郭忠興

［摘 要］ 本文分析了低?！皯已滦钡闹贫葍?nèi)成因與制度外貢獻。研究表明：第一，低?！皯已滦憋@著存在，其規(guī)模約為最低生活保障標準的35%—52%。第二，“懸崖效應”的制度內(nèi)成因不容忽視，在常規(guī)低保金和“分類施?！贝胧┑募映窒?，低保補助對“懸崖效應”的貢獻約為57%—80%。第三，專項救助和公共服務對低保家庭的幫扶多為費用減免、價格優(yōu)惠和費用代繳等“隱性福利”，其對“懸崖效應”的貢獻約為20%—43%。據(jù)此，本文建議構(gòu)建機會均等化、力度梯度化的社會救助體系，變“懸崖”為“階梯”，提升社會救助綜合效能。

［關(guān)鍵詞］ 低保制度；“懸崖效應”；低保邊緣家庭；社會救助；傾向得分匹配

一、引言

最低生活保障制度作為社會救助體系的重要支柱，保障了眾多貧困家庭的基本生活需求。實踐中，中央及各地方政府都注重推動低保制度與其他社會救助制度相銜接，提倡醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等方面的救助資源向城鄉(xiāng)低保家庭傾斜。 此舉雖然有助于提升低保家庭的生活水平與抗風險能力，但也導致低保對象有了“特殊福利身份”。 貧困家庭一旦獲得“低保身份”，不僅會得到低保救助，也會獲得低保以外的其他福利；與此相反，如果未能被低保制度瞄準，則意味著這類低保邊緣家庭獲得的政府轉(zhuǎn)移支付會明顯減少， 從而導致低保家庭和低保邊緣家庭之間的社會福利與生活水平存在顯著差異。這一現(xiàn)象可被稱為低保“懸崖效應”，即因制度性安排，導致原本收入水平相鄰的低保家庭與低保邊緣家庭 所接受的社會救助資源 存在客觀且明顯的差別，兩類家庭之間由此出現(xiàn)“福利懸崖”；進而引發(fā)兩類家庭實際生活水平的反轉(zhuǎn)，最終導致原本狀況較差的低保家庭的生活水平顯著高于低保邊緣家庭。

已有研究表明，低?！皯已滦憋@著存在。與低保家庭相比，低保邊緣家庭存在較大的“福利缺位”，這導致低保邊緣家庭的貧困脆弱性顯著高于低保家庭。 有學者估算，貧困人口享受的醫(yī)療福利是非貧困人口的2—3 倍。 甚至有人認為，“懸崖效應”實際上是對低保邊緣家庭社會保障權(quán)益的相對剝奪， 并因此加大了他們面臨外部沖擊時陷入貧困的風險。更有政策制定者指出，“福利疊加”可能會引發(fā)低保對象的“福利依賴”，降低社會救助資源的利用效率，影響社會救助制度的良性運轉(zhuǎn)?？傊瑴p少低?！皯已滦币讶怀蔀楫斍吧鐣戎贫雀母锏囊豁椫匾蝿?。 然而，盡管低?！皯已滦币l(fā)學界的廣泛關(guān)注，但是現(xiàn)有研究或是對“懸崖效應”進行現(xiàn)象描述，或是針對某一領(lǐng)域展開具體分析，尚缺少對“懸崖效應”整體規(guī)模的量化分析與對其形成機制予以實證解析。為此，本文通過政策梳理和實證分析，估計低?！皯已滦?，同時剖析“懸崖效應”的低保制度內(nèi)成因與制度外貢獻，形成對低?！皯已滦陛^為客觀的認識，并借此提出優(yōu)化方案。

二、基于理想家庭類型的低?！皯已滦保簩δ暇┦械目疾?/p>

從政策層面上，低保家庭與低保邊緣家庭享受的優(yōu)惠政策存在差別。本文以江蘇省南京市作為樣本，不僅從政策數(shù)量和救助力度兩個維度對政策進行了梳理，而且基于實地調(diào)研對相關(guān)政策進行歸納凝練。 進而，通過構(gòu)建典型家庭模型，利用“昂貴的一元錢”，測算“懸崖效應”的規(guī)模。

