毛如皓 大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院

1.概念界定及漁政執(zhí)法中涉及的漁民權(quán)益類型

1.1 漁政執(zhí)法的概念

漁業(yè)行業(yè)管理和執(zhí)法是我國漁業(yè)執(zhí)法最主要的兩個(gè)方面。因此漁政執(zhí)法就是政府麾下的漁政管理部門及漁政執(zhí)法隊(duì)伍依照《漁業(yè)法》的規(guī)定，按照一定的執(zhí)法程序，監(jiān)督保障漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)秩序，打擊處罰違法漁業(yè)捕撈活動(dòng)，保護(hù)國家淡水、海洋領(lǐng)域漁業(yè)資源以及漁民權(quán)益的一種行政執(zhí)法活動(dòng)[1]。

1.2 漁業(yè)行政執(zhí)法過程中涉及的漁民權(quán)益

漁民權(quán)益的類型有很多，本文認(rèn)為在漁政執(zhí)法過程中，需要保護(hù)的漁民權(quán)益主要包括漁民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、生產(chǎn)權(quán)益以及生活權(quán)益。財(cái)產(chǎn)權(quán)益涵蓋三個(gè)方面：一是漁業(yè)生產(chǎn)場(chǎng)所即海域使用權(quán)；二是漁業(yè)生產(chǎn)工具即漁船；三是漁業(yè)生產(chǎn)收益。在生產(chǎn)權(quán)益上主要涉及水產(chǎn)品捕撈、水產(chǎn)品養(yǎng)殖以及漁業(yè)附屬產(chǎn)業(yè)。漁民的生活權(quán)益主要體現(xiàn)在四個(gè)保障，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、子女受教育以及社會(huì)救助保障[2]。本文將主要圍繞如何在執(zhí)法過程中保護(hù)好漁民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益提出建設(shè)性意見。

2.漁政執(zhí)法過程中存在的問題及原因分析

2.1 管理體制存在弊端

《漁業(yè)法》頒行之初，漁政工作施行了一套“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的模式，這套模式起初有效地打開了工作局面，充分調(diào)動(dòng)了地方漁政執(zhí)法隊(duì)伍的積極主動(dòng)性。但是在后續(xù)的工作過程中，這種模式逐漸顯露出其弊端，主要表現(xiàn)為“分級(jí)有余”而“統(tǒng)一不足”?？v向來看，各級(jí)漁政部門缺乏相互牽制，上級(jí)對(duì)下級(jí)限于業(yè)務(wù)指導(dǎo)缺乏監(jiān)督；橫向來看，中央把管理與執(zhí)法權(quán)授權(quán)到地方執(zhí)法部門，特別容易發(fā)生地方保護(hù)主義[3]。既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的地方漁政部門一定無法正視自身存在的問題，執(zhí)法工作中一旦作出錯(cuò)誤決定，執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以做到及時(shí)的自我糾正。

權(quán)力要牽制在牢籠中，一旦缺乏監(jiān)督，必然會(huì)產(chǎn)生腐敗。目前的漁政執(zhí)法監(jiān)督并沒有起到應(yīng)有的作用，內(nèi)部監(jiān)督常常礙于面子走走過場(chǎng)，外部監(jiān)督缺少更為直接的途徑，監(jiān)督途徑繁瑣艱難，不當(dāng)執(zhí)法行為沒有得到及時(shí)、有效地糾正，漁民合法權(quán)益受損后也就無法在第一時(shí)間獲得最大限度的救濟(jì)。

2.2 漁業(yè)法律法規(guī)不完善

《漁業(yè)法》頒行已有30余年，在2000年的大修之后至今沒有進(jìn)行過實(shí)質(zhì)性修改，《漁業(yè)法》中的眾多條款已經(jīng)不能滿足當(dāng)下漁政工作的需要，出現(xiàn)了許多漁政執(zhí)法配套法規(guī)方面的空白。漁民不斷變著法子改變違法方式，再加上缺乏配套的責(zé)任確定標(biāo)準(zhǔn)，漁政人員在認(rèn)定漁民違法責(zé)任大小時(shí)更是難上加難，漁政工作極易因此出現(xiàn)不規(guī)范性和隨意性，導(dǎo)致一些相似案情在處罰結(jié)果上大相徑庭。漁民深感不公，遵法、守法、配合執(zhí)法的意愿也就隨之下降。

