耿 卓,耿嘉薇

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院,廣州 510420)

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革涉及面廣,與農(nóng)民收入增加、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會發(fā)展、基層治理等息息相關(guān),其既有土地權(quán)利得喪變更的運(yùn)行主線,又有國土空間規(guī)劃、農(nóng)民集體構(gòu)造及治理、與其他土地制度改革聯(lián)動協(xié)同的配套改革,還關(guān)系到農(nóng)民、集體、國家以及市場主體之間的利益分配和平衡,實(shí)難一蹴而就,畢其功于一役。 隨著2019 年《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)的修改,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在法律上得到承認(rèn)和規(guī)范,意義重大。 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)和《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的頒布實(shí)施,對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的體制機(jī)制提出了更高要求。 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中,新形勢、新任務(wù)、新要求和新問題不斷出現(xiàn),而《土地管理法》及其實(shí)施條例的原則性規(guī)定不敷適用。 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革步入“深水區(qū)”,如何把原則性制度落地落實(shí)、產(chǎn)生實(shí)效是學(xué)界和實(shí)務(wù)部門必須面對并應(yīng)盡快解決的重大課題。 這也是筆者以“再出發(fā)”定義集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的基本考量。 為此,本文遵循權(quán)利邏輯,結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和共同富裕目標(biāo)的要求,梳理集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革面臨的新要求和新挑戰(zhàn),剖析當(dāng)下的實(shí)踐進(jìn)展及其面臨的困境,堅(jiān)持權(quán)利思維,提出應(yīng)對的基本思路和制度建議,以期有所助益。

一、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的新要求與新挑戰(zhàn)

隨著2019 年《土地管理法》修改完成,農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度(簡稱“三塊地”)改革告一段落。 其中,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革取得了入市客體從存量到增量、入市方式從單一到多元、入市用途被進(jìn)一步拓寬以及收益分配兼顧國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利益的制度成果。

隨著國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的變化,我國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展理念、政策和舉措發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)。 黨的十九大報(bào)告指出,必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重,并提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。 黨的十九屆五中全會首次提出“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”,為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提出新要求。 更為重要的是,2022 年9 月6 日,中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》,明確要針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市再行試點(diǎn)。 黨的二十大報(bào)告指出:“深化農(nóng)村土地制度改革,賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”,為進(jìn)一步深化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革指明了方向。

(一)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和共同富裕目標(biāo)的新要求

1.振興鄉(xiāng)村要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。 我國已經(jīng)全面建成小康社會,但在城市和農(nóng)村之間、不同地區(qū)的農(nóng)村之間以及農(nóng)村不同群體之間仍然存在較大差距。 長期以來,我國一直實(shí)行“城市優(yōu)先農(nóng)村”“工業(yè)優(yōu)先農(nóng)業(yè)”的發(fā)展戰(zhàn)略,這種城市偏向的發(fā)展模式直接導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)發(fā)展滯后。①參見葉興慶:《以提高鄉(xiāng)村振興的包容性促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富?！?載《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2022 年第2 期,第2-14 頁。在建設(shè)用地指標(biāo)的分配方面,2020 年中央一號文件要求,新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo),重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。 根據(jù)《土地管理法》第63 條,符合規(guī)劃和用途管制是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前提,無論是土地利用總體規(guī)劃還是正在編制的國土空間規(guī)劃,主體都是地方人民政府。 在對建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格控制的背景下,出于利益的考量,地方人民政府往往更傾向于將建設(shè)用地指標(biāo)分配給城市而非農(nóng)村。②參見陳小君:《集體建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)規(guī)則之省察反思》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2021 年第6 期,第3-17 頁。

盡管城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展會逐漸惠及農(nóng)村及低收入群體,但市場機(jī)制不完善,導(dǎo)致生產(chǎn)要素更易于向城市這類更高效率的空間集聚。 因此,新的時(shí)代背景下解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,應(yīng)著眼于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場,實(shí)現(xiàn)土地、人才、資本等要素的雙向流動,吸引更多資本、技術(shù)和人才參與到農(nóng)村建設(shè)中去,從而以城市化和工業(yè)化帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。 深化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革,需要加大土地征收制度改革力度,進(jìn)一步盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地資源,從而發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。 同時(shí),還應(yīng)通過多種途徑對農(nóng)民集體及成員還權(quán)賦能,從而促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)型與復(fù)興,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等發(fā)展、融合發(fā)展。

2.共同富裕要求持續(xù)提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。 共同富裕是全體人民的共同富裕。 實(shí)現(xiàn)共同富裕,最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)不牢、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平較低等問題依然制約著農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展,同時(shí)也給扎實(shí)推動共同富裕造成阻礙。 因此,實(shí)現(xiàn)共同富裕,一方面,應(yīng)進(jìn)一步鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)的成果,加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的體制建設(shè),努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化①參見汪三貴、馮紫曦:《脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的邏輯關(guān)系》,載《貴州社會科學(xué)》2020 年第1 期,第4-6 頁。;另一方面,應(yīng)特別著眼于提升農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)性收入,夯實(shí)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ),激發(fā)土地要素的價(jià)值潛能,壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),為共同富裕提供經(jīng)濟(jì)支撐。

