王建國(guó) 肖沖

摘 要：在國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化背景下，治理效能的概念表達(dá)不僅指向治理實(shí)效，而且具有潛在性與現(xiàn)實(shí)性兩層維度，天然契合了現(xiàn)代民主政治與黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值意蘊(yùn)?；诖?，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)治理效能的學(xué)理化透視應(yīng)結(jié)合中國(guó)共產(chǎn)黨的治理實(shí)踐，以內(nèi)部視角廓清其生成要素與運(yùn)行結(jié)構(gòu)，以外部視角與類型化思維塑造其在法治中國(guó)建設(shè)中的基本樣態(tài)。目前黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)比較完善，實(shí)現(xiàn)其治理效能需要關(guān)注規(guī)范體系的理性建構(gòu)與落實(shí)保障之間的良性互動(dòng)，尤其要側(cè)重建立實(shí)施執(zhí)行與評(píng)估反饋的制度機(jī)制，推動(dòng)黨規(guī)之制向黨規(guī)之治的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；治理效能；黨規(guī)之治

作者簡(jiǎn)介：王建國(guó)（1968－），男，河南商水人，法學(xué)博士、博士后，鄭州大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)法理學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事，主要從事法學(xué)理論、憲法學(xué)與司法制度研究；肖沖（1997－），男，河南新鄉(xiāng)人，鄭州大學(xué)法學(xué)院博士生，主要從事法學(xué)理論、黨內(nèi)法規(guī)研究。

基金項(xiàng)目：河南省高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持計(jì)劃（2022-CTYD-08）；河南省高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)研究重大項(xiàng)目（2019-JCZD021）

中圖分類號(hào)：D26

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-2359（2023）02-0001-08

收稿日期：2022-12-19

目前世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，我國(guó)正處于兩個(gè)一百年的歷史交匯點(diǎn)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將“發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，在國(guó)家治理的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面都實(shí)現(xiàn)了歷史性革新，使黨和國(guó)家建設(shè)事業(yè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段［本書編寫組：《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議文件匯編》，人民出版社，2019年，第71頁(yè)。］。在這一背景下，黨的十九屆四中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了“制度建設(shè)”向“制度體系建構(gòu)”的戰(zhàn)略思路轉(zhuǎn)變，并特別強(qiáng)調(diào)要“把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能” ［齊衛(wèi)平：《體系與效能：中國(guó)特色社會(huì)主義制度的國(guó)家治理效能》，《行政論壇》，2020年第1期。］。中國(guó)特色社會(huì)主義制度最大的優(yōu)勢(shì)就在于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)體系和以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的國(guó)家法律體系的二元合治形塑了中國(guó)之治的動(dòng)力結(jié)構(gòu)。黨的二十大對(duì)于完善黨的自我革命制度規(guī)范體系進(jìn)行了專門部署，其中強(qiáng)化黨的自我革命制度保障就是堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨，增強(qiáng)規(guī)范權(quán)威性，嚴(yán)格制度執(zhí)行。在中國(guó)之治的現(xiàn)實(shí)情境與理論話語(yǔ)中對(duì)黨內(nèi)法規(guī)治理效能進(jìn)行全景式的學(xué)理化闡釋與實(shí)踐性探索，有助于開(kāi)創(chuàng)中國(guó)式法治現(xiàn)代化的新道路。本文以“治理效能”的雙重意蘊(yùn)為基礎(chǔ)，闡明黨內(nèi)法規(guī)治理效能所蘊(yùn)含的組成因素之辯證關(guān)系以及其所體現(xiàn)的功能結(jié)構(gòu)，并由此提出治理效能實(shí)現(xiàn)的可行性路徑。

一、黨內(nèi)法規(guī)治理效能的法理基礎(chǔ)

治理效能最初是管理學(xué)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)用語(yǔ)。20世紀(jì)八九十年代，隨著對(duì)治理有效性的討論與追求，在治理現(xiàn)代化話語(yǔ)體系下這一概念具備了新的理論內(nèi)涵。因而，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)治理效能的法理性分析是認(rèn)識(shí)其理論底色與精神內(nèi)涵的重要基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)黨規(guī)之治的邏輯前提。

（一）工具理性與價(jià)值理性：黨內(nèi)法規(guī)治理效能的二維面相

治理效能是潛在性與現(xiàn)實(shí)性的統(tǒng)一。在國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化背景下，如何將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能是新時(shí)代國(guó)家治理的新命題。在近年來(lái)的官方文件中，“治理效能”是與“制度優(yōu)勢(shì)”“新體制”相關(guān)聯(lián)的詞語(yǔ)。學(xué)界普遍認(rèn)為制度優(yōu)勢(shì)同治理效能具有互相獨(dú)立與互相作用的同構(gòu)關(guān)系［周虎，王明生：《制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的深層邏輯與實(shí)踐路徑：黨的十九屆四中全會(huì)精神學(xué)習(xí)體會(huì)》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)），2020年第2期。］。治理具備主體的多元性、過(guò)程的協(xié)同性、結(jié)果的價(jià)值指向性等特征，效能是在此基礎(chǔ)上綜合作用的產(chǎn)物。我國(guó)學(xué)者在新公共治理理論背景研究中認(rèn)為，治理效能是以公共價(jià)值為底色的政府績(jī)效，具有公共性、有效性與合法性的特征［劉強(qiáng)強(qiáng)，包國(guó)憲：《制度優(yōu)勢(shì)如何提升治理效能：我國(guó)政府績(jī)效管理邏輯探析》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2021年第11期。］。從詞源分析，效能概念由 “行為主體貢獻(xiàn)才能與效力”和“事物蘊(yùn)含的有利作用與潛能”兩個(gè)維度所構(gòu)成［呂普生：《我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的理論邏輯與有效路徑分析》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020年第3期。］。第一層維度指其潛在性，是指實(shí)現(xiàn)效益的能力大小與強(qiáng)弱，第二層維度指其現(xiàn)實(shí)性，是取得的效益大小與高低，因而治理效能是一個(gè)潛在性（制度優(yōu)勢(shì)生成）、過(guò)程性與結(jié)果性（制度執(zhí)行實(shí)踐）、指向性（完成戰(zhàn)略任務(wù)）相統(tǒng)一的概念［丁志剛，李云天：《國(guó)家治理效能研究：文獻(xiàn)回顧與未來(lái)展望》，《行政與法》，2021年第8期。］。尤其是在現(xiàn)代化視野下治理效能更“強(qiáng)調(diào)以創(chuàng)新性治理整合多主體資源，實(shí)現(xiàn)更高的效率與正當(dāng)性”［范柏乃：《政府治理的“法治—效能”張力及其化解》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2022年第2期。］。

