金江峰

(華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院，湖北 武漢 430079)

推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。黨的十八大以來(lái)，基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，基層治理的社會(huì)化、法治化、智能化與專業(yè)化水平有了明顯提高，尤其是形成“黨領(lǐng)共治”的制度化治理體系，彌補(bǔ)了長(zhǎng)期以來(lái)基層治理制度化水平不高、非正式制度盛行的不足[1]。隨著基層治理制度化水平的提升，村莊治理除在一定程度上表現(xiàn)為行政化、規(guī)范化與程序化等特征外[2]，在總體事實(shí)上呈現(xiàn)何種治理樣態(tài)，是本文嘗試回答的問(wèn)題。

1 基層治理制度化進(jìn)程中的村治研究

中國(guó)式治理現(xiàn)代化是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義治理現(xiàn)代化，既有各國(guó)治理現(xiàn)代化的共同特征，更有基于國(guó)情的中國(guó)特色。中國(guó)式治理現(xiàn)代化的最本質(zhì)特征、最大優(yōu)勢(shì)和最重要特色是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下“一核多元、合作共治”的治理格局[3]202。堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下多元主體的合作共治，符合發(fā)展中國(guó)家步入現(xiàn)代化進(jìn)程、避免民主失序與社會(huì)不穩(wěn)定的一般規(guī)律[4]，亦是推進(jìn)地方治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求[5]。一個(gè)現(xiàn)代化的社會(huì)，應(yīng)該既充滿活力又擁有良好秩序，呈現(xiàn)出活力與秩序有機(jī)統(tǒng)一[6]338。從實(shí)踐層面看，亦即通過(guò)不斷健全完善國(guó)家治理制度體系，推進(jìn)行政體制改革的民主化、法治化進(jìn)程。所以，理解中國(guó)式治理現(xiàn)代化，需把握正式制度自上而下的建構(gòu)性[7]?；鶎又卫硎菄?guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程[8]1，亦是國(guó)家制度建構(gòu)的基礎(chǔ)?；鶎又卫憩F(xiàn)代化需要以制度化建設(shè)為指導(dǎo)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府主導(dǎo)內(nèi)含于制度化建設(shè)。

在基層治理制度化建設(shè)進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于國(guó)家科層體制的末梢，治理行為受行政科層制的影響較大，總體呈現(xiàn)對(duì)上回應(yīng)[9]、對(duì)內(nèi)整合[10]、對(duì)下經(jīng)營(yíng)與上下協(xié)調(diào)等特征[11]，其核心是在規(guī)避制度問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)與提升治理績(jī)效的基礎(chǔ)上尋求晉升機(jī)會(huì)，指標(biāo)化的治理競(jìng)爭(zhēng)成為理解制度化建設(shè)過(guò)程中鄉(xiāng)村治理的主要樣態(tài)[12]。但從村莊層面看，基層治理的制度化建設(shè)實(shí)則是制度建構(gòu)的過(guò)程，要完成村莊由自在治理到自主治理以及禮理自治到德法結(jié)合的轉(zhuǎn)變，這也決定了基層治理制度化轉(zhuǎn)型過(guò)程中村莊治理的多種樣態(tài)。一是受國(guó)家正式制度規(guī)制與激勵(lì)影響，村級(jí)組織的治理行動(dòng)主要表現(xiàn)為上級(jí)壓力驅(qū)動(dòng)與分配激勵(lì)下的橫向治理競(jìng)爭(zhēng)[13]，即圍繞指標(biāo)考核、綜合排名與績(jī)效激勵(lì)的治理競(jìng)賽[14]。而村級(jí)組織治理競(jìng)賽的異化狀態(tài)是，制度同構(gòu)與分配激勵(lì)下的內(nèi)演式創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)以及由此帶來(lái)的“內(nèi)卷化”治理[15]。二是在國(guó)家制度建構(gòu)下，村級(jí)組織往往會(huì)根據(jù)自身的利益需求和村莊治理的現(xiàn)實(shí)需要，有選擇地遵循制度行事，村莊治理由此在正式制度與非正式制度的動(dòng)態(tài)博弈中走向彈性化[16]，出現(xiàn)轉(zhuǎn)型困境下的維持性“底線”治理[17]，其基本面向是依據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)策略性地應(yīng)對(duì)制度規(guī)范[18]，其異化狀態(tài)是“懸浮”于制度與現(xiàn)實(shí)的“形式化”治理[19]。

既有研究從制度激勵(lì)與制度選擇視角對(duì)村莊治理樣態(tài)的分析，具有較強(qiáng)的理論概括性，在一定程度上反映了實(shí)踐中的村治邏輯。不足的是，相關(guān)研究多局限于探討組織管理和干部監(jiān)管層面的制度建設(shè)問(wèn)題，將基層治理制度化視作組織安排與干部行動(dòng)的制度化，從而先驗(yàn)性和邏輯化地看到制度建構(gòu)下村莊治理的消極面向。實(shí)際上，從基層治理制度化的實(shí)踐邏輯出發(fā)，制度建構(gòu)的主要對(duì)象是治理事務(wù)，是基層事務(wù)的制度化治理，而對(duì)村級(jí)組織和干部行動(dòng)的制度化形塑，是為實(shí)現(xiàn)復(fù)雜事務(wù)制度化治理的一種方式。所以，有關(guān)基層治理制度化建設(shè)下的村治樣態(tài)分析，應(yīng)當(dāng)以治理事務(wù)的制度化要求為核心，考察在事務(wù)治理的制度規(guī)范下，村級(jí)組織和村干部展開(kāi)治理行動(dòng)的實(shí)踐邏輯。

基于筆者及研究團(tuán)隊(duì)成員在廣東、江蘇、浙江、上海與湖北等地農(nóng)村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在基層事務(wù)的制度化治理要求下，村莊治理總體呈現(xiàn)的不是制度激勵(lì)下的“競(jìng)標(biāo)”治理以及制度選擇下的“底線”治理[20]，更多是追求不冒進(jìn)、不落后與不過(guò)度負(fù)累的“中位達(dá)標(biāo)”治理,即村級(jí)組織在具體治理實(shí)踐中，通常考慮的并非高標(biāo)準(zhǔn)地完成治理任務(wù)以獲取橫向競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也不是策略性、彈性化地應(yīng)付相關(guān)要求，而是在制度剛性、橫向比較與治理現(xiàn)實(shí)之間進(jìn)行平衡，追求處于排名中間位置的“中位達(dá)標(biāo)”治理。下文結(jié)合調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，詳細(xì)論述村莊“中位達(dá)標(biāo)”治理的形塑機(jī)制、實(shí)踐邏輯與主要影響。按照學(xué)術(shù)倫理要求，行文涉及的具體地名與人名皆為化名。

