李俊清 李澤鋒

摘 要：以間斷均衡理論為基礎(chǔ)，基于邊疆治理視角分析1952-2021年間民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策的變遷過程，可以發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策變遷呈現(xiàn)階梯式的發(fā)展趨向，在政策圖景和政策場域的轉(zhuǎn)化下，分別經(jīng)歷了“信息傳遞”的基礎(chǔ)打造、“鼓勵發(fā)展”的自我提升、“文化惠民”的中央扶持、“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”的“硬”約束等多個階段的議題呈現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、政府注意力分配、文化墮距規(guī)避、民族自治情景共同構(gòu)成了推動政策變遷的驅(qū)動因素，但不同因素的作用機(jī)理存在一定的差異。因此，要為邊疆民族地區(qū)的民眾確立更為立體的家國觀念，提供多樣化的公共文化產(chǎn)品，構(gòu)筑以中華民族共同體意識為內(nèi)核的公共文化服務(wù)內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：間斷均衡理論；民族地區(qū)公共文化服務(wù)；政策變遷；邊疆治理

作者簡介：李俊清（1958-），男，山西大同人，中央民族大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，主要從事邊疆民族地區(qū)治理相關(guān)研究；李澤鋒（1990-），男，浙江諸暨人，中央民族大學(xué)管理學(xué)院博士生，主要從事邊疆民族地區(qū)文化及旅游等相關(guān)研究。

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目（21ZDA116）

中圖分類號：D633.0

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-2359（2023）02-0016-07

收稿日期：2022-06-20

民族地區(qū)肩負(fù)著拱衛(wèi)邊疆、發(fā)展邊疆的重要職責(zé)，民族地區(qū)的治理和發(fā)展也成為邊疆治理的重要內(nèi)容。作為完善和豐富邊疆治理的重要方式，民族地區(qū)公共文化服務(wù)建設(shè)和發(fā)展有助于改善當(dāng)?shù)赝纳钏?、增?qiáng)國家認(rèn)同。公共文化服務(wù)是國家在民族地區(qū)推進(jìn)公共文化事業(yè)繁榮、邊疆有效治理的微觀表現(xiàn)?？傮w來看，中國公共文化服務(wù)的發(fā)展整體呈現(xiàn)出與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平趨同態(tài)勢，表現(xiàn)出東部高，中、西部低的區(qū)域差異［彭雷霆，歐陽樣，張靈均：《公共文化服務(wù)發(fā)展水平探析：基于全國31個?。▍^(qū)、市）2015-2018年的實證分析》，《決策與信息》，2021年第12期。］。在發(fā)展路徑上，郎冬雨以羅森布魯姆多元公共行政觀為價值導(dǎo)向，將公共文化服務(wù)政策的演進(jìn)分為萌芽時期、發(fā)展時期與深化時期［郎冬雨：《我國公共文化服務(wù)政策的價值特征與演進(jìn)邏輯》，《天水行政學(xué)院學(xué)報》，2017年第6期。］。有學(xué)者從政策工具視角出發(fā)，對公共文化服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行了界定，具體涵蓋了文化基礎(chǔ)設(shè)施、體系統(tǒng)籌建設(shè)、傳統(tǒng)文化傳承、文化遺產(chǎn)保護(hù)等［尚子娟，鄭梧桐，任禹崑：《公共文化建設(shè)70年：從政策工具視角看我國省級公共文化發(fā)展》，《文化學(xué)刊》，2022年1期。］。邊疆民族地區(qū)公共文化服務(wù)表現(xiàn)出供給主體、供給方式和供給結(jié)果的碎片化特征，制約了公共文化服務(wù)均等化的實現(xiàn)和公共文化建設(shè)的跨越式發(fā)展［劉琳琳：《邊疆民族地區(qū)公共文化服務(wù)均等化：從碎片性供給到整體性統(tǒng)籌》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》，2020年4期。］。因此，要擴(kuò)展文化空間、開展文化活動、挖掘非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源，提升少數(shù)民族農(nóng)村居民的文化自覺與公共精神［包鑫：《文化自覺與公共性重建：農(nóng)村少數(shù)民族地區(qū)公共文化服務(wù)的雙重使命》，《圖書館建設(shè)》，2019年1期。］。從長時段政治發(fā)展看，我國民族地區(qū)公共文化服務(wù)的變遷呈現(xiàn)明顯的非線性特征，這與政策變遷間斷均衡理論的適用性相契合。本文運(yùn)用間斷均衡理論框架，對民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策變遷過程的邊疆治理邏輯進(jìn)行分析。