(二)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨的法律困境

《土地管理法》第63 條一舉打破了集體建設(shè)用地不得直接入市交易的困局,疏通了入市流轉(zhuǎn)的路徑,意義重大,但要落地見效仍離不開具體細(xì)則和配套制度的加持。 在新的背景下集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市也面臨新的問題。

1.法律地位尚待明確。 實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià),首要的條件就是二者的法律地位平等。 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的重要前提,就是其所指向的權(quán)利具有明確性。②參見宋志紅:《集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的難點(diǎn)問題探討——兼析〈民法典〉和〈土地管理法〉有關(guān)規(guī)則的理解與適用》,載《中外法學(xué)》2020 年第4 期,第1042-1061 頁?！吨腥A人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)在“建設(shè)用地使用權(quán)”章中回避了集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)這一用益物權(quán),僅通過第361 條的引致條款將集體建設(shè)用地的相關(guān)規(guī)定交給土地管理的法律法規(guī)處理。③參見陳小君:《〈民法典〉物權(quán)編用益物權(quán)制度立法得失之我見》,載《當(dāng)代法學(xué)》2021 年第2 期,第3-13 頁?！锻恋毓芾矸ā肥芷涔▽傩缘南拗?無法對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的運(yùn)行規(guī)范詳細(xì)設(shè)計(jì),以至于我國現(xiàn)行法律中缺乏按照物權(quán)邏輯構(gòu)建的規(guī)則體系,使二者實(shí)難做到“同權(quán)”。 在《民法典》已經(jīng)頒布實(shí)施的情況下,以何種方式明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的法律地位,是當(dāng)下亟待解決的問題。

2.權(quán)利變動的規(guī)則體系尚待健全。 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)則體系的實(shí)質(zhì)在于權(quán)利的變動,即得喪變更。 《土地管理法》第63 條第4 款只是規(guī)定,集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出租、出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、贈與、抵押等“參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行”,而關(guān)于參照哪些規(guī)定、如何參照、缺乏可參照規(guī)則又該如何處理等問題,缺乏明確的說法;“具體辦法由國務(wù)院制定”的規(guī)定,也僅見于《土地管理法實(shí)施條例》第40、41 和43 條。 集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓和消滅等具體制度仍不健全:其一,是否應(yīng)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的取得主體進(jìn)行限制,是否一定要將不得進(jìn)行商品房開發(fā)作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的取得條件,以及如何規(guī)定取得期限及期限屆滿后的續(xù)期方式;其二,使用權(quán)人應(yīng)遵循哪些程序,國家以何種方式參與土地增值收益分配,以及如何確定集體與集體成員之間收益分配比例;其三,集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的消滅事由應(yīng)包括哪些,不符合條件的如何收回,等等。

3.權(quán)利運(yùn)行的改革聯(lián)動尚待推進(jìn)。 從改革實(shí)踐來看,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革的聯(lián)動性有待加強(qiáng),系統(tǒng)思維仍需進(jìn)一步強(qiáng)化。 《土地管理法》對國家征地范圍的界定較為寬泛,尤其是對城區(qū)連片開發(fā)的界定較為模糊,一定程度上限縮了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的空間。 為盤活農(nóng)村閑置土地資源,政策允許在農(nóng)民自愿的情況下將閑置宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn),但如何在法律層面上落實(shí)上述要求的問題,以及在面臨集體建設(shè)用地粗放利用與宅基地供應(yīng)不足的矛盾時(shí)是否應(yīng)允許轉(zhuǎn)換性為基地等問題尚未得到應(yīng)有關(guān)注。①參見耿卓:《集體建設(shè)用地向宅基地的地性轉(zhuǎn)換》,載《法學(xué)研究》2022 年第1 期,第52-69 頁。

(三)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨的實(shí)踐困境

從現(xiàn)實(shí)狀況和發(fā)展態(tài)勢看,除上述制度障礙外,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還面臨以下實(shí)踐困境。