2 村莊“中位達(dá)標(biāo)”治理的形塑機(jī)制

國(guó)家治理由總體性支配轉(zhuǎn)向技術(shù)治理的一個(gè)重要標(biāo)志是，行政科層制的治理理念、方式與方法等對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一體化管理制度的替代，形成以目標(biāo)管理、項(xiàng)目管理與量化管理等為代表的技術(shù)治理手段[21]。在技術(shù)化治理手段嵌入下，“壓力型體制”得到強(qiáng)化，體制壓力與技術(shù)驅(qū)動(dòng)有效助推了國(guó)家治理目標(biāo)自上而下的貫徹落實(shí)。但體制壓力的動(dòng)員化特性與科層技術(shù)的理性化局限并未帶來(lái)基層的秩序化與長(zhǎng)期有效治理，反而產(chǎn)生應(yīng)付、“變通”等策略性治理行為。由此，基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)就需要以治理制度化構(gòu)建為重點(diǎn)，形塑民主、法治、科學(xué)的基層治理體系。制度化治理成為理解新時(shí)代基層治理體制改革的基本命題。在基層治理制度整合下，村莊治理理論上應(yīng)該由策略化、維持性的“底線”治理轉(zhuǎn)向高標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)的“競(jìng)標(biāo)”治理，但現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)村級(jí)組織追求中間位置排名的“中位達(dá)標(biāo)”治理，主要原因在于制度建設(shè)的負(fù)外部性成本與治理責(zé)任“硬約束”等因素促使村級(jí)組織和村干部需在治理成本與責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)之間做出平衡。

2.1 制度建設(shè)負(fù)外部性及其治理成本

從國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的制度體系構(gòu)建看，基層治理制度化建設(shè)包含三個(gè)層次：一是價(jià)值理念層面的治理制度化，即治理體制改革層面的制度化建設(shè)，主要是民主化、法治化與科學(xué)化治理等，這是基層治理制度化的重要原則；二是組織管理層面的制度化，主要是在民主、法治理念主導(dǎo)下構(gòu)建科學(xué)的管理制度體系，包括確立組織結(jié)構(gòu)、規(guī)范組織關(guān)系與約束組織行為的組織管理制度，以及指導(dǎo)、管理、監(jiān)督與激勵(lì)相關(guān)主體的干部管理制度等，這是基層治理制度化的主要支撐；三是治理實(shí)踐層面的制度化，即圍繞治理事務(wù)下沉建立的相關(guān)配套制度，如項(xiàng)目管理制度、監(jiān)督考核制度與評(píng)估激勵(lì)制度等，這是基層治理制度化的機(jī)制保障。其中，組織管理制度主要起到規(guī)范與約束作用，治理實(shí)踐制度主要發(fā)揮引導(dǎo)、標(biāo)尺與評(píng)價(jià)等作用，二者在具體事務(wù)治理中共同塑造村級(jí)組織和村干部的治理行為。

對(duì)村級(jí)組織和村干部而言，組織管理制度與治理實(shí)踐制度的建立，除規(guī)范、約束、引導(dǎo)與評(píng)價(jià)等正向作用外，亦存在一定的負(fù)外部性影響，即自上而下的制度嵌入與建構(gòu)在塑造村莊治理行動(dòng)的同時(shí)，可能會(huì)帶來(lái)制度運(yùn)作成本及制度約束下治理成本的增加。如在實(shí)踐中，按照組織管理制度與治理實(shí)踐制度設(shè)計(jì)，政府雖承擔(dān)部分事務(wù)的治理費(fèi)用，但往往是通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“一事一議”等方式進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，村級(jí)組織還需承擔(dān)一定的配套費(fèi)用。而當(dāng)政策任務(wù)和治理事務(wù)與村莊發(fā)展需求產(chǎn)生張力時(shí)，村級(jí)組織需要承擔(dān)的治理成本往往會(huì)更高，這在農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治政策中表現(xiàn)得尤為明顯。例如，村級(jí)組織要完成禁養(yǎng)圈養(yǎng)任務(wù)，就需要承擔(dān)拆除養(yǎng)殖設(shè)施和集中建造豬圈羊圈的成本。在基層治理制度化建設(shè)要求下，村干部需要遵照剛性組織管理制度與治理實(shí)踐制度行事，從而強(qiáng)化了制度負(fù)外部性下治理實(shí)踐成本的不可化約性，亦即村級(jí)組織難以采取“自籌自支”時(shí)期的低度合作或應(yīng)付策略等來(lái)降低治理成本[22]。

2.2 治理成本、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)與達(dá)標(biāo)治理

在組織管理制度與治理實(shí)踐制度的“硬約束”下，村級(jí)組織理論上可以通過(guò)“底線”治理來(lái)應(yīng)對(duì)制度剛性約束，從而降低治理成本。但制度監(jiān)督、考核排名內(nèi)含的能力評(píng)價(jià)與面子競(jìng)爭(zhēng)等促使村級(jí)組織和村干部在考慮治理成本時(shí)不得不兼顧各種外在壓力與風(fēng)險(xiǎn)，比如“底線”治理帶來(lái)的考核壓力、信任壓力與責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)等。由此，在村莊治理實(shí)踐中，村級(jí)組織和村干部通常不會(huì)簡(jiǎn)單基于成本考量選擇“底線”治理，當(dāng)然也較少會(huì)因顧及考評(píng)與責(zé)任壓力，罔顧治理成本和現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行“競(jìng)標(biāo)”治理；而是在綜合平衡治理成本與問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上采取折衷策略，爭(zhēng)取治理達(dá)標(biāo)前提下的中間位置排名，以實(shí)現(xiàn)成本投入與績(jī)效輸出之間的帕累托最優(yōu)。按照廣東佛山N鎮(zhèn)L村村干部的說(shuō)法：“完成上面要求的任務(wù)固然重要，但僅完成任務(wù)還不夠，如果每次排名都在后面，鎮(zhèn)里一樣要問(wèn)責(zé)。十八個(gè)村為什么就L村落后，說(shuō)明班子不團(tuán)結(jié)、干部態(tài)度不積極，這反映了組織建設(shè)問(wèn)題，也是干部能力問(wèn)題?！?1)筆者于2022年7月12日上午對(duì)N鎮(zhèn)L村羅委員的訪談。所以，實(shí)踐場(chǎng)域內(nèi)村與村之間圍繞具體治理事務(wù)的橫向競(jìng)爭(zhēng)排名反而是村級(jí)組織緩解制度壓力、規(guī)避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)。在湖北潛江H鎮(zhèn)Z村村干部看來(lái)：“與考核排名相比，任務(wù)完成標(biāo)準(zhǔn)一般還沒(méi)那么重要，上面看的是所有村的整體情況，看的是村與村之間的差距。大家都完成得不好，標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)降低，矮子里面挑高個(gè)。大家都完成得很好，標(biāo)準(zhǔn)自然就高，高個(gè)里面找矮子。不管什么標(biāo)準(zhǔn)，反正不能老是排名墊底，否則免不了被通報(bào)和約談?！?2)筆者于2022年5月3日上午對(duì)H鎮(zhèn)Z村董副主任的訪談。

