［摘?要］?新中國(guó)成立以來(lái)，在黨和國(guó)家的高度重視和各種惠農(nóng)政策的支持下，我國(guó)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給在數(shù)量和種類上不斷豐富，供給質(zhì)量不斷提升，居民營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)得到持續(xù)改善。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供仍面臨農(nóng)業(yè)資源環(huán)境約束增強(qiáng)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品供給能力增長(zhǎng)受限，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本居高不下，農(nóng)業(yè)科技支撐能力不足導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)效率不高，國(guó)際貿(mào)易環(huán)境惡化導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際供給不穩(wěn)定等風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。進(jìn)入新時(shí)代，為滿足人民對(duì)重要農(nóng)產(chǎn)品供給在數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)方面的更高要求，需要優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品保供的目標(biāo)、路徑和調(diào)控激勵(lì)機(jī)制，并從國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、國(guó)內(nèi)消費(fèi)和國(guó)際進(jìn)口三個(gè)層面采取相應(yīng)措施。

［關(guān)鍵詞］重要農(nóng)產(chǎn)品；穩(wěn)產(chǎn)保供；現(xiàn)實(shí)困境；食物需求管理

［中圖分類號(hào)］??F323.5［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］?A［文章編號(hào)］?1673-0461（2023）04-0001-10

一、問(wèn)題的提出

保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全，確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中，是加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的重要內(nèi)容，對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全具有全局性的重大戰(zhàn)略意義。2022年3月6日，習(xí)近平總書記看望參加全國(guó)政協(xié)十三屆五次會(huì)議的農(nóng)業(yè)界、社會(huì)福利和社會(huì)保障界委員時(shí)指出：“要樹(shù)立大食物觀，從更好滿足人民美好生活需要出發(fā)，掌握人民群眾食物結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)，在確保糧食供給的同時(shí)，保障肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等各類食物有效供給，缺了哪樣也不行?！秉h的二十大報(bào)告又再次強(qiáng)調(diào)，要“全方位夯實(shí)糧食安全根基”，“樹(shù)立大食物觀，構(gòu)建多元化食物供給體系”，體現(xiàn)了新時(shí)代新形勢(shì)下黨中央對(duì)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供的高度重視。

新中國(guó)成立以來(lái)，在黨和國(guó)家的高度重視和各種惠農(nóng)政策的支持下，我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品供給在數(shù)量和種類上不斷豐富，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不斷提升，居民營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)得到持續(xù)改善。進(jìn)入新時(shí)代，人民對(duì)美好生活的需求進(jìn)一步升級(jí)，對(duì)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給在數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)方面提出了更高要求，消費(fèi)目標(biāo)從“吃得飽”不斷向“吃得好”轉(zhuǎn)變。在此背景下，分析當(dāng)前我國(guó)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供的現(xiàn)狀和問(wèn)題，并在剖析穩(wěn)產(chǎn)保供面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)基礎(chǔ)上，提出中長(zhǎng)期重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供的思路與對(duì)策，對(duì)于更好地在大食物觀視角下不斷滿足人民對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供給的新要求具有重要意義。

二、我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供的現(xiàn)狀與特征

自2004年以來(lái)，在國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的有力支持下，我國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)入了持續(xù)快速穩(wěn)定發(fā)展的軌道。2004—2021年，我國(guó)農(nóng)林牧漁業(yè)增加值從21?410.7億元增加到86?775.0億元，年均增長(zhǎng)8.6%。同期，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品品種不斷豐富，農(nóng)產(chǎn)品供給在數(shù)量和質(zhì)量上不斷改善，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)需求得到有效滿足，營(yíng)養(yǎng)狀況得到持續(xù)改善。

（一）供給總量持續(xù)增長(zhǎng)，供給種類更加豐富

（1）糧食安全保障能力持續(xù)提升，“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”目標(biāo)穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。我國(guó)歷來(lái)重視糧食生產(chǎn)，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加重視糧食安全問(wèn)題，確定了“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的新糧食安全觀。1949—2021年，我國(guó)糧食總產(chǎn)量從1.13億噸增長(zhǎng)到6.83億噸，增長(zhǎng)了5倍，糧食安全保障能力持續(xù)提升。在數(shù)量上，我國(guó)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了由絕對(duì)短缺向供需基本平衡的歷史遷越，這是中國(guó)70年糧食發(fā)展成就的最重要的體現(xiàn)之一［1］。在各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策的支持下，自2013年以來(lái)，我國(guó)糧食生產(chǎn)一直保持穩(wěn)定發(fā)展，糧食產(chǎn)量始終保持在6億噸以上，2015年以來(lái)糧食產(chǎn)量始終維持在6.5億噸以上。當(dāng)前，中國(guó)是全球最大的糧食生產(chǎn)國(guó)，糧食產(chǎn)量約占全球糧食生產(chǎn)總量的1/4。

隨著糧食進(jìn)口的持續(xù)增加，我國(guó)糧食自給率①呈下降趨勢(shì)，2013—2021年我國(guó)糧食自給率從88.2%下降到80.9%。其中，大豆進(jìn)口規(guī)模增長(zhǎng)是我國(guó)糧食進(jìn)口規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)的最主要原因，谷物進(jìn)口量占國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的較低（見(jiàn)圖1），“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”目標(biāo)穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)。2013—2021年，我國(guó)谷物進(jìn)口量從1?458萬(wàn)噸波動(dòng)增加到6?538萬(wàn)噸，除2021年外谷物自給率均在95%以上，實(shí)現(xiàn)了谷物基本自給。2001—2021年，小麥和稻谷自給率的均值分別為98.2%和99.3%。根據(jù)FAO公布的最新數(shù)據(jù)，2001—2019年，小麥和稻谷的國(guó)內(nèi)產(chǎn)量與食用（口糧）消費(fèi)量比值的均值分別為1.3和1.2，確保了口糧絕對(duì)安全。

