陳春宇 譚羚雁

(中國(guó)刑事警察學(xué)院，遼寧·沈陽(yáng) 110854)

輔警介于公安機(jī)關(guān)與群眾之間，扮演著執(zhí)行警務(wù)輔助任務(wù)、維護(hù)社會(huì)治安的重要角色。我國(guó)基層治理工作需要大量輔警人員，在一定意義上說(shuō)，輔警等編外人員能夠長(zhǎng)期存在且需求不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)，有力地證明了輔警力量的使用是緩解公安機(jī)關(guān)編制數(shù)量緊張和職能急劇擴(kuò)張問(wèn)題的有效方法。然而，反觀近年來(lái)國(guó)內(nèi)涉警輿情的處置，當(dāng)出現(xiàn)執(zhí)法不當(dāng)事件時(shí)，官方卻常以肇事執(zhí)法人員為“臨時(shí)工”“編外人員”等說(shuō)辭予以回應(yīng)，社會(huì)輿論漸漸將其視為政府推卸責(zé)任的借口，使政府公信力受損。然而，這也反映了基層治理的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，協(xié)調(diào)輔警群體的編外身份與其特殊工作之間的沖突，一直是制定科學(xué)有效的管理制度的難點(diǎn)。基層公安機(jī)關(guān)輔警隊(duì)伍管理方面存在保障不足、職業(yè)發(fā)展阻滯、缺乏科學(xué)激勵(lì)等問(wèn)題，使公安機(jī)關(guān)難以提高輔警隊(duì)伍素質(zhì)、保障高質(zhì)量執(zhí)法水平，成為輔警隊(duì)伍管理由來(lái)已久的問(wèn)題。良好的制度是規(guī)范化管理的前提和依據(jù)，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段輔警管理的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)輔警制度從激勵(lì)、保障與嚴(yán)格監(jiān)管等方面進(jìn)行規(guī)范設(shè)計(jì)勢(shì)在必行(1)金怡，丁勇.我國(guó)現(xiàn)代輔警制度建設(shè)探析[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015，31(3).。

2015年中央有關(guān)部門(mén)相繼發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》等指導(dǎo)性文件，明確強(qiáng)調(diào)了規(guī)范輔警管理在公安隊(duì)伍建設(shè)中的重要意義，并將輔警隊(duì)伍管理的規(guī)范化問(wèn)題作為新時(shí)代公安改革全面深化進(jìn)程中的基本任務(wù)之一，凸顯了輔警管理工作的重要性。2016年《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)首次明確提出了“在輔警中建立考核晉升機(jī)制，實(shí)行層級(jí)管理”的要求。自此，各地區(qū)在公安部的指導(dǎo)下逐步開(kāi)始地方輔警管理?xiàng)l例的研究制定工作，輔警層級(jí)管理制度的改革探索也開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)相繼拉開(kāi)帷幕。2020年公安部等機(jī)關(guān)印發(fā)《公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員層級(jí)化管理辦法(試行)》進(jìn)一步對(duì)輔警層級(jí)化管理作了具體的規(guī)范指示，推動(dòng)了各地區(qū)層級(jí)化管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化改革。

通過(guò)對(duì)輔警隊(duì)伍進(jìn)行層級(jí)化管理，設(shè)立相應(yīng)的績(jī)效考核制度，實(shí)行差別化待遇，對(duì)激勵(lì)輔警積極履職，提高輔警待遇保障，推動(dòng)輔警隊(duì)伍的正規(guī)化、職業(yè)化建設(shè)等方面具有重要意義。然而由于輔警層級(jí)管理制度在全國(guó)范圍內(nèi)推廣時(shí)間較短，相關(guān)的公開(kāi)報(bào)道與理論研究資料相對(duì)較少，為探究公安機(jī)關(guān)輔警層級(jí)管理制度推廣實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)狀況，筆者通過(guò)對(duì)全國(guó)部分省市公安機(jī)關(guān)輔警管理制度調(diào)研，并與輔警、從事輔警管理工作的民警訪談等形式，獲取了一些現(xiàn)實(shí)資料。通過(guò)對(duì)輔警層級(jí)管理制度及其實(shí)踐現(xiàn)狀進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，輔警層級(jí)管理制度對(duì)提高輔警戰(zhàn)斗力，激發(fā)輔警隊(duì)伍活力，促進(jìn)輔警良性競(jìng)爭(zhēng)具有重要意義。但是基于我國(guó)公安機(jī)關(guān)對(duì)輔警層級(jí)管理制度的實(shí)踐尚處于探索階段的現(xiàn)實(shí)狀況，不同地區(qū)的制度設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出多樣化與差異化的特點(diǎn)，具體實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題。因此，本文通過(guò)結(jié)合地方典型案例的方式，以實(shí)證研究的方法，針對(duì)制度實(shí)踐中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并探索相應(yīng)的完善對(duì)策，充分發(fā)揮輔警層級(jí)管理制度在調(diào)動(dòng)輔警積極性，提高規(guī)范化水平，建設(shè)職業(yè)化輔警隊(duì)伍的作用。

一、輔警層級(jí)管理制度的概念內(nèi)涵及特征

我國(guó)學(xué)界對(duì)于輔警層級(jí)管理制度的研究相對(duì)匱乏，司仲鵬在對(duì)輔警層級(jí)管理制度的研究中，僅論述了輔警層級(jí)管理制度的現(xiàn)有做法以及構(gòu)建構(gòu)想(2)司仲鵬.論輔警層級(jí)制度的構(gòu)建[J].遼寧警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，19(2).，并未對(duì)相關(guān)的概念內(nèi)涵進(jìn)行解讀。張宇琨對(duì)輔警職級(jí)制度進(jìn)行解讀時(shí)(3)張宇琨. 激勵(lì)視角下警務(wù)輔助人員職級(jí)制度研究[D].南昌大學(xué)，2022.，其概念依據(jù)仍來(lái)自《廣東省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法》的規(guī)定，學(xué)界對(duì)此部分的研究較少。因此，應(yīng)從實(shí)務(wù)界對(duì)輔警層級(jí)管理制度的探索中總結(jié)其特征，概括其內(nèi)涵。