一、間斷均衡理論：一個邊疆治理的解釋性框架

本文通過關(guān)注民族地區(qū)公共文化服務(wù)的政策變遷過程，歸納了民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策變遷的特征。在間斷均衡理論框架下，透視政策變遷過程中邊疆治理的政治邏輯，著重分析各階段非線性的間斷均衡狀態(tài)，以及打破均衡的運(yùn)行機(jī)理和內(nèi)在因素，縷析該解釋性工具所蘊(yùn)含的邏輯要素。

（一）間斷均衡理論及其在中國的應(yīng)用

20世紀(jì)90年代，弗蘭克·鮑姆加特納和布萊恩·瓊斯提出間斷均衡理論。該理論主要用于解釋在長周期內(nèi)，政策較長時間穩(wěn)定和短期間斷交替存在的政策變遷現(xiàn)象［Baumgartner，F(xiàn)rank R.，and Bryan D.Jones，Agendas and instability in American politics，University of Chicago Press，2010.］。間斷均衡理論認(rèn)為，在政策變遷過程中，存在“漸進(jìn)式均衡”和“短期間斷”兩種狀態(tài)以及兩種狀態(tài)的相互轉(zhuǎn)換過程。間斷均衡理論包含政策圖景、政策場域、政策壟斷等核心概念（如圖1所示），其中，政策圖景是政策被大眾認(rèn)知或理解的正面和負(fù)面兩種傾向，正面有利于政策的實行，負(fù)面對政策的執(zhí)行有阻礙作用。政策場域為政策議定場所/結(jié)構(gòu)，包括社會中的一些機(jī)構(gòu)和集團(tuán)，它們擁有相關(guān)議題決策的權(quán)威，可能是壟斷的也可能是分享的。政策壟斷被用來界定公共政策長期漸進(jìn)變遷的狀態(tài)，有兩個重要特征：一是要有清晰界定的制度結(jié)構(gòu)來負(fù)責(zé)某一政策的制定，并限制外界影響；二是要有一套與此制度結(jié)果緊密結(jié)合在一起的權(quán)威性的支持理念［弗蘭克·鮑姆加特納，布萊恩·瓊斯：《美國政治中的議程與不穩(wěn)定性》，曹哲堂等譯，北京大學(xué)出版社，2011年，第7頁。］。

間斷均衡理論主要適用于較長一段時間內(nèi)的政策變遷過程研究。由于政治制度的不同，國內(nèi)學(xué)者對政策變遷過程中的政策場域進(jìn)行了有效修正［李健，成鴻庚，賈孟媛：《間斷均衡視角下的政社關(guān)系變遷：基于1950-2017年我國社會組織政策考察》，《中國行政管理》，2018年第12期。］。對于民族地區(qū)公共文化服務(wù)而言，國家持續(xù)關(guān)注并不斷推進(jìn)，使民族地區(qū)公共文化服務(wù)上升到一個新的臺階。而且，在政策的推進(jìn)中，民族地區(qū)公共文化服務(wù)間斷性特點(diǎn)較為明顯，不同時期政策變遷過程和變遷條件有較好的模型適用性，在不同的歷史階段呈現(xiàn)不同的政策圖景及推進(jìn)方式。同時，民族地區(qū)公共文化服務(wù)不同階段的著重點(diǎn)不同，在問題界定和議程設(shè)置中有深入探討的空間和必要，這與間斷均衡理論中的議題設(shè)置和均衡命題基本一致。

本文首先用間斷均衡理論分析民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策變遷過程，挖掘間斷點(diǎn)和均衡狀態(tài)，歸納出政策變遷的歷程和特征；其次，分析出其政策間斷均衡的內(nèi)在邏輯、關(guān)鍵要素等；最后，基于民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策的分析脈絡(luò)，歸納出其發(fā)展要點(diǎn)和未來走向。