《漁業(yè)法》中缺少損害賠償條款。對(duì)漁民來說，一旦其權(quán)益受損，對(duì)其給予經(jīng)濟(jì)或者物質(zhì)上的補(bǔ)助是最有意義的。然而我國《漁業(yè)法》中缺少漁政執(zhí)法損害漁民權(quán)益后的賠償制度。法律制度失缺，漁民權(quán)益受損之后的保障，自然就成為了一紙空談。

2.3 漁政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)不達(dá)標(biāo)

2.3.1 執(zhí)法中的證據(jù)留存工作存在問題

筆者通過研究河北、北京、天津漁業(yè)行政執(zhí)法案卷，歸納整理了漁政執(zhí)法實(shí)務(wù)環(huán)節(jié)中頻繁出現(xiàn)的一些問題。其中占比最高的三項(xiàng)問題是：處罰決定書撰寫不規(guī)范；復(fù)制件、影印件等證據(jù)缺乏記錄；卷宗應(yīng)當(dāng)加“以下空白”字樣的地方缺少該字樣?？梢哉f，處罰決定書、復(fù)制件、影印件等是漁政工作重要的執(zhí)法依據(jù)，對(duì)行政相對(duì)人具有直接的拘束力，具有嚴(yán)肅性和強(qiáng)制力。處罰決定書的撰寫，復(fù)制件、影印件的留存，都有著明確的規(guī)范和要求，如果不能保證證據(jù)留存的工作質(zhì)量，也就無法保障漁民的合法權(quán)益。

2.3.2 執(zhí)法人員缺少執(zhí)法耐心以及未起到表率作用

作為特殊社會(huì)群體一份子的漁民們，受制于文化層次的限制，不能期待他們能夠完全配合執(zhí)法工作，不僅如此他們還會(huì)因?yàn)槿狈?duì)漁政工作的理解，而出現(xiàn)抗拒甚至阻礙漁政管理工作的情況。《2016年國民海洋意識(shí)發(fā)展指數(shù)（MAI）研究報(bào)告》結(jié)果顯示我國海洋戰(zhàn)略觀念指標(biāo)平均分僅有60.02分[4]，究其原因是人們受到傳統(tǒng)的“重陸輕水”意識(shí)的影響，不能夠有效認(rèn)識(shí)到漁業(yè)資源永續(xù)開發(fā)利用的重要性。在執(zhí)法過程中，個(gè)別執(zhí)法人員缺少耐心，不能夠進(jìn)行有效的溝通且刻板執(zhí)法，使得漁民們感受不到群眾以及社會(huì)各界的理解和支持，認(rèn)為自己應(yīng)有的權(quán)益得不到保護(hù)，很容易就站在了漁政管理執(zhí)法的對(duì)立面，使得漁政管理各項(xiàng)工作的開展愈加困難。

漁政執(zhí)法工作與漁民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益密切相關(guān)，一旦執(zhí)法人員不能秉公執(zhí)法，漁民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益就難以得到應(yīng)有的保障。特別是漁政執(zhí)法人員又徇私舞弊濫用權(quán)力，不僅僅只是危害了漁民的合法權(quán)益，還將對(duì)司法公正產(chǎn)生破壞，損害政府公信力。執(zhí)法人員都不能恪守法律，若還妄想漁民能夠遵法、守法就更是天方夜譚了。

總結(jié)來說以上問題的出現(xiàn)是緣于漁政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)不達(dá)標(biāo)，執(zhí)法人員缺少相應(yīng)的執(zhí)法培訓(xùn)，缺少嚴(yán)密的執(zhí)法思維，不能夠熟練掌握規(guī)范的執(zhí)法程序。