在實(shí)務(wù)界，2016年《意見(jiàn)》出臺(tái)之后，我國(guó)各省市地區(qū)加快了輔警管理?xiàng)l例制定的腳步，并且在條例中對(duì)輔警層級(jí)管理的內(nèi)涵、特點(diǎn)等進(jìn)行了不同程度的明確。

在有關(guān)層級(jí)管理制度內(nèi)涵的界定上，《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》作為我國(guó)首部專(zhuān)門(mén)針對(duì)輔警的管理辦法，其創(chuàng)造性地提出了公安機(jī)關(guān)對(duì)警務(wù)輔助人員實(shí)行層級(jí)晉升的要求，但是該辦法并未對(duì)輔警層級(jí)管理的具體內(nèi)涵進(jìn)行界定?！逗幽鲜」矙C(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員層級(jí)和薪酬管理辦法》對(duì)輔警層級(jí)管理制度概念的界定較為準(zhǔn)確，即輔警層級(jí)管理制度是指對(duì)公安機(jī)關(guān)使用的文職輔警和勤務(wù)輔警，綜合其思想政治素質(zhì)、工作業(yè)績(jī)、業(yè)務(wù)能力、服務(wù)年限、考核獎(jiǎng)懲等情況，按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)程序評(píng)定、晉升、降低層級(jí)，并與薪酬待遇掛鉤的管理機(jī)制。

在輔警層級(jí)管理制度的特征上，《河北省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》中規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全輔警層級(jí)化管理和考核制度”，指出了輔警層級(jí)管理制度的一個(gè)重要特征，即輔警的層級(jí)化管理需要與考核制度相輔相成，以考核結(jié)果作為輔警層級(jí)評(píng)定、層級(jí)升降的依據(jù)。再如《安徽省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》中規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，根據(jù)輔警的思想政治素質(zhì)、工作業(yè)績(jī)、業(yè)務(wù)能力、服務(wù)年限、考核獎(jiǎng)懲等情況，實(shí)行層級(jí)化管理，建立與薪酬待遇掛鉤的管理機(jī)制?！庇纱?，層級(jí)管理制度的三個(gè)特征為，第一，輔警層級(jí)管理制度，一般應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)制定；第二，公安機(jī)關(guān)根據(jù)輔警的思想政治素質(zhì)、工作業(yè)績(jī)、業(yè)務(wù)能力、服務(wù)年限、學(xué)歷、考核獎(jiǎng)懲等情況影響輔警層級(jí)；第三，輔警的層級(jí)決定了輔警的物質(zhì)待遇。

二、輔警層級(jí)管理制度的不同模式探索

輔警層級(jí)管理制度是公安機(jī)關(guān)近年來(lái)提高輔警戰(zhàn)斗力，建設(shè)職業(yè)化輔警隊(duì)伍的重要管理方法。對(duì)解決輔警身份定位問(wèn)題，提高待遇保障，調(diào)動(dòng)輔警隊(duì)伍活力，在公安機(jī)關(guān)中形成公平競(jìng)爭(zhēng)的良好氛圍發(fā)揮了重要的作用。因此，研究輔警層級(jí)管理的實(shí)踐問(wèn)題，應(yīng)從了解我國(guó)輔警層級(jí)管理制度的現(xiàn)狀開(kāi)始。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前各地區(qū)基層公安機(jī)關(guān)采取的輔警層級(jí)管理制度主要包括“崗位層級(jí)管理”與“職位層級(jí)管理”或二者并行的模式，現(xiàn)就不同模式的設(shè)置情況進(jìn)行分析梳理。

(一)打通崗位層級(jí)晉升通道，體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)激勵(lì)導(dǎo)向

輔警的崗位層級(jí)管理模式的結(jié)構(gòu)較為簡(jiǎn)單，各地區(qū)具體實(shí)施辦法基本類(lèi)似。以山東為例，山東省崗位層級(jí)管理將輔警由高至低分為：一級(jí)輔警至七級(jí)輔警，并為每一輔警層級(jí)授予類(lèi)似民警警銜的輔警警銜標(biāo)志，以相應(yīng)的輔警警銜作為層級(jí)的象征。在初次評(píng)授或?qū)蛹?jí)套改方面，相應(yīng)規(guī)定出臺(tái)后，對(duì)現(xiàn)職輔警依照工作年限、文化程度、立功受獎(jiǎng)等參考進(jìn)行初次套改，賦予其對(duì)應(yīng)的輔警崗位層級(jí)。在后續(xù)晉升方面，對(duì)輔警層級(jí)的晉升實(shí)行年限自然晉升與績(jī)效考評(píng)特殊晉升相結(jié)合的方式。一方面，輔警資歷成為評(píng)定層級(jí)的重要參考依據(jù)，給予工作資歷較長(zhǎng)的輔警層級(jí)提升，打通職業(yè)發(fā)展空間；另一方面，服務(wù)年限僅是晉升的基本條件，還需綜合考慮其思想政治素質(zhì)、工作業(yè)績(jī)、業(yè)務(wù)能力、考核獎(jiǎng)懲等情況，考核合格才具備晉升條件，更好地體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)導(dǎo)向。在公安隊(duì)伍中，針對(duì)輔警的激勵(lì)機(jī)制一直處于空缺狀態(tài)，不利于隊(duì)伍的長(zhǎng)期發(fā)展。因此，實(shí)行輔警層級(jí)管理制度，建設(shè)科學(xué)合理的考核晉升激勵(lì)機(jī)制，使輔警得以通過(guò)提高業(yè)務(wù)能力、積極履職實(shí)現(xiàn)晉升，發(fā)揮正向激勵(lì)作用，是調(diào)動(dòng)隊(duì)伍積極性的有效方法。