治理效能是“良法善治”的寫實(shí)性描述。黨規(guī)之治是以“信仰”為核心，形成從內(nèi)圈到外圈認(rèn)同強(qiáng)弱依次遞減的結(jié)構(gòu)，并由此衍生由“命令-服從”到“示范-引領(lǐng)”的差序治理格局。從“黨的領(lǐng)導(dǎo)”到“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的話語(yǔ)轉(zhuǎn)換，突出了中國(guó)共產(chǎn)黨是多元治理主體的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，并通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)制度體系嵌入、融合于國(guó)家治理領(lǐng)域的各個(gè)領(lǐng)域［蔣明敏：《國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下黨的全面領(lǐng)導(dǎo)：制度優(yōu)勢(shì)與治理效能優(yōu)化》，《江海學(xué)刊》，2020年第4期。］。其間，“共產(chǎn)黨是政治價(jià)值的提供者，而國(guó)家是理性化的權(quán)力運(yùn)作機(jī)器”，黨規(guī)是“承載意義的強(qiáng)價(jià)值性規(guī)范系統(tǒng)”［朱方林：《論雙規(guī)法治：復(fù)規(guī)范性的中國(guó)敘事》，《中外法學(xué)》，2022年第5期。］。由此，黨內(nèi)法規(guī)將黨的領(lǐng)導(dǎo)這一抽象原則具體化為治國(guó)理政與從嚴(yán)治黨的各項(xiàng)活動(dòng)，并同國(guó)家、社會(huì)產(chǎn)生互動(dòng)關(guān)系與互動(dòng)效果，完成制度形式向?qū)嵸|(zhì)目的的轉(zhuǎn)化，這就是黨內(nèi)法規(guī)治理效能的外在表現(xiàn)形式。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)治理效能所具備的內(nèi)在價(jià)值指向，是“良法”向“善治”的遞進(jìn)［郭曄：《法理：法實(shí)踐的正當(dāng)性理由》，《中國(guó)法學(xué)》，2020年第2期。］。

（二）合政治性與合法律性：黨內(nèi)法規(guī)治理效能的邏輯應(yīng)然

現(xiàn)代政治是民主政治，亦是政黨政治?，F(xiàn)代民主政治是契約政治替代原有的倫理政治，個(gè)人完成政治解放并擺脫對(duì)共同體的依附而形成的［張力偉：《論責(zé)任政治：政治生活的責(zé)任邏輯》，吉林大學(xué)博士畢業(yè)論文，2020年。］。這產(chǎn)生了兩種結(jié)果：其一，傳統(tǒng)國(guó)家的公權(quán)力在契約理論中成為全體人民共同掌握的職能，并在憲制下通過(guò)選舉打破了以往統(tǒng)治者－被統(tǒng)治者單向維度而形成了委托－代理雙向負(fù)責(zé)的制度架構(gòu)，以權(quán)利為基礎(chǔ)構(gòu)建了現(xiàn)代國(guó)家。這種契約式的國(guó)家建構(gòu)邏輯決定了人民需要對(duì)國(guó)家產(chǎn)生穩(wěn)定的認(rèn)同感，這種認(rèn)同感建立在有效治理的基礎(chǔ)上［林尚立：《現(xiàn)代國(guó)家認(rèn)同建構(gòu)的政治邏輯》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2013年第8期。］，因而由此產(chǎn)生的責(zé)任政治也由“對(duì)人民負(fù)責(zé)”與“憲制之上的政治”兩部分構(gòu)成，其代表更身負(fù)政治責(zé)任和法律責(zé)任雙重責(zé)任［門中敬：《我國(guó)政府架構(gòu)下的權(quán)力配置模式及其定型化》，《中國(guó)法學(xué)》，2021年第6期。］。其二，國(guó)家與社會(huì)相互分離獨(dú)立又相互依存，產(chǎn)生了互動(dòng)的公共領(lǐng)域。國(guó)家和社會(huì)之間的這種相互獨(dú)立的關(guān)系決定了二者之間的互動(dòng)尤其是國(guó)家的介入不是控制性的，而是協(xié)調(diào)和補(bǔ)償性質(zhì)的。在經(jīng)歷了組織化公共生活、私域性公共生活不同階段后轉(zhuǎn)為雙方共同構(gòu)建的公共生活。由此意味著在有機(jī)公共生活中，治理之責(zé)任不僅應(yīng)體現(xiàn)在政府方面，其他主體也應(yīng)承擔(dān)起治理責(zé)任。否則，一方的責(zé)任的缺失就意味著互動(dòng)關(guān)聯(lián)的治理主體行動(dòng)受阻［林尚立：《構(gòu)建民主：中國(guó)的理論、戰(zhàn)略與議程》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2012年，第44頁(yè)。］。

（三）自主與嵌入：黨內(nèi)法規(guī)治理效能的實(shí)現(xiàn)前提

我國(guó)處于多重現(xiàn)代化任務(wù)疊加的階段，復(fù)雜的國(guó)家與社會(huì)情況給單向的治理維度提出了系統(tǒng)性難題，這并非一元的國(guó)家法律體系能夠?qū)崿F(xiàn)的，而是需要多種規(guī)范同向發(fā)力。因此，由“法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策、國(guó)家政策、社會(huì)規(guī)范”構(gòu)成的規(guī)范多元體系構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家治理的規(guī)范依托［劉作翔：《當(dāng)代中國(guó)的規(guī)范體系：理論與制度結(jié)構(gòu)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2019年第7期。］。有學(xué)者認(rèn)為多元規(guī)范體系與傳統(tǒng)規(guī)范體系相比主要涉及兩個(gè)基本問(wèn)題：法律之外的規(guī)范之于法治的意義，以及法治對(duì)這些規(guī)范的協(xié)同［彭小龍：《規(guī)范多元的法治協(xié)同：基于構(gòu)成性視角的觀察》，《中國(guó)法學(xué)》，2021年第5期。］。各種規(guī)范在法治精神的統(tǒng)領(lǐng)下也以自身的認(rèn)知觀念、制度結(jié)構(gòu)、行動(dòng)實(shí)踐互相影響，共同推動(dòng)大法治格局的形成與完善?；诖?，完善多元規(guī)范體系建設(shè)要遵循三個(gè)原則：一是要堅(jiān)持在“憲法法律內(nèi)活動(dòng)”。在“憲法法律至上”的原則下，各種規(guī)范體系既要以法律作為秩序紅線，又要在多元規(guī)范的相切與相交處維持自身的德性與活力，互動(dòng)互助，協(xié)同共治。二是要保證多元規(guī)范在價(jià)值導(dǎo)向上的同向性與體系構(gòu)建上的協(xié)同性。較為強(qiáng)勢(shì)的規(guī)范不應(yīng)當(dāng)利用優(yōu)勢(shì)地位壓制其他規(guī)范的發(fā)展，反而要得到其他規(guī)范的支持，形成對(duì)文明的內(nèi)在支配力［羅斯科·龐德：《通過(guò)法律的社會(huì)控制》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館，2010年，第10-11、37頁(yè)。］，在多元規(guī)范的體系中互相證成關(guān)聯(lián)規(guī)范的行動(dòng)理由。三是要保障規(guī)范內(nèi)部的相對(duì)獨(dú)立性與核心功能。以憲法法律為統(tǒng)攝的多元規(guī)范體系中的協(xié)同互動(dòng)不是法律中心主義也非法律多元主義，不能模糊法律同其他規(guī)范的定義。由此觀之，黨內(nèi)法規(guī)治理效能既立足于黨規(guī)之內(nèi)部結(jié)構(gòu)的科學(xué)化與邏輯性，也通過(guò)內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部結(jié)構(gòu)的耦合作用于法治中國(guó)建設(shè)［王夏杰，商繼政：《論黨內(nèi)法規(guī)體系在法治中國(guó)建設(shè)中的功能：基于“結(jié)構(gòu)—功能”分析框架》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，2022年第1輯。］。只有各種規(guī)范獨(dú)立自主，并且科學(xué)定位其在多元規(guī)范結(jié)構(gòu)中的角色，才能保證“大法治”體系在面臨多重治理需求時(shí)有可資使用與選擇的資源。