3.應(yīng)對(duì)此問題的對(duì)策建議

3.1 推進(jìn)漁政執(zhí)法管理體制改革

我國的漁政管理機(jī)構(gòu)由于是以行業(yè)條塊為主組成，存在職權(quán)分散的缺陷，就此或許可以多借鑒外國的管理體制模式，在符合“大部制”改革要求的前提下，設(shè)立綜合漁業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)，開拓出一種契合我國漁業(yè)良性發(fā)展目標(biāo)的新模式[5]。

3.1.1 精簡(jiǎn)漁政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

當(dāng)下的漁政管理運(yùn)行模式造了執(zhí)法部門相互推諉扯皮、互踢皮球的情況，職能配置不合理，層次過多、協(xié)調(diào)任務(wù)過重，導(dǎo)致有功搶著上，無功躲著走，內(nèi)耗嚴(yán)重難以形成合力，漁政管理的工作效率大幅下降。筆者認(rèn)為克服這個(gè)障礙的有效手段，便是在明確各部門主體責(zé)任的先決條件下，將市一級(jí)和縣一級(jí)的漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)剝離出去，不再受同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則簡(jiǎn)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)，然后由省級(jí)漁業(yè)管理部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)由分級(jí)管理向垂直管理的轉(zhuǎn)化。

3.1.2 完善責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督

在明確了各部門的職責(zé)后，可考慮執(zhí)法案件終身負(fù)責(zé)制、錯(cuò)案責(zé)任糾察問責(zé)盡職免責(zé)制，對(duì)于違法失職、玩忽職守的人員，給予行政處分，情節(jié)嚴(yán)重觸犯刑法的依法追究其刑事責(zé)任。

“公園文化”告訴我們物質(zhì)環(huán)境空間和犯罪之間有著直接的聯(lián)系[6]。在隱秘的監(jiān)控盲區(qū)更容易發(fā)生犯罪，這緣于無論是誰的心中皆有幽暗面的存在，缺乏了監(jiān)督制衡就會(huì)出亂子。由人組成的執(zhí)法工作隊(duì)伍自然也不能擺脫幽暗的一面，因此加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督勢(shì)在必行。執(zhí)法監(jiān)督工作可以通過完善漁政電子監(jiān)督服務(wù)建設(shè)，設(shè)立更多的公眾監(jiān)督渠道，發(fā)揮好漁政執(zhí)法平臺(tái)的受理舉報(bào)功能，建立受理后限時(shí)處理答復(fù)與處理結(jié)果公開機(jī)制。鼓勵(lì)社會(huì)公眾行使監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)專防與群防的銜接與融合。

3.2 完善漁業(yè)法律法規(guī)，建立賠償機(jī)制

重新完善修訂《漁業(yè)法》已經(jīng)刻不容緩，有法可依才能夠更好的在執(zhí)法過程中維護(hù)好漁民權(quán)益。具體建議有，一增設(shè)執(zhí)法監(jiān)督的相關(guān)法條。二增加相關(guān)違禁漁具的禁售、取締內(nèi)容，規(guī)范化禁用漁具相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，修改過于陳舊的相關(guān)法律條款，確立符合現(xiàn)代漁業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的法規(guī)，明晰違法責(zé)任定罰標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)化處罰規(guī)格，增強(qiáng)法條的可執(zhí)行性與可操作性，避免無標(biāo)準(zhǔn)亂處罰情況的發(fā)生。三推動(dòng)《漁業(yè)法》與國際更多地接軌，推進(jìn)新時(shí)代漁業(yè)治理的發(fā)展進(jìn)程。

最后，在漁民權(quán)益受損的賠償問題上，可以增加漁業(yè)權(quán)受損賠償條款，明確賠償范圍和賠償時(shí)效，建立健全賠償機(jī)制。例如《浙江省漁業(yè)管理?xiàng)l例》第63條就規(guī)定了漁業(yè)資源損害賠償費(fèi)?！稘O業(yè)法》修訂后，各省可以遵循因地制宜的原則出臺(tái)地方配套政策，以地方立法的形式細(xì)化賠償機(jī)制，以程序的方式將漁權(quán)受損賠償納入立法。