（二）政策選取和分析

本研究基于北大法寶、文化和旅游部官網(wǎng)、國家民委官網(wǎng)、上海圖書館基地發(fā)布的公共文化服務(wù)政策基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、文化政策圖書館數(shù)據(jù)庫等網(wǎng)站及數(shù)據(jù)庫，在互聯(lián)網(wǎng)上對“民族地區(qū)公共文化”“公共服務(wù)”“少數(shù)民族文化政策”等進(jìn)行政策歸納和梳理，查漏補(bǔ)缺。共搜尋到138份中央一級文件，再通過人工閱讀整理，剔除相關(guān)度不高的文件，最終獲得117份文件，對這些政策文件研究分析。

此外，為了進(jìn)一步使政策目標(biāo)與政策工具相適應(yīng)，參考已有研究，采用以政策目標(biāo)為劃分標(biāo)準(zhǔn)的政策工具分類方法［郭俊華，劉瓊，丁依霞：《我國殘疾人集中就業(yè)政策變遷歷程、邏輯與展望》，《中國行政管理》，2022年第1期。］。

二、民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策變遷分析

通過對相關(guān)政策文本的深入分析，可以發(fā)現(xiàn)民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策隨著社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境變遷呈現(xiàn)出間斷均衡態(tài)勢，長期穩(wěn)定和間斷交替出現(xiàn)，主要呈現(xiàn)出四個階段特征。

（一）“信息傳遞”的基礎(chǔ)打造階段（1950-1983）

新中國成立初期，各項事業(yè)處于起步階段。但從整體設(shè)計上，中央政府已經(jīng)關(guān)注到民族地區(qū)的文化教育衛(wèi)生事業(yè)。《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》（1952）明確要求，自治區(qū)自治機(jī)關(guān)要采用民族語言文字，促進(jìn)民族文化事業(yè)的發(fā)展。在具體的落地中，該階段主要圍繞“信息傳遞”，進(jìn)行基礎(chǔ)構(gòu)建。

首先，對民族文字進(jìn)行創(chuàng)造。1953年中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推行民族區(qū)域自治經(jīng)驗的基本總結(jié)》，指出應(yīng)該幫助創(chuàng)造民族文字，“使能取得交際工具，發(fā)展民族文化”。這一過程中，創(chuàng)造民族文字、確認(rèn)民族身份為主要內(nèi)容。

其次，暢通信息傳播渠道，使中央及外界的信息及時傳遞到民族地區(qū)。1955年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在邊遠(yuǎn)省份和少數(shù)民族地區(qū)建立收音站的指示》，在邊疆民族地區(qū)建立收音站，在滿足時事宣傳、災(zāi)害預(yù)報的基礎(chǔ)上，部分滿足邊疆民族地區(qū)群眾的文化娛樂需求。此類建設(shè)主要是以信息接收為主，一方面把中央指示嚴(yán)格落實到民族地區(qū)，另一方面通過無線電傳播的方式將時事信息、歌曲戲曲等送到民族地區(qū)的群眾身邊。

最后，不斷夯實文化基礎(chǔ)，推進(jìn)民族文字圖書出版。1981年的《關(guān)于大力加強(qiáng)少數(shù)民族文字圖書出版工作的報告》，提出民族出版工作要體現(xiàn)少數(shù)民族當(dāng)家作主的權(quán)利，相關(guān)出版部門應(yīng)根據(jù)省級人民政府的決定，尊重并支持各民族的出版需求，做好少數(shù)民族文字圖書出版工作。這一階段涉及收音站的建立、創(chuàng)造民族語言文字、印刷出版書籍，主要在于提供最基本的信息傳遞保障，宣傳民族工作方針政策，讓邊疆民族地區(qū)群眾了解國家大事，接觸外界社會，滿足當(dāng)?shù)厝罕娮罨疚幕瘖蕵沸枨蟆?/p>

（二）“鼓勵發(fā)展”的自我提升階段（1984-1997）

在暢通和完善民族地區(qū)“信息傳遞”的基礎(chǔ)上，國家鼓勵和發(fā)展民族地區(qū)公共文化服務(wù)，不過此階段的發(fā)展主要以民族地區(qū)自我提升為主。20世紀(jì)80年代《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》（1984）出臺，其中明確規(guī)定了民族地區(qū)要自主發(fā)展廣播電影電視，創(chuàng)作民族文學(xué)文藝，繁榮新聞出版等文化事業(yè)。在這一階段，民族自治地區(qū)是中央政府公共文化投入和發(fā)展的主力。雖然中央政府一直關(guān)注并支持民族地區(qū)公共文化服務(wù)發(fā)展，但此階段中央政府直接支持力度較弱。1991年中宣部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于當(dāng)前繁榮文藝創(chuàng)作的意見》，強(qiáng)調(diào)相關(guān)部門要集中力量做好文藝產(chǎn)品的創(chuàng)造和生產(chǎn)，并進(jìn)一步強(qiáng)化民族自治地方政府在公共文化服務(wù)中的主體責(zé)任。對基層而言也是如此，1993年頒布的《民族鄉(xiāng)行政工作條例》，進(jìn)一步明確了縣一級政府應(yīng)該承擔(dān)起基層公共文化服務(wù)建設(shè)的主體責(zé)任。