1.存量建設(shè)用地具有量少、零碎、低效率的特點(diǎn)。 存量集體建設(shè)用地按性質(zhì)可分為集體公益性建設(shè)用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地。 根據(jù)《土地管理法》第61 條,用于公益性事業(yè)建設(shè)的集體建設(shè)用地應(yīng)通過行政審批的方式設(shè)立,實(shí)踐中公益用途的集體建設(shè)用地的取得通常參照國有建設(shè)用地劃撥的相關(guān)規(guī)定,由集體土地所有權(quán)人無償提供。②參見宋志紅:《集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的難點(diǎn)問題探討——兼析〈民法典〉和〈土地管理法〉有關(guān)規(guī)則的理解與適用》,載《中外法學(xué)》2020 年第4 期,第1042-1061 頁。2019 年《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》也明確表示并未放開集體公益性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。 因此,可入市的存量集體建設(shè)用地僅包括經(jīng)營性集體建設(shè)用地。 在《土地管理法》2019 年修改前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地是除宅基地和集體公益性建設(shè)用地以外,唯一一種能夠直接保留原性質(zhì)進(jìn)行利用而無需通過征收的集體建設(shè)用地。③參見汪洋:《“三塊地”改革背景下集體建設(shè)用地使用權(quán)的再體系化》,載《云南社會科學(xué)》2022 年第3 期,第137-149 頁。因此,可入市的存量集體建設(shè)用地基本是由原本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地轉(zhuǎn)化而來,并且具有以下特征:一是規(guī)模數(shù)量較少。我國自1997 年開始實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)審批管理,縣級以下的農(nóng)村地區(qū)很少分配到建設(shè)用地指標(biāo)。④參見蔣省三、劉守英、李青:《中國土地政策改革:政策演進(jìn)與地方實(shí)施》,上海三聯(lián)書店2010 年版,第52 頁。同時(shí),原有的“征收+出讓”入市模式也使得大量集體建設(shè)用地被轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地進(jìn)入市場。 二是分布較為分散。 在原有的入市模式之下,集體建設(shè)用地被轉(zhuǎn)化為國有土地之后才能被納入城鄉(xiāng)規(guī)劃中,而未被國有化的集體建設(shè)用地的規(guī)劃編制尚不健全。 村民私搭亂建房屋等現(xiàn)象較為突出,部分村民盲目擴(kuò)大宅基地,甚至占用村莊交通等公共用地面積,集體建設(shè)用地的利用呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài),極大影響了集體建設(shè)用地利用的規(guī)模效應(yīng)。⑤參見劉守英:《土地制度與中國發(fā)展》,中國人民大學(xué)出版社2018 年版,第114 頁。三是利用方式較為粗放。 長期以來,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市受到嚴(yán)格限制,且確權(quán)登記、分割轉(zhuǎn)讓等規(guī)定均有疏失,農(nóng)民集體出于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要不得不私下出租或利用集體建設(shè)用地建造廠房用于出租。 這種游離于法律之外的隱性流轉(zhuǎn)導(dǎo)致集體建設(shè)用地的利用較為低效,難以形成具備規(guī)模和檔次的產(chǎn)業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)帶。⑥參見宋小青、楊木壯:《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”思考》,載《中國土地》2015 年第4 期,第24-26 頁。

2.增量建設(shè)用地的規(guī)劃指標(biāo)難以落實(shí)且與閑置宅基地整治銜接不夠。 《土地管理法》突破了試點(diǎn)地區(qū)不允許增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)定,將入市的客體拓展至增量的集體建設(shè)用地,在法律層面上為鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)用地難的問題疏通了路徑。 政策上,2020 年中央一號文件也對新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃中集體建設(shè)用地指標(biāo)的分配作出了明確要求。 然而,上述規(guī)定帶來的實(shí)際效果并不明顯。一方面,由于城市和鄉(xiāng)村發(fā)展水平的差異,地方人民政府更傾向于將指標(biāo)分配給能夠帶來更多效益的城市建設(shè)用地,很少有地方人民政府愿意主動將增量建設(shè)用地指標(biāo)賦予農(nóng)村。⑦參見陳小君:《〈民法典〉物權(quán)編用益物權(quán)制度立法得失之我見》,載《當(dāng)代法學(xué)》2021 年第2 期,第3-13 頁。另一方面,我國法律和政策規(guī)定的建設(shè)用地指標(biāo)分配要求僅具有宣示意義,并未配備相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制、課加相應(yīng)的法律責(zé)任,也在一定程度上導(dǎo)致增量集體建設(shè)用地指標(biāo)落地落實(shí)效果不明顯。 此外,盡管宅基地與閑置集體公益建設(shè)用地可轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地已被政策所明確,但該政策還有待法律化。①參見楊遂全:《論集體經(jīng)營性建設(shè)用地平等入市的條件與路徑》,載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019 年第4 期,第35-39 頁。而《土地管理法》及其實(shí)施條例只是鼓勵(lì)允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民“依法自愿有償”退出宅基地,所依據(jù)之法尚付闕如,補(bǔ)償程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明,嚴(yán)重影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地的供應(yīng)。

3.原有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)改革規(guī)模小且發(fā)展不平衡,未能充分發(fā)揮其價(jià)值。 從試點(diǎn)實(shí)踐來看,一方面,已有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革沒有探索出有效的市場化運(yùn)作方式,試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民主體的積極性未能被充分調(diào)動和發(fā)揮出來;另一方面,出于維護(hù)國有建設(shè)用地市場秩序的考慮,地方人民政府對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理過于嚴(yán)格,導(dǎo)致入市范圍狹小,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的價(jià)值并未完全達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。 同時(shí),改革過程中不平衡、不充分的問題仍然十分突出,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易水平差距較大,有些地區(qū)可入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地?cái)?shù)量大、價(jià)格高,而有些地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地不僅數(shù)量較少,入市價(jià)格也偏低。 此外,盡管“三塊地”試點(diǎn)改革對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的探索持續(xù)數(shù)年,但試點(diǎn)地區(qū)至今仍未形成可復(fù)制的制度經(jīng)驗(yàn)和入市機(jī)制,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革仍需進(jìn)一步深化。

二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革再出發(fā)的內(nèi)在動因

(一)市場觀念有待進(jìn)一步強(qiáng)化

1.土地管理法制缺乏市場機(jī)制參與。 土地資源是人類生存和發(fā)展的先決條件,具有極端重要性,為保證我國的土地管理秩序穩(wěn)定,應(yīng)當(dāng)有行政管控的合理參與。 尤其是針對我國幅員遼闊、地理環(huán)境多樣、區(qū)域發(fā)展差距較大以及市場機(jī)制不完善等現(xiàn)狀,行政管控具備執(zhí)行效率高、針對性強(qiáng)等優(yōu)勢,能夠精準(zhǔn)高效解決問題,維護(hù)土地管理秩序。 因此,我國的土地管理制度自創(chuàng)設(shè)以來,整體上呈現(xiàn)出較為濃厚的行政管制色彩。