崗位層級(jí)管理模式中，輔警層級(jí)不同于民警，無(wú)論何層級(jí)輔警都必須在人民警察的帶領(lǐng)下執(zhí)行警務(wù)執(zhí)法活動(dòng)，各層級(jí)輔警之間不具有領(lǐng)導(dǎo)、指揮或隸屬關(guān)系。因此，可以將輔警崗位層級(jí)管理模式概括為解決基層公安機(jī)關(guān)輔警“晉升難，待遇低”問(wèn)題的職業(yè)發(fā)展通道。但是，該輔警晉升通道并非“暢通無(wú)阻”，如河南省明確要求縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)輔警用人額度和符合晉升條件人員適當(dāng)比例，核定本級(jí)公安機(jī)關(guān)各層級(jí)輔警額度(4)《河南省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員層級(jí)和薪酬管理辦法》對(duì)輔警層級(jí)職數(shù)限制進(jìn)行了明確要求：七至四級(jí)輔警不設(shè)職數(shù)限制；三至一級(jí)輔警一般不超過(guò)用人額度總數(shù)的30%，一級(jí)輔警一般不超過(guò)一至三級(jí)輔警額度的30%。。對(duì)于較低層級(jí)晉升沒(méi)有職數(shù)限制，符合條件就晉升；對(duì)于較高層級(jí)設(shè)置職數(shù)限制，進(jìn)一步體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)導(dǎo)向。

薪酬待遇偏低、職業(yè)前景不明朗，導(dǎo)致輔警“招不到、留不住、用不好”，一直是限制輔警隊(duì)伍建設(shè)水平的重要原因。層級(jí)管理制度推行之后，各地輔警管理?xiàng)l例皆明確規(guī)定將輔警工資待遇與層級(jí)掛鉤，極大程度地提高了輔警群體的工資水平。如淄博市某區(qū)公安分局在實(shí)行輔警層級(jí)化管理套改之前，輔警月工資為1750元，服務(wù)年限較長(zhǎng)，工作能力突出者也僅達(dá)2000元；而實(shí)行輔警層級(jí)管理制度之后，七級(jí)輔警月收入2200，四級(jí)輔警可達(dá)3450元，已基本達(dá)到當(dāng)?shù)仄骄べY水平。層級(jí)管理制度為輔警人員提供了一條職業(yè)發(fā)展通道，伴隨服務(wù)年限的延長(zhǎng)，可以實(shí)現(xiàn)層級(jí)的晉升、物質(zhì)待遇的增長(zhǎng)、身份的認(rèn)可，輔警工資待遇不再“雷同”，而是因?qū)蛹?jí)而不同，考核不再“吃大鍋飯”“輪流坐莊”，而是激勵(lì)先進(jìn)，樹(shù)立導(dǎo)向，消除了“干好干壞一個(gè)樣”的消極觀念，在輔警隊(duì)伍中形成了奮勇?tīng)?zhēng)先的工作作風(fēng)。

(二)建立輔警管理職位，權(quán)利與責(zé)任相結(jié)合

職位層級(jí)管理的結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，各地區(qū)設(shè)置輔警職位層級(jí)名稱(chēng)不同、職務(wù)不同、責(zé)任不同。以天津市為例，職位層級(jí)管理在輔警中由低至高分別設(shè)輔警、輔警長(zhǎng)兩個(gè)職位，并在輔警長(zhǎng)職位中由低至高分為三至一級(jí)，即三級(jí)輔警長(zhǎng)、二級(jí)輔警長(zhǎng)、一級(jí)輔警長(zhǎng)。其他地區(qū)如江蘇省、廣東省根據(jù)輔警工作內(nèi)容分設(shè)勤務(wù)輔警長(zhǎng)和文職輔警長(zhǎng)兩類(lèi)。金華公安機(jī)關(guān)不僅將輔警分為文職和勤務(wù)兩個(gè)大類(lèi)，還分設(shè)治安管理、刑事偵查、專(zhuān)業(yè)技術(shù)、指揮調(diào)度、窗口服務(wù)、行政管理6個(gè)小類(lèi)輔助崗位(5)陳湘齡. 江蘇省J市輔警激勵(lì)研究[D].蘇州大學(xué)，2020.，十分注重輔警專(zhuān)業(yè)化水平，打造職業(yè)化高水平輔警隊(duì)伍。