二、黨內(nèi)法規(guī)治理效能的結(jié)構(gòu)性分析

治理效能在中國(guó)式現(xiàn)代化路徑中擁有更為復(fù)雜的邏輯內(nèi)涵，與之相對(duì)應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)治理效能的實(shí)現(xiàn)必定受到多元因素的疊加影響，但這些元素生成治理效能的機(jī)理并不是沒(méi)有規(guī)律可循的。通過(guò)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)治理效能的運(yùn)轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)分析，既能厘清黨內(nèi)法規(guī)治理效能何以生成，清晰認(rèn)識(shí)其運(yùn)作機(jī)理與有機(jī)組成元素，也可以為制度建設(shè)提供理論導(dǎo)向。

（一）資源基礎(chǔ)：歷史性與現(xiàn)實(shí)性相統(tǒng)一

制度在歷史中形成的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)是黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的天然資源。新制度主義認(rèn)為歷史是“漸進(jìn)的制度演化過(guò)程”［道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，杭行譯，格致出版社，2008年，第149頁(yè)］。某些零散的行動(dòng)趨勢(shì)一旦聚合成為社會(huì)互動(dòng)的規(guī)則就具備自我強(qiáng)化的結(jié)構(gòu)，展現(xiàn)出一定時(shí)空領(lǐng)域內(nèi)的秩序性與穩(wěn)定性，而人們依據(jù)穩(wěn)定社會(huì)規(guī)則的行為規(guī)律就具備了對(duì)傳統(tǒng)的路徑依賴。一方面這是由于穩(wěn)定的社會(huì)規(guī)則賦予某一因果關(guān)系以期待可能性，理性人即會(huì)在規(guī)則秩序內(nèi)追求期待的利益；另一方面對(duì)于國(guó)家而言，可期待的行為規(guī)則結(jié)構(gòu)是將過(guò)去、現(xiàn)在與未來(lái)聯(lián)結(jié)的信賴關(guān)系，降低了治理成本。因此，制度與社會(huì)互動(dòng)結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的治理效能需要依賴已有規(guī)則體系的績(jī)效資源。就黨的領(lǐng)導(dǎo)而言，中國(guó)共產(chǎn)黨誕生以來(lái)帶領(lǐng)中國(guó)人民在中國(guó)革命和國(guó)家建設(shè)領(lǐng)域完成了一系列偉大成就，歷史事實(shí)有力地證明黨的領(lǐng)導(dǎo)制度所具有的優(yōu)越性。這種政治制度的優(yōu)越性是在長(zhǎng)期的實(shí)踐和探索中自然浮現(xiàn)出來(lái)的，是黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮治理效能的重要基礎(chǔ)。

歷史績(jī)效產(chǎn)生制度信任的同時(shí)也要求良好的制度具備對(duì)于現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)能力。由于制度信任并不會(huì)在時(shí)間的演進(jìn)以及空間的跨越中一成不變，所以制度優(yōu)勢(shì)是一種相對(duì)優(yōu)勢(shì)而非絕對(duì)優(yōu)勢(shì)［燕繼榮：《制度、政策與效能：國(guó)家治理探源：兼論中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)及效能轉(zhuǎn)化》，《政治學(xué)研究》，2020年第2期。］?；诖耍h內(nèi)法規(guī)治理效能的現(xiàn)實(shí)性主要有三個(gè)表現(xiàn)：（1）現(xiàn)實(shí)性是黨內(nèi)法規(guī)治理效能生成的基礎(chǔ)性資源。在多元規(guī)范的社會(huì)結(jié)構(gòu)中黨內(nèi)法規(guī)的制定、解釋、執(zhí)行、監(jiān)督、實(shí)施評(píng)估等配套措施要因時(shí)而定，借勢(shì)而行，在治理制度形成的問(wèn)題導(dǎo)向、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、理想建構(gòu)三個(gè)階段中充分考慮規(guī)范得以生存的歷史文化、社會(huì)語(yǔ)境與未來(lái)預(yù)期，要讓黨內(nèi)法規(guī)制度基于黨內(nèi)共識(shí)、合乎法治精神、符合治黨執(zhí)政規(guī)律，落地有根，生長(zhǎng)有序［宋功德：《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)一般原理》，法律出版社，2021年，第87頁(yè)。］。（2）現(xiàn)實(shí)性同時(shí)還對(duì)治理效能的發(fā)揮具有制約作用，黨內(nèi)法規(guī)作為一種公共產(chǎn)品存在著供給和需求的辯證關(guān)系。規(guī)范在經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是影響競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中組織與個(gè)人的社會(huì)資源，受制于本身的稀缺性和人的理性的有限性，制度供給和制度需求間并不總是平衡的。在制度供求關(guān)系上，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的理想目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)制度總供給與總需求的動(dòng)態(tài)平衡［宋功德：《推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》，2021年第1輯。］。這決定了黨內(nèi)法規(guī)制度體系應(yīng)按照客觀規(guī)律穩(wěn)步推進(jìn)，要合理評(píng)估預(yù)期效益，考慮黨內(nèi)法規(guī)制度變動(dòng)的成本問(wèn)題。對(duì)于特定事項(xiàng)以較高位階的規(guī)范形式制定黨內(nèi)法規(guī)必然會(huì)擴(kuò)大規(guī)范的影響力進(jìn)而提升治理效能，但是這種立規(guī)成本以及規(guī)范運(yùn)行成本必然更高，因而以問(wèn)題為導(dǎo)向是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。（3）理性的規(guī)范體系建構(gòu)在資源定量的基礎(chǔ)上能實(shí)現(xiàn)效能最大化。例如古之田忌賽馬、今之家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等，通過(guò)制度優(yōu)化實(shí)現(xiàn)了資源利用效益的增加。

（二）動(dòng)力來(lái)源：政治性與權(quán)威性共驅(qū)動(dòng)