隨著我國對土地管理秩序的進(jìn)一步規(guī)范,相關(guān)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的進(jìn)一步豐富,傳統(tǒng)的管理模式已經(jīng)不完全適應(yīng)。 在信息的收集與處理方面,海量信息和多主體搜集處理信息反而使得有價(jià)值信息被淹沒,從而增加了行政機(jī)構(gòu)掌握和處理可靠信息的難度,導(dǎo)致其決策容易存在信息盲區(qū)。②參見張康之:《論主體多元化條件下的社會治理》,載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2014 年第2 期,第2-13 頁。同時(shí),行政機(jī)構(gòu)自身的組織構(gòu)造在某種程度上的不完善,也使得各個(gè)管控主體之間收集與交換信息的難度進(jìn)一步加大。③參見陳小君:《民法典時(shí)代土地管理法制改革契機(jī)與優(yōu)化路徑論綱》,載《學(xué)術(shù)月刊》2022 年第3 期,第124-141 頁。在管理成本方面,行政管控作用的有效發(fā)揮依賴龐大人力、物力、財(cái)力的支持,需要付出很大的管理成本。 因此,土地管理秩序的長期穩(wěn)定發(fā)展無法依靠單一的行政管控力量來維持,還需要市場調(diào)控的更多介入。 相較于行政管控,無論是土地資源的規(guī)劃、流轉(zhuǎn),還是土地收益的分配等環(huán)節(jié),市場調(diào)控發(fā)揮的效用比較有限。 上述問題在農(nóng)村地區(qū)更為突出。

2.計(jì)劃供應(yīng)制度制約集體建設(shè)用地供應(yīng)。 為加強(qiáng)土地管理,我國自1997 年開始實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)審批管理制度。 建設(shè)用地指標(biāo)由國家嚴(yán)格把控,從而確?；巨r(nóng)田保有量,防止亂占耕地,威脅國家糧食安全。 具體做法為中央人民政府根據(jù)其在20 世紀(jì)90 年代末期制定的土地利用總體規(guī)劃,在結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),自上而下將建設(shè)用地指標(biāo)下達(dá)給地方人民政府,各省人民政府再按照本省行政區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r,對建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行分配。①參見劉守英:《中國土地問題調(diào)查——土地權(quán)利的底層視角》,北京大學(xué)出版社2017 年版,第161 頁。但工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)展,對建設(shè)用地的需求進(jìn)一步擴(kuò)張,國家對建設(shè)用地用量進(jìn)行逐一審批的做法已無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)中社會對土地的強(qiáng)烈需求。 在此背景下,出于自身發(fā)展考慮,省級人民政府往往將緊缺的建設(shè)用地指標(biāo)用于省會城市和其他發(fā)展水平較高的中心城市,這就對我國農(nóng)村集體建設(shè)用地的供應(yīng)提出了新的要求。

(二)權(quán)利理念有待進(jìn)一步弘揚(yáng)

1.土地管理一向重“權(quán)力”輕“權(quán)利”。 我國的土地管理制度具有典型的權(quán)力較為集中的特征。 在我國的治理傳統(tǒng)中,與權(quán)利自治相比,國家權(quán)力干預(yù)往往更受重視,這種做法在土地管理領(lǐng)域就更加常見。 在我國土地管理制度發(fā)展初期,國家權(quán)力的廣泛參與是培育和維持土地管理秩序、營造良好土地管理環(huán)境的有力舉措。 然而,隨著市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的逐步完善,若繼續(xù)維持國家權(quán)力對土地管理秩序高度把控的局面,勢必不利于土地市場的內(nèi)生發(fā)展。 土地管理制度的進(jìn)一步完善,需要更多的土地權(quán)利主體參與。②參見陳小君:《民法典時(shí)代土地管理法制改革契機(jī)與優(yōu)化路徑論綱》,載《學(xué)術(shù)月刊》2022 年第3 期,第124-141 頁。國家權(quán)力在土地管理秩序的逐步健全過程中所應(yīng)承擔(dān)的角色是監(jiān)督者。 然而,在重“權(quán)力干預(yù)”而輕“權(quán)利自治”的國家治理傳統(tǒng)下,權(quán)利主體很難有效參與,利益也難以得到保障。

2.城鄉(xiāng)二元化慣性思維嚴(yán)重。 我國的土地資源被分為城鎮(zhèn)土地和農(nóng)村土地兩種類型,土地制度呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)來源于我國曾實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。 改革開放以來,我國逐步建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,通過多項(xiàng)改革改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元格局,緩解城鄉(xiāng)市場分割的問題,但離城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)還有差距。 從土地分布格局來看,城鎮(zhèn)化進(jìn)一步擴(kuò)張伴隨著對土地的巨大需求,當(dāng)存量城鎮(zhèn)土地?zé)o法滿足需求,必然會出現(xiàn)突破城鄉(xiāng)邊界,占用農(nóng)村土地的現(xiàn)象。 這主要通過征收補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行,而非按照市場價(jià)格交易,實(shí)際上是以農(nóng)村土地補(bǔ)貼城鎮(zhèn)化。 農(nóng)村發(fā)展水平的落后導(dǎo)致對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)重視不夠,農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)較弱。 作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體的集體經(jīng)濟(jì)組織,就存在自身組織不健全、產(chǎn)權(quán)歸屬不明確、管理能力和水平較低等問題。③參見杜偉、趙華、黃善明:《深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革研究》,科學(xué)出版社2020 年版,第17-18 頁。