職位層級(jí)管理模式與崗位層級(jí)管理模式具有最大的兩點(diǎn)差異，第一，職位層級(jí)管理中，高級(jí)輔警長(zhǎng)對(duì)低級(jí)輔警長(zhǎng)以及輔警具有領(lǐng)導(dǎo)、指揮或隸屬關(guān)系，即職位層級(jí)管理在輔警中建立了領(lǐng)導(dǎo)管理職務(wù)，體現(xiàn)了權(quán)力與責(zé)任的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)輔警內(nèi)部一定程度的自我管理，有利于健全隊(duì)伍管理組織機(jī)構(gòu)，減輕分管民警管理負(fù)擔(dān)。崗位層級(jí)則綜合反映了輔警政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和資歷貢獻(xiàn)，給輔警帶來(lái)物質(zhì)利益及職業(yè)尊嚴(yán)的滿(mǎn)足。第二，對(duì)所有輔警長(zhǎng)層級(jí)的晉升設(shè)置職數(shù)限制，實(shí)行競(jìng)聘晉升，即在參與晉升輔警中實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)選拔，優(yōu)異者晉升，并且公安機(jī)關(guān)需要每三年對(duì)輔警長(zhǎng)進(jìn)行考核，不合格者取消其輔警長(zhǎng)職位，打破“一晉定終生”模式。職位層級(jí)管理是對(duì)崗位層級(jí)管理的有益補(bǔ)充，對(duì)輔警個(gè)人來(lái)說(shuō)，優(yōu)秀的骨干輔警在崗位層級(jí)晉升之外，可以通過(guò)職位層級(jí)獲得一定輔警管理職位，提高自我認(rèn)同感，擴(kuò)展了輔警的職業(yè)發(fā)展空間與平臺(tái)；但是職位層級(jí)賦予部分輔警一定管理權(quán)力的同時(shí)，也意味著管理責(zé)任與義務(wù)的承擔(dān)，要求輔警具備更高的綜合能力。對(duì)公安隊(duì)伍來(lái)說(shuō)，輔警職位層級(jí)的建立，有利于理順隊(duì)伍管理關(guān)系，提高隊(duì)伍管理效率，發(fā)揮骨干民警的模范帶頭作用，帶動(dòng)后進(jìn)輔警不斷提高專(zhuān)業(yè)工作水平，打造職業(yè)化高質(zhì)量輔警隊(duì)伍。

與崗位層級(jí)管理相同的是，職位層級(jí)管理同樣實(shí)行輔警薪酬待遇與層級(jí)掛鉤的管理辦法，基于職位層級(jí)給予輔警長(zhǎng)相應(yīng)的職位津貼。職位層級(jí)管理模式提供輔警管理職位的同時(shí)，提高相應(yīng)待遇，體現(xiàn)差別，激勵(lì)輔警向骨干輔警看齊，有利于幫助輔警找準(zhǔn)職業(yè)生涯定位，并以此吸引高質(zhì)量?jī)?yōu)秀人才進(jìn)入輔警隊(duì)伍，不斷提高輔警隊(duì)伍綜合素質(zhì)水平。

三、當(dāng)前輔警層級(jí)管理制度的不足

我國(guó)對(duì)輔警層級(jí)化管理的實(shí)踐正處于探索階段，地區(qū)發(fā)展不平衡，具體實(shí)行方法也呈現(xiàn)出多樣化、差異化特征，許多地區(qū)在對(duì)層級(jí)化管理的實(shí)踐中仍存在諸多亟待解決的問(wèn)題。

(一)層級(jí)晉升天花板限制，激勵(lì)效果打折扣

層級(jí)管理制度打通了輔警職業(yè)晉升的堵點(diǎn)，但部分地區(qū)基層公安機(jī)關(guān)在高級(jí)輔警的晉升上自行設(shè)置了職數(shù)限制，對(duì)輔警的晉升起到了消極作用。如《紹興市公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員層級(jí)化管理辦法(試行)》明確市、縣兩級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在輔警員額內(nèi)，確定本級(jí)機(jī)關(guān)各層級(jí)輔警額度和職務(wù)職數(shù)(6)關(guān)于印發(fā)《紹興市公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員層級(jí)化管理辦法(試行)》的通知[EB/OL].紹興市人民政府網(wǎng)[2021-08-25]http：//www.sx.gov.cn/art/2021/8/25/art_1229327669_1843435.html.，以此形成金字塔形的輔警層級(jí)晉升結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)者晉升。然而經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中的執(zhí)行有所偏差，部分公安機(jī)關(guān)對(duì)輔警的層級(jí)晉升設(shè)置天花板，例如區(qū)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)輔警最高僅可晉升至四級(jí)輔警，即使工作表現(xiàn)優(yōu)異，主管公安部門(mén)也無(wú)權(quán)晉升其為三級(jí)及以上輔警。而根據(jù)輔警層級(jí)套改規(guī)則，文化程度為大專(zhuān)及以上的輔警從六級(jí)輔警開(kāi)始套改，中專(zhuān)及以下輔警從七級(jí)輔警開(kāi)始套改；工作年限每滿(mǎn)三年套改層級(jí)提高一級(jí)，已就職的輔警最高可套改四級(jí)輔警。輔警的層級(jí)晉升應(yīng)當(dāng)按照其連續(xù)從事輔警工作的時(shí)間、文化程度等因素計(jì)算輔警層級(jí)，不應(yīng)當(dāng)受就職公安機(jī)關(guān)的級(jí)別限制。但在職數(shù)限制的影響下，較多輔警在9年之內(nèi)即可晉升到四級(jí)輔警，這也同時(shí)到達(dá)了基層公安機(jī)關(guān)輔警層級(jí)的天花板。例如在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2023年淄博市某區(qū)公安分局輔警層級(jí)套改工作中，參與套改輔警337人，其中109名輔警憑借學(xué)歷及工作年限初次套改即為四級(jí)輔警，即在淄博市該公安分局初次輔警層級(jí)套改中，近三分之一輔警直接套改為四級(jí)輔警，在實(shí)行層級(jí)化管理的初期便達(dá)到了層級(jí)晉升的天花板，失去了未來(lái)職業(yè)晉升發(fā)展的空間與可能。