（一）低?！皯已滦毕嚓P(guān)政策梳理

低保家庭和低保邊緣家庭都被南京市政府納入社會救助和公共服務的重要幫扶對象。從資格準入方面來看，低保邊緣家庭的認定門檻相對較高，這導致其被納入基本生活救助的難度相對較大。根據(jù)南京市有關(guān)規(guī)定，識別低保邊緣家庭要依據(jù)兩個關(guān)鍵指標：一是家庭成員人均收入低于低保標準的2 倍，二是其家庭成員中需有大病患者、殘疾人、獨居老人、在讀學生等。與低保家庭的認定標準相比，除了家庭收入水平、家庭財產(chǎn)狀況等常規(guī)指標之外，低保邊緣家庭的認定增添了群體屬性要求，由此框定了低保邊緣家庭的特有社會群體形象。盡管殘疾、年邁等是貧困家庭常有之貌，但也很難囊括這類現(xiàn)實情境。因此，基于群體屬性的審核機制有可能會遺漏某些特殊困難家庭，導致救助不力。換言之，收入水平略高于低保標準的貧困家庭獲取“低保邊緣家庭”身份的難度，要高于那些收入水平滿足低保標準的貧困家庭獲取“低保家庭”身份的難度。

在相關(guān)救助政策方面，低保家庭可得的救助政策更為系統(tǒng)。不僅政策數(shù)量多，而且救助力度大（詳見表1）。南京市為低保家庭在生活、醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房、養(yǎng)老、殘疾照護等7 個領(lǐng)域出臺了29 項政策，而低保邊緣家庭可及的救助政策僅約為低保家庭的一半。

此外，低保家庭所能額外獲得的救助資源，還以價格優(yōu)惠、費用減免、費用代繳等形式發(fā)放。比如，在日常生活方面，低保家庭都可以在生活用水、生活用電、垃圾處理等各類公用事業(yè)和公共服務方面享受一定的價格優(yōu)惠或費用減免；在基本社會保險方面，低保家庭的家庭成員參加居民基本養(yǎng)老保險和居民基本醫(yī)療保險的費用可由政府代繳。這些福利雖然沒有直接增加低保家庭的收入，但是卻作為一種“隱性福利”降低了低保家庭的生活成本，并不同程度地提高了其抗風險能力。由此可見，低保家庭和低保邊緣家庭之間的“福利懸崖”不僅僅體現(xiàn)在現(xiàn)金救助的數(shù)額上，還表現(xiàn)在費用減免、代繳社保等“隱性福利”之中。如果忽視了后者，不僅可能會嚴重低估低?！皯已滦?，而且會對解析其形成機制、探究其治理之策產(chǎn)生誤導。

（二）基于理想家庭類型的測算

雖然政策梳理可以對“懸崖效應”形成總體性概略認知，但是尚不能準確具體地說明“懸崖效應”的規(guī)模。因此，本文根據(jù)低保家庭的家庭結(jié)構(gòu)特征，構(gòu)建了典型家庭模型，用以估算“懸崖效應”。鑒于每項救助政策都有一定的現(xiàn)實準入情境（比如，在讀學生才有機會獲得教育救助），如果武斷地將所有救助收益累加，必然會有脫離現(xiàn)實情況之嫌。為此，本文根據(jù)低保家庭的家庭結(jié)構(gòu)特征，構(gòu)建典型家庭模型，進而與政策梳理結(jié)果匹配，由此估算“懸崖效應”。