黨內(nèi)法規(guī)本質(zhì)上是黨統(tǒng)一意志的體現(xiàn)，其具備的治理效能是黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量的勢(shì)能延伸。黨內(nèi)法規(guī)“在整個(gè)國(guó)家制度體系中居于政治領(lǐng)導(dǎo)地位”，其治理效能既是黨規(guī)調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)的規(guī)范力作用于管黨治黨的全方位影響，也表現(xiàn)為黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)力作用于黨和國(guó)家發(fā)展建設(shè)的全方面功效［魏治勛：《黨內(nèi)法規(guī)特征的多元向度》，《東方法學(xué)》，2021年第1期。］。 可以說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)的治理效能直接與黨在國(guó)家社會(huì)中的結(jié)構(gòu)定位息息相關(guān)，在黨的十八大之前，黨的領(lǐng)導(dǎo)在文義表述上主要涉及思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)與政治領(lǐng)導(dǎo)，而當(dāng)前黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層級(jí)、各個(gè)階段，是全面領(lǐng)導(dǎo)，這點(diǎn)不僅體現(xiàn)在以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)體系中，也體現(xiàn)在以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的國(guó)家法律體系中。由于新型黨政關(guān)系的創(chuàng)造性實(shí)踐以及黨組織、黨員對(duì)國(guó)家與社會(huì)結(jié)構(gòu)的高維度深層次全方位的嵌入，“講政治”對(duì)于黨組織、黨員在業(yè)務(wù)工作中具有深刻的指導(dǎo)性作用。因此，將黨的決策部署通過(guò)組織化的程序落實(shí)到下級(jí)組織的各項(xiàng)工作中，既是業(yè)務(wù)指導(dǎo)，也是壓力責(zé)任。

黨內(nèi)法規(guī)治理效能與政黨、政黨治理規(guī)范的權(quán)威性息息相關(guān)。菲尼斯將權(quán)威看作是人們依此行動(dòng)的一種排他性理由［約翰·菲尼斯：《自然法與自然權(quán)利》，董嬌嬌等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2005年，第188頁(yè)。］；拉茲則提出服務(wù)性權(quán)威理論，認(rèn)為權(quán)威雖具有優(yōu)先性但是應(yīng)提供給人們正確理由的指導(dǎo)，是一種合法的權(quán)威［楊海坤，樊響：《一條憲法方法論的新進(jìn)路：基于對(duì)服務(wù)型權(quán)威理論的評(píng)析》，《浙江學(xué)刊》，2015年第3期］?，F(xiàn)代政黨制度具備國(guó)家與社會(huì)的雙重屬性，是政治正當(dāng)性（社會(huì)認(rèn)可）與合法律性（國(guó)家認(rèn)可）的統(tǒng)一，從馬克思主義理論視野與蘇聯(lián)、東歐共產(chǎn)黨執(zhí)政失敗的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，最廣大人民群眾的支持才是政黨執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)的根本保障。

（三）統(tǒng)攝范疇：思想性與實(shí)踐性相結(jié)合

不同于法律只調(diào)整思想無(wú)涉性的行為，黨內(nèi)法規(guī)還注重引導(dǎo)人們的內(nèi)心思想，包括信仰、理論、觀念等。黨內(nèi)法規(guī)體系作為承載價(jià)值的規(guī)范體系，根據(jù)指涉主體的覺(jué)醒/喚醒實(shí)現(xiàn)機(jī)制的差異性而具有雙重治理效能，即對(duì)內(nèi)的道德自主性與對(duì)外的行為審視性。道德自主性是黨內(nèi)主體持續(xù)證成道德目標(biāo)的過(guò)程，行為審視性是群眾對(duì)于黨的行為的監(jiān)督以及黨的自我糾偏。黨內(nèi)法規(guī)具有思想性，即強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)思想的先進(jìn)性、科學(xué)性、真理性和一元性［管華：《黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范論綱》，《中國(guó)法學(xué)》，2019年第6期。］。通過(guò)思想教育強(qiáng)化黨員對(duì)黨的意識(shí)形態(tài)、政治綱領(lǐng)、紀(jì)律規(guī)范等的認(rèn)可和接受，并在此基礎(chǔ)上形成“長(zhǎng)期性、穩(wěn)定化、傾向性的行為支持”［吳崢嶸：《中國(guó)共產(chǎn)黨的組織認(rèn)同：黨內(nèi)集中教育的經(jīng)驗(yàn)類型與優(yōu)化路徑》，《江海學(xué)刊》，2022年第3期。］ 。我們黨向來(lái)注重思想建黨與制度治黨相結(jié)合，而思想建設(shè)最終要依靠制度建設(shè)推進(jìn)。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨員的思想修養(yǎng)提出了諸多要求，比如“堅(jiān)定政治信仰”“增強(qiáng)四個(gè)意識(shí)”“全心全意為人民服務(wù)”“不惜犧牲一切為共產(chǎn)主義奮斗終身”等類似的黨言黨語(yǔ)不僅在黨章以及關(guān)于黨性修養(yǎng)的黨規(guī)之中可以找到，在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)多種黨規(guī)中也都有涉及。在調(diào)整方式上，一方面，對(duì)于黨員的內(nèi)心世界主要通過(guò)學(xué)習(xí)與教育方式進(jìn)行，包括自主學(xué)習(xí)、專題教育、干部培訓(xùn)、媒體宣傳、實(shí)踐鍛煉等形式，實(shí)施了“三嚴(yán)三實(shí)”“兩學(xué)一做”“三會(huì)一課”“互聯(lián)網(wǎng)+黨員教育”等具體措施；另一方面，在相當(dāng)一部分黨規(guī)之中都將思想性要求轉(zhuǎn)化為黨員具體的義務(wù)與行為模式，并建立了相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，像“懲前毖后，治病救人”原則、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”都體現(xiàn)了黨員思想教育的重要性。

思想是行為的先導(dǎo)，行為是思想的體現(xiàn)，對(duì)于思想建設(shè)的治理效能往往是通過(guò)外在行為予以表現(xiàn)的?！罢軐W(xué)在馬克思那里發(fā)生了突變，從一種解釋現(xiàn)實(shí)的理論，突變?yōu)榕泻屯苿?dòng)社會(huì)實(shí)踐的哲學(xué)思考?！保弁じ袼孤骸兜聡?guó)文化簡(jiǎn)史》，王旭譯，廣西師范大學(xué)出版社，2017年，第180頁(yè)。］縱觀黨內(nèi)法規(guī)制度體系的發(fā)展史，可以發(fā)現(xiàn)它不是脫離國(guó)家和社會(huì)的理論書齋，而是中國(guó)共產(chǎn)黨在百年領(lǐng)導(dǎo)革命建設(shè)歷程中的實(shí)踐結(jié)晶。法治是具有鮮明實(shí)踐性的事業(yè)，它通過(guò)法治之原則進(jìn)行統(tǒng)攝，在實(shí)踐性詮釋中遵循著證成原則與符合原則。這要求行動(dòng)者必須去判斷，賦予實(shí)踐以何種精神遵循，可以將其參與的實(shí)踐塑造成為該精神原則的最佳詮釋，而且對(duì)該精神原則的詮釋，應(yīng)該與業(yè)已存在的規(guī)范體系以及實(shí)踐形式保持最大程度的融貫性?！包h內(nèi)法規(guī)要形成整體化的存在，關(guān)鍵就在于黨內(nèi)法規(guī)所承載的價(jià)值目標(biāo)必須一以貫之”，并具有“耦合結(jié)構(gòu)”（各個(gè)子系統(tǒng)區(qū)別又一致）和“融貫結(jié)構(gòu)”（不同等級(jí)黨內(nèi)法規(guī)之間的一致性關(guān)聯(lián)）［魏治勛：《對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系概念與結(jié)構(gòu)的審思》，《法學(xué)論壇》，2022年第6期。］。在總統(tǒng)攝性原則之下，與具體的“政治價(jià)值、法治價(jià)值、民主價(jià)值、正義價(jià)值和效能價(jià)值”形成完整的黨內(nèi)法規(guī)價(jià)值體系［王立峰，孫文飛：《新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的價(jià)值取向：基于扎根理論的探索性研究》，《理論與改革》，2022年第3期。］。