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下,城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)更是任重道遠(yuǎn)。 首先,以宅基地為主的集體非經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入土地交易市場受到限制。 宅基地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)進(jìn)行交易,且出賣方還必須放棄再次申請宅基地的資格④參見韓立達(dá)、王艷西、韓冬:《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”:內(nèi)在要求、權(quán)利性質(zhì)與實(shí)現(xiàn)形式》,載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2018 年第7 期,第36-45頁。,而集體內(nèi)部成員的宅基地交易也不活躍。⑤參見楊振、韓磊:《城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建:制度困境與變革策略》,載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2020 年第10 期,第27-34 頁。這些原因?qū)е麓罅空靥幱陂e置狀態(tài),即便其具備經(jīng)濟(jì)價(jià)值也無從體現(xiàn)。 其次,地方人民政府對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的積極性不高。 從試點(diǎn)來看,地方人民政府很難以稅收方式籌集到足夠的公共設(shè)施建設(shè)資金,以至于試點(diǎn)地區(qū)地方人民政府對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革興趣不足,改革推進(jìn)緩慢。⑥參見黃忠:《集體建設(shè)用地制度改革的征稅與征收模式辨析》,載《中外法學(xué)》2022 年第1 期,第124-142 頁?？梢?城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是現(xiàn)有土地問題的深層原因。 如何改變城鄉(xiāng)二元分割的格局,實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”,是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市深化改革面臨的核心問題。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革再出發(fā)的權(quán)利構(gòu)造

綜上所述,我們需要遵循權(quán)利邏輯、弘揚(yáng)權(quán)利理念、堅(jiān)持權(quán)利思維、夯實(shí)權(quán)利基礎(chǔ)、保障權(quán)利運(yùn)行,從而有效實(shí)現(xiàn)權(quán)利。

(一)原則要求

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革牽涉政府、農(nóng)民集體及其成員等各方利益,更與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動力流動、資本下鄉(xiāng)密切相關(guān)。 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下,深化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革,解決以往改革中出現(xiàn)的種種問題,應(yīng)結(jié)合問題成因,明確改革的原則理念,以指導(dǎo)后續(xù)法律框架的設(shè)計(jì)和規(guī)則體系的完善。

1.堅(jiān)持市場配置農(nóng)村土地資源。 社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求市場在資源配置上起決定作用。 農(nóng)村土地制度改革也應(yīng)合理定位市場與國家宏觀調(diào)控的關(guān)系。 市場在資源配置中起決定性作用,是指哪宗土地入市、哪宗土地不入市以及土地價(jià)格等因素均由市場需求來決定,而不是由地方人民政府去確定入市地塊和價(jià)格。 由市場決定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,既能體現(xiàn)對農(nóng)民意愿的尊重以及對其權(quán)益的保護(hù),又能體現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)規(guī)律的遵循。 一方面,可入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地必須以國家土地利用規(guī)劃為條件,實(shí)施用途管制,避免農(nóng)用地隨意轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。 另一方面,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市也需要地方人民政府提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)作為支撐,入市所必需的統(tǒng)一的制度規(guī)范和交易平臺均需地方人民政府提供,從而確保入市交易有序推進(jìn)。

2.堅(jiān)持農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的理念。 農(nóng)民權(quán)利保護(hù)一直以來都是土地制度改革的重要目標(biāo)。 因此,基于農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的立場,深化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的制度設(shè)計(jì),于內(nèi)應(yīng)完善權(quán)利行使機(jī)制,以保障農(nóng)民權(quán)利的行使具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和具體可行的程序保障;于外則要避免公權(quán)力缺位,轉(zhuǎn)變地方人民政府角色,使其以“協(xié)助者”“督導(dǎo)者”的身份參與入市。

3.堅(jiān)持節(jié)約集約利用農(nóng)村土地資源。 在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革中,必須樹立并落實(shí)節(jié)約集約利用農(nóng)村土地資源的原則理念,提高農(nóng)村地區(qū)利用效率。 在具體設(shè)計(jì)方面,首先,應(yīng)科學(xué)合理編制農(nóng)村空間規(guī)劃。 符合規(guī)劃和用途管制是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前提,一旦城鎮(zhèn)規(guī)劃脫離限制,不僅導(dǎo)致耕地被破壞、土地管理秩序混亂以及更多土地違法行為發(fā)生,更會使得農(nóng)民的根本利益受損。 在節(jié)約集約利用農(nóng)村土地的原則之下編制國土空間規(guī)劃,引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、居住向社區(qū)集中,在解決集體建設(shè)用地分布散、效率低等問題的同時(shí),推動農(nóng)村人居環(huán)境改善,提高鄉(xiāng)村建設(shè)水平。 其次,要統(tǒng)籌開展農(nóng)村土地整治,集合各部門的項(xiàng)目建設(shè)資源,結(jié)合村莊建設(shè)規(guī)劃有序?qū)嵤?最大化提高項(xiàng)目實(shí)施所獲效益,切實(shí)增加農(nóng)民收入。 最后,必須嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度,村莊建設(shè)不能以犧牲耕地為代價(jià),既要充分調(diào)動基層群眾的耕地保護(hù)意識,還應(yīng)加大非法占用耕地的處罰力度,從而全方位提高農(nóng)村節(jié)約集約用地水平。