層級(jí)管理制度是一種激勵(lì)制度(7)鄧豪.“分散式”輔警管理立法模式的困境與化解[J].浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2022，(6).，目的是使隊(duì)伍成員以飽滿(mǎn)且持久的熱情投入工作，提高工作質(zhì)量與效率，培養(yǎng)成員對(duì)組織的歸屬感、認(rèn)同感。因此，良好的激勵(lì)制度應(yīng)長(zhǎng)久地發(fā)揮作用，才能使隊(duì)伍持續(xù)健康發(fā)展。而當(dāng)前，輔警晉升的職數(shù)比例限制較低，初次套改便晉升至最高層級(jí)的輔警比例過(guò)大。達(dá)到層級(jí)晉升天花板后，輔警失去了進(jìn)一步上升發(fā)展的動(dòng)力與可能，使層級(jí)管理失去了對(duì)其應(yīng)有的激勵(lì)作用，層級(jí)管理制度的實(shí)施初衷也無(wú)從談起。

(二)輔助人員身份不規(guī)范，衍生內(nèi)部矛盾

在《意見(jiàn)》與各地區(qū)出臺(tái)的相關(guān)輔警管理?xiàng)l例中，實(shí)行層級(jí)管理的對(duì)象皆被限定為“納入政府或公安機(jī)關(guān)用人額度”的輔警。此項(xiàng)規(guī)定將輔警層級(jí)管理的對(duì)象范圍限定在官方任用人員中，即所謂狹義上的輔警。然而在實(shí)踐中，基層公安機(jī)關(guān)往往存在著不同形式、不同稱(chēng)呼、不同職責(zé)的廣義上的輔警，如浙江部分地區(qū)的“村警”，具有兼職與全職兩種形式，由村內(nèi)人員選拔或推選，日常工作在村內(nèi)警務(wù)站或黨群服務(wù)中心，承擔(dān)村內(nèi)治安巡邏、安全教育宣傳、場(chǎng)所摸排、警情先期抵達(dá)等職責(zé)；再如山東部分地區(qū)的“警務(wù)助理”，身著類(lèi)似輔警著裝的制服，由村委選拔，并由鎮(zhèn)政府財(cái)政承擔(dān)薪酬待遇保障，承擔(dān)治安巡邏、站護(hù)學(xué)崗、反詐宣傳、九小場(chǎng)所摸排、協(xié)助處置警情等職責(zé)。然而在諸多省市頒布的輔警管理?xiàng)l例中皆已明確，在治安聯(lián)防、護(hù)村護(hù)校、治安志愿、交通志愿等組織中從事社會(huì)群防群治工作的人員，以及公安機(jī)關(guān)從事保衛(wèi)、保潔、膳食等后勤服務(wù)工作的人員，不屬于輔警管理范疇(8)浙江省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員條例[N]. 浙江日?qǐng)?bào)，2022-10-25(006).。以上廣義上的輔警雖然身著與輔警相似的制服、承擔(dān)著與輔警相同的警務(wù)輔助工作職責(zé)，卻往往因通過(guò)非官方渠道聘用，身份的非官方定位而不在層級(jí)管理的對(duì)象范圍內(nèi)。從輔警管理的對(duì)象上來(lái)講，對(duì)廣義上的輔警排除適用層級(jí)管理在一定程度上有利于明晰層級(jí)管理政策的邊界，可使得管理規(guī)定更加清晰，法律應(yīng)用的指引性、可操作性更強(qiáng)。

公安機(jī)關(guān)內(nèi)民警與輔警的單向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、身份地位的差別已是輔警諸多管理問(wèn)題的根源，而層級(jí)管理再次將分布廣泛、群體數(shù)量龐大的群防群治力量排除在外，這就在輔警中再次形成了等級(jí)分化。擔(dān)負(fù)相同的職責(zé)、工作負(fù)荷，卻存在差別的管理待遇，無(wú)法實(shí)現(xiàn)晉升，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)也相應(yīng)欠缺。在不平衡的管理與激勵(lì)制度下，雖然激發(fā)了狹義輔警的工作動(dòng)力，打通了職業(yè)發(fā)展通道，卻同時(shí)使其他部分輔警產(chǎn)生心理落差，極易導(dǎo)致輔警內(nèi)部矛盾，推諉事務(wù)責(zé)任，嚴(yán)重打擊廣義輔警工作的積極性。

(三)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，與層級(jí)晉升脫節(jié)

首先，制度層面的考核標(biāo)準(zhǔn)制定不合理。《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要對(duì)輔警層級(jí)管理實(shí)行考核晉升，明確了輔警的層級(jí)升降應(yīng)與考核掛鉤的原則。因此相配套的績(jī)效考核制度是建立完整的層級(jí)管理制度不可或缺的部分。然而現(xiàn)行公安機(jī)關(guān)對(duì)輔警的績(jī)效考核制度存在著內(nèi)容不完善、考核標(biāo)準(zhǔn)不全面的問(wèn)題。公安機(jī)關(guān)對(duì)于不同部門(mén)、不同崗位承擔(dān)不同職責(zé)的輔警卻實(shí)施內(nèi)容相同的考核標(biāo)準(zhǔn)，如文職輔警與勤務(wù)輔警、外勤輔警與內(nèi)勤輔警的考核標(biāo)準(zhǔn)相同。沒(méi)有根據(jù)不同的工作性質(zhì)制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有具體問(wèn)題具體分析。例如廣州市黃埔公安分局頒布的輔警人員二十六條考核標(biāo)準(zhǔn)中，針對(duì)內(nèi)勤崗位的考核寥寥無(wú)幾，而更多的是針對(duì)外勤輔警的工作內(nèi)容考核(9)申霖東. 基層輔警人員激勵(lì)機(jī)制研究[D].華南理工大學(xué)，2020.。同時(shí)，外勤輔警承擔(dān)著更大的工作強(qiáng)度，面臨著更高的危險(xiǎn)性，卻以相同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行要求，嚴(yán)重影響單位內(nèi)部公平性。