（2）畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品供給快速增加，城鄉(xiāng)居民動(dòng)物性食物需求得以滿足。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，我國(guó)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)農(nóng)業(yè)占比大幅下降，林業(yè)占比基本穩(wěn)定，牧業(yè)和漁業(yè)占比顯著提高的變化特點(diǎn)。1978—2021年，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值的比重從80.0%下降到53.3%，林業(yè)產(chǎn)值占比穩(wěn)定在3.5%～5%范圍內(nèi)，牧業(yè)產(chǎn)值占比從15.0%上升到27.1%，漁業(yè)產(chǎn)值占比從1.6%上升到9.9%。同期，畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品供給快速增加，有效保障了城鄉(xiāng)居民對(duì)動(dòng)物性食物需求的快速增長(zhǎng)（見(jiàn)圖2）。

我國(guó)肉類總產(chǎn)量整體呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)，但由于非洲豬瘟疫情以及新冠肺炎疫情的影響，2019年和2020年肉類產(chǎn)量出現(xiàn)明顯下滑，2021年肉類產(chǎn)能快速恢復(fù)，肉類產(chǎn)量達(dá)到近9?000萬(wàn)噸的歷史最高水平。1982—2021年，我國(guó)肉類產(chǎn)量增長(zhǎng)了5.6倍。在肉類需求向多元化轉(zhuǎn)變的驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)肉類生產(chǎn)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了從“一豬獨(dú)大”向多元化發(fā)展的轉(zhuǎn)變，豬肉產(chǎn)量占比下降的同時(shí)，禽肉因?yàn)閮r(jià)格優(yōu)勢(shì)產(chǎn)量占比增長(zhǎng)明顯，牛肉和羊肉產(chǎn)量占比穩(wěn)步增加。我國(guó)是全球豬肉生產(chǎn)大國(guó)，2019年中國(guó)豬肉產(chǎn)量占全球豬肉產(chǎn)量的38.6%，對(duì)于牛肉、羊肉和禽肉，這一比例分別為9.2%、30.1%和17.0%②。

我國(guó)牛奶供給在經(jīng)歷1999—2007年高速增長(zhǎng)階段后，進(jìn)入了一段較長(zhǎng)的徘徊期，2018年以后產(chǎn)量增速加快，2021年產(chǎn)量達(dá)到歷史最高值3?683萬(wàn)噸，大約占全球牛奶產(chǎn)量的5%。1982—2021年，我國(guó)牛奶產(chǎn)量增長(zhǎng)了21.8倍。我國(guó)禽蛋產(chǎn)量和水產(chǎn)品產(chǎn)量變化趨勢(shì)基本一致，即經(jīng)歷前期快速增長(zhǎng)后進(jìn)入低速增長(zhǎng)階段。1982—2021年，我國(guó)禽蛋產(chǎn)量增長(zhǎng)了11.1倍，水產(chǎn)品產(chǎn)量增長(zhǎng)了11.5倍。2021年，我國(guó)禽蛋和水產(chǎn)品產(chǎn)量分別達(dá)到3?408.8萬(wàn)噸和6?463.7萬(wàn)噸。

（3）蔬菜和水果供給充足，產(chǎn)量均居世界首位。我國(guó)是世界最大的蔬菜生產(chǎn)國(guó)，蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收致富的重要途徑，也是滿足居民“菜籃子”消費(fèi)需求的重要保障。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)蔬菜已經(jīng)徹底擺脫供需短缺，達(dá)到平衡有余的階段。1996—2021年，我國(guó)蔬菜總產(chǎn)量從3.0億噸增加到7.8億噸，增長(zhǎng)1.6倍。近年來(lái)，我國(guó)蔬菜產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，一直保持凈出口和貿(mào)易順差局面。我國(guó)也是世界第一大水果生產(chǎn)國(guó)，水果產(chǎn)業(yè)是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興的重要依托產(chǎn)業(yè)之一。1996—2021年，我國(guó)水果產(chǎn)量從4?652.8萬(wàn)噸增長(zhǎng)到3.0億噸，增長(zhǎng)5.4倍。

（4）油料供給不斷增加，生產(chǎn)潛能將進(jìn)一步釋放。我國(guó)油料作物主要包括油菜、花生、芝麻、胡麻籽、葵花籽和其他油料作物，根據(jù)FAO數(shù)據(jù)，當(dāng)前中國(guó)花生產(chǎn)量居世界第一位，油菜籽和芝麻產(chǎn)量均居世界第二位，胡麻籽和葵花籽產(chǎn)量均居世界第四位。1996—2021年我國(guó)油料產(chǎn)量從2?210.6萬(wàn)噸增加到3?613.0萬(wàn)噸，增長(zhǎng)63.4%，在經(jīng)過(guò)之前的較快增長(zhǎng)后，油料產(chǎn)量2004年以來(lái)保持年均1.0%的速度穩(wěn)定增長(zhǎng)。其中，2004—2021年花生產(chǎn)量從1?434.2萬(wàn)噸增長(zhǎng)到1?830.8萬(wàn)噸，年均增長(zhǎng)1.5%；油菜籽產(chǎn)量從1?318.7萬(wàn)噸增長(zhǎng)到1?471.4萬(wàn)噸，年均增長(zhǎng)0.6%。2022年中央一號(hào)文件明確指出，要“大力實(shí)施大豆和油料產(chǎn)能提升工程”，未來(lái)“擴(kuò)大豆、擴(kuò)油料”將成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主旋律之一，油料供應(yīng)將進(jìn)一步增加。

（二）人均占有量顯著提高，居民消費(fèi)需求得到有效保障

隨著供給總量的不斷增加，我國(guó)居民各類農(nóng)產(chǎn)品的人均占有量也顯著提高，尤其是水果、牛奶、蔬菜、水產(chǎn)品和肉類產(chǎn)品人均占有量增幅較大（見(jiàn)圖3和圖4），有效保障了城鄉(xiāng)居民對(duì)于各類農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)需求。