三、黨內(nèi)法規(guī)治理效能的類型化分析

類型化思維有助于清晰地呈現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)治理效能的多種樣態(tài)。在法治中國(guó)建設(shè)的語(yǔ)境中，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)治理效能的理論闡釋既應(yīng)遵循規(guī)范體系的結(jié)構(gòu)生成規(guī)律，也應(yīng)以外部視角觀察黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)作動(dòng)態(tài)。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)革命與國(guó)家建設(shè)的現(xiàn)代化過(guò)程中，黨內(nèi)法規(guī)與其他單元的規(guī)范體系共同描繪了多元的社會(huì)結(jié)構(gòu)，時(shí)代呼喚一個(gè)組織嚴(yán)密的現(xiàn)代化共同體以聚合代表廣大人民意志完成諸多艱巨任務(wù)。如前所述，中國(guó)在現(xiàn)代化過(guò)程中既要保持、發(fā)揮這樣的能力，又要以法治精神化解治理與發(fā)展的張力，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在秉性與中國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)具有天然的契合性就是其治理效能類型化分析的基礎(chǔ)。

（一）意志表達(dá)與聚合效能

意志表達(dá)與聚合是黨的意志形成的前提。意志是人自覺(jué)地確定目的，并根據(jù)目的調(diào)節(jié)支配自身的行動(dòng)，克服困難，去實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的心理傾向。意志的現(xiàn)實(shí)性表現(xiàn)為有目的的支配行為，對(duì)于客觀事物進(jìn)行認(rèn)識(shí)才能產(chǎn)生確定的價(jià)值傾向進(jìn)而引導(dǎo)自身的活動(dòng)。就黨內(nèi)法規(guī)治理效能的對(duì)應(yīng)客體而言，既涉及黨的意志、人民意志與國(guó)家意志，也涉及黨員個(gè)人意志與組織意志等，其中有些是直接影響的，有些是間接作用的。

黨內(nèi)法規(guī)必須讓全黨意志統(tǒng)一、行動(dòng)一致，才能應(yīng)對(duì)革命年代的殘酷斗爭(zhēng)、建設(shè)時(shí)期的歷史任務(wù)。中國(guó)國(guó)情決定了中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)高度組織化、黨員人數(shù)龐大的政黨，如何讓全黨團(tuán)結(jié)得像一個(gè)人一樣是一個(gè)重大的理論問(wèn)題。政黨意志既是一個(gè)政黨的政治理想、政治理念、政治情感等的集中反映，也應(yīng)是“制度化的思想體系”［劉紅凜：《政黨政治與政黨規(guī)范》，上海人民出版社，2010年，第44頁(yè)。］。政黨意志可以體現(xiàn)為多種客觀載體，但是黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)更能集中地體現(xiàn)黨的意志，黨規(guī)之治的內(nèi)在規(guī)定性就在于其能整合內(nèi)部零散的集體意志和個(gè)人意志形成黨的統(tǒng)一意志，既有宏觀部署，也有中觀對(duì)策方案和微觀決定，反映黨的意志完整而精準(zhǔn)。全面的認(rèn)識(shí)是統(tǒng)一意志形成的前提，完善的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)保障黨內(nèi)民主，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與職責(zé)相統(tǒng)一、權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，在整合過(guò)程中既要充分發(fā)揚(yáng)民主，保證相關(guān)黨組與黨員的表達(dá)自由，也要堅(jiān)持集中，一旦形成統(tǒng)一意志，就要在全黨貫徹執(zhí)行。這種聚合性的價(jià)值認(rèn)同可以消解規(guī)范的形式價(jià)值與實(shí)質(zhì)價(jià)值之間的張力。

（二）行為規(guī)范與引領(lǐng)效能

黨內(nèi)法規(guī)既能提供穩(wěn)定的行為規(guī)范預(yù)期，也持續(xù)以示范價(jià)值引領(lǐng)社會(huì)。黨內(nèi)法規(guī)是一套可以普遍適用的行為準(zhǔn)則體系，廣義上的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)行為是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的客體，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重中之重是要從嚴(yán)治黨，將黨的行為納入法治的軌道。中國(guó)法治道路的開(kāi)啟是建立在對(duì)人治反思的基礎(chǔ)上，中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐邏輯與政治語(yǔ)境決定了“沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障”［鄧小平：《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》（1978年12月13日），《鄧小平文選》，第2卷，人民出版社，1994年，第147頁(yè)。］。黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律不同之處在于，前者不僅指向行為也調(diào)整思想；與倫理道德的差異之處在于，它的思想規(guī)范力可以更為有效地轉(zhuǎn)化為行為引領(lǐng)力。

基于差序格局下各個(gè)主體對(duì)于黨的宗旨原則認(rèn)同的強(qiáng)弱，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范與引領(lǐng)方式既應(yīng)內(nèi)外有別，也應(yīng)層次遞進(jìn)。有效地發(fā)揮其行為規(guī)范與引領(lǐng)效能應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：（1）厘清黨組織行為與黨員行為的邊界，既要防止行為越界同其他場(chǎng)域的準(zhǔn)則規(guī)范相沖突、相矛盾，又要警惕規(guī)范空白給權(quán)力任性留下空間，從嚴(yán)治黨，當(dāng)仁不讓。對(duì)于黨內(nèi)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范要精準(zhǔn)匹配，黨員中的領(lǐng)導(dǎo)干部、非黨員的領(lǐng)導(dǎo)干部以及普通黨員在適用黨內(nèi)法規(guī)時(shí)因身份而異，領(lǐng)導(dǎo)干部是“關(guān)鍵少數(shù)”，自然比普通黨員多一層義務(wù)，多一重責(zé)任。（2）對(duì)于黨外關(guān)系進(jìn)行引領(lǐng)要以黨內(nèi)法規(guī)制度的激勵(lì)、支持、引導(dǎo)、監(jiān)督、聯(lián)系、教育等“軟”方式為主，要靠先進(jìn)的思想、科學(xué)的理論、優(yōu)良的傳統(tǒng)作風(fēng)示范倡導(dǎo)，靈活運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)“段落+條款”的篇章體例，保持價(jià)值體系的開(kāi)放性與統(tǒng)合能力?！耙酪?guī)治黨深入黨心，依法治國(guó)才能深入民心”［習(xí)近平：《加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)》，《求是》，2019 年第 4 期。］。黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生良性的規(guī)范效能就能利用黨的組織網(wǎng)絡(luò)在黨內(nèi)外釋放巨大的影響力，激發(fā)道德主體能動(dòng)性，促進(jìn)黨的決策部署、政策措施等高效率、高效益轉(zhuǎn)化為治理效能。基于此，規(guī)范與引領(lǐng)效能與第一種效能也呈現(xiàn)出“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的傳導(dǎo)互動(dòng)邏輯。