3.3 強(qiáng)化漁政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

農(nóng)業(yè)部2021印發(fā)的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)漁政執(zhí)法能力建設(shè)的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，要著力提高漁政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，把嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法貫徹到行動(dòng)上，提升漁業(yè)治理能力，為漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興提供堅(jiān)強(qiáng)支撐與保障[7]。其中就有涉及到健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，完善執(zhí)法機(jī)制，嚴(yán)格人員持證上崗等舉措。

3.3.1 推進(jìn)漁政執(zhí)法人員資格認(rèn)定

加強(qiáng)漁政執(zhí)法人員的資格認(rèn)定是提高漁政執(zhí)法水平的重要舉措。《執(zhí)政處罰法》的出臺(tái)讓漁政執(zhí)法人員取得行政執(zhí)法證成為了漁政執(zhí)法工作的前提條件。

古人云“不學(xué)詩，無以言”，在執(zhí)法者身上，則是不學(xué)法，無以言。執(zhí)法者必須要熟知漁業(yè)法規(guī)，提升執(zhí)法能力，唯有如此才能避免在處置違法行為和糾紛時(shí)無所適從，做到信手拈來。才能避免執(zhí)法過程中出現(xiàn)證據(jù)留存工作上的失誤，才能在遇到漁民質(zhì)疑進(jìn)行政策解讀時(shí)更有底氣，避免顧左右而言他，前言不搭后語的情況。因此推進(jìn)執(zhí)法證考取工作，才能確保漁政執(zhí)法人員對(duì)《漁業(yè)法》等相關(guān)法律達(dá)到一定的掌握程度，心中有法，才能確保執(zhí)法過程中始終不偏離依法執(zhí)法的軌道。

3.3.2 提高漁政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)

執(zhí)法人員工作質(zhì)量的高低直接影響到執(zhí)法效果的優(yōu)劣。漁政管理部門可以通過開展執(zhí)法培訓(xùn)來提升辦案人員的法律素養(yǎng)，繼而擢升漁政工作質(zhì)量。實(shí)際上漁政管理工作絕非大家臆想得那般輕松，它涉及多方面的專業(yè)知識(shí)，除法律外還涉及到生物、環(huán)保、漁業(yè)、機(jī)械等方面。很大一部分執(zhí)法人員由于學(xué)歷有限所掌握的知識(shí)面不夠廣闊，大多時(shí)候都是依靠經(jīng)驗(yàn)執(zhí)法，一定程度上也阻礙了現(xiàn)代漁政執(zhí)法的發(fā)展進(jìn)程[8]。對(duì)此可以通過聘請(qǐng)漁政領(lǐng)域?qū)＜议_展能力提升問答宣講，拓展?jié)O政人員學(xué)習(xí)充電的渠道，加強(qiáng)其依法行政的意識(shí)和能力，在熟練掌握漁政執(zhí)法知識(shí)的同時(shí)，培養(yǎng)出遵法、守法、學(xué)法、用法的意識(shí)和能力，形成“依法治漁”理念。

對(duì)于執(zhí)法人員自身，還要樹立起終身學(xué)習(xí)的觀念，法律是一門不斷更新變化的學(xué)科，執(zhí)法人員要積極了解新法的變動(dòng)，理清新法的內(nèi)涵。在平時(shí)的工作之余，要注重點(diǎn)滴的積累，多研究法律文本，學(xué)會(huì)“法律責(zé)任”的變通適用，比如在打擊囤積居奇收購水產(chǎn)品行為時(shí)，依靠罰款就可以起到震懾作用時(shí)就無需沒收處理[9]。工作之余多翻閱執(zhí)法卷宗，積累執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，提升個(gè)人能力。熟記法律法規(guī)，以法裁度、以法釋疑，才能在工作中做到執(zhí)法適度，使執(zhí)法既能起到懲戒作用，也不會(huì)損害漁民權(quán)益，漁民心服口服，才會(huì)愿意配合執(zhí)法，讓執(zhí)法工作更加順利。