這一階段，民族地區(qū)公共文化服務(wù)建設(shè)以地方政府投入為主，并主要體現(xiàn)在電視臺、廣播站、文化站、圖書館等基礎(chǔ)性的文化設(shè)施建設(shè)上，主要解決的是設(shè)施“有無”的問題。但需指出的是，這一階段民族地區(qū)公共文化服務(wù)能力較弱，民族地區(qū)主要還是以扶貧、脫貧、解決溫飽等問題為核心，如在1989年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家民委、國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)扶貧工作有關(guān)政策問題請示的通知》中就有條款明確要求設(shè)立“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金”。

（三）“文化惠民”的中央扶持階段（1998-2012）

文化惠民工程雖然是2009年“兩會”期間提出的，但具有同一內(nèi)涵的具體行動早已開展，中央政府通過一系列文化工程、項目和行動，助力地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)匚幕聵I(yè)，不斷對各地區(qū)進(jìn)行優(yōu)秀文化輸送，加大文化領(lǐng)域財政投入，讓基層群眾享受文化產(chǎn)品，對于民族地區(qū)更是如此。

在廣播電視等文化藝術(shù)載體的完善上，1998年開始啟動廣播電視“村村通”工程，中央財政對中西部地區(qū)村村通工程建設(shè)、新疆等地的村村通工程維護(hù)給予補(bǔ)助。2001年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于扶持人口較少民族發(fā)展問題的復(fù)函》中明確指出，在實施村村通廣播電視工程中，對人口較少的民族地區(qū)應(yīng)優(yōu)先考慮。2000年，為解決西藏和新疆的少數(shù)民族廣播電視覆蓋問題，又開始實施新興工程，為邊疆少數(shù)民族群眾帶來了巨大文化實惠。此外，1999年實施農(nóng)村電影放映工程，為中西部地區(qū)配送電影流動放映車和流動放映設(shè)備，對中西部地區(qū)農(nóng)村電影放映給予場次補(bǔ)貼。之后，中央對民族地區(qū)文化惠民工程支持力度進(jìn)一步加強(qiáng)，印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)少數(shù)民族文化工作的意見》（2000），要求發(fā)展流動文化車，搞好萬里邊疆文化長廊，對民族地區(qū)要搞好重點(diǎn)文化工程的建設(shè)，解決邊遠(yuǎn)地區(qū)少數(shù)民族群眾看電影難的問題。2006年，國家開始啟動無線覆蓋工程，讓廣大農(nóng)村群眾能夠通過無線方式免費(fèi)接收到中央、省和當(dāng)?shù)氐墓?jié)目，有效保障了邊疆民族地區(qū)的基本公共文化服務(wù)水平。2007年，中央出臺了《關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》，明確提出要全面部署公共文化服務(wù)體系建設(shè)工作。廣播電視電影播放、基層文化設(shè)施建設(shè)、文化信息資源共享等一大批重大公共文化服務(wù)工程得以強(qiáng)化，這些工程基本都涉及了民族地區(qū)，尤其對邊疆民族地區(qū)更是重點(diǎn)投入。此外，還實施了文化志愿領(lǐng)域的春雨工程等重點(diǎn)文化惠民工程，切實提升了邊疆民族地區(qū)的公共文化服務(wù)保障水平。