質(zhì)言之，基層治理制度化構(gòu)建帶來(lái)制度負(fù)外部性下的治理成本提升與責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)增加，促使村級(jí)組織和村干部的治理實(shí)踐需要綜合考量行動(dòng)成本及可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)考核排名的中間位置達(dá)標(biāo)，實(shí)現(xiàn)成本控制與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。由此，不冒進(jìn)、不落后、不過(guò)度負(fù)累構(gòu)成村莊“中位達(dá)標(biāo)”治理的基本特征，其內(nèi)涵主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

其一，制度要求的達(dá)標(biāo)治理。即根據(jù)組織管理制度和治理實(shí)踐制度要求，在程序規(guī)范、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與量化考核上的達(dá)標(biāo)治理，這是村級(jí)組織獲取“中位”排名的基礎(chǔ)保障。村級(jí)組織和村干部需要按照制度的程序規(guī)范設(shè)計(jì)、執(zhí)行時(shí)限設(shè)置、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定與量化考核要求等進(jìn)行規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化與專業(yè)化治理，包括：程序?qū)用娴囊?guī)范達(dá)標(biāo)、檢查監(jiān)督層面的應(yīng)急達(dá)標(biāo)和數(shù)量考核層面的量化達(dá)標(biāo)等。其中，應(yīng)急達(dá)標(biāo)因受第三方檢查監(jiān)督動(dòng)態(tài)性以及治理事務(wù)不確定性等影響，對(duì)村級(jí)組織和村干部具有一定的挑戰(zhàn)，也最易增加治理成本與生發(fā)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。而規(guī)范達(dá)標(biāo)與量化達(dá)標(biāo)有著比較明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)和具體數(shù)量，村級(jí)組織和村干部相對(duì)容易進(jìn)行成本控制與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。

其二，橫向比較的達(dá)標(biāo)治理。即在各村的橫向競(jìng)爭(zhēng)中，至少達(dá)到中間位次的考核排名。這種“中位達(dá)標(biāo)”以規(guī)范達(dá)標(biāo)、應(yīng)急達(dá)標(biāo)與量化達(dá)標(biāo)等為前提，但不等同于制度要求的達(dá)標(biāo)治理，而是綜合性、尺度化的達(dá)標(biāo)要求，需要在包括制度要求達(dá)標(biāo)的綜合考評(píng)中與其他村莊拉開(kāi)距離，獲取結(jié)果排名上的達(dá)標(biāo)；但比制度要求達(dá)標(biāo)有著更高的標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵是要在賦分權(quán)重比較大、領(lǐng)導(dǎo)和部門關(guān)注度比較高的中心工作上能夠做得比較好，或者在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定與治理創(chuàng)新等重點(diǎn)工作上能夠獲得加分。所以，各村想要在橫向比較與評(píng)估排名中實(shí)現(xiàn)“中位達(dá)標(biāo)”，關(guān)鍵是保證中心工作排名的中等，否則就只能依靠村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展或治理創(chuàng)新上的突出表現(xiàn)。

如果說(shuō)“競(jìng)標(biāo)”治理和“底線”治理是基層治理制度化過(guò)程中村莊治理狀態(tài)的兩極，反映出理論研究上的選擇偏差問(wèn)題，那么“中位達(dá)標(biāo)”治理則是村莊治理的中間態(tài)，研究的是一般村莊的普遍性治理選擇?！爸形贿_(dá)標(biāo)”治理對(duì)治理成本與責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的綜合考量，在一定程度上擺脫了考核排名壓力與經(jīng)濟(jì)績(jī)效激勵(lì)預(yù)設(shè)下村級(jí)組織不惜成本的治理競(jìng)爭(zhēng)假設(shè)，同時(shí)跳出了村莊自利性與脫嵌性傳統(tǒng)認(rèn)知下村級(jí)組織不顧責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的“底線”治理假設(shè)，更加能夠反映多數(shù)村莊的一般性治理實(shí)踐樣態(tài)。

3 村莊“中位達(dá)標(biāo)”治理的實(shí)踐邏輯

實(shí)踐中，“中位達(dá)標(biāo)”治理主要針對(duì)的是制度硬約束下的“千分制”或“百分制”考核達(dá)標(biāo)，是結(jié)果導(dǎo)向的達(dá)標(biāo)治理行為。但綜合考評(píng)得分以日常治理過(guò)程為依據(jù)，是對(duì)村級(jí)組織和村干部在各項(xiàng)公共事務(wù)中制度執(zhí)行情況與治理成效考核的總體評(píng)價(jià)。這也說(shuō)明“中位達(dá)標(biāo)”具有過(guò)程達(dá)標(biāo)與結(jié)果達(dá)標(biāo)的雙重性。其中，結(jié)果“中位達(dá)標(biāo)”源自過(guò)程達(dá)標(biāo)，具體包括制度要求下的規(guī)范達(dá)標(biāo)、應(yīng)急達(dá)標(biāo)與量化達(dá)標(biāo)等，但并非所有事項(xiàng)“中位達(dá)標(biāo)”的簡(jiǎn)單加總。因?yàn)椴煌马?xiàng)有輕重差異，如上文提及的中心工作，考核權(quán)重比較大，就必須達(dá)到中間排名位置，而常規(guī)事務(wù)與業(yè)務(wù)工作考核比重較輕，拉開(kāi)分差不容易，一般無(wú)需刻意追求中間位置排名。另外，對(duì)于量化要求事項(xiàng)，有些完成度越高，反而影響結(jié)果考核與綜合排名，村干部也不能追求中位排名。由此，村莊“中位達(dá)標(biāo)”治理的實(shí)踐機(jī)理是成本與風(fēng)險(xiǎn)考量下的分類達(dá)標(biāo)，即基于不同類型治理事務(wù)的有選擇達(dá)標(biāo)，主要表現(xiàn)為常規(guī)且無(wú)量化要求事務(wù)的規(guī)范對(duì)標(biāo)、常規(guī)且有數(shù)量要求事務(wù)的量化平衡，以及中心工作與重點(diǎn)工作的差異化作為等。

3.1 規(guī)范對(duì)標(biāo)