對(duì)于糧食和油料供給而言，我國(guó)人均糧食占有量在1996年首次突破400公斤，在經(jīng)歷1996—2007年的波動(dòng)后，2008年以來(lái)一直高于國(guó)際公認(rèn)的400公斤安全線。1996—2021年，我國(guó)人均糧食占有量從412.2公斤提高到483.4公斤，增長(zhǎng)17.3%。同期人均油料占有量持續(xù)增加，從18.1公斤提高到25.6公斤，增長(zhǎng)41.6%。

對(duì)于畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品供給而言，1996—2021年，我國(guó)肉類人均占有量從37.5公斤提高到63.6公斤，增長(zhǎng)69.6%。同期，我國(guó)牛奶人均占有量從5.1公斤提高到26.1公斤，增長(zhǎng)了407.0%；禽蛋人均占有量從16.1公斤提高到24.1公斤，增長(zhǎng)50.3%；水產(chǎn)品產(chǎn)量從26.8公斤提高到45.8公斤，增長(zhǎng)70.9%。

對(duì)于蔬菜和水果供給而言，1996—2021年，人均占有量提高幅度較大。該期間，我國(guó)人均蔬菜占有量從246.1公斤提高到549.0公斤，增長(zhǎng)123.0%；人均水果占有量從38.0公斤提高到212.2公斤，增長(zhǎng)458.1%。

（三）供給質(zhì)量穩(wěn)步提升，居民營(yíng)養(yǎng)狀況持續(xù)改善

黨和國(guó)家高度重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作，2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出：“食品安全源頭在農(nóng)產(chǎn)品，基礎(chǔ)在農(nóng)業(yè)，必須正本清源，首先把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量抓好。用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)，確保廣大人民群眾舌尖上的安全”。同時(shí)，修訂公布《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，為保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提供法律保障。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（原農(nóng)業(yè)部）每年開(kāi)展的國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全例行監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，2005年以來(lái)，我國(guó)蔬菜和水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)合格率大幅提升，畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)合格率一直穩(wěn)定在較高水平。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)合格率穩(wěn)定在97%以上。2021年，蔬菜、水果、茶葉、畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品抽檢合格率分別為97.1%、96.5%、98.0%、98.8%和96.9%。

在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量穩(wěn)中向好保障了“吃得安全”的同時(shí)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民膳食能量得到充足供給，優(yōu)質(zhì)蛋白攝入增加，營(yíng)養(yǎng)水平持續(xù)改善。在中國(guó)居民收入水平不斷提高的背景下，食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的糧食消費(fèi)為主向注重營(yíng)養(yǎng)搭配轉(zhuǎn)變，食物消費(fèi)中糧食等主食消費(fèi)比例減少，肉蛋奶和水產(chǎn)品等動(dòng)物性食品比例增加［2］。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的食物消費(fèi)數(shù)據(jù)，2013—2019年，我國(guó)居民人均谷物消費(fèi)量減少15.1%；人均肉類、蛋類、奶類和水產(chǎn)品消費(fèi)量分別提高5.1%、30.5%、6.8%和30.8%③。

從膳食能量供給總量和來(lái)源結(jié)構(gòu)上看（見(jiàn)表1），過(guò)去40年期間，我國(guó)居民每標(biāo)準(zhǔn)人日膳食能量呈下降趨勢(shì)，但相對(duì)身體活動(dòng)狀況，居民能量攝入量是充足的。膳食能量中谷物提供的能量占比下降，動(dòng)物性食物提供的能量占比上升。具體地，居民膳食中谷物供能比從1982年的71.2%下降到了2015—2017年期間的51.5%，動(dòng)物性食物供能比從1982年的7.9%上升到2015—2017年期間的17.2%。

從三大營(yíng)養(yǎng)元素?cái)z入情況看，《中國(guó)居民膳食指南2022》數(shù)據(jù)顯示，過(guò)去40年雖然我國(guó)居民日均蛋白質(zhì)攝入量變化不大，但優(yōu)質(zhì)蛋白的攝入量不斷增加，人均動(dòng)物蛋白的攝入量呈上升趨勢(shì)。有研究測(cè)算，2021年我國(guó)人均動(dòng)物蛋白需求已處于世界較高水平，扣除全產(chǎn)業(yè)鏈損耗與不可食部分，折合人日均動(dòng)物蛋白消費(fèi)量37.7克，與1978年的6.5克相比增加了近5倍，比世界平均水平高13.7%，比亞洲平均水平高29.5%［3］。

（四）進(jìn)口數(shù)量快速增加，國(guó)際供給成為國(guó)內(nèi)供給的重要補(bǔ)充

豐富擴(kuò)大食物來(lái)源是樹(shù)立大食物觀的應(yīng)有之義，需要放眼全球，大力拓展國(guó)際市場(chǎng)，構(gòu)建安全穩(wěn)定的食物供應(yīng)鏈，形成充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)的食物有效供給大格局［4］。2001—2021年，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口額從118.5億美元增加到2?198.2億美元，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口對(duì)外依存度從6.2%波動(dòng)上升到16.3%。1983—2003年，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易一直保持順差，2004年農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口總額首次超過(guò)出口總額后，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差不斷擴(kuò)大，2021年貿(mào)易逆差達(dá)到1?354.7億美元（見(jiàn)圖5），進(jìn)口成為滿足國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品需求增長(zhǎng)的重要來(lái)源。

在糧食進(jìn)口方面，我國(guó)稻谷和小麥的進(jìn)口需求以品種調(diào)劑為主，高品質(zhì)、多樣化品種進(jìn)口規(guī)模增加，而玉米和大豆的進(jìn)口主要是滿足畜牧業(yè)快速發(fā)展帶來(lái)的飼料糧需求增加。2010—2021年，我國(guó)玉米進(jìn)口量年均增長(zhǎng)30.1%，2021年大幅增加到2?835萬(wàn)噸。我國(guó)大豆進(jìn)口量經(jīng)歷了由2000年前每年不足1?000萬(wàn)噸到2020年的超過(guò)1億噸。大豆進(jìn)口增長(zhǎng)最快的階段是2007—2017年，進(jìn)口量從3?082萬(wàn)噸增加到9?553萬(wàn)噸，年均增長(zhǎng)12.0%。