根據(jù)《中國民政統(tǒng)計年鑒（2020）》，2019 年每個低保家庭的平均人數(shù)為1.8 人，每3 戶低保家庭中就會有1 名殘疾人士、1 個未成年人，每2 戶低保家庭中就有1 戶需要贍養(yǎng)1 位老人；而與之對應的勞動力數(shù)量，則是約每2 戶家庭中才有1 位有勞動條件的成年人。這反映出，低保家庭具有家庭規(guī)模較小、撫養(yǎng)比較大和勞動力有限的特點?；诖?，本文構(gòu)建了單親、殘疾和老年三類典型家庭模型（詳見表２）。我們假設(shè)每類家庭有兩種收入情境，并只相差1 元錢，可謂之“昂貴的一元錢”。因為恰恰是這1 元錢的差距，致其或具有低保家庭的救助身份，或只能取得低保邊緣家庭的救助身份。

根據(jù)三類家庭類型、依據(jù)政策梳理結(jié)果，我們估算了他們在現(xiàn)實生活中可能會獲得的各類救助收益。表３展示了每類家庭模型可以獲得的各類救助政策以及救助金額，表４則為“懸崖效應”測算結(jié)果的匯總。不難發(fā)現(xiàn)，1 元錢的機會成本是巨大的，即當一個家庭的救助身份由低保家庭變?yōu)榈捅＿吘壖彝r，其能夠獲得的救助收益會顯著下降。平均而言，低保家庭和低保邊緣家庭的家庭人均救助收益之差為5666.7 元/ 年，相當于當?shù)氐捅藴实?2%。而這種差距是低保制度和其他救助措施共同作用的結(jié)果。其中，低保制度占“懸崖效應”的份額平均為57%，其他救助措施的貢獻平均為43%。正所謂，低保制度雖然占據(jù)主流，但其他措施值得充分關(guān)注。在低保救助當中，除了常規(guī)低保金 外，低保制度中的“分類施保”措施（即對特殊對象增發(fā)低保金）也在“懸崖效應”中扮演了重要角色。在其他救助項目中，除教育救助外，其他項目都以優(yōu)惠減免的形式存在，并在典型家庭從“低保家庭”變?yōu)椤暗捅＿吘壖彝ァ睍r，各項優(yōu)惠減免也會隨之消失。

三、低?！皯已滦钡膶嵶C分析：基于S 的分析

通過前文的政策梳理與測算，雖能說明低?！皯已滦笨陀^存在且有其制度外的成因，但仍需從一般意義上、全國層面上予以證實。本文借助微觀抽樣數(shù)據(jù)，試圖準確量化低?！皯已滦?，以便為完善社會救助政策設(shè)計提供堅實的實證基石。本文使用2017 年的“中國家庭金融調(diào)查”（n ousol nn Survy，簡稱S）數(shù)據(jù)，采用傾向得分匹配方法估計低?！皯已滦薄?/p>

（一）實證策略

如果擁有“低保身份”的家庭之救助收益與沒有低保身份的低保邊緣家庭的救助收益存在差別，且“低保身份”與家庭獲得的救助收益存在因果關(guān)系，則可以說明低?！皯已滦笔且环N切實的存在。即，如果T 表示第 個家庭是否擁有“低保身份”， 且T=1 時表示家庭 獲得低保救助，為低保家庭；T=0，則表示家庭 未獲得低保救助，為低保邊緣家庭。Y1 與Y0分別表示低保家庭和低保邊緣家庭的家庭救助收益。處理組（低保家庭）的平均處理效應（vr Trtmnt t on t Trt，簡稱TT）表示為：

對于低保家庭來說，（Y0|T=1） 是無法觀測的反事實結(jié)果，即我們難以知曉低保家庭未獲得低保救助的家庭救助收益狀況。同時，一個家庭能否獲得低保救助并非隨機，而是受到該家庭的收入水平、財產(chǎn)狀況和人口等因素的影響。 如果直接使用未獲得低保救助的低保邊緣家庭作為對照組，可能存在選擇性偏差（Slton s）。

因此，本文選擇傾向得分匹配糾正估計偏誤。首先，估計傾向得分，即使用Lot 模型估計樣本家庭獲得低保救助的條件概率；其次，進行傾向得分匹配，即依據(jù)傾向得分為每個低保家庭構(gòu)造相應的對照組；最后，根據(jù)匹配后的處理組和對照組計算平均處理效應。平均處理效應表示為：