（三）系統(tǒng)組織與優(yōu)化效能

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在治理制度的現(xiàn)代化，承擔(dān)建章立制功能的黨內(nèi)法規(guī)是治理制度的進(jìn)一步提煉與轉(zhuǎn)化。制度體系都是由不同要素排列組合而成的具有共同目標(biāo)的有機(jī)整體，每一項(xiàng)制度就像一個(gè)繩結(jié)，同時(shí)也與其他制度聯(lián)結(jié)構(gòu)成網(wǎng)格狀的系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)，并非以孤立的狀態(tài)存在。

系統(tǒng)組織與優(yōu)化效能通過(guò)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)體系的縱與橫、內(nèi)與外互相交叉的立體網(wǎng)格結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出來(lái)。從橫向截面分析，在制度建設(shè)上，黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建了以黨的委員會(huì)為中心的左右聯(lián)結(jié)的制度體系，它隨著社會(huì)革命與治國(guó)理政的需求變化動(dòng)態(tài)調(diào)整內(nèi)外組織架構(gòu)。以黨章中的組織架構(gòu)為例，中國(guó)共產(chǎn)黨的相應(yīng)機(jī)構(gòu)作為社會(huì)事實(shí)從建黨以來(lái)就存在著，作為規(guī)范事實(shí)最早是由具有黨章性質(zhì)的一大綱領(lǐng)以及之后的黨章確立的。二大黨章最早確立了黨員、組織、會(huì)議、紀(jì)律、經(jīng)費(fèi)的部門組成結(jié)構(gòu)，之后四大黨章繼續(xù)細(xì)化，并增加“監(jiān)察委員會(huì)”一章，以適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)和革命年代的要求［本書編委會(huì)：《中國(guó)共產(chǎn)黨歷次黨章匯編（1921-2017）》，中國(guó)方正出版社，2019年，第64-69、93頁(yè)。］。當(dāng)前，為了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，有效發(fā)揮黨總攬全局協(xié)調(diào)各方的作用，以黨組將黨的領(lǐng)導(dǎo)延伸到了非黨組織；在制度運(yùn)行上，黨規(guī)建立了決策、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的運(yùn)行體制，科學(xué)配置黨組織權(quán)力與責(zé)任，構(gòu)建以黨員義務(wù)為主導(dǎo)的權(quán)利-義務(wù)模式。從縱向截面分析，強(qiáng)大的組織制度是貫徹黨的統(tǒng)一意志的物質(zhì)基礎(chǔ)，黨的中央組織、地方組織、基層組織是上下聯(lián)動(dòng)的三個(gè)層級(jí)，黨的上級(jí)組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等職能部門又和本系統(tǒng)下級(jí)部門具有工作上的指導(dǎo)關(guān)系，同時(shí)也對(duì)同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的黨組織間具有管理關(guān)系，紀(jì)委則與同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的黨組織形成了監(jiān)督關(guān)系；在非黨機(jī)關(guān)設(shè)立的黨組則領(lǐng)導(dǎo)本系統(tǒng)的工作［宋功德，張文顯：《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》，高等教育出版社，2020年，第147-148頁(yè)。］。這種立體網(wǎng)格狀結(jié)構(gòu)層次分明，配置合理，互動(dòng)有序，在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代以及國(guó)家建設(shè)時(shí)期填補(bǔ)了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)低組織化的治理資源缺口，有效發(fā)揮了黨的協(xié)調(diào)、動(dòng)員能力，是中國(guó)共產(chǎn)黨攻堅(jiān)克難完成國(guó)家現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的法寶。

四、黨內(nèi)法規(guī)治理效能的實(shí)現(xiàn)路徑

對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)治理效能的結(jié)構(gòu)透視以及類型分析可以發(fā)現(xiàn)，它的實(shí)現(xiàn)是多重因素協(xié)作反應(yīng)的結(jié)果，相較于其他規(guī)范具有獨(dú)特的內(nèi)在邏輯與路徑選擇。我國(guó)目前已經(jīng)形成了比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系構(gòu)建的“大法治”格局中應(yīng)以它特有的規(guī)范品質(zhì)與精神內(nèi)核為導(dǎo)向發(fā)揮其治理效能。除了持續(xù)增強(qiáng)黨規(guī)自身的體系性科學(xué)性，也要通過(guò)制度機(jī)制保證它的落實(shí)實(shí)施，發(fā)揮自身的政治與權(quán)威優(yōu)勢(shì)，與其他治理資源實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。

（一）規(guī)范更新與協(xié)同機(jī)制

規(guī)范更新與協(xié)同機(jī)制是黨內(nèi)法規(guī)治理效能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)前提，黨內(nèi)法規(guī)要具有實(shí)效，必須從抓黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范體系的源頭出發(fā)［莫紀(jì)宏：《黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)重在實(shí)效》，《東方法學(xué)》，2017年第4期。］。多元規(guī)范是自變量與因變量互動(dòng)的動(dòng)態(tài)體系，在體系中某一規(guī)范的可能性會(huì)成為另一規(guī)范的現(xiàn)實(shí)性，并使得這種現(xiàn)實(shí)性成為其他規(guī)范選擇與參照的材料。同時(shí)這種動(dòng)態(tài)的轉(zhuǎn)換能力是以規(guī)范的自我主體性為前提的，因而黨內(nèi)法規(guī)體系越是具有自相容性、自運(yùn)轉(zhuǎn)性，越是能實(shí)現(xiàn)多元規(guī)范協(xié)調(diào)共治之功能。規(guī)范更新與協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)遵循以下三點(diǎn)：（1）堅(jiān)持頂層部署，全局謀劃。十八大之前黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系的生成自發(fā)性因素較多，疊床架屋、效力沖突，各個(gè)領(lǐng)域黨規(guī)完善度不一，體系性建設(shè)應(yīng)集中解決一些領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)缺乏主干性黨規(guī)失之于散的問(wèn)題，也解決一些高位階黨內(nèi)法規(guī)缺乏下位黨規(guī)提升操作性的問(wèn)題［孟濤：《黨內(nèi)法規(guī)體系的形成與完善》，《法學(xué)研究》，2021年第6期。］。（2）完善黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行機(jī)制推動(dòng)規(guī)范體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，以制定、清理和審查為契機(jī)突出黨內(nèi)法規(guī)的自身特性，在利用其他規(guī)范治理資源的同時(shí)防止規(guī)范間的過(guò)度泛化、規(guī)范界限模糊。（3）貫通黨規(guī)與多元規(guī)范的轉(zhuǎn)介與聯(lián)通渠道，尤其要注意國(guó)家法律體系為黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)轉(zhuǎn)與活動(dòng)劃定的原則范疇，在此基礎(chǔ)上科學(xué)配置各個(gè)規(guī)范的治理資源，保證各個(gè)規(guī)范互動(dòng)暢通，同向發(fā)力。