在肉類進(jìn)口方面，我國(guó)自2008年首次出現(xiàn)肉類貿(mào)易逆差以來(lái)，肉類產(chǎn)品的進(jìn)口規(guī)模和進(jìn)口依存度大幅提高，且肉類進(jìn)口結(jié)構(gòu)逐漸從以禽肉為主向以豬肉為主轉(zhuǎn)變［5］。2000—2021年，我國(guó)豬肉進(jìn)口比例從13.5%提高到46.7%，禽肉進(jìn)口比例從84.1%下降到18.6%。在非洲豬瘟和新冠疫情期間，我國(guó)豬肉進(jìn)口量逐年攀升，2020年達(dá)到430.4萬(wàn)噸，分別是2018年和2019年進(jìn)口量的3.6倍和2.2倍，有效緩解了國(guó)內(nèi)產(chǎn)需缺口較大帶來(lái)的壓力。

在乳制品進(jìn)口方面，近年我國(guó)乳制品進(jìn)口快速增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)新增需求主要由進(jìn)口來(lái)滿足。2010—2021年，進(jìn)口乳制品折合原料奶的數(shù)量年均增長(zhǎng)12.9%。值得關(guān)注的是，嬰幼兒配方奶粉進(jìn)口量經(jīng)過(guò)快速增長(zhǎng)后，自2020年連續(xù)2年下降。2021年，嬰幼兒配方奶粉進(jìn)口量下降到26.2萬(wàn)噸，同比下降22.1%，降幅與2020年相比大幅增加。盡管進(jìn)口量減少包含了疫情影響和價(jià)格上漲的抑制作用，但也反映出當(dāng)前中國(guó)人口數(shù)量變化對(duì)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)的影響［6］。

在其他農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口方面，我國(guó)是最大的食用油籽進(jìn)口國(guó)，2021年，進(jìn)口食用油籽10?205.2萬(wàn)噸，食用植物油消費(fèi)的70%以上需要靠進(jìn)口滿足。近年我國(guó)水產(chǎn)品和水果進(jìn)口增長(zhǎng)主要是滿足個(gè)性消費(fèi)需求增長(zhǎng)，水果一直是我國(guó)的出口優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品，但2018年，我國(guó)水果貿(mào)易首次出現(xiàn)逆差以后水果進(jìn)口快速增加。2021年，我國(guó)水果進(jìn)口量達(dá)759.8萬(wàn)噸，占國(guó)內(nèi)水果產(chǎn)量的2.6%，同比增長(zhǎng)12.9%；水產(chǎn)品進(jìn)口144.5億美元，同比增長(zhǎng)11.8%。

三、我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供存在的問(wèn)題

我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供在取得一系列成就的同時(shí)，仍面臨供需結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯、多種產(chǎn)品對(duì)外依存度過(guò)高且進(jìn)口來(lái)源高度集中、供給市場(chǎng)價(jià)格不穩(wěn)定等問(wèn)題，值得引起關(guān)注。

（一）供需結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，國(guó)內(nèi)飼料糧供給長(zhǎng)期不足

我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品供給在產(chǎn)量維持較高水平的同時(shí)，供需結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，品種間供大于求與供給不足并存，尤其是以玉米和大豆為主的飼料糧供不應(yīng)求問(wèn)題值得關(guān)注。近幾年，作為口糧的稻谷和小麥的國(guó)內(nèi)產(chǎn)出始終維持在較高水平，但國(guó)內(nèi)消費(fèi)增長(zhǎng)乏力，盡管貿(mào)易量保持相對(duì)穩(wěn)定，但是其庫(kù)存不斷提高。對(duì)于玉米而言，2016年以來(lái)隨著價(jià)格市場(chǎng)化，國(guó)內(nèi)玉米的飼料消費(fèi)量快速增長(zhǎng)，去庫(kù)存效果明顯。根據(jù)國(guó)家糧油信息中心的估計(jì)數(shù)據(jù)，2010/2011—2019/2020市場(chǎng)年度中國(guó)玉米飼用消費(fèi)量從1.20億噸上升到1.96億噸，上升了63.3%。對(duì)于大豆而言，我國(guó)自1996年成為大豆進(jìn)口國(guó)以來(lái)，大豆進(jìn)口量持續(xù)增長(zhǎng)，是嚴(yán)重供不應(yīng)求的糧食品種，2015—2021年大豆進(jìn)口一直維持在8?000萬(wàn)噸以上。

有研究預(yù)測(cè)，隨著畜產(chǎn)品需求增長(zhǎng)和畜牧業(yè)發(fā)展，未來(lái)國(guó)內(nèi)玉米生產(chǎn)增長(zhǎng)將低于需求增長(zhǎng)，到2025年和2035年需求總量將分別超過(guò)國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的2?000多萬(wàn)噸，玉米自給率將下降為92%和82%［7］。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的預(yù)測(cè)，2021—2031年大豆生產(chǎn)量和消費(fèi)量的缺口維持在9?000噸左右［8］。因此，未來(lái)中長(zhǎng)期玉米和大豆的消費(fèi)增長(zhǎng)速度要遠(yuǎn)高于小麥和稻谷消費(fèi)的增長(zhǎng)速度，玉米和大豆的供需缺口較大，保障我國(guó)糧食安全的主要問(wèn)題是畜產(chǎn)品消費(fèi)增長(zhǎng)帶來(lái)的飼料糧短缺。

（二）多種產(chǎn)品對(duì)外依存度過(guò)高，進(jìn)口來(lái)源高度集中

自加入WTO以來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)與世界市場(chǎng)的關(guān)聯(lián)程度日益增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)快速融入全球化在很大程度上增加了農(nóng)業(yè)資源，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的快速增加使得國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)更為豐富，可選擇性極大地?cái)U(kuò)展。與此同時(shí)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口也面臨部分產(chǎn)品對(duì)外依存度過(guò)高且進(jìn)口來(lái)源單一的問(wèn)題。