即為本文所要檢驗的“懸崖效應”。 其中，N1 為處理組樣本數(shù)量，Y 表示處理組的家庭救助收益， 為處理組第 個家庭所對應的匹配樣本的家庭救助收益，求和符號代表了僅對處理組樣本進行加總。

（二）數(shù)據(jù)來源與變量描述

S 是中國家庭金融調(diào)查與研究中心在全國范圍內(nèi)開展的抽樣調(diào)查項目，對樣本家庭的金融微觀層次的相關(guān)信息進行了全面細致刻畫。難能可貴的是，S 將家庭獲得的各類政府補助進行條目劃分，這有利于我們對“懸崖效應”之構(gòu)成進行解構(gòu)。

2017 年S 覆蓋全國29 個省（自治區(qū)、直轄市），355 個縣（區(qū)、縣級市），1428 個村（居）委會，樣本規(guī)模為40011 戶。本文的樣本篩選分為三個步驟，一是以樣本家庭“是否獲得低保救助”為依據(jù)選取出低保家庭，作為處理組；二是將樣本省份的城市（農(nóng)村）平均低保標準 匹配到數(shù)據(jù)庫中，并計算出相應的低保邊緣線（2 倍低保標準），篩選出救助前家庭人均可支配收入 低于低保邊緣線的非低保家庭（即低保邊緣家庭），作為匹配前控制組；三是在關(guān)鍵變量構(gòu)造完成后，對異常樣本和信息缺失樣本進行甄別和剔除。由此，本文共獲取低保家庭1509 戶，低保邊緣家庭10708 戶，總樣本量12217 戶。

本研究的因變量為家庭救助收益，具體分為家庭人均救助收益（千元/ 年）和低保外家庭人均救助收益（千元/ 年）。前者包含了家庭獲得的低保補助、教育補助、食品補助、住房補助等政府轉(zhuǎn)移補助和家庭所報銷的醫(yī)療費用，此變量可反映“懸崖效應”的總體水平；后者則是剔除低保補助后的家庭救助收益，用以說明“懸崖效應”中的低保制度內(nèi)成因與制度外貢獻。

表５報告了本文的變量界定、描述性統(tǒng)計及傾向得分估計情況。結(jié)果表明：（1）低保家庭的家庭救助收益明顯高于低保邊緣家庭，盡管排除低保制度的影響，低保家庭可以額外獲得的救助收益約是低保邊緣家庭的1.6 倍。（2）雖然低保家庭的收入水平略高于低保邊緣家庭，但是其家庭資產(chǎn)（資產(chǎn)價值、是否擁有機動車和住房）處于明顯劣勢。同時，低保家庭也表現(xiàn)出家庭規(guī)模小、勞動力有限、健康稟賦較差等家庭結(jié)構(gòu)特征。（3）傾向得分估計（Lot 回歸估計）中，在給定控制變量的情況下，收入水平越高者越有可能獲得低保救助； 但同時，家庭人均資產(chǎn)價值越少、家庭成員健康狀況越差以及家庭勞動力越少者越有可能獲得低保救助。

正如以往研究所發(fā)現(xiàn)的，現(xiàn)實中的低保識別并非根據(jù)單一維度展開，而更有可能是多維審核之結(jié)果。但這一回歸結(jié)果也隱含了低保邊緣家庭的“救助困境”，即由于他們家庭稟賦（資產(chǎn)、勞動力等）相對較好，當其因突發(fā)事件而導致家庭剛性支出過大、收入水平較低時，他們可能較難獲得救助資源。（4）綜合單變量差異性檢驗和回歸估計結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，接受低保救助絕非外生隨機的，傾向得分匹配是糾正選擇偏差的合理策略。

