效的組織和管理方式來解決面臨的各種問題。二是加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急志愿者的組織建設(shè)。廣泛招募社區(qū)志愿者參與社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)，有效發(fā)揮社區(qū)應(yīng)急志愿者在不同應(yīng)急階段的作用，建立與不同應(yīng)急階段的應(yīng)急需求相適應(yīng)的志愿者組織，理順組織內(nèi)的功能結(jié)構(gòu)和層級(jí)關(guān)系，開展與社區(qū)應(yīng)急工作相關(guān)的各種組織活動(dòng)，包括應(yīng)急培訓(xùn)、演練、團(tuán)隊(duì)建設(shè)、表彰激勵(lì)等，并根據(jù)活動(dòng)情況及時(shí)對(duì)組織成員及其相關(guān)關(guān)系做出調(diào)整，使其適應(yīng)社區(qū)應(yīng)急的需求。三是完善相應(yīng)的保障措施。志愿者在應(yīng)急服務(wù)中面臨各種傷害風(fēng)險(xiǎn)，為維持社區(qū)志愿者參與社區(qū)應(yīng)急服務(wù)的積極性，不僅需要建立社會(huì)表彰制度，而且需要完善相應(yīng)的社會(huì)保障制度，免除社區(qū)應(yīng)急志愿者的后顧之憂。四是強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)平臺(tái)支持。社區(qū)應(yīng)急中的志愿者管理是一項(xiàng)復(fù)雜程度較高的工作，涉及各種類型的社區(qū)志愿者和各種不同的社區(qū)突發(fā)公共事件應(yīng)急情境，不僅要求反應(yīng)迅速，而且要求措施精準(zhǔn)、調(diào)配得當(dāng)。這就需要充分利用不斷創(chuàng)新的數(shù)字技術(shù)，建立社區(qū)應(yīng)急管理數(shù)字技術(shù)平臺(tái)，并及時(shí)進(jìn)行維護(hù)和數(shù)據(jù)更新，為提高社區(qū)應(yīng)急管理效能提供有力的技術(shù)支持。

六、結(jié)語

社區(qū)是先期救援的前沿陣地，社區(qū)應(yīng)急是應(yīng)急管理的第一道防線，社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)是應(yīng)急過程中的重要力量。雖然我國(guó)在社區(qū)應(yīng)急救援服務(wù)方面已經(jīng)做出了諸多探索，但對(duì)社區(qū)層面的應(yīng)急管理，特別是社區(qū)應(yīng)急志愿者的組織和管理，在理論上缺乏細(xì)致深入的探討，在實(shí)踐中重視不足、組織松散，造成志愿資源浪費(fèi)。如何有效地管理并充分利用社區(qū)應(yīng)急志愿者，是推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化亟待解決的問題。

本文嘗試突破既有研究對(duì)社區(qū)應(yīng)急過程和社會(huì)志愿服務(wù)之間關(guān)系的籠統(tǒng)分析，以及在此基礎(chǔ)上形成的單一類型組織管理模式，從專業(yè)性和時(shí)間性兩個(gè)維度區(qū)分了四類社區(qū)應(yīng)急服務(wù)志愿者，從過程視角區(qū)分了社區(qū)應(yīng)急不同階段對(duì)社區(qū)志愿服務(wù)的差異化需求，提出了不同應(yīng)急階段的兩種不同的社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)管理模式，即突發(fā)應(yīng)急階段社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)的團(tuán)隊(duì)管理模式，以及持續(xù)應(yīng)急階段社區(qū)應(yīng)急運(yùn)行志愿服務(wù)的分層集成管理模式。這種細(xì)化的分類分型的差異化管理模式，更為精準(zhǔn)地契合了社區(qū)應(yīng)急的現(xiàn)實(shí)需求，有助于提升社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的組織化程度、服務(wù)質(zhì)量及效率，為更深入地開展社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的研究提供了新的視角。

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［責(zé)任編輯：趙瞳］