從進(jìn)口數(shù)量上看（見(jiàn)表2），我國(guó)多種農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量占國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的比重較高。2021年，在國(guó)內(nèi)供應(yīng)趨緊及中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議執(zhí)行的背景下，玉米進(jìn)口量大幅增加到2?835萬(wàn)噸，是國(guó)內(nèi)玉米產(chǎn)量的10.4%；大豆進(jìn)口量為9?652萬(wàn)噸，接近國(guó)內(nèi)大豆產(chǎn)量的6倍，大豆消費(fèi)量的85%以上需要靠進(jìn)口滿足。2021年，豬肉和牛肉進(jìn)口量分別是國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的7.0%和33.4%；進(jìn)口乳制品折合原料奶的數(shù)量是國(guó)內(nèi)原料奶產(chǎn)量的60.5%。2021年，我國(guó)進(jìn)口食用植物油1?039萬(wàn)噸，食用植物油自給率僅大約為30%。

從農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源的分布情況來(lái)看，我國(guó)部分農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源高度集中。2010年以來(lái)，我國(guó)進(jìn)口的玉米中，90%以上來(lái)自美國(guó)和烏克蘭；大豆進(jìn)口中85%左右來(lái)自巴西和美國(guó)。2021年，我國(guó)乳制品進(jìn)口總量（折原料奶后）的60%以上來(lái)自新西蘭和美國(guó)；豬肉產(chǎn)品進(jìn)口量的50%以上來(lái)自西班牙、美國(guó)和巴西；油菜籽進(jìn)口量的90%以上來(lái)自加拿大；棕櫚油完全依靠進(jìn)口，且99%以上進(jìn)口來(lái)自印尼和馬來(lái)西亞。

（三）供給市場(chǎng)不穩(wěn)定，豬肉價(jià)格頻繁大幅波動(dòng)

豬肉及豬肉產(chǎn)品是全球重要的肉類消費(fèi)品之一，也是我國(guó)最大眾化的肉類食品。我國(guó)是全球重要的豬肉生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，2019年，中國(guó)豬肉產(chǎn)量接近世界豬肉總產(chǎn)量的40%，豬肉消費(fèi)量接近全球豬肉消費(fèi)量的50%。在居民收入水平不斷提高和食物消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下，我國(guó)豬肉消費(fèi)量在肉類消費(fèi)中的占比雖然逐漸下降，但仍為第一大肉類消費(fèi)品種。2021年，我國(guó)豬肉產(chǎn)量占肉類總產(chǎn)量的比重仍高達(dá)58.9%。因此，豬肉的穩(wěn)產(chǎn)保供與居民的生活密切相關(guān)。

由于生豬生產(chǎn)的周期性及利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致的供需錯(cuò)配循環(huán)，生豬產(chǎn)業(yè)通常存在“豬價(jià)下跌—大量淘汰母豬—生豬供應(yīng)減少—豬價(jià)上漲—母豬存欄上漲—生豬供應(yīng)增加—豬價(jià)下跌”的“豬周期”，導(dǎo)致豬肉價(jià)格波動(dòng)頻繁且波動(dòng)幅度較大。2013年以來(lái)，我國(guó)豬肉價(jià)格經(jīng)歷了2013—2014年的波動(dòng)下降、2015—2018年上半年的先上升后下降、2018年下半年至2020年的急速上升后高位震蕩、2021年以來(lái)的斷崖式下降后波動(dòng)反彈等幾個(gè)階段（見(jiàn)圖6）。2018年以后，我國(guó)進(jìn)入了新一輪豬周期，非洲豬瘟疫情和周期性因素的疊加，對(duì)我國(guó)生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成較大影響，豬肉價(jià)格出現(xiàn)了劇烈波動(dòng)。2020年，豬肉價(jià)格最高時(shí)接近60元/公斤，2021年底價(jià)格最低時(shí)大約21元/公斤。豬肉價(jià)格的頻繁大幅波動(dòng)，進(jìn)一步影響了生豬養(yǎng)殖主體的預(yù)期，不利于豬肉的穩(wěn)定供給。

四、我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)

新時(shí)代保障我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給，滿足人民對(duì)重要農(nóng)產(chǎn)品供給在數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)方面的更高的要求，還面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。主要體現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)資源環(huán)境約束增強(qiáng)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品供給能力增長(zhǎng)受限，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本居高不下，農(nóng)業(yè)科技支撐能力不足導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)效率不高，國(guó)際貿(mào)易環(huán)境惡化導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際供給不穩(wěn)定。

（一）農(nóng)業(yè)資源環(huán)境約束增強(qiáng)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品供給能力增長(zhǎng)受限

我國(guó)資源稟賦條件具有“人多地少水缺”的特征，淡水資源只占世界的5%，可耕地資源只占世界的8%，人口占世界的18.5%。我國(guó)為接近全球20%的人口提供了高達(dá)95%的食物，創(chuàng)造了舉世矚目的成就，也為全球的減貧事業(yè)做出了具體貢獻(xiàn)。而我國(guó)農(nóng)業(yè)的快速增長(zhǎng)是以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)的，許多地區(qū)出現(xiàn)了地下水下降、耕地質(zhì)量退化、農(nóng)業(yè)面源污染等新問(wèn)題，對(duì)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品供給能力增長(zhǎng)帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。

我國(guó)耕地本底質(zhì)量較低，基礎(chǔ)地力貢獻(xiàn)率為50%左右，比發(fā)達(dá)國(guó)家低20個(gè)百分點(diǎn)；現(xiàn)有耕地中中低產(chǎn)田占耕地總面積的2/3，其中低產(chǎn)田超過(guò)30%；全國(guó)耕地土壤有機(jī)質(zhì)平均含量為2.08%，低于世界土壤有機(jī)質(zhì)含量平均水平的43%［9］。盡管近年來(lái)在國(guó)家政策的推動(dòng)下，我國(guó)每公頃耕地的農(nóng)藥和化肥使用量已開(kāi)始下降，農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化利用水平不斷提高，但單位面積耕地的化肥農(nóng)藥使用量仍處于較高水平。2021年，按播種面積計(jì)算的化肥施用強(qiáng)度為307.7公斤/公頃，遠(yuǎn)高于世界公認(rèn)警戒線225公斤/公頃的水平，與美國(guó)、歐盟均低于150公斤/公頃的水平相差更大。