在基層治理制度化建設(shè)背景下，目標(biāo)管理責(zé)任考核體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容是建立支撐組織管理制度與治理實(shí)踐制度運(yùn)轉(zhuǎn)的專項(xiàng)考核指標(biāo)，以確保村級(jí)組織和村干部治理行為的規(guī)范化、程序化與專業(yè)化。但因這一考核指標(biāo)面向的是原則性的組織管理和組織行為，雖有考核賦分，但很難進(jìn)行量化要求，村級(jí)組織通常只能在質(zhì)性層面展開(kāi)規(guī)范行動(dòng)，對(duì)照規(guī)范要求進(jìn)行達(dá)標(biāo)治理的特征比較明顯，故稱之為規(guī)范對(duì)標(biāo)。在村莊治理實(shí)踐中，規(guī)范對(duì)標(biāo)有兩層含義：一是按照組織管理制度與治理實(shí)踐制度的規(guī)定、規(guī)則與程序展開(kāi)治理行動(dòng)，在行為上對(duì)標(biāo)行政科層制度的規(guī)范要求，這是基層治理制度化建設(shè)的基本原則之一；二是因存在組織間信息不對(duì)稱和個(gè)體道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，上級(jí)政府對(duì)村級(jí)組織的規(guī)范執(zhí)行情況難以進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，需要設(shè)置具體、可視的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，如網(wǎng)絡(luò)流程管理、村務(wù)公開(kāi)、檔案管理等，以約束村級(jí)組織和村干部的治理行為。從基層規(guī)范監(jiān)督與考核實(shí)際看，上級(jí)部門通常難以要求村級(jí)組織完全按照制度規(guī)范與程序開(kāi)展治理行動(dòng)，在未出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事件前，也較少會(huì)細(xì)究村干部是否真正遵循規(guī)范程序，只原則性地要求程序合法與治理有效。所以，村干部在實(shí)踐場(chǎng)域內(nèi)對(duì)標(biāo)的往往不是文本化與原則性的規(guī)范，而是具體、可視與可操作性的規(guī)范，比如參照科層制政務(wù)公開(kāi)、檔案管理而實(shí)施的制度上墻、村務(wù)公開(kāi)和留痕治理等。

規(guī)范對(duì)標(biāo)的重點(diǎn)由規(guī)范遵循走向規(guī)范循證，表明文本層面的規(guī)范考核項(xiàng)目已經(jīng)被虛化，代之是實(shí)踐層面的考核規(guī)則[23]。既然文本規(guī)范考核被虛化，相關(guān)考核項(xiàng)目賦分也就缺乏實(shí)質(zhì)意義，村莊之間在規(guī)范層面由此也難有得分差距，只需做好規(guī)定動(dòng)作和檔案管理等，保證“不出錯(cuò)、不扣分”即可。如筆者在浙江麗水Y鄉(xiāng)Y村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村干部為應(yīng)付上級(jí)部門的檢查考核，每天會(huì)填寫工作日志，記錄當(dāng)天工作內(nèi)容與工作心得，對(duì)各種會(huì)議記錄和工作照片也會(huì)建立專門工作檔案。在上海金山T鎮(zhèn)，村莊為對(duì)標(biāo)上級(jí)部門的規(guī)范化考核要求，將工作臺(tái)賬細(xì)分到30多類、近200項(xiàng)。而江蘇南京Y街道各村在上級(jí)部門循證式規(guī)范考核下，不僅在調(diào)解糾紛時(shí)會(huì)配戴執(zhí)法記錄儀，糾紛調(diào)處后還會(huì)撰寫數(shù)百字的調(diào)解報(bào)告。在湖北武漢J區(qū)A鎮(zhèn)，各村為應(yīng)對(duì)上級(jí)規(guī)范考核要求，普遍會(huì)安排一名年輕干部專職制作工作臺(tái)賬和管理工作檔案，由此造成村莊正式治理力量的分散，村級(jí)組織往往通過(guò)返聘干部的形式來(lái)緩解治理工作中的人手不足。

“以跡達(dá)標(biāo)”是村級(jí)組織應(yīng)對(duì)常規(guī)且無(wú)量化考核要求事務(wù)的基本策略，上級(jí)部門在進(jìn)行規(guī)范考核時(shí)通常也只對(duì)常規(guī)業(yè)務(wù)和治理事務(wù)進(jìn)行類型化痕跡考察，佐證村級(jí)組織是否在組織規(guī)范與制度要求內(nèi)進(jìn)行了積極治理。所以，只要村干部對(duì)標(biāo)考核內(nèi)容，對(duì)治理事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范分類與痕跡管理，就基本能夠?qū)崿F(xiàn)達(dá)標(biāo)。同時(shí)也因規(guī)范考核分?jǐn)?shù)占比不大，留痕工作多寓于日常組織管理和社會(huì)治理，村與村之間的得分差距基本上在1～2分，對(duì)綜合考評(píng)與結(jié)果排名影響甚微，村級(jí)組織只需做到規(guī)范對(duì)標(biāo)，就能夠保證“不扣分”，不對(duì)村莊“中位”排名造成影響(3)2021年5月，筆者及研究團(tuán)隊(duì)成員在湖北T市Z鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，鎮(zhèn)村兩級(jí)干部普遍認(rèn)為，只要日常工作做到位、能夠?qū)?biāo)制度規(guī)范進(jìn)行組織管理和社會(huì)治理，規(guī)范化的考核基本上不構(gòu)成壓力，鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、村與村之間的得分差距基本上不會(huì)超過(guò)2分。。

3.2 量化平衡

相較于規(guī)范層面的原則性、過(guò)程性與質(zhì)性化達(dá)標(biāo)要求，以及由此衍生的循證式規(guī)范對(duì)標(biāo)，在目標(biāo)管理責(zé)任考核體系中還有較大部分量化考核項(xiàng)目明確了數(shù)量化達(dá)標(biāo)要求，直接對(duì)應(yīng)著村級(jí)組織和村干部的治理績(jī)效，并影響著村莊的綜合考評(píng)得分和結(jié)果排名。對(duì)于這部分量化考核項(xiàng)目，村級(jí)組織和村干部在展開(kāi)治理行動(dòng)時(shí)必須保證考核的量化達(dá)標(biāo)，否則將面臨扣分處罰，重者還可能被誡勉、通報(bào)和約談。從考核項(xiàng)目設(shè)置看，量化達(dá)標(biāo)可分為負(fù)向達(dá)標(biāo)與正向達(dá)標(biāo)兩種，其中正向達(dá)標(biāo)又分剛性達(dá)標(biāo)與彈性達(dá)標(biāo)。負(fù)向達(dá)標(biāo)是禁止出現(xiàn)的問(wèn)題，如黨風(fēng)廉政、平安綜治、生態(tài)建設(shè)、安全生產(chǎn)、食品安全、秸稈禁燒、農(nóng)地“非農(nóng)化”與“非糧化”等“一票否優(yōu)”項(xiàng)目，凡有違標(biāo)必扣分。正向剛性達(dá)標(biāo)是必須達(dá)到的數(shù)量，超額完成沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì)，未完成規(guī)定數(shù)量則要扣分，如每周召開(kāi)辦公會(huì)議的數(shù)量、書記上黨課次數(shù)、每月安全生產(chǎn)摸底數(shù)量、每季度組織志愿服務(wù)活動(dòng)次數(shù)和生育證辦理率等。正向彈性達(dá)標(biāo)有底數(shù)要求，未完成要扣分，超額完成任務(wù)可以獲得加分或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，如在黨建工作的“‘能人’回歸工程”項(xiàng)目中，每年以引進(jìn)1名“能人”回歸為基本要求，未完成扣5分，超額引進(jìn)1名“能人”回村創(chuàng)業(yè)加3分；在招商引資信息提供上，以報(bào)送3條有用信息為最低要求，少一條扣5分，多一條加10分。