(二)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)構(gòu)造

1.權(quán)利主體。 農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。 “集體”的法律性質(zhì)和構(gòu)造有待進(jìn)一步明確①參見李國強(qiáng):《〈土地管理法〉修正后集體建設(shè)用地使用權(quán)的制度構(gòu)造》,載《云南社會科學(xué)》2020 年第2 期,第111-118 頁。,這是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的前提。 我國對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利人并未設(shè)立嚴(yán)格的資格準(zhǔn)入門檻,因此矛盾主要集中在農(nóng)民集體的抽象性所帶來的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立主體模糊的問題。 根據(jù)《土地管理法》第11 條,集體所有土地的經(jīng)營和管理主體的范圍包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會和村民小組。 在實(shí)踐中需要對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實(shí)施主體進(jìn)行進(jìn)一步明確,以增強(qiáng)該條規(guī)定的可操作性。 從“三塊地”改革試點(diǎn)的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)來看,不少地區(qū)均采用了委托代理制度。 部分地區(qū)規(guī)定,屬于鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的集體經(jīng)營性建設(shè)用地,該鎮(zhèn)的資產(chǎn)管理公司或其代理人可以作為入市的實(shí)施主體;屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,也可以由鎮(zhèn)資產(chǎn)管理公司作為代理人代為實(shí)施。 集體所有權(quán)的主體缺位以及缺乏入市能力的問題雖然可以通過委托代理制來解決,但是這種做法存在一定的道德風(fēng)險(xiǎn),可能會損害集體及其成員的利益,因此從根本上解決集體所有權(quán)主體缺位的問題,必須完善集體經(jīng)濟(jì)組織制度。①參見陳小君:《集體建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)規(guī)則之省察反思》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2021 年第6 期,第3-17 頁。概言之,集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立主體,應(yīng)當(dāng)明確為集體經(jīng)濟(jì)組織。

2.權(quán)利客體。 集體建設(shè)用地按功能用途可以分為集體公益性建設(shè)用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地。集體建設(shè)用地使用權(quán)的客體應(yīng)僅限于集體經(jīng)營性建設(shè)用地。 根據(jù)《土地管理法》第61 條的規(guī)定,集體公益性建設(shè)用地需用于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。 基于集體公益性建設(shè)用地的無償取得性和公益性等特性,一般不允許其入市流轉(zhuǎn),在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村內(nèi)建設(shè)公共設(shè)施的主體往往是農(nóng)民集體自身,而農(nóng)民集體也是集體土地所有權(quán)的主體。 質(zhì)言之,此時(shí)集體公益性建設(shè)用地的所有人和使用人是同一主體,也就是農(nóng)民集體。 因此,從權(quán)利運(yùn)行邏輯來看,農(nóng)民集體在公益性集體建設(shè)用地之上建設(shè)公共設(shè)施、開展公益事業(yè)的行為,實(shí)際上是農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)使用權(quán)能的體現(xiàn),此時(shí)并未真正設(shè)立集體建設(shè)用地使用權(quán)。 只有在出現(xiàn)農(nóng)民集體以外的適格的使用權(quán)主體之后,集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)才能夠從集體所有權(quán)中分離出來,成為一項(xiàng)真正的用益物權(quán)。 關(guān)于經(jīng)營性集體建設(shè)用地范圍的爭議,則主要集中在“圈內(nèi)”和“圈外”之爭上。 事實(shí)上,無論是處于土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)還是范圍之外的集體建設(shè)用地,兩者的性質(zhì)都是相同的,均屬于集體所有,自應(yīng)采取相同的入市方式,以加快推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。 而且,《土地管理法》第47 條對土地征收程序的完善也實(shí)質(zhì)上賦予被征收人更加完整的權(quán)利②參見歐陽君君:《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍的政策邏輯與法制因應(yīng)》,載《法商研究》2021 年第4 期,第46-58 頁。,為集體建設(shè)用地直接進(jìn)入“圈內(nèi)”創(chuàng)造了條件。 因此,應(yīng)允許城市規(guī)劃范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地直接入市,這既是集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)目標(biāo)的要求,也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等發(fā)展的應(yīng)有之義。

(三)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)