在耕地?cái)?shù)量方面，根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)，2009—2019年期間，我國(guó)耕地面積減少了1.2億畝，2019年為19.2億畝，堅(jiān)守18億畝紅線的任務(wù)日益嚴(yán)峻。而且，近年國(guó)家堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，積極落實(shí)“藏糧于地”戰(zhàn)略，實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，2016—2021年，輪作休耕試點(diǎn)面積從616萬(wàn)畝增加到4?000萬(wàn)畝。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平還有待提高的背景下，全國(guó)耕地總面積的減少疊加耕地保護(hù)制度實(shí)施帶來(lái)的實(shí)際用于生產(chǎn)的耕地?cái)?shù)量的減少，也制約了農(nóng)產(chǎn)品供給能力的增長(zhǎng)。

（二）城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本居高不下

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率持續(xù)提升，尤其是近十年城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)。2010—2021年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從49.9%提高到64.7%，年均增長(zhǎng)1.35個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的預(yù)測(cè)，2025年、2030年和2035年城鎮(zhèn)化率將分別達(dá)到67.99%、72.13%和75.27%④。城鎮(zhèn)化率的提高對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)一系列的影響，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供應(yīng)的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是城鎮(zhèn)人口的增加將提高對(duì)畜產(chǎn)品的需求，進(jìn)而增加對(duì)飼料糧的需求；二是城鎮(zhèn)化率提高的過(guò)程也是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口增加的過(guò)程，農(nóng)村人口的減少將大幅提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的人工成本。

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的成本不斷攀升，尤其是人工成本和土地成本快速增長(zhǎng)。2010—2020年，我國(guó)稻谷、小麥和玉米三大主糧的平均生產(chǎn)總成本上漲了66.4%，其中人工成本上漲了81.9%；同期，花生生產(chǎn)總成本上漲了88.9%，其中人工成本上漲了114.3%。2014—2020年，生豬養(yǎng)殖中每公斤主產(chǎn)品的生產(chǎn)成本上漲了52.7%。

從國(guó)際比較來(lái)看，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的成本競(jìng)爭(zhēng)力不足。以糧食生產(chǎn)為例，2010—2020年，我國(guó)小麥、稻谷、玉米和大豆單位產(chǎn)量的成本分別增長(zhǎng)42.3%、57.7%、54.4%和86.0%，而同期美國(guó)以上四大糧食作物單位產(chǎn)量的成本分別僅增長(zhǎng)-8.7%、3.4%、5.0%和18.8%，遠(yuǎn)低于中國(guó)成本的增長(zhǎng)幅度（見(jiàn)表3）。當(dāng)前，我國(guó)主要糧食品種生產(chǎn)成本已經(jīng)全面超過(guò)美國(guó)，且中美飼料糧生產(chǎn)成本的差距更大，2020年我國(guó)小麥、稻谷、玉米和大豆單位產(chǎn)量的總成本分別比美國(guó)高47.8%、46.4%、100.0%和120.8%。

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本不斷攀升的同時(shí)，生產(chǎn)利潤(rùn)空間也不斷壓縮。2011—2019年，三大主糧的平均凈利潤(rùn)從250.8元/畝下降到-30.5元/畝，2020年得益于玉米價(jià)格的上漲三大主糧凈利潤(rùn)有所回升，達(dá)到47.1元/畝。一方面，糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的提高與利潤(rùn)的下降，對(duì)農(nóng)民的收入增長(zhǎng)產(chǎn)生較大影響，導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)意愿普遍下降，對(duì)國(guó)內(nèi)配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持和補(bǔ)貼政策改革提出更多新的要求，提高了穩(wěn)產(chǎn)保供的政策成本。另一方面，考慮到國(guó)內(nèi)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化尚未完成，人工成本和土地成本仍將不斷上升，由成本倒掛決定的價(jià)格倒掛或?qū)⒊蔀槌B(tài)，價(jià)差驅(qū)動(dòng)型進(jìn)口壓力有增無(wú)減［10］，將對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)民增收造成巨大沖擊。

（三）農(nóng)業(yè)科技支撐能力不足導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)效率不高

近年，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供給的增長(zhǎng)具有重要作用，到2020年底，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率突破60%，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率超過(guò)70%，農(nóng)作物良種覆蓋率穩(wěn)定在96%以上。但是，當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中的關(guān)鍵核心技術(shù)與農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在很大的差距。以種業(yè)為例，生物技術(shù)等關(guān)鍵核心技術(shù)的應(yīng)用是促進(jìn)種業(yè)快速領(lǐng)先發(fā)展的重要基礎(chǔ)，中國(guó)多數(shù)生物育種的基礎(chǔ)研究仍然處于“跟跑”階段，難以支撐關(guān)鍵核心技術(shù)的開(kāi)發(fā)。就基因編輯技術(shù)核心專利而言，目前全球基因編輯技術(shù)核心專利共17件，美國(guó)有15件，而中國(guó)沒(méi)有此類核心專利［11］。

農(nóng)業(yè)科技支撐能力的不足，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)效率不高。以糧食生產(chǎn)為例，我國(guó)糧食單產(chǎn)水平與國(guó)際先進(jìn)國(guó)家的單產(chǎn)水平相比還有較大的差距（見(jiàn)表4）。2019年，我國(guó)小麥單產(chǎn)375.3公斤/畝，雖然比世界平均水平高68.8%，但卻比世界最高水平低37.0%；稻谷單產(chǎn)遠(yuǎn)超過(guò)世界平均水平，但比世界最高水平低15.7%；玉米單產(chǎn)為421.1公斤/畝，雖然比世界平均水平高24.8%，但卻僅為世界最高水平的60.0%；大豆單產(chǎn)為124.4公斤/畝，和世界平均水平持平，但僅為世界最高水平的48.9%。