3.3.3 提升執(zhí)法人員的職業(yè)道德素養(yǎng)和精神面貌

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，執(zhí)法者的一言一行都在漁民群眾的關(guān)注和監(jiān)督之下，執(zhí)法者自己也要有言出法隨的優(yōu)良品質(zhì)，如果能起到表率作用，做到公正無私、以身作則，那么漁民們也會(huì)跟著效仿，反之則會(huì)失去公信力。執(zhí)法人員作為法律的捍衛(wèi)者，秉公執(zhí)法是法律賦予其的職責(zé)，但實(shí)際卻事與愿違，部分執(zhí)法人員態(tài)度強(qiáng)硬，唯我獨(dú)尊，存在“官本位”“管本位”的思想，難免造成漁民的逆反心理，造成警民沖突，執(zhí)法效果大打折扣。建議執(zhí)法部門可以引入執(zhí)法記錄儀，執(zhí)法時(shí)全程嚴(yán)格錄像，構(gòu)建智慧執(zhí)法系統(tǒng)，保留執(zhí)法動(dòng)態(tài)，這樣既可以糾正執(zhí)法者的偏頗行為，也能夠在回顧查證案件時(shí)做到有跡可循。

執(zhí)法者如果能夠有“匠人精神”精益求精，把生活中的感悟融入到漁政工作中，在法律框架下善用語言藝術(shù)，用通俗易懂的語言釋法執(zhí)法，達(dá)到釋法句句講規(guī)范，講理句句講實(shí)在，賦予執(zhí)法以美感，做到與眾不同。通過先了解漁民的擔(dān)憂與困難，再進(jìn)行細(xì)致溝通，打通執(zhí)法難點(diǎn)，在完成執(zhí)法工作的同時(shí)，引導(dǎo)漁民群眾守法，相信任何執(zhí)法問題都會(huì)迎刃而解。

在漁民眼中執(zhí)法人員就是法律的化身，尊崇法律是對(duì)執(zhí)法者最基本的要求。敬畏法律不是要求對(duì)法律頂禮膜拜，而是把法律當(dāng)做信仰去尊重去熱愛。執(zhí)法人員在漁政工作中要堅(jiān)守原則、恪守底線，不以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。此外，還要重視培養(yǎng)精神風(fēng)貌，重警容、警貌、警風(fēng)，塑造嚴(yán)整的警容警風(fēng)打造良好的漁政執(zhí)法形象。

“奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，奉法者弱則國弱”，隨著新時(shí)代廣大民眾對(duì)法律公正性期待值的提高，漁政執(zhí)法隊(duì)伍肩上的擔(dān)子更加沉重，漁政工作要身正為范，煥發(fā)法律的生命力，執(zhí)法人員只有尊重法、勤學(xué)法、謹(jǐn)守法、善用法，才能更好地勝任執(zhí)法工作，成為一名合格的漁民權(quán)益捍衛(wèi)者。

4.結(jié)語

漁政執(zhí)法不規(guī)范問題處理的恰當(dāng)與否，直接關(guān)系到漁民的切身利益，同時(shí)，也決定著“漁業(yè)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展”進(jìn)程。近些年以來，我國漁民的維權(quán)意識(shí)有在逐步增強(qiáng)，漁政執(zhí)法相對(duì)人救濟(jì)制度的大環(huán)境有所改善，但是漁政執(zhí)法時(shí)的漁民權(quán)益保護(hù)仍然差強(qiáng)人意。如何在漁政執(zhí)法工作時(shí)做到全方位維護(hù)好漁民權(quán)益，是一個(gè)廣而深的問題，本文在此只能做一個(gè)簡(jiǎn)短探討和思路性引導(dǎo)。在深入貫徹落實(shí)依法行政、加快建設(shè)法治政府的時(shí)代大背景下，如何更好地保障好漁民權(quán)益，需要漁