上述負(fù)向達(dá)標(biāo)項(xiàng)目是硬性規(guī)定，出現(xiàn)問(wèn)題直接扣分，影響村莊綜合得分與排名。正向達(dá)標(biāo)項(xiàng)目雖也是硬性考核，但村莊在完成基本任務(wù)后，可以自主選擇達(dá)標(biāo)數(shù)量。由此，村干部會(huì)在治理成本、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)及考核排名等多重考慮下做出平衡。因?yàn)檫_(dá)標(biāo)指數(shù)越高，村級(jí)組織所需花費(fèi)的治理成本也越高，同時(shí)承擔(dān)的責(zé)任壓力就越大。而從考核項(xiàng)目設(shè)置看，單項(xiàng)達(dá)標(biāo)指數(shù)升高，并不一定會(huì)提升村莊綜合考核分?jǐn)?shù)與結(jié)果排名，甚至?xí)?lái)負(fù)面影響。具體而言，村級(jí)組織的量化平衡行為主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是治理成本、責(zé)任壓力與預(yù)期收益層面的平衡，即為降低治理成本與規(guī)避累進(jìn)的責(zé)任壓力，選擇控制任務(wù)完成數(shù)量。最直接的是，可量化治理任務(wù)多屬于常規(guī)事務(wù)，上級(jí)部門在制定達(dá)標(biāo)數(shù)量時(shí)，本身是高標(biāo)準(zhǔn)要求，且超額完成加分額度不大。對(duì)于村級(jí)組織而言，在常規(guī)事務(wù)上超額達(dá)標(biāo)，不僅要擠占中心工作和重點(diǎn)工作的治理資源，而且越是超額，上級(jí)部門的達(dá)標(biāo)要求越高，村級(jí)組織的完成難度越大、治理成本越高、績(jī)效收益越低。以湖北黃石市X街道兩孩政策與出生人口性別比綜合治理考核為例，區(qū)定完成率為60%，街道指標(biāo)上升到70%，每高(低)1個(gè)百分點(diǎn)加(減)0.1分。實(shí)際上各村就算綜合騰挪外出人口和暫住人口，也只能勉強(qiáng)達(dá)到50%，有的村雖個(gè)別年度可達(dá)到70%以上，但出于任務(wù)可能會(huì)累進(jìn)考慮，也不會(huì)選擇達(dá)標(biāo)，而是會(huì)把部分?jǐn)?shù)量調(diào)減至下一年度上報(bào)。其中關(guān)鍵就在于，村莊會(huì)在達(dá)標(biāo)治理成本、不達(dá)標(biāo)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)與預(yù)期收益之間做出平衡，從而共同做出默契選擇。

二是單項(xiàng)達(dá)標(biāo)與綜合達(dá)標(biāo)之間的平衡，主要是考慮單項(xiàng)事務(wù)的達(dá)標(biāo)治理對(duì)綜合考核分?jǐn)?shù)與結(jié)果排名的影響。一般單項(xiàng)治理事務(wù)的量化超標(biāo)，村級(jí)組織會(huì)獲得加分，提高村莊綜合考評(píng)分?jǐn)?shù)；但在目標(biāo)責(zé)任考核體系中，單項(xiàng)考核有時(shí)會(huì)與綜合考評(píng)存在沖突，單項(xiàng)得分越高，反而會(huì)降低綜合考評(píng)分?jǐn)?shù)，由此需要村級(jí)組織進(jìn)行量化平衡。例如，村莊矛盾糾紛調(diào)解案件上報(bào)越多，社會(huì)治安綜合治理得分越高，但在和諧農(nóng)村建設(shè)上的評(píng)分就越低，村級(jí)組織由此不得不基于綜合考核得分與排名，在案件上報(bào)得分與和諧農(nóng)村評(píng)分之間進(jìn)行平衡。又如，浙江麗水網(wǎng)格化管理要求村網(wǎng)格員每月至少上報(bào)25個(gè)巡查工單，少1個(gè)扣5元，超額1個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)5元，但工單數(shù)量越多，反映的是村內(nèi)常態(tài)治理與環(huán)境衛(wèi)生長(zhǎng)效治理越不到位，環(huán)境綜合整治項(xiàng)目考核得分就越低，最多可以扣10分。所以，在實(shí)踐中各村會(huì)默契地限制網(wǎng)格員每月工單數(shù)量不能超過(guò)30個(gè)，確保網(wǎng)格員不會(huì)出于個(gè)人利益或村莊間競(jìng)爭(zhēng)而“無(wú)序”上報(bào)工單，提升村莊環(huán)境衛(wèi)生治理成本，降低村莊綜合考評(píng)得分。

3.3 差異化作為

在基層目標(biāo)管理責(zé)任考核體系中，中心工作與重點(diǎn)工作的分?jǐn)?shù)占比是除黨建工作外最高的。如果將量化考核表中關(guān)涉中心工作與重點(diǎn)工作的項(xiàng)目計(jì)算在內(nèi)，其考核分?jǐn)?shù)占比甚至比黨建工作的總分還要高。以湖北省J市L鎮(zhèn)2021年度千分制量化考核實(shí)施細(xì)則為例，黨建工作總分是260分，鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)考核是200分，另外還有180分融入組織工作、宣傳統(tǒng)戰(zhàn)、精準(zhǔn)扶貧、衛(wèi)生和計(jì)劃生育、綜合治理、社會(huì)事務(wù)與工業(yè)經(jīng)濟(jì)等項(xiàng)目中，考核總分共計(jì)380分。實(shí)際上中心工作與重點(diǎn)工作的考核分?jǐn)?shù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他項(xiàng)目，且因黨建工作主要是統(tǒng)一的規(guī)定動(dòng)作，各村之間考核得分一般差距較小。所以，影響村莊綜合評(píng)分排名的關(guān)鍵是中心工作及重點(diǎn)工作的得分，只要村級(jí)組織能夠確保在上述工作中考評(píng)“不落后”，基本可以實(shí)現(xiàn)橫向競(jìng)爭(zhēng)的“中位”排名。從村莊治理實(shí)踐看，村級(jí)組織在治理成本與責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的雙重約束下，主要是采取“差異化作為”方式，推動(dòng)中心工作和重點(diǎn)工作治理的“中位達(dá)標(biāo)”。所謂“差異化作為”主要是指，村級(jí)組織通過(guò)在中心工作與重點(diǎn)工作推進(jìn)方式、方法和方向上的差異化行動(dòng)，提升考核得分與排名，實(shí)現(xiàn)差異化“中位達(dá)標(biāo)”。在實(shí)踐層面，村級(jí)組織的差異化作為主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