（三）“懸崖效應”估計結(jié)果

圖1 和表６分別報告了匹配前后的傾向得分核密度分布對比和傾向得分匹配的平衡性檢驗結(jié)果。首先，控制組與處理組的傾向得分區(qū)間大量重合，滿足了重疊假定（Ovrlp ssumpton），匹配時損失樣本量較少。其次，與匹配前的核密度圖相比，匹配后的處理組與控制組曲線更為接近，這說明傾向得分匹配使得處理組與控制組的特征更為相似。最后，平衡性檢驗中，匹配后的標準化偏差大幅減小，匹配結(jié)果較好地平衡了數(shù)據(jù)；而匹配后的協(xié)變量聯(lián)合檢驗不再顯著，則意味著協(xié)變量在識別匹配后的處理組和控制組之能力明顯下降。總體而言，本文所采用的3種匹配方法（共6 種匹配標準）的匹配效果均良好。

表７和表８分別給出了“懸崖效應”總體規(guī)模和低保制度外“懸崖效應”的估計結(jié)果。每種匹配方法下的“懸崖效應”都在1% 或5% 的顯著性水平上拒絕原假設(shè)，明確反映出低?！皯已滦憋@著存在，即低保家庭獲得的總救助收益和低保外救助收益均顯著高于低保邊緣家庭。根據(jù)以上估計結(jié)果，我們可得出以下結(jié)論：

一是“懸崖效應”顯著存在，且總體水平較高。從平均水平來看，“懸崖效應”總量約為每人每年1673 元，這約為全部家庭樣本事前人均可支配收入的41%，樣本家庭所在省份平均低保標準的35%。也就是說，原本收入水平相近的低保家庭和低保邊緣家庭，在經(jīng)歷了一番“福利疊加”以后，二者的生活狀況可能發(fā)生反轉(zhuǎn)，即低保邊緣家庭的生活狀況會顯著比低保家庭差。

二是雖然數(shù)據(jù)庫未能全部囊括除了低保制度之外的其他救助項目，但依然可以看出“懸崖效應”是低保制度與其他救助項目共同作用的結(jié)果。當然，低保制度的貢獻不容忽視，其貢獻約占80%，平均約為每人每年1345 元；而其他幫扶項目則貢獻了20% 的份額，平均約為每人每年328 元；低保救助與其他救助的貢獻之比約為4：1。與上文基于理想家庭類型的測算結(jié)果相比，其他救助項目和公共服務的作用有所降低。 本文認為，這可能與數(shù)據(jù)信息的有限性有較大關(guān)系。在政策梳理中可以發(fā)現(xiàn)，其他救助政策和公共服務對低保家庭的幫扶大部分是以費用減免和代繳的方式存在，比如生活用水和生活用電的減免、代繳居民基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險費等。而此類信息在當前數(shù)據(jù)中未能獲得，因此導致對“懸崖效應”的低保外成因有所低估。

四、結(jié)論與建議

本文通過政策梳理和實證分析對低?！皯已滦边M行了驗證，結(jié)果顯示“懸崖效應”顯著存在，其規(guī)模最高或可達到最低生活保障標準的52%。此外，“懸崖效應”是低保救助和其他專項救助以及公共服務共同作用下的結(jié)果。在現(xiàn)實生活中，低保家庭在獲得低保補助的同時，“低保身份”也使其可以享受教育、醫(yī)療、就業(yè)等領(lǐng)域的優(yōu)惠政策，這些低保制度外成因?qū)Α皯已滦钡呢暙I份額約為20%—43%。需要說明的是，由于此類政策多以費用減免、價格優(yōu)惠以及代繳等形式存在，導致在具體測算時會面臨“隱性福利”難以“顯化”之困惑。這或許會影響測算結(jié)果的準確性，但不會影響本文結(jié)論判斷的正確性。