（四）國(guó)際貿(mào)易環(huán)境惡化導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際供給不穩(wěn)定

2008年金融危機(jī)后，全球增速放緩，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家以及發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部的增長(zhǎng)趨勢(shì)出現(xiàn)明顯分化，全球化紅利逐漸消退，全球貿(mào)易環(huán)境也呈惡化趨勢(shì)。近期有所抬頭的逆全球化思潮，尤其是貿(mào)易保護(hù)主義的潛在復(fù)蘇，可能會(huì)阻礙可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及改善食物安全和營(yíng)養(yǎng)的進(jìn)程［12］。與此同時(shí)，美國(guó)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越凸顯，收入不平等程度加劇，結(jié)構(gòu)性失業(yè)問(wèn)題嚴(yán)重，由此引發(fā)民粹主義、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭［13］。國(guó)家貿(mào)易環(huán)境的變化，增加了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際供應(yīng)的不確定性和不穩(wěn)定性。

以中美貿(mào)易摩擦對(duì)我國(guó)大豆進(jìn)口格局的影響為例來(lái)看，美國(guó)于2018年3月單方面對(duì)我國(guó)發(fā)起貿(mào)易爭(zhēng)端，中美貿(mào)易摩擦由此開(kāi)始。大豆是中美農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)模最大的單品，2017年自美大豆進(jìn)口額為139.4億美元，占我國(guó)從美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口總額的57.9%。中美貿(mào)易摩擦開(kāi)始后，大豆成為自美國(guó)進(jìn)口金額絕對(duì)值下降最大的單品，2018年我國(guó)從美國(guó)的大豆進(jìn)口金額下降為70.6億美元，下降了49.3%。同時(shí)，大幅減少來(lái)自美國(guó)的大豆進(jìn)口以后，我國(guó)對(duì)巴西大豆的進(jìn)口顯著增加，導(dǎo)致2018年來(lái)自巴西的大豆占我國(guó)大豆進(jìn)口總量的比例超過(guò)2/3，大豆進(jìn)口來(lái)源進(jìn)一步集中。

五、我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供的政策思路

基于我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品供需形勢(shì)及面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，未來(lái)保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全的主要思路在于“三個(gè)優(yōu)化”，即優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品保供目標(biāo)、優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品保供路徑和優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品保供調(diào)控激勵(lì)機(jī)制。為此，需要從國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、國(guó)內(nèi)消費(fèi)和國(guó)際進(jìn)口等層面分別施策。

（一）主要思路

（1）優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品保供目標(biāo)。糧食安全及農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供的內(nèi)涵、保障的手段和水平都應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境適時(shí)調(diào)整。在農(nóng)產(chǎn)品短缺時(shí)代，為了解決人們“吃得飽”的問(wèn)題，保障農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的供給數(shù)量是首要目標(biāo)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民的消費(fèi)需求逐漸從“吃得飽”向“吃得好”轉(zhuǎn)變，即更加追求農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和多樣化。2021年，我國(guó)人均GDP達(dá)到80?976元，按年平均匯率折算達(dá)12?551美元，已經(jīng)開(kāi)始向高收入國(guó)家邁進(jìn)，人均可支配收入達(dá)到35?218元，比2012年翻一番。在此背景下，農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供的目標(biāo)應(yīng)逐漸從主要追求數(shù)量向“保產(chǎn)量、提質(zhì)量、優(yōu)結(jié)構(gòu)”并重轉(zhuǎn)變。

（2）優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品保供路徑。我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供的重點(diǎn)在供給側(cè)，主要通過(guò)促進(jìn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、穩(wěn)定國(guó)外供給、加強(qiáng)物流體系建設(shè)等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供給。2020年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議首次提出“需求側(cè)管理”，新時(shí)代保障農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給的路徑應(yīng)該兼顧供給側(cè)和需求側(cè)，從多領(lǐng)域出發(fā)保供給。要由重在生產(chǎn)領(lǐng)域兼顧流通領(lǐng)域向生產(chǎn)、流通和消費(fèi)并重轉(zhuǎn)變，從全鏈條保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給。

（3）優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品保供調(diào)控激勵(lì)機(jī)制。優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品保供調(diào)控激勵(lì)機(jī)制根本上就是優(yōu)化政府調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間的關(guān)系。黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，要“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給，在發(fā)揮好政府宏觀調(diào)控作用的基礎(chǔ)上，需要讓市場(chǎng)成為資源配置的主要機(jī)制，其核心是完善價(jià)格形成機(jī)制，讓價(jià)格真正成為調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供需關(guān)系的信號(hào)。

（二）對(duì)策建議

（1）改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，重視飼料糧供給安全。現(xiàn)有對(duì)糧食安全的研究大多將小麥、稻谷、玉米、大豆統(tǒng)稱為“糧食”，并沒(méi)有區(qū)分不同糧食類型，在四大糧食品種供需形勢(shì)差別較大的背景下，這容易對(duì)糧食安全問(wèn)題造成誤判，不利于相關(guān)政策的實(shí)施效率。當(dāng)前“谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全”的目標(biāo)已穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)，畜牧業(yè)發(fā)展帶來(lái)的飼料糧短缺是糧食安全的突出問(wèn)題。促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供的重要任務(wù)之一就是保障飼料糧安全，需要通過(guò)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制、促進(jìn)飼料糧多樣化、穩(wěn)定國(guó)際供給等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（2）強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技支撐，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大任務(wù)，是解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題的重要舉措，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展和加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的必然選擇。中國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供必須適應(yīng)新時(shí)代國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境變化，大力轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，不斷推動(dòng)農(nóng)業(yè)向良種化、機(jī)械化、規(guī)?；?、智慧化等方向發(fā)展。為此需要繼續(xù)實(shí)施種業(yè)振興行動(dòng)，加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提高數(shù)字技術(shù)在農(nóng)業(yè)中的應(yīng)用。