其一，工作推進(jìn)方向上的差異化作為，即在中心工作與重點(diǎn)工作的綜合考核項(xiàng)目體系中，選擇一個(gè)或數(shù)個(gè)貼近村莊經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化現(xiàn)實(shí)的子項(xiàng)目，投入資源進(jìn)行集中打造和重點(diǎn)治理，通過(guò)塑造“亮點(diǎn)”來(lái)提高考評(píng)分?jǐn)?shù)與排名。如筆者在浙江紹興W鎮(zhèn)X村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，環(huán)境衛(wèi)生考核評(píng)比中村莊因無(wú)法與城市社區(qū)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，村級(jí)組織會(huì)選擇將主要人力與財(cái)力資源投向鄉(xiāng)村文化、生態(tài)營(yíng)造和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等考核項(xiàng)目，通過(guò)“亮點(diǎn)”或典型工作，彌補(bǔ)環(huán)境衛(wèi)生考核中的劣勢(shì)。而對(duì)于村莊環(huán)境衛(wèi)生，村干部認(rèn)為投入再多，都沒(méi)法跟居民小區(qū)比，只要保持相對(duì)整潔、不在檢查中出大問(wèn)題即可。又如，在上海金山T鎮(zhèn)“文明城市創(chuàng)建”考核中，村莊因外來(lái)人口多而帶來(lái)的群租合租、違規(guī)經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題突出，與居民小區(qū)相比，往往無(wú)法在環(huán)境衛(wèi)生、公共秩序與公共安全等考核項(xiàng)目中獲取得分；但村莊有著“半熟人社會(huì)”的關(guān)系資源[24]9，能夠組織村民(主要是老年人)進(jìn)行各種文藝匯演和志愿服務(wù)等，從而在公益宣傳、精神文明活動(dòng)開(kāi)展等考核項(xiàng)目中獲得比較多的得分。因此，多數(shù)村莊在“文明城市創(chuàng)建”考評(píng)中，都將主要精力放在社會(huì)團(tuán)體培育和志愿者隊(duì)伍建設(shè)上，通過(guò)文藝活動(dòng)、志愿活動(dòng)與精神文明宣傳等，彌補(bǔ)其他考核項(xiàng)目的劣勢(shì)，并動(dòng)員村民積極參與。

其二，工作推進(jìn)方式、方法上的差異化作為，即在工作重點(diǎn)比較突出、目標(biāo)管理責(zé)任考核項(xiàng)目指向比較集中時(shí)，所有村莊的注意力往往都放在少數(shù)幾個(gè)考核項(xiàng)目上，村級(jí)組織通過(guò)差異化競(jìng)爭(zhēng)方式，確?？荚u(píng)分?jǐn)?shù)與排名不落后。如筆者在廣東佛山N鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，在“大城市、小農(nóng)村”格局下，“千分制量化考核細(xì)則”中的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目主要被地方化為環(huán)境衛(wèi)生整治，且專門設(shè)有季度“紅黑榜”，每進(jìn)入“紅榜”一次，財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)40萬(wàn)元，同時(shí)在年終量化考核加分。而列入“黑榜”雖沒(méi)有階段性處罰，但會(huì)影響村級(jí)組織年終得分和村“兩委”干部績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。按照L村張書記的說(shuō)法：每個(gè)季度都進(jìn)“紅榜”當(dāng)然好，但想獲得每年160萬(wàn)元的財(cái)政專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)，村里至少要投入300多萬(wàn)元，且不一定有成效。如果不打算進(jìn)“紅榜”，村里每年需要支付200萬(wàn)元左右的環(huán)境衛(wèi)生治理費(fèi)用，同時(shí)還要面臨年底綜合考評(píng)墊底風(fēng)險(xiǎn)和約談壓力，也不可行。所以，包括L村在內(nèi)的十多個(gè)村都選擇將人力、物力和財(cái)力集中投入某個(gè)季度，爭(zhēng)取每年能進(jìn)“紅榜”1～2次，這樣既能獲得幾十萬(wàn)元財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，年終綜合考評(píng)也不至于排名落后(4)筆者于2022年7月18日上午對(duì)N鎮(zhèn)L村張書記的訪談。。

綜上所述，在治理成本與責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的雙重約束下，多數(shù)村級(jí)組織及其村干部為尋求綜合考評(píng)得分與結(jié)果排名的中間位置，實(shí)現(xiàn)不冒進(jìn)、不落后、不過(guò)度負(fù)累的“中位達(dá)標(biāo)”治理，通常會(huì)根據(jù)治理事務(wù)的不同考核要求，采取分類達(dá)標(biāo)策略。分類達(dá)標(biāo)的實(shí)踐邏輯是：在質(zhì)性考核項(xiàng)目上的規(guī)范對(duì)標(biāo)，保證考核中“不出錯(cuò)”；在數(shù)量化考核項(xiàng)目上的量化平衡，確保單項(xiàng)考核之間“不沖突”，以及在重點(diǎn)考核項(xiàng)目上的差異化作為，力求綜合考評(píng)的“不落后”。前兩種“中位達(dá)標(biāo)”策略實(shí)際上主要針對(duì)常規(guī)治理事務(wù)中的“不扣分”，是獲得中間位置考核得分與排名的基礎(chǔ)保障；差異化作為則是為在中心工作與重點(diǎn)工作中“有加分”“不落后”，是獲得中間位置考核得分與排名的關(guān)鍵。村莊“中位達(dá)標(biāo)”治理作為村級(jí)組織和村干部應(yīng)對(duì)制度建設(shè)負(fù)外部性及其責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的一種行動(dòng)策略，也是邁向基層治理制度化建設(shè)過(guò)程中村莊治理的一種樣態(tài)，其運(yùn)作實(shí)踐對(duì)基層治理會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響，是本研究需要進(jìn)一步討論的一個(gè)重點(diǎn)。