其次，制度的實(shí)際執(zhí)行存在失范現(xiàn)象。除績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題之外，公安機(jī)關(guān)在制度的實(shí)際執(zhí)行中，亦未將輔警的績(jī)效考核很好地融入層級(jí)管理中。盡管各省市地區(qū)頒布的輔警管理?xiàng)l例皆遵循了《意見(jiàn)》的相關(guān)要求，明確應(yīng)將輔警的績(jī)效考核作為層級(jí)升降管理的主要依據(jù)(10)如《浙江省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員條例》明確強(qiáng)調(diào)“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)輔警的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、工作績(jī)效考核；考核結(jié)果作為輔警層級(jí)化管理的主要依據(jù)”、《福建省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》同樣強(qiáng)調(diào)“輔警的思想政治、履職能力、工作實(shí)績(jī)、遵紀(jì)守法等情況的考核結(jié)果作為確定層級(jí)、層級(jí)升降的主要依據(jù)”。，但是在層級(jí)管理制度的相關(guān)實(shí)行辦法中，卻并未說(shuō)明考核量化如何作為層級(jí)升降的依據(jù)，而僅是列出輔警獲得市、省級(jí)表彰、先進(jìn)等榮譽(yù)可以提前晉升層級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)。但是輔警獲得這類(lèi)榮譽(yù)難度大，期望值低，超出績(jī)效考核范疇。因此實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)輔警的工作表現(xiàn)、績(jī)效考核結(jié)果并未成為層級(jí)晉升的考量因素，而仍然以年限晉升為主。

層級(jí)管理制度是一種激勵(lì)制度，目的在于激發(fā)輔警工作積極性，正確履職，催生從事警務(wù)輔助工作的動(dòng)力。而當(dāng)前對(duì)輔警的日?？?jī)效考核卻與層級(jí)管理制度脫節(jié)，缺失了規(guī)范的量化依據(jù)，使操作性降低。工作表現(xiàn)不在層級(jí)晉升的考量因素之內(nèi)，輔警無(wú)法從勤懇履職中實(shí)現(xiàn)增益，導(dǎo)致層級(jí)管理制度僅僅作為一個(gè)職業(yè)上升通道而存在，未能實(shí)現(xiàn)真正激發(fā)廣大輔警的干事熱情的作用。

四、輔警層級(jí)管理制度的完善建議

輔警層級(jí)管理制度是提高輔警薪酬待遇，打通職業(yè)發(fā)展空間的有效制度辦法，有效地激發(fā)了隊(duì)伍活力，為推動(dòng)公安工作高質(zhì)量發(fā)展提供了有力保障。然而部分地方公安機(jī)關(guān)有關(guān)輔警層級(jí)管理的經(jīng)驗(yàn)不足、研究理解不深，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)諸多制約層級(jí)管理效益的因素，還需不斷完善改進(jìn)。

(一)改革層級(jí)設(shè)置，打通職業(yè)發(fā)展通道

實(shí)現(xiàn)對(duì)輔警的長(zhǎng)期激勵(lì)與職業(yè)的上升發(fā)展是層級(jí)管理制度的重要目的。因此輔警層級(jí)管理制度必須兼顧職業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期性與持續(xù)晉升的可能性，即輔警層級(jí)的設(shè)置應(yīng)保證輔警具有較大的職業(yè)發(fā)展空間，在時(shí)間上具有長(zhǎng)期性，同時(shí)不可設(shè)置過(guò)大的晉升難度，以保證輔警的積極性。許多地區(qū)旨在通過(guò)對(duì)較高層級(jí)設(shè)置職數(shù)限制推動(dòng)輔警進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，以此發(fā)揮激勵(lì)作用。但是實(shí)踐中卻堵塞了基層公安機(jī)關(guān)輔警的晉升通道，導(dǎo)致輔警失去職業(yè)上升空間，改革所追求的激勵(lì)作用也無(wú)從談起。因此必須打通層級(jí)晉升通道，保障輔警職業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期可能，以發(fā)揮層級(jí)管理制度持續(xù)的激勵(lì)作用。

在各地區(qū)對(duì)輔警層級(jí)管理制度的探索中，2023年1月，蒼梧縣政府常務(wù)會(huì)議研究通過(guò)了《蒼梧縣公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員層級(jí)化管理實(shí)施辦法》，探索實(shí)行輔警崗位層級(jí)和職務(wù)層級(jí)“疊加”管理的方法取得了良好的實(shí)踐效果，對(duì)許多地區(qū)進(jìn)行層級(jí)設(shè)置或改革提供了優(yōu)秀的借鑒范本。首先，建立輔警崗位層級(jí)，輔警崗位從低到高分為試用期輔警、九級(jí)輔警至一級(jí)輔警十個(gè)層級(jí)，實(shí)行年限自然晉升與特殊考評(píng)晉升相結(jié)合的晉升方式，并且不設(shè)職位額度，任意輔警只要滿(mǎn)足服務(wù)年限與考核要求即可晉升，為輔警提供了較大的職業(yè)發(fā)展空間，實(shí)行普惠式的晉升的同時(shí)保障層級(jí)管理制度長(zhǎng)期的激勵(lì)作用。其次，設(shè)置輔警職務(wù)層級(jí)，輔警職務(wù)從低到高分為三級(jí)輔警長(zhǎng)、二級(jí)輔警長(zhǎng)、一級(jí)輔警長(zhǎng)三個(gè)層級(jí)，并設(shè)置綜合、技術(shù)、執(zhí)法三類(lèi)輔警長(zhǎng)，各級(jí)輔警長(zhǎng)設(shè)置職數(shù)限制，按照比例實(shí)行競(jìng)聘擇優(yōu)晉升，給予職務(wù)層級(jí)津貼。在輔警長(zhǎng)中實(shí)行輪聘與考核制度，每年對(duì)各輔警長(zhǎng)進(jìn)行考核，合格者留任，不合格者取消輔警長(zhǎng)職務(wù)，打破“一晉定終生”的模式，以保證輔警長(zhǎng)的活力與先進(jìn)性，使有能力、認(rèn)真負(fù)責(zé)的輔警切實(shí)感受到組織的認(rèn)可，進(jìn)一步激勵(lì)輔警勇于爭(zhēng)先。