1.流轉(zhuǎn)方式。 實(shí)踐中,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的方式包括出租、出讓、作價(jià)出資(入股)、轉(zhuǎn)讓、互換、抵押、贈與等,其中既有土地一級市場的流轉(zhuǎn)行為,也存在土地二級市場中的交易行為。 盡管土地一級交易市場中的作價(jià)出資(入股)并未在《土地管理法》第63 條第3 款中列舉出來,但這種流轉(zhuǎn)方式的實(shí)質(zhì),是土地所有人在其享有的集體所有權(quán)上設(shè)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)并用于交易企業(yè)的股權(quán),這種交易行為實(shí)際上包含了集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓。③參見宋志紅:《集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的難點(diǎn)問題探討——兼析〈民法典〉和〈土地管理法〉有關(guān)規(guī)則的理解與適用》,載《中外法學(xué)》2020 年第4 期,第1042-1061 頁。因此,作價(jià)出資(入股)也應(yīng)被看作是集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立方式之一,《土地管理法》第63 條第1 款可解釋為實(shí)證法基礎(chǔ)。 我國現(xiàn)行法律對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定都是原則性的,并未對入市流轉(zhuǎn)具體規(guī)則進(jìn)行明確規(guī)定,故應(yīng)按照流轉(zhuǎn)次序分別制定規(guī)則,既明確初次流轉(zhuǎn)時(shí)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立原則與程序、出讓、出租以及作價(jià)出資(入股)的具體規(guī)則,包括出讓、出租和作價(jià)出資(入股)的條件、年限及續(xù)期方式、價(jià)格以及收益分配方式等,也要明確再次流轉(zhuǎn)時(shí)的轉(zhuǎn)讓、互換、入股、贈與和抵押等具體規(guī)定。

2.流轉(zhuǎn)平臺。 在土地交易平臺的搭建方面,根據(jù)“公開、公正、公平”原則,可以在既有國有建設(shè)用地交易平臺上增設(shè)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的模塊,以發(fā)揮現(xiàn)有平臺的優(yōu)勢,減少建設(shè)成本,同時(shí)也為全國統(tǒng)一土地指標(biāo)交易市場建設(shè)奠定基礎(chǔ)。 考慮到集體建設(shè)用地表現(xiàn)出的地塊小、分布散等特點(diǎn),集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)平臺可以與土地整備中心(或其他類似主體)合作,在土地整備中心對集體建設(shè)用地進(jìn)行整理并重新規(guī)劃之后,由其作為交易主體與土地使用者簽訂合同。 集體土地所有人與土地整備中心進(jìn)行合作,后者對零碎的集體建設(shè)用地進(jìn)行重新整合規(guī)劃,作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前置程序,以實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)效益最大化。

3.流轉(zhuǎn)價(jià)格。 為實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的同地同價(jià),應(yīng)當(dāng)建立覆蓋城鄉(xiāng)土地市場的土地交易價(jià)格體系,包括土地實(shí)物價(jià)格評估和土地指標(biāo)交易價(jià)格評估機(jī)制。 集體土地實(shí)物價(jià)格評估機(jī)制具體可以參考國有建設(shè)用地的價(jià)格評估制度,設(shè)立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的最低保護(hù)價(jià)格并根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況與土地交易基本情況進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。①參見何格、別夢瑤、陳文寬:《集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在問題及其對策——以成都市為例》,載《中州學(xué)刊》2016 年第2 期,第43-47 頁。由于集體土地的交易價(jià)格機(jī)制依賴市場配置,因此還需按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,對不同區(qū)片的集體建設(shè)用地進(jìn)行地塊劃分和分等定級,再進(jìn)行價(jià)格評估,確定土地價(jià)格,為土地交易雙方提供價(jià)格參考。②參見杜偉、趙華、黃善明:《深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革研究》,科學(xué)出版社2022 年版,第130 頁。

(四)制度配套與保障

實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革的效益最大化,必須更加重視改革聯(lián)動,注重協(xié)同集成。③參見耿卓、孫聰聰:《鄉(xiāng)村振興用地難的理論表達(dá)與法治破解之道》,載《求是學(xué)刊》2020 年第5 期,第1-12 頁。

1.拓展入市集體建設(shè)用地來源。 一是疏通集體建設(shè)用地與宅基地自由轉(zhuǎn)換的法律路徑。 宅基地的退出以及其與集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換既需要集體建設(shè)用地出讓主體承擔(dān)起處置閑置土地資源整理與履行轉(zhuǎn)換程序的責(zé)任,也需要用于宅基地退出補(bǔ)償?shù)馁Y金支持。 當(dāng)集體建設(shè)用地的出讓主體不足以承擔(dān)起宅基地轉(zhuǎn)換為集體建設(shè)用地的任務(wù)時(shí),可以考慮引入中介機(jī)構(gòu),如閑置宅基地代管收儲中心,代為辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。 為平等保護(hù)宅基地喪失后原宅基地使用權(quán)人和從未取得宅基地的農(nóng)民的權(quán)利,應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注集體建設(shè)用地向宅基地的反向轉(zhuǎn)換,促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與宅基地制度的協(xié)同改革,從而實(shí)現(xiàn)二者的效益最大化。④參見耿卓:《集體建設(shè)用地向宅基地的地性轉(zhuǎn)換》,載《法學(xué)研究》2022 年第1 期,第52-69 頁。二是土地整治。 針對集體建設(shè)用地分布散、效率低、閑置浪費(fèi)等問題,可以通過土地置換、增減掛鉤等方式進(jìn)行土地整理。 例如,江蘇省宜興市的萬石鎮(zhèn)余莊村,就將原本村民自主經(jīng)營的較為分散、不成規(guī)模的經(jīng)營用房地以1:1.5 的比例置換為某石材市場的經(jīng)營用地,從而使該村的經(jīng)營性地塊得到充分整合,騰出凈地300 余畝進(jìn)而引入規(guī)模更大的建設(shè)項(xiàng)目。①參見李倩:《“長租短約”幾相宜——江蘇省宜興市“集體建設(shè)用地年租制”調(diào)查》,載《中國國土資源報(bào)》2014 年7 月3 日,第1 版。此外,我們也可以采用將部分位置較偏的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地以騰挪出集中連片的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn),在保證不觸及耕地紅線的前提下提高利用效率。