（3）完善價(jià)格形成機(jī)制，健全市場(chǎng)信息服務(wù)體系。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)是由國(guó)家政策調(diào)整、生產(chǎn)成本變動(dòng)、生產(chǎn)周期及供求彈性變動(dòng)等多種因素共同作用引起的，降低多因素對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的影響需要完善價(jià)格形成機(jī)制，改善信息傳導(dǎo)不暢通、信息發(fā)布滯后等現(xiàn)狀。不僅要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置和價(jià)格形成中的作用，健全優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)機(jī)制，充分發(fā)揮期貨市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格、管理風(fēng)險(xiǎn)和引導(dǎo)生產(chǎn)的功能。而且要從全國(guó)層面統(tǒng)一規(guī)劃健農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息服務(wù)體系，科學(xué)適度發(fā)布生產(chǎn)、供需、加工、疫病等信息。同時(shí)鼓勵(lì)建立農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)作為政府相關(guān)部門聯(lián)系廣大生產(chǎn)者的紐帶，通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)的信息傳播科學(xué)引導(dǎo)生產(chǎn)。

（4）加強(qiáng)食物需求管理，優(yōu)化消費(fèi)結(jié)構(gòu)減少食物浪費(fèi)。與《中國(guó)居民平衡膳食寶塔》給出的食物最高限量相比，我國(guó)居民膳食存在精細(xì)糧、食用油、肉類攝入較多而奶類攝入不足等問(wèn)題。同時(shí)，我國(guó)食物浪費(fèi)嚴(yán)重，有研究表明我國(guó)平均每年損失和浪費(fèi)3.49億噸食物。兼顧供給側(cè)和需求側(cè)，加強(qiáng)食物需求側(cè)管理，有利于緩解農(nóng)產(chǎn)品供給端壓力。通過(guò)加大宣傳、征收消費(fèi)稅等方式引導(dǎo)居民合理膳食，推動(dòng)膳食結(jié)構(gòu)合理轉(zhuǎn)型。構(gòu)建食物節(jié)約減損的責(zé)任體系，努力形成“政府大力促進(jìn)、企業(yè)積極自律、社會(huì)全面協(xié)同、公眾廣泛參與”的共治格局。

（5）暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際循環(huán)，提升國(guó)際供給穩(wěn)定性。黨的二十大再次強(qiáng)調(diào)，要“增強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動(dòng)力和可靠性，提升國(guó)家循環(huán)質(zhì)量和水平”。在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差不斷擴(kuò)大的背景下，應(yīng)理順“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”的關(guān)系，充分利用國(guó)際資源和國(guó)際市場(chǎng)，以滿足國(guó)內(nèi)對(duì)糧食數(shù)量、結(jié)構(gòu)、品質(zhì)等方面的需求。為提升國(guó)際供給的穩(wěn)定性，不僅需要促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品在區(qū)域結(jié)構(gòu)、渠道來(lái)源、運(yùn)輸路線等方面的多樣化，還需要加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際市場(chǎng)的監(jiān)測(cè)、研判、預(yù)警等基礎(chǔ)工作，及時(shí)跟蹤全球和重點(diǎn)國(guó)家供需動(dòng)態(tài)，切實(shí)提高應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)的能力。

［注?釋］

①

自給率用國(guó)內(nèi)產(chǎn)量與表觀消費(fèi)量（國(guó)內(nèi)產(chǎn)量與凈進(jìn)口量之和）的比值來(lái)衡量。

②?根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的國(guó)內(nèi)產(chǎn)量和《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2021》公布的世界總產(chǎn)量計(jì)算得到。

③?2020年可能由于新冠肺炎疫情的影響，我國(guó)居民食物消費(fèi)呈現(xiàn)人均谷物消費(fèi)上升、人均肉類消費(fèi)下降的趨勢(shì)。

④?數(shù)據(jù)為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2021年底發(fā)布的《人口與勞動(dòng)綠皮書：中國(guó)人口與勞動(dòng)問(wèn)題報(bào)告No.22》預(yù)測(cè)結(jié)果。[BFQ][ZK）]

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Realistic?Dilemma?and?Policy?Thinking?to?Ensure?Stable?Production

and?Sufficient?Supply?of?Important?Agricultural?Products?in?China

under?“Greater?Food”?Approach

Han??Lei

（Rural?Development?Institute?Chinese?Academy?of?Social?Sciences，?Beijing?100732，?China）

Abstract：???Since?the?founding?of?the?Peoples?Republic?of?China，?the?supply?of?important?agricultural?products，?such?as?grains，?has?been?continuously?enriched?in?quantity?and?varieties?since?the?party?and?the?government?attach?much?importance?to?it?and?have?made?various?beneficial?policies?for?agriculture.?The?nutrition?status?of?residents?has?been?continuously?improving?due?to?the?improvement?of?supply?quality.?At?present，?to?ensure?stable?production?and?sufficient?supply?of?import?agricultural?products，?we?are?still?facing?with?some?risks，?such?as?the?low?capacity?of?agricultural?growth?caused?by?increasing?constraints?of?agricultural?resources?and?the?environment，?the?high?production?cost?caused?by?the?rapid?urbanization，?the?low?production?efficiency?caused?by?the?lack?of?scientific?and?technological?support，?and?the?instability?of?international?supply?caused?by?the?deterioration?of?international?trade?environment.?Entering?the?new?era，?in?order?to?meet?the?peoples?higher?requirements?on?the?quantity，?quality?and?structure?of?important?agricultural?products?supply，?it?is?necessary?to?optimize?the?goals，?the?channels?and?the?incentive?mechanism?of?the?supply?of?agricultural?products，?and?take?corresponding?measures?from?the?levels?of?domestic?production，?domestic?consumption?and?international?import.

Key?words：important?agricultural?products;?ensuring?stable?production?and?sufficient?supply;?practical?difficulties;?food?demand?management

（責(zé)任編輯：張麗陽(yáng)）