4 村莊“中位達(dá)標(biāo)”治理的主要影響

在基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)程中，伴隨國(guó)家治理制度體系自上而下的嵌入，村級(jí)組織同時(shí)面臨制度建構(gòu)帶來(lái)的治理成本增長(zhǎng)與責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)增加的問(wèn)題。為化解制度化建設(shè)負(fù)外部性帶來(lái)的成本及風(fēng)險(xiǎn)壓力，村級(jí)組織嘗試將基層治理制度化理念具象化為目標(biāo)管理責(zé)任考核體系下的指標(biāo)治理，通過(guò)在程序規(guī)范上的對(duì)標(biāo)治理、量化要求上的平衡治理和中心工作及重點(diǎn)工作上的差異化作為等，獲取綜合考評(píng)與結(jié)果排名上的“中位達(dá)標(biāo)”。村級(jí)組織對(duì)不同制度要求下治理事務(wù)的分類治理策略，實(shí)質(zhì)上反映了其應(yīng)對(duì)基層治理制度化建設(shè)的調(diào)適行動(dòng)。該調(diào)節(jié)與適應(yīng)行為在直觀層面有助于緩解制度規(guī)制下村級(jí)組織的治理成本壓力及剛性責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。從間接層面看，村級(jí)組織的“中位達(dá)標(biāo)”治理對(duì)基層治理制度化建設(shè)帶來(lái)了兩方面的影響：一方面，可能銷蝕基層治理制度化建設(shè)的價(jià)值內(nèi)涵，帶來(lái)村莊治理的“工具理性”；另一方面，可能會(huì)逐漸生產(chǎn)出一種新的“規(guī)則意識(shí)”，推動(dòng)正式治理制度與村莊治理實(shí)踐的融合，實(shí)現(xiàn)基層治理的“實(shí)體化”轉(zhuǎn)型。

4.1 村莊治理的“工具理性”

基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，包含治理價(jià)值現(xiàn)代化與治理工具現(xiàn)代化雙重要求。在治理價(jià)值現(xiàn)代化層面，主要是建立起符合民主、法治精神的治理價(jià)值理念，推動(dòng)自治、法治、德治的融合，實(shí)現(xiàn)基層治理的共建、共治、共享；在治理工具現(xiàn)代化層面，主要是運(yùn)用制度化、規(guī)范化、程序化與技術(shù)化的治理工具(如目標(biāo)管理責(zé)任制、項(xiàng)目化治理、網(wǎng)格化治理和信息化治理等)來(lái)提升基層治理的社會(huì)化、法治化、智能化與專業(yè)化水平。治理價(jià)值現(xiàn)代化與治理工具現(xiàn)代化的有機(jī)融合，構(gòu)成基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一體兩面。但從實(shí)踐看，村級(jí)組織和村干部采用的“中位達(dá)標(biāo)”治理，卻是以追求治理行動(dòng)符合工具理性為目標(biāo)，將主要精力和資源投向?qū)で笾贫纫罁?jù)與規(guī)范合法，以實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程的“不出錯(cuò)”“不扣分”和治理結(jié)果的“不落后”。這種循證式或目標(biāo)導(dǎo)向的治理行動(dòng)，客觀上偏離了基層治理現(xiàn)代化的價(jià)值內(nèi)涵，不僅會(huì)抑制民主、法治精神在基層的生長(zhǎng)以及自治、法治、德治的融合，而且可能導(dǎo)致村莊治理陷入“工具理性”的困境。這里的“工具理性”主要是指，治理主體在目標(biāo)選擇上的工具化導(dǎo)向以及治理行動(dòng)上的工具化應(yīng)對(duì)。具體到村莊治理實(shí)踐，就是村級(jí)組織和村干部的行動(dòng)面向不是如何有效承接自上而下的政治與行政任務(wù)，以及如何妥善處置村莊內(nèi)生性治理事務(wù)，推動(dòng)基層善治體系的建立和治理能力水平的提升，而是為了在治理過(guò)程上符合規(guī)范要求與考核標(biāo)準(zhǔn)，在治理結(jié)果上能夠達(dá)到綜合考評(píng)的中間位置，以實(shí)現(xiàn)治理行動(dòng)的“不求邀功、但求避責(zé)”[25]。

此外，村莊治理的“工具理性”還可能帶來(lái)村治實(shí)踐中的形式主義問(wèn)題。村級(jí)組織和村干部的治理行動(dòng)雖在規(guī)范要求與量化標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)現(xiàn)了形式達(dá)標(biāo)，但難以保證治理效果與價(jià)值理性上的實(shí)質(zhì)達(dá)標(biāo)。至于如何化解“中位達(dá)標(biāo)”下的村莊治理“工具理性”難題，宏觀層面需要推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化的價(jià)值理性與工具理性有機(jī)融合，形塑價(jià)值理性引導(dǎo)下符合工具理性要求的治理過(guò)程；中觀和微觀層面則要求在制度執(zhí)行過(guò)程中適當(dāng)給予基層治理主體一定的騰挪空間，不能因制度的執(zhí)行而抑制了基層治理主體的能動(dòng)性，這就要求對(duì)上級(jí)部門的監(jiān)督考核行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗疲酝苿?dòng)目標(biāo)管理考核體系由約束性指標(biāo)向引導(dǎo)性指標(biāo)的轉(zhuǎn)變。類似這樣的制度創(chuàng)新已經(jīng)在浙江上虞區(qū)和北京順義區(qū)進(jìn)行了有益嘗試，值得借鑒。

4.2 村莊治理的“實(shí)體化”轉(zhuǎn)型

有學(xué)者指出，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理具有區(qū)別于形式主義與理性主義的“實(shí)體主義”特征，更加注重基層治理的實(shí)效以及客觀條件約束下治理制度所發(fā)揮的實(shí)際作用，而非關(guān)注制度在多大程度上符合法律規(guī)范，所以是一種實(shí)體治理模式[26]15-16。在實(shí)體治理下，村級(jí)組織對(duì)治理制度秉持的是適用與實(shí)用原則，并不特別在乎正式制度的規(guī)范約束性，而是根據(jù)治理目標(biāo)需求，策略性、變通性地運(yùn)用正式制度或采用非正式制度，以求達(dá)到治理效果的最大化?！爸形贿_(dá)標(biāo)”治理雖然也反映出村級(jí)組織和村干部追求制度實(shí)用與治理實(shí)效的傾向，但其實(shí)用與實(shí)效原則是出于治理成本和責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的考量，并非以事務(wù)治理的實(shí)際效果作為唯一目的。所以，在“中位達(dá)標(biāo)”治理模式下，正式制度不僅是達(dá)成目的的手段，也是治理行動(dòng)的重要依循工具。村級(jí)組織和村干部的治理實(shí)踐是在正式制度的規(guī)范約束下展開(kāi)的，會(huì)根據(jù)具體規(guī)范與考核標(biāo)準(zhǔn)等策略性地應(yīng)對(duì)制度要求。這種“工具理性”的制度遵循，雖偏離了基層治理制度化的價(jià)值內(nèi)涵，但同時(shí)也是對(duì)忽視正式制度的實(shí)用主義治理的超越，體現(xiàn)出基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)渡性特征，即朝著基層治理制度化方向發(fā)展。當(dāng)基層治理場(chǎng)域內(nèi)大部分村級(jí)組織的行動(dòng)都在治理制度與治理現(xiàn)實(shí)之間進(jìn)行折衷騰挪時(shí)，“中位達(dá)標(biāo)”治理生產(chǎn)的制度意識(shí)與規(guī)則意識(shí)，將會(huì)對(duì)不顧成本與現(xiàn)實(shí)的“競(jìng)標(biāo)”治理和策略主義的“底線”治理產(chǎn)生“推拉”作用，形塑出一種量力而行、規(guī)范務(wù)實(shí)的治理生態(tài)。筆者將這種治理生態(tài)稱作村莊治理的“實(shí)體化”轉(zhuǎn)型，即基層治理由不太重視正式制度的實(shí)用主義治理向注重制度約束與行動(dòng)效果的“理性實(shí)用主義”轉(zhuǎn)變。