2.完善土地增值收益分配機(jī)制。 集體土地增值收益是政府、集體與農(nóng)民個(gè)人三方共同作用的結(jié)果。 首先,應(yīng)當(dāng)明確政府與集體之間的收益分配。 政府運(yùn)轉(zhuǎn)以及提供公共服務(wù)依賴稅收,而政府提供的公共服務(wù)為入市集體建設(shè)用地的增值做出重要貢獻(xiàn),故應(yīng)當(dāng)允許政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中分享土地增值收益。②參見劉守英、程國強(qiáng)等:《中國鄉(xiāng)村振興之路——理論、制度與政策》,科學(xué)出版社2021 年版,第358 頁。實(shí)踐中政府一般通過收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的方式參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益分配,這種土地調(diào)節(jié)金在功能和性質(zhì)上與土地增值稅具有相似性,因此可以將土地調(diào)節(jié)金改造為土地增值稅,從而將其納入稅費(fèi)體系管理。③參見宋志紅:《中國農(nóng)村土地制度改革研究:思路、難點(diǎn)與制度建設(shè)》,中國人民大學(xué)出版社2017 年版,第268-269 頁。由于土地增值稅地利共享目的之實(shí)現(xiàn)依賴中央人民政府的參與,因此土地增值稅的獲利主體應(yīng)包含地方人民政府和中央人民政府。④參見黃忠:《集體建設(shè)用地制度改革的征稅與征收模式辨析》,載《中外法學(xué)》2022 年第1 期,第124-142 頁。其次,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的增值收益分配還應(yīng)兼顧集體與農(nóng)民的利益。 在合理劃分土地增值收益分配時(shí),應(yīng)在集體土地所有權(quán)“三級所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”這一格局下考慮。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益不宜直接進(jìn)行分配,而應(yīng)當(dāng)主要用于該轄區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會保障項(xiàng)目等公共支出。 村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,應(yīng)當(dāng)提取一定比例的金額歸村集體所有,用于村內(nèi)公共設(shè)施的維護(hù)與管理⑤參見吳昭軍:《集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益分配:試點(diǎn)總結(jié)與制度設(shè)計(jì)》,載《法學(xué)雜志》2019 年第4 期,第45-56 頁。,其余收益可在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)公平分配。

此外,在制度設(shè)計(jì)中,立法體例及其選擇也是一個(gè)重要問題。 《民法典》作為基礎(chǔ)性法律,理應(yīng)將集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)則體系納入,使其與國有建設(shè)用地使用權(quán)并列,而不宜將具有公法性質(zhì)的《土地管理法》作為承載集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)制度的法律規(guī)范,以免規(guī)范錯(cuò)置。⑥參見姜楠:《集體建設(shè)用地使用權(quán)制度的困局與突破》,載《法治研究》2021 年第5 期,第99-107 頁。鑒于《民法典》和《土地管理法》均未改變原有立法模式⑦參見高圣平:《論集體建設(shè)用地使用權(quán)的法律構(gòu)造》,載《法學(xué)雜志》2019 年第4 期,第13-25 頁。,且短期內(nèi)再次修訂也不現(xiàn)實(shí),因此需要另辟蹊徑?！锻恋毓芾矸ā返?3 條第4 款及《土地管理法實(shí)施條例》第43 條第2 款,為將來集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)條例及相關(guān)法規(guī)預(yù)留出空間⑧參見房紹坤:《民法典用益物權(quán)規(guī)范的修正與創(chuàng)設(shè)》,載《法商研究》2020 年第4 期,第32-45 頁。,可以據(jù)此制定《集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)條例》。 《集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)條例》應(yīng)規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的含義、范圍和取得方式,集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)讓和消滅規(guī)則,以及該條例與《民法典》“建設(shè)用地使用權(quán)”章的關(guān)系。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施和促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提出新要求,其也面臨政策制度供給不足和實(shí)踐運(yùn)行不暢的困難,亟待進(jìn)一步深化改革,因此,需要遵循權(quán)利邏輯再出發(fā)。除了上述權(quán)利構(gòu)造的制度表達(dá)、入市流轉(zhuǎn)的規(guī)則細(xì)化,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的順利實(shí)現(xiàn)和有序運(yùn)行還有賴于村莊規(guī)劃、國土空間規(guī)劃與耕地保護(hù)審批流程等前置性的制度供給,土地整治與指標(biāo)歸屬和使用等核心規(guī)則的設(shè)計(jì),確權(quán)登記與歷史遺留問題的解決,同樣也離不開對政府介入條件、方式和力度的明確規(guī)范。 總之,這既需要具體完善的可操作性規(guī)則,又需要公共政策的銜接協(xié)同。