在優(yōu)秀文化節(jié)目、書籍出版上，中央政府也進(jìn)行重點(diǎn)投入，豐富了民族地區(qū)群眾的精神文化生活。從2005年開始，國家廣電總局啟動了“千集劇捐贈工程”，每年向新疆地區(qū)捐贈少數(shù)民族語言譯制的電視劇、電影和動畫片的譯制片源。2007年中央多部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加大對少數(shù)民族文字出版事業(yè)扶持力度的通知》，指出要設(shè)立民族文字出版專項資金，要加大對少數(shù)民族文字出版的補(bǔ)貼力度。2009年，溫家寶總理正式提出推進(jìn)文化惠民工程，中央政府投資包括了文化項目在內(nèi)的總計9080億元的民生工程建設(shè)項目。同年7月5日，中央政府出臺了《關(guān)于進(jìn)一步繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)的若干意見》，明確指出在國家的重大文化工程中要給予民族地區(qū)更多傾斜。此后，原文化部在2010年實施春雨工程，2012年實施邊疆萬里數(shù)字文化長廊建設(shè)等。在這個階段，中央對地方的扶持力度顯著加強(qiáng)，中央通過一系列的文化項目工程，大力推進(jìn)文化下鄉(xiāng)、下基層，深入邊疆民族地區(qū)的群眾中，通過大量的財政補(bǔ)貼、志愿服務(wù)、送劇上門等方式，加大扶持力度，進(jìn)一步推進(jìn)了民族地區(qū)公共文化服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

（四）“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”的“硬”約束階段（2013年至今）

2013年，從中央層面就民族地區(qū)公共文化服務(wù)專門印發(fā)了《關(guān)于加快少數(shù)民族和民族地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的意見》，標(biāo)志著民族地區(qū)公共文化服務(wù)體系的日益完善，民族地區(qū)公共文化服務(wù)從點(diǎn)和面到全方位的立體式提升，公共文化服務(wù)水平和質(zhì)量進(jìn)一步加強(qiáng)。此后，中央層面又公布了一系列涉及民族地區(qū)公共文化服務(wù)的文件。

整體而言，該階段更強(qiáng)調(diào)“硬”約束，有了較為明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。2015年，中央印發(fā)了《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，明確指出民族地區(qū)、邊疆地區(qū)公共文化服務(wù)要力爭在較短時間內(nèi)得到改善，要努力推動實現(xiàn)跨越式發(fā)展，編制相關(guān)的建設(shè)規(guī)劃綱要。同年，《國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》公布，相關(guān)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和“硬”約束條件由此建立起來。指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)在2021年進(jìn)行了更新，進(jìn)一步明確了目前階段我國基本公共文化服務(wù)的主要范圍，將少數(shù)民族文化服務(wù)列為八個主要方面內(nèi)容之一，并就民族地區(qū)的廣播電視、圖文出版、藝術(shù)創(chuàng)造、民族文化活動等方面提出具體標(biāo)準(zhǔn)［中央人民政府網(wǎng)站：《關(guān)于印發(fā)〈國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）〉的通知》，http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-04/20/content_5600894.htm.］。此外，2017年公布了《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》，以法律形式明確了國家扶助民族地區(qū)以及邊疆地區(qū)公共文化服務(wù)的職責(zé)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)了民族語言文字文化產(chǎn)品的供給水平，拓展了民族語言文字的譯制范圍及其在民族地區(qū)的傳播力度。這一階段，隨著國家綜合實力的提升，政府有更多的財力來進(jìn)一步提升民族地區(qū)公共文化服務(wù)水平，用法律、制度、標(biāo)準(zhǔn)等“硬”約束條件對民族地區(qū)公共文化服務(wù)水平作出部署，保障民族地區(qū)公共文化服務(wù)水平得到切實提升。

三、民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策變遷的內(nèi)在邏輯

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、政府注意力分配、文化墮距規(guī)避、民族自治情景是推動民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策變遷的主要驅(qū)動因素。當(dāng)政策議題進(jìn)入政策宏觀系統(tǒng)，就催生了政策間斷性變遷。因此要在原有間斷均衡模型上作出適當(dāng)調(diào)整，以期在中國民族區(qū)域自治制度背景下對間斷均衡模型的政策場域做出有益探索（見圖2）。