村莊治理從實(shí)用主義到“理性實(shí)用主義”的過(guò)渡，是基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中的一個(gè)重要變化。制度理性主導(dǎo)下的村莊治理“實(shí)體化”轉(zhuǎn)型是否能夠跳出“工具理性”陷阱，推動(dòng)基層治理朝著民主法治、科學(xué)自主與簡(jiǎn)約高效的方向前進(jìn)，還需要理論與實(shí)務(wù)工作者的進(jìn)一步探索。在理論研究上，筆者認(rèn)為要打通上述實(shí)踐梗阻，真正推動(dòng)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平的有序提升，鞏固國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)工程，關(guān)鍵是要淡化正式制度的工具性面向，提升其價(jià)值引導(dǎo)功能，確保制度的價(jià)值理性、工具理性與基層治理實(shí)踐的有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)基層實(shí)踐創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合[27]。

5 結(jié)論與討論

在基層治理制度化建設(shè)的要求下，村級(jí)組織面對(duì)制度建構(gòu)的負(fù)外部性影響，一方面需要應(yīng)對(duì)組織管理制度與治理實(shí)踐制度剛性要求下的治理成本上升問(wèn)題，另一方面還需兼顧治理責(zé)任“硬約束”下的信任壓力與責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。由此決定村級(jí)組織和村干部既不能出于降低治理成本而選擇“底線”治理，也不能忽視成本進(jìn)行“競(jìng)標(biāo)”治理，而是在治理成本與責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的綜合平衡中采用“中位達(dá)標(biāo)”治理。“中位達(dá)標(biāo)”治理的實(shí)質(zhì)是，在目標(biāo)管理責(zé)任考核體系中獲取綜合考評(píng)與結(jié)果排名的中間位置，其遵循的實(shí)踐邏輯是分類達(dá)標(biāo)，包括對(duì)常規(guī)且無(wú)量化要求事務(wù)的規(guī)范達(dá)標(biāo)、常規(guī)且有數(shù)量考核要求事務(wù)的量化平衡，以及對(duì)中心工作與重點(diǎn)工作的差異化作為等。其中，在程序規(guī)范項(xiàng)目上“不出錯(cuò)”的規(guī)范達(dá)標(biāo)、在數(shù)量考核項(xiàng)目上“不扣分”的量化平衡，是村級(jí)組織和村干部獲取“中位達(dá)標(biāo)”的基礎(chǔ)保障；在中心工作與重點(diǎn)工作上“不落后，甚至有加分”的差異化作為，是其實(shí)現(xiàn)“中位達(dá)標(biāo)”的關(guān)鍵。從實(shí)踐影響看，村級(jí)組織和村干部的“中位達(dá)標(biāo)”治理策略，一方面可能會(huì)導(dǎo)致村莊治理陷入“工具理性”的困境，在一定程度上帶來(lái)基層治理的形式主義問(wèn)題；另一方面也彰顯了正式制度的約束效力，有助于基層治理由實(shí)用主義到“理性實(shí)用主義”的“實(shí)體化”轉(zhuǎn)型。至于如何化解村莊治理的“工具理性”問(wèn)題、如何推動(dòng)基層“實(shí)體化”治理的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)，關(guān)鍵還需實(shí)現(xiàn)制度的價(jià)值理性、工具理性與基層治理實(shí)踐的有機(jī)統(tǒng)一，從而淡化制度的工具性面向，提升其價(jià)值引導(dǎo)功能，推動(dòng)目標(biāo)管理責(zé)任制由約束性考核向引導(dǎo)性考核的轉(zhuǎn)變。

從理論層面看，“中位達(dá)標(biāo)”治理不否認(rèn)村級(jí)組織和村干部可能會(huì)出于降低治理成本或爭(zhēng)取物質(zhì)及精神收益而采取“底線”治理或“競(jìng)標(biāo)”治理。但對(duì)村莊“中位達(dá)標(biāo)”治理形態(tài)的發(fā)現(xiàn)，能夠?yàn)轶w制與制度壓力下村莊的“競(jìng)標(biāo)”治理研究提供新的經(jīng)驗(yàn)參照，也可以為基層注意力分配研究提供新的分析視角和解釋框架。而從實(shí)踐的理論脈絡(luò)出發(fā)，“中位達(dá)標(biāo)”治理作為技術(shù)治理的經(jīng)驗(yàn)延展，客觀上表明無(wú)論是以制度化技術(shù)，還是以規(guī)范性技術(shù)面貌出現(xiàn)的技術(shù)治理[28]7-19，其對(duì)組織行動(dòng)者的塑造并不總是在“技術(shù)控制”或“技術(shù)反制”兩端徘徊，而是容易被行為者所內(nèi)化并利用[29]，最終走向“技術(shù)規(guī)制”(指導(dǎo)、引導(dǎo)、約束等)下理想與現(xiàn)實(shí)、目標(biāo)與實(shí)際、規(guī)范與手段等的折衷治理。這也表明在基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)程中，村級(jí)組織和村干部在面對(duì)制度約束時(shí)是有著相對(duì)自主性的治理主體，能夠基于基層現(xiàn)實(shí)進(jìn)行“騰挪”治理。村級(jí)組織和村干部治理自主性的重新發(fā)現(xiàn)，也警醒學(xué)界應(yīng)該跳出傳統(tǒng)與現(xiàn)代、支配與服從、行政與自治的二元分析框架，更加貼近經(jīng)驗(yàn)去思考國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，討論基層治理轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村振興過(guò)程中村莊治理的現(xiàn)實(shí)邏輯與實(shí)踐樣態(tài)。也只有堅(jiān)持現(xiàn)實(shí)問(wèn)題導(dǎo)向，增強(qiáng)對(duì)村治現(xiàn)實(shí)邏輯的把握，理論研究才能真正做到有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)并指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決，助推鄉(xiāng)村振興和基層治理現(xiàn)代化水平的穩(wěn)步提升。