目前首要問(wèn)題是盡快建設(shè)多元規(guī)范的聯(lián)結(jié)機(jī)制與備案審查制度。以構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系與道德體系的聯(lián)結(jié)機(jī)制為例，十八大以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持以德治黨與依規(guī)治黨相統(tǒng)一，并進(jìn)一步提出社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)、理想信念是思想建黨的首要任務(wù)等重要理論。因此，黨規(guī)內(nèi)部應(yīng)以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，優(yōu)化具體規(guī)范的“道德性”要求條款，并在選拔、考核、監(jiān)督方面建立先進(jìn)典型的正反激勵(lì)機(jī)制。另外，以黨規(guī)國(guó)法備案審查聯(lián)動(dòng)制度為例，目前黨內(nèi)法規(guī)體系在與國(guó)家法律協(xié)同上依然存在著難題癥結(jié)，其備案審查的“合法性”審查標(biāo)準(zhǔn)面臨著法律解釋權(quán)的詰難，黨政聯(lián)席會(huì)議制度也有形式大于實(shí)質(zhì)、配套措施空白、審查主體單一等諸多問(wèn)題［歐愛(ài)民，陳淑霄：《新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度升級(jí)的四個(gè)面向》，《法治現(xiàn)代化研究》，2021年第4期。］。對(duì)此，黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度要在現(xiàn)有規(guī)范基礎(chǔ)上完善審查啟動(dòng)的方式、補(bǔ)充提起審查的主體，并以法律備案審查制度為參照分別建立合章性審查與合規(guī)性審查機(jī)構(gòu)，構(gòu)造黨政高度合作的聯(lián)合審查程序［秦前紅，蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑：兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》，2016年第5期。］。

（二）適用與執(zhí)行機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于實(shí)施，適用與執(zhí)行機(jī)制是制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的核心程序。制定良規(guī)是前提，執(zhí)行法規(guī)是關(guān)鍵［秦前紅，龐慧潔：《地方黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量研究：以制定程序?yàn)橹行牡目疾臁?，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020年第1期。］。 在黨內(nèi)法規(guī)適用與執(zhí)行的過(guò)程中同其他規(guī)范一樣會(huì)遇到難題，其中既有制度體制、文化環(huán)境、主體意識(shí)的共性問(wèn)題，如科層制與條塊系統(tǒng)的固有頑疾、痕跡管理與形式主義帶來(lái)的制度空轉(zhuǎn)、規(guī)則意識(shí)不強(qiáng)等，也有黨內(nèi)法規(guī)自身的個(gè)性問(wèn)題，如黨規(guī)缺乏可操作性、監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制的不完善。因而在客觀分析黨內(nèi)法規(guī)適用與執(zhí)行機(jī)制的基礎(chǔ)上激活其內(nèi)在特質(zhì)，對(duì)癥下藥，是打通實(shí)施之癥結(jié)的重點(diǎn)。

基于此，要依靠黨內(nèi)法規(guī)較之于其他規(guī)范具有獨(dú)特的“政治勢(shì)能”［有關(guān)“政治勢(shì)能”的研究理論，參見(jiàn)賀東航、高佳紅：《政治勢(shì)能：黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提升社會(huì)治理效能的一個(gè)分析框架》，《治理研究》，2021年第5期；鄭智航：《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程中的政治勢(shì)能》，《行政論壇》，2021年第3期。］。中國(guó)共產(chǎn)黨注重制度治黨與思想建黨相結(jié)合，政治大局下的“制度”與“思想”是黨內(nèi)法規(guī)適用與執(zhí)行的雙元驅(qū)動(dòng)力。黨內(nèi)法規(guī)的適用與執(zhí)行機(jī)制分為以下三種模式：（1）權(quán)威推動(dòng)的壓力機(jī)制。作為一種制度，黨內(nèi)法規(guī)的效能發(fā)揮需要組織權(quán)威予以推動(dòng)，中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)系統(tǒng)，以強(qiáng)大的聚合能力與高位推動(dòng)作用突破科層與條塊壁壘，將黨規(guī)落實(shí)與政治責(zé)任聯(lián)系起來(lái)。（2）宣傳教育與價(jià)值實(shí)現(xiàn)的內(nèi)化機(jī)制。要通過(guò)政治學(xué)習(xí)與宣傳教育改變優(yōu)化黨組織與黨員的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，以思想力和認(rèn)同感提升黨性強(qiáng)化執(zhí)規(guī)用規(guī)守規(guī)主體的道德歸屬感和自我實(shí)現(xiàn)感，除了中央發(fā)布的各項(xiàng)學(xué)習(xí)決定，各地黨委也要牽頭在學(xué)習(xí)小組的基礎(chǔ)上建立學(xué)習(xí)情況記錄與積分制度，培訓(xùn)專業(yè)人才，以點(diǎn)帶面［潘博，王立峰：《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的動(dòng)力機(jī)制研究：基于嵌入性理論的分析視角》，《河南社會(huì)科學(xué)》，2021年第1期。］。（3）激勵(lì)與監(jiān)督的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。要拓展正向激勵(lì)機(jī)制，在立規(guī)時(shí)增加授權(quán)性與獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)范，開(kāi)設(shè)物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)，建立執(zhí)行評(píng)價(jià)機(jī)制，并與晉升考核、先進(jìn)榮譽(yù)掛鉤，同時(shí)健全負(fù)向激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)明確執(zhí)行不力的責(zé)任形式與內(nèi)容、細(xì)化執(zhí)行主體職權(quán)與責(zé)任，建立常態(tài)監(jiān)督與巡視巡察監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督并舉的監(jiān)督制度，各地黨委還應(yīng)定期公布執(zhí)規(guī)用規(guī)情況并制定責(zé)任清單［曾鈺誠(chéng)：《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制的制度內(nèi)容及其優(yōu)化》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2021年第3期。］。