（一）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展

經(jīng)濟(jì)社會的整體發(fā)展，對民族地區(qū)公共文化服務(wù)的推進(jìn)和提升尤為關(guān)鍵。在民族地區(qū)公共文化服務(wù)發(fā)展歷程中可以明顯看到，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展薄弱時，公共文化服務(wù)建設(shè)相對較弱。新中國成立初期，國家百廢待興，在此情況下，對于民族地區(qū)公共文化服務(wù)而言，主要是文化政策和信息的接收，保證國家政令第一時間內(nèi)得到傳達(dá)。到了20世紀(jì)80年代，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級政府對于民族地區(qū)公共文化服務(wù)也傾注了更多投入，對民族地區(qū)公共文化服務(wù)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)。在分稅制改革之前，中央財政相對較弱，以地方財政投入為主。進(jìn)入21世紀(jì)，我國綜合國力和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有了大幅度提升，中央財政占總體財政收入比例大幅提高，中央財政情況好轉(zhuǎn)，保障公共服務(wù)水平的能力進(jìn)一步加強(qiáng)。在這樣的情況下，中央政府有能力建設(shè)并完善民族地區(qū)的公共文化服務(wù)，各種文化惠民措施不斷推出，從電視、電影、網(wǎng)絡(luò)等硬件設(shè)施建設(shè)到民族語言、影視、出版物等文化產(chǎn)品的創(chuàng)造，進(jìn)行了各方面的部署和提升。黨的十八大以后，我國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步發(fā)展，綜合國力達(dá)到世界前列，有信心有能力建立民族地區(qū)公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)這樣的“硬”約束，讓各族人民群眾切切實實地享受到毫不打折扣的公共文化服務(wù)。

（二）政府注意力分配

注意力是一種稀缺資源，政府決策行為的優(yōu)化依賴于注意力的合理配置［習(xí)勇生：《“雙一流”建設(shè)中地方政府的注意力配置：基于30項省域政策文本的NVivo軟件分析》，《教育發(fā)展研究》，2017年第21期。］。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的進(jìn)一步提高，政府注意力更加多元化，政府注意力配置對具體領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)的發(fā)展變得尤為關(guān)鍵。公共文化服務(wù)是政府需要承擔(dān)的重要公共職能之一，但是和金融、制造業(yè)等與經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的領(lǐng)域相比，往往容易被忽視。在有限的資源條件下，政府對民族地區(qū)公共文化服務(wù)投入更多的注意力就顯得尤為關(guān)鍵。隨著對公共文化、民族問題的關(guān)注進(jìn)一步提升，各級政府通過多樣化方式，提升民族地區(qū)，尤其是邊疆民族地區(qū)的公共文化服務(wù)水平。在2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，組建文化和旅游部，隨后成立國家鄉(xiāng)村振興局，不斷提升對民族地區(qū)的關(guān)注度，通過文旅融合，把民族地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展、文化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興融合起來，做到融合發(fā)展，相互促進(jìn)，帶動公共文化服務(wù)的發(fā)展。

此外，隨著國際形勢日益復(fù)雜化，打擊“三股勢力”、維護(hù)邊疆地區(qū)和平穩(wěn)定的重要性也日益提升，政府對邊疆民族工作也愈加重視，加強(qiáng)民族地區(qū)公共文化服務(wù)的必要性也進(jìn)一步凸顯。民族地區(qū)多處于邊疆，民族地區(qū)群眾享受優(yōu)質(zhì)文化服務(wù)的機(jī)會少，文化服務(wù)供給薄弱。隨著政府更加關(guān)注公共文化領(lǐng)域，更加關(guān)注民族工作，民族地區(qū)的公共文化服務(wù)水平不斷提升，各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷推進(jìn)?！豆参幕?wù)保障法》的出臺，《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》將少數(shù)民族文化服務(wù)列為八個主要方面內(nèi)容之一，這些都凸顯了政府對民族地區(qū)高質(zhì)量文化服務(wù)的重視。

在中國語境下，政府注意力是地區(qū)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要推動力?？v觀民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策發(fā)展歷程，可以看到政府重視程度不斷加強(qiáng)，投入力度不斷加大，涉及的文化服務(wù)廣度進(jìn)一步拓展、質(zhì)量進(jìn)一步提升。