(二)明晰輔警定位，篩洗不規(guī)范輔助力量

廣義上的輔警區(qū)別于狹義輔警的一個(gè)重要特征是具有更強(qiáng)的市場(chǎng)性，他們不代表任何組織，不行使專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的權(quán)力，而是配合協(xié)助公安機(jī)關(guān)工作；而狹義輔警是直接由政府出資招募，協(xié)助在編警察履行各項(xiàng)職能的輔助治安力量(11)楊旭春.治安輔警身份與執(zhí)法權(quán)限的法理分析[J].上海公安高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2010，20(6).，具有非市場(chǎng)性，這就決定了輔警是代表公安機(jī)關(guān)的輔助執(zhí)法力量。此外，狹義的輔警具有受公安機(jī)關(guān)管理的直接性，是“在警察身邊的輔助力量”，是直接受公安機(jī)關(guān)管理和使用的(12)林海文，王世卿.輔警定義研究[J].上海公安高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2012，22(4).；而廣義輔警僅接受公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，由組建部門(mén)或內(nèi)部單位對(duì)其進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)(13)閔劍.輔警隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)問(wèn)題探討[J].公安研究，2011，(5).，這也是二者最主要的區(qū)別。據(jù)此，廣義上的輔警不屬于公安機(jī)關(guān)的任用員額，不受公安機(jī)關(guān)的直接管理，這也是其不在層級(jí)化管理范疇的直接原因。

綜上，對(duì)于廣義上的輔警，應(yīng)遵循《意見(jiàn)》的要求，排除適用層級(jí)管理。而對(duì)于其管理問(wèn)題，應(yīng)明確其身份定位，對(duì)于以不規(guī)范形式存在的相關(guān)警務(wù)輔助力量，應(yīng)按照《關(guān)于大力加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中的相關(guān)要求清除出公安隊(duì)伍，或者鼓勵(lì)其通過(guò)正規(guī)輔警招聘錄用渠道進(jìn)入輔警隊(duì)伍，以官方認(rèn)可的輔警身份正確協(xié)助警察執(zhí)法；對(duì)于其他群防群治力量，應(yīng)明晰其隸屬部門(mén)，從而消除輔警隊(duì)伍由多個(gè)不同部門(mén)組建，由公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)業(yè)務(wù)但人事關(guān)系又不在公安機(jī)關(guān)的尷尬局面。通過(guò)對(duì)不規(guī)范輔警力量的篩洗，更有利于明確輔警隊(duì)伍未來(lái)的發(fā)展方向，清除層級(jí)化管理障礙，使輔警身份得到認(rèn)可，從而使輔警隊(duì)伍管理效率得到進(jìn)一步的提升。

(三)細(xì)化績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)公平性考核

對(duì)于輔警而言，績(jī)效考核是否公正，是否可以合理地評(píng)價(jià)其工作能力是能否實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目的的關(guān)鍵條件，因此必須建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系以及合理的考核方式以促進(jìn)考核結(jié)果的公平，最大化實(shí)現(xiàn)激勵(lì)效果。按照內(nèi)部公平理論，對(duì)員工的薪酬應(yīng)更加關(guān)注工作本身的相關(guān)特征，績(jī)效的高低應(yīng)以工作的內(nèi)容、工作所需要的技能的復(fù)雜程度為基礎(chǔ)(14)王悅，周長(zhǎng)群.公平理論在薪酬管理中的應(yīng)用[J].科技與管理，2002，(1).。因此在制定考核體系時(shí)，應(yīng)根據(jù)不同輔警的崗位性質(zhì)，考慮其工作強(qiáng)度、危險(xiǎn)程度、工作環(huán)境、需要輔警掌握的知識(shí)與技能水平等制定績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。而輔警的個(gè)人能力、工作表現(xiàn)等通過(guò)績(jī)效考核結(jié)果的高低來(lái)呈現(xiàn)，體現(xiàn)不同崗位、不同輔警為實(shí)現(xiàn)公安工作目標(biāo)所付出的努力程度、貢獻(xiàn)值，給予其相應(yīng)的績(jī)效結(jié)果。從而促進(jìn)同一層級(jí)輔警根據(jù)崗位專(zhuān)業(yè)水平、危險(xiǎn)程度、勞動(dòng)強(qiáng)度等，獲得不同的崗位績(jī)效加成，最大化地實(shí)現(xiàn)內(nèi)部公平。如聊城市東昌府公安分局全面制定輔警績(jī)效考核辦法，從德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)方面細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，形成了一整套輔警規(guī)范化管理工作流程(15)付朝旺 初旭飛. 聊城東昌府.多輪驅(qū)動(dòng) 提升輔警能力素質(zhì)[N].人民公安報(bào)，2022-09-28.，保障公平的同時(shí)有效激發(fā)輔警隊(duì)伍的內(nèi)在活力。