（三）評(píng)估與反饋機(jī)制

建立健全黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估和反饋機(jī)制是治理資源優(yōu)化配置、提升制度優(yōu)勢(shì)產(chǎn)出治理效能的重要保障。黨內(nèi)法規(guī)治理效能因從嚴(yán)治黨的縱深推進(jìn)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化而具有歷時(shí)性特征，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)提質(zhì)增效實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為牽引，提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)“消費(fèi)終端”的適應(yīng)性和靈活性。黨內(nèi)法規(guī)是從實(shí)踐抽象得出來(lái)的規(guī)則理念并通過(guò)形式邏輯表現(xiàn)的價(jià)值實(shí)體，這就證明它的科學(xué)本質(zhì)是論證說(shuō)服性的而不是決斷性的，因而黨內(nèi)法規(guī)何以為之、如何為之，要經(jīng)由實(shí)踐持續(xù)反思性追問(wèn)以彌合規(guī)范與事實(shí)之間的間隙。目前我們已經(jīng)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，已經(jīng)解決了靜態(tài)制度供給的基礎(chǔ)問(wèn)題，要在規(guī)范與社會(huì)結(jié)構(gòu)性耦合、與行動(dòng)者博弈的過(guò)程中將黨內(nèi)法規(guī)變現(xiàn)為黨規(guī)之治，形成制度需求－制度供給動(dòng)態(tài)均衡的良性循環(huán)，向建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的目標(biāo)前進(jìn)。

治理效能取決于多種因素，是制度質(zhì)量、制度需求、制度環(huán)境、制度間聯(lián)動(dòng)等綜合反應(yīng)的結(jié)果，評(píng)估與反饋機(jī)制是把握治理效能生成規(guī)律的首要方式。黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估機(jī)制分為立規(guī)前、立規(guī)中、實(shí)施后三個(gè)階段，各個(gè)階段的功能指向不同，邏輯依次遞進(jìn)：“立規(guī)前評(píng)估決定了黨規(guī)調(diào)整的利益導(dǎo)向，即立與不立、為何而立；立規(guī)中評(píng)估屬于利益的調(diào)整，即如何去立；而實(shí)施后評(píng)估則屬于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效果的檢驗(yàn)，亦是評(píng)估體系的最重要組成部分?！保弁踅ㄇ?，劉豐豪：《黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估范圍的若干問(wèn)題研究》，《河南社會(huì)科學(xué)》，2020年第6期。］鑒于此，要設(shè)立科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，避免制度重疊、資源浪費(fèi)。立規(guī)前注重立規(guī)的必要性評(píng)估，立規(guī)中注重立規(guī)的質(zhì)量性評(píng)估，立規(guī)后更注重立規(guī)的效益性評(píng)估。目前考慮到規(guī)范性文件的實(shí)踐作用，應(yīng)當(dāng)將起到“文件造規(guī)”功能的規(guī)范性文件納入評(píng)估范圍，同制定、備案、清理等程序形成制度關(guān)聯(lián)。在以國(guó)家法律立法評(píng)估制度為參照體系的同時(shí)，針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)政治性要求與思想建設(shè)的要求，建立黨內(nèi)法規(guī)獨(dú)特屬性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。另外，鑒于黨內(nèi)法規(guī)體系總體上說(shuō)理性較強(qiáng)、操作性薄弱的表現(xiàn)樣態(tài)，應(yīng)設(shè)置黨內(nèi)法規(guī)中程序性規(guī)范的評(píng)估，落實(shí)原則性條款的規(guī)定，增加制裁性與救濟(jì)性條款［崔凱：《黨內(nèi)法規(guī)程序條款的價(jià)值闡述及優(yōu)化進(jìn)路》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2022年第10期。］。另外，廣義的黨內(nèi)法規(guī)反饋機(jī)制包含了備案、評(píng)估與清理機(jī)制的部分內(nèi)容，但更側(cè)重于問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)輸入與調(diào)節(jié)處理。目前中央與地方各級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)建立以問(wèn)題為導(dǎo)向的黨內(nèi)法規(guī)年度綜合報(bào)告與專項(xiàng)報(bào)告，作為中央持續(xù)推進(jìn)黨規(guī)體系立改廢釋纂的實(shí)證資料，同時(shí)應(yīng)盡快建立黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)與典型案例制度（涉及制定、適用、執(zhí)行等各個(gè)關(guān)節(jié)），汲取各地有益、成熟的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。因而，評(píng)估與反饋機(jī)制有助于我們以正向績(jī)效證成某一制度的合法合理性，亦是黨內(nèi)法規(guī)體系的程序性反思與修正，是多元規(guī)范互動(dòng)的實(shí)證性考察，避免黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)與制度實(shí)踐“兩張皮”。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是黨的十八大以來(lái)我國(guó)最重要的戰(zhàn)略部署與理論議題，治理效能的重要性在中國(guó)特色社會(huì)主義制度逐漸完備的背景下已然突顯出來(lái)。在中央作出“已經(jīng)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的科學(xué)論斷后，如何發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)治理效能為黨內(nèi)法規(guī)體系向更加完善的境界進(jìn)發(fā)指明了道路。我國(guó)黨規(guī)國(guó)法的雙軌規(guī)范模式繼承于中國(guó)傳統(tǒng)禮法范式，生成于黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的生動(dòng)實(shí)踐。因此黨內(nèi)法規(guī)的建構(gòu)邏輯在于使得權(quán)力更好地為人民服務(wù)而非造成權(quán)力在國(guó)家治理過(guò)程中的低效或缺席。當(dāng)下做好中國(guó)的事情關(guān)鍵在黨，要解決“大黨獨(dú)有難題”，就要堅(jiān)定不移地從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)主義建設(shè)中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的理論邏輯與實(shí)踐面向應(yīng)當(dāng)圍繞這一“核心領(lǐng)導(dǎo)地位”持續(xù)為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供制度資源與績(jī)效證成，在更加完善的階段同國(guó)家法律體系、社會(huì)規(guī)范體系共同構(gòu)成中國(guó)式現(xiàn)代化的發(fā)展驅(qū)動(dòng)力。

The Governance Efficiency of the Party Laws and Regulations：Theoretical Interpretation and Realization Path

Wang Jianguo，Xiao Chong

（Zhengzhou University，Zhengzhou 450001，China）

Abstract：

In the context of the modernization of national governance capacity and governance system，the concept of governance efficiency does not only point to the effectiveness of governance， but has two dimensions： potential and reality，which is in line with the value of modern democratic politics and the Party laws and regulations. Combined with the governance practice of the Communist Party of China，the theoretical interpretation of the governance efficiency of the Party laws and regulations needs to clarify its generation factors and operating structure from an internal perspective，and shape its basic form in the construction of rule of law in China from an external perspective and typological thinking.At present，the Party laws and regulations system has been relatively perfect， but to achieve its governance efficiency，it is necessary to pay attention to the benign interaction between the rational construction of the normative system and the implementation，especially the establishment of an institutional mechanism for implementation，evaluation and feedback，so as to promote the transformation of the system of the Party regulations to the rule of the Party regulations.

Key words：the Party rules and regulations；governance efficiency；the rule of Party regulations

［責(zé)任編校 張家鹿］