研究結(jié)果表明：一個“低保身份”可以享受多種福利疊加，這導致部分低保邊緣家庭的收入水平雖然稍高于低保的收入標準，但由于這類家庭享受不到低保對象能夠享受的一系列優(yōu)惠政策，他們的實際生活狀況比低保家庭可能更加困難?；诖?，建議優(yōu)化社會救助體系，構(gòu)建機會均等化、力度梯度化的社會救助格局，以改善低?！皯已滦?。“機會均等化”的核心在于化解當前優(yōu)惠政策緊貼“低保標簽”的局面。由于沒有形成統(tǒng)一的困難家庭分類體系，相關(guān)部門如若希望拓寬救助范圍，往往需要自行增加“救助標簽”（比如“就業(yè)困難家庭”“中低收入住房困難家庭”等）。因此，各類優(yōu)惠政策往往依附低保政策，直接將低保戶作為保障對象以降低制度成本。在此背景下，專項救助和公共服務貼“低保標簽”是首選之策，進而會導致其他困難群體難以進入社會救助網(wǎng)絡。如圖2 所示，破解此困境的關(guān)鍵是系統(tǒng)構(gòu)建困難家庭認定與分類體系。

一是以線分層。以家庭收入水平作為核心識別變量，分別按照低保標準、2 倍低保標準和社會收入平均數(shù)（或中位數(shù)）的某一比例（多為40%—60%）劃定兜底線、低保邊緣線和貧困監(jiān)測線，其中兜底線和低保邊緣線體現(xiàn)的是維持困難群體基本生活需求的救助理念，而貧困監(jiān)測線則意味著對相對貧困群體的重點監(jiān)測和主動干預的救助策略。

二是以層定戶。三條貧困線確定出三類困難群體，按照困難程度的高低依次為低保家庭、低保邊緣家庭和相對貧困家庭。其中，低保家庭為難以滿足自身基本生存需求者，低保邊緣家庭則屬于基本可以維持生存需求但致貧風險較高者，而相對貧困家庭則屬于基本能正常生活，但生活水平明顯低于社會平均水平且抗風險能力不足者。

三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”并非城鄉(xiāng)救助標準的“絕對一致”。在代表維護基本生活尊嚴的兜底線和低保邊緣線中，本文認為可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)標準一致以維護底線公平；而在貧困監(jiān)測線的劃定中，應當正視城鄉(xiāng)收入差距，做到城鄉(xiāng)分設(shè)。如果采用“城鄉(xiāng)一條相對貧困線”，則絕大部分貧困人口會分布在農(nóng)村，這會導致“貧困監(jiān)測線”在城市中的價值難以充分發(fā)揮。由此，一個更為全面、系統(tǒng)的困難家庭認定與分類體系得以建立。收入水平略高于低保的邊緣困難家庭以及處于中低收入水平家庭都可獲得相應的“救助身份”。進一步地，各類“救助標簽”為社會救助資源提供更為明確的流向，社會救助的相關(guān)部門可以根據(jù)自身定位拓寬救助范圍，并且無需產(chǎn)生額外識別成本。

另外，化解低?！皯已滦苯^對不是讓所有困難家庭享受完全一致的救助資源，而是將差距過大的“懸崖”變成更為合理的“階梯”。“力度梯度化”便是要求社會救助應遵循適度性原則和差別化原則。即根據(jù)每類貧困家庭的困難程度給予適當?shù)木戎苊猱a(chǎn)生社會救助資源的泛化與浪費。舉例來說，盡管低保補助在“懸崖效應”中扮演了重要角色，但這不意味著要為低保邊緣家庭提供與低保家庭相同金額的補助。而是可以借鑒低保制度中“分類施?！钡淖龇?， 對低保邊緣家庭中的特殊困難群體也給予一定的生活補助。 如此一來，低保家庭與低保邊緣家庭之間的“福利懸崖”會有所減小，同時也體現(xiàn)出低保家庭和低保邊緣家庭在困難程度上的差別，不致使社會救助資源變?yōu)槠栈菪愿＠８黝惿鐣戎凸卜斩伎梢栽诟采w低保家庭、低保邊緣家庭甚至相對貧困家庭的基礎(chǔ)上，給予差別化的救助。

綜上所述，構(gòu)建一個機會均等化、力度梯度化的社會救助格局將有利于“懸崖”變?yōu)椤半A梯”，緩解低?！皯已滦薄Ｓ纱?，各類救助資源可以得到有效整合，并能夠更加精確地輸送到各類困難家庭，進而提升社會救助的綜合效能。

（責任編輯：郭 林）