(四)建立績(jī)效積分，落實(shí)考核晉升制

層級(jí)管理制度“以提高戰(zhàn)斗力為目的、以層級(jí)管理為抓手、以激勵(lì)考核為動(dòng)力”(16)馬燕. 祿勸：創(chuàng)新層級(jí)化管理 激發(fā)輔警工作效能[N].人民公安報(bào)，2023-05-08.，是推動(dòng)輔警隊(duì)伍進(jìn)入職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化道路的重要方式。因此要落實(shí)輔警層級(jí)管理制度，必須輔以完善的績(jī)效考核制度，建構(gòu)一整套的輔警層級(jí)管理流程。在特別考評(píng)的晉升方式中，輔警僅通過(guò)榮獲市、省級(jí)先進(jìn)榮譽(yù)等方式提前晉升，難度過(guò)高，容易產(chǎn)生畏難情緒，難以起到激勵(lì)作用。因此應(yīng)當(dāng)將輔警的日常績(jī)效考核作為層級(jí)升降主要依據(jù)，著眼實(shí)績(jī)導(dǎo)向，建構(gòu)層級(jí)晉升與政治思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、工作實(shí)績(jī)、服務(wù)年限等資格條件掛鉤的管理辦法。將日?？己伺c層級(jí)管理相結(jié)合，在完善績(jī)效考核制度的基礎(chǔ)上，將績(jī)效結(jié)果轉(zhuǎn)換為量化積分，一定量化積分可折抵一定服務(wù)期限，憑積分提前晉升層級(jí)。每一次勤務(wù)貢獻(xiàn)、協(xié)助執(zhí)法表現(xiàn)都會(huì)體現(xiàn)在層級(jí)升降考評(píng)中，從而激勵(lì)輔警認(rèn)真處理每件事務(wù)，積極站好每一班崗，正確履行職責(zé)。

科學(xué)的制度還需正確的執(zhí)行方法。做好輔警績(jī)效考核，應(yīng)將輔警考核權(quán)限下放到用人單位，對(duì)輔警日常表現(xiàn)進(jìn)行記錄，嚴(yán)格做好思想政治、業(yè)務(wù)能力、工作實(shí)績(jī)等各方面的考核評(píng)定工作。按照輔警的工作實(shí)績(jī)進(jìn)行績(jī)效積分積累，并建立輔警考核檔案，達(dá)到一定積分與服務(wù)年限以后便可提前晉升層級(jí)，同時(shí)對(duì)晉升考核結(jié)果進(jìn)行公示，接受所有輔警監(jiān)督。真正做到年限自然晉升與特殊考評(píng)晉升相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)憑能力立身、靠實(shí)績(jī)進(jìn)步。只有通過(guò)公正、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)的方式，將績(jī)效考核結(jié)果與輔警的職業(yè)發(fā)展相結(jié)合，才能真正激勵(lì)輔警認(rèn)真履職，催生前進(jìn)動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)晉升的長(zhǎng)期激勵(lì)作用。

五、結(jié)論

長(zhǎng)期以來(lái)，警務(wù)輔助人員在協(xié)助人民警察建設(shè)平安社會(huì)中作出了重大貢獻(xiàn)。組織形式還不完善，輔警的身份定位、管理監(jiān)督、待遇保障等一直未得到官方明確，嚴(yán)重限制了輔警整體效能。2016年在《意見(jiàn)》的指導(dǎo)下，公安機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)輔警隊(duì)伍實(shí)行層級(jí)管理，打通了層級(jí)晉升的職業(yè)發(fā)展通道，將薪酬與層級(jí)掛鉤，提高待遇的同時(shí)體現(xiàn)出正向激勵(lì)，在輔警隊(duì)伍中形成了良性的競(jìng)爭(zhēng)氛圍。然而我國(guó)各省市地區(qū)輔警管理水平發(fā)展極不平衡，具體實(shí)行方法呈現(xiàn)出多樣化、差異化的特征，不同程度地存在著諸多問(wèn)題。首先，公安機(jī)關(guān)對(duì)輔警設(shè)置職數(shù)限制的同時(shí)部分地區(qū)卻過(guò)多地限制了輔警的層級(jí)晉升，堵塞輔警的職業(yè)上升通道；其次，廣義上的輔警群體承擔(dān)著許多的治安工作，然而其卻被排除在層級(jí)管理制度的適用對(duì)象范圍內(nèi)，極易衍生內(nèi)部矛盾；最后，實(shí)踐中與層級(jí)管理密切相關(guān)的考核制度卻存在著不科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系，同時(shí)公安機(jī)關(guān)亦未將績(jī)效考評(píng)有效融于層級(jí)管理中，導(dǎo)致層級(jí)管理制度的激勵(lì)作用流于形式。因此，為了推動(dòng)層級(jí)管理制度的進(jìn)一步完善，必須改革層級(jí)設(shè)置，打通輔警職業(yè)發(fā)展通道；明晰廣義輔警的角色定位，對(duì)于以不規(guī)范形式存在的輔助力量按照規(guī)定予以清除，建設(shè)健康有序的執(zhí)法隊(duì)伍；遵循公平原則，按照崗位工作特征制定績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將績(jī)效結(jié)果轉(zhuǎn)化成量化積分，輔警通過(guò)積分積累提前晉升層級(jí)，真正鼓勵(lì)輔警做好每一件業(yè)務(wù)、服務(wù)好每一名群眾，從而激勵(lì)廣大輔警群體的干事熱情，推動(dòng)輔警隊(duì)伍健康持續(xù)發(fā)展。