（三）文化墮距規(guī)避

美國社會學(xué)家W.F.奧格本（1989）最早提出文化墮距理論，主要指在社會變遷過程中，不同文化變遷速度不一致，部分文化落后于其他文化，產(chǎn)生滯后現(xiàn)象，而且物質(zhì)文化變遷速度往往快于制度文化和精神文化［陳建：《文化精準(zhǔn)扶貧視閾下的政府公共文化服務(wù)墮距問題》，《圖書館論壇》，2017年第7期。］。在奧格本的文化劃分中，物質(zhì)形態(tài)的文化是首先發(fā)生的，其次是制度形態(tài)的文化，最后才是精神形態(tài)的文化，如風(fēng)俗、道德、價值觀等。如果出現(xiàn)較大的文化墮距，有可能導(dǎo)致社會失范，甚至引發(fā)社會解體［張桂敏，吳湘玲：《文化墮距理論視角下農(nóng)民工市民化“困境”與“出路”的分析》，《云南社會科學(xué)》，2018年第3期。］。在民族地區(qū)發(fā)展過程中，隨著國家和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，物質(zhì)形態(tài)的文化首先發(fā)展起來，基礎(chǔ)設(shè)施改善、生活水平提升，物質(zhì)文化方面的變遷能夠迅速在社會變遷中體現(xiàn)出來。民族地區(qū)群眾，尤其是“直過民族”，對此感受會尤為強(qiáng)烈。在民族地區(qū)公共文化服務(wù)的變遷中，物質(zhì)文化迅速發(fā)展，在短時間內(nèi)提高，而制度形態(tài)的文化、精神形態(tài)的文化在這個過程中提升比較緩慢，重視程度較弱，由此出現(xiàn)文化墮距。在現(xiàn)實生活水平提升情況下，應(yīng)該保證制度形態(tài)的文化、精神形態(tài)的文化同步提升。

回顧我國民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策歷程，可以發(fā)現(xiàn)，我們是通過公共文化服務(wù)制度、政策的調(diào)整，來進(jìn)一步協(xié)調(diào)物質(zhì)文化和非物質(zhì)文化的平衡發(fā)展，規(guī)避文化墮距現(xiàn)象的發(fā)生。在民族地區(qū)公共文化服務(wù)建設(shè)中，物質(zhì)文化先行發(fā)力，分別在各個不同時期推進(jìn)民族地區(qū)的收音站、圖書館、廣播電視站、文化館等文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；同時，通過政策的不斷調(diào)整，提升精神形態(tài)的文化，影視作品、戲劇、文學(xué)等一系列文化產(chǎn)品產(chǎn)生，豐富民族地區(qū)群眾精神文化生活。

（四）民族自治情景

在民族地區(qū)公共文化服務(wù)變遷過程中，民族自治情景是重要的政治制度背景。民族區(qū)域自治制度是我國的基本政治制度之一，在中國語境下，涉及民族地區(qū)、少數(shù)民族發(fā)展等問題，都需要考慮民族自治因素。各類政策的出臺，應(yīng)考慮民族地區(qū)的適用性、民族地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展和民族群眾文化習(xí)慣、自然習(xí)俗等因素。在政策變遷分析過程中，民族自治情景是重要作用點(diǎn)。政策變遷應(yīng)充分考量政策中涉及民族事務(wù)相關(guān)內(nèi)容，要考慮政策執(zhí)行中有可能帶來的民族情緒、民族感情方面的問題。

在民族自治背景下，更要重視并滿足民族地區(qū)群眾基本的文化需求。首先，這是保障他們文化權(quán)利的現(xiàn)實需要；其次，通過文化傳播，能夠促進(jìn)民族地區(qū)群眾對國家其他地區(qū)的了解和認(rèn)識；再次，有助于增強(qiáng)民族地區(qū)群眾對祖國的認(rèn)同、對中華民族的認(rèn)同、對中華文化的認(rèn)同。因此，無論是從現(xiàn)實要求還是從國家文化安全而言，都要關(guān)注民族自治情景，對民族地區(qū)文化公共服務(wù)進(jìn)一步加大投入，以滿足民族地區(qū)群眾對多樣化、高質(zhì)量的文化產(chǎn)品需求。

四、結(jié)論

本文關(guān)注了民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策的變遷過程及四個階段：“信息傳遞”的基礎(chǔ)打造階段（1950-1983），“鼓勵發(fā)展”的自我提升階段（1984-1997），“文化惠民”的中央扶持階段（1998-2012），“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”的“硬”約束階段（2013-至今）。各階段總體上既有明顯的間斷均衡特征，又有統(tǒng)一的內(nèi)在邏輯。同時，各階段并不意味著完全沒有其他政策措施相配套，比如中央對民族地區(qū)的公共文化服務(wù)的支持和關(guān)注一直存在，各項文化惠民措施也不斷地推出。在民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策變遷過程中，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、政府注意力分配、文化墮距規(guī)避、民族自治情景是研究提取出的四個重要因素，在中國民族地區(qū)的公共文化服務(wù)推進(jìn)中有較強(qiáng)的解釋力。隨著綜合國力的提升，對民族地區(qū)公共文化服務(wù)的投入力度更大。

（一）夯實公共文化服務(wù)水平，構(gòu)建更為立體的國家觀念

在邊疆治理思路下，要落實民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策，不斷優(yōu)化民族地區(qū)公共文化服務(wù)質(zhì)量。通過將政策轉(zhuǎn)化為邊疆民族地區(qū)群眾看得到、摸得著、體會于心的公共文化服務(wù)具象形式，讓邊疆民族地區(qū)群眾在家門口享受到高質(zhì)量的公共文化服務(wù)，并將公共文化服務(wù)產(chǎn)品中包含的善惡是非觀、法治意識、民族共同體意識、國家意識等傳遞給當(dāng)?shù)厝罕?，提升他們的文化素養(yǎng)和中華民族共同體意識。通過夯實公共文化服務(wù)水平，增強(qiáng)邊疆民族地區(qū)群眾獲得感，使其在公共文化服務(wù)中構(gòu)建起立體而形象的國家觀念。

（二）豐富公共文化服務(wù)內(nèi)容，提供多樣化的文化產(chǎn)品

要緊貼民族地區(qū)實際，適當(dāng)創(chuàng)造出更多具有民族特色的公共文化服務(wù)產(chǎn)品。民族地區(qū)，尤其是邊疆民族地區(qū)，有著不同的文化傳統(tǒng)和特色，在鑄牢中華民族共同體意識基礎(chǔ)上，要挖掘有民族特色、符合當(dāng)?shù)孛褡鍌鹘y(tǒng)、為當(dāng)?shù)厝罕娝煜ず徒邮艿墓参幕?wù)方式。在文化形式上，可以與民族節(jié)慶相匹配，與文化旅游相結(jié)合，這樣不僅能夠吸引當(dāng)?shù)孛褡迦罕?，還可以吸引游客，帶動旅游業(yè)發(fā)展，獲得旅游收入。在拓展文化服務(wù)內(nèi)容上，可以融入當(dāng)?shù)胤俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)的生產(chǎn)過程。

（三）圍繞中華民族共同體意識，構(gòu)筑公共文化服務(wù)的精神內(nèi)核

回顧民族地區(qū)公共文化服務(wù)政策變遷，可以看到中央和地方政府不斷加大對民族地區(qū)的公共文化服務(wù)的扶持力度。在此過程中要加強(qiáng)中華民族共同體意識，將中華民族共同體意識作為民族地區(qū)公共文化服務(wù)的靈魂。在文化服務(wù)中要突出中華民族一家親，牢固樹立社會主義核心價值觀，不斷發(fā)展和豐富中華民族多元一體的認(rèn)識。在民族地區(qū)文化產(chǎn)品中要強(qiáng)調(diào)民族地區(qū)（尤其是邊疆民族地區(qū)）和內(nèi)地的歷史聯(lián)系、時空聯(lián)系和文化的融合，正確認(rèn)識中華文化和各民族文化的關(guān)系，明確中華民族共同體意識教育的重要性。

Border Governance：The Political Process of Policy Changes in Public Cultural Serices in Ethnic Areas

——An Analytical Framework of Discontinuous Equilibrium Theory

Li Junqing，Li Zefeng

（Central University for Nationalities，Beijing 100081，China）

Abstract：

Based on the theory of discontinuous equilibrium， this paper analyzes the change process of public cultural service policy in China's ethnic areas from 1952 to 2021 from the perspective of border governance. The research shows that the change of public cultural services in ethnic areas presents a ladder development trend. Under the transformation of the policy landscape and the policy field， it has gone through several stages of issues， such as the foundation building of “information transmission”， the self-improvement of “encouraging development”， the central support of “culture benefiting the people”， and the “hard” constraint of “service standards”. Economic and social development， the distribution of government attention， the avoidance of cultural distance， and the rational situation of national autonomy constitute the driving factors to promote policy change， but the mechanism of different factors is different. Therefore， it is necessary to establish a more three-dimensional concept of home country for the people in the frontier ethnic areas， provide diversified public cultural products， and build a public cultural service content with the Chinese national community consciousness as the core.

Key words：discontinuous equilibrium theory;public cultural services in ethnic areas;policy changes;border governance

［責(zé)任編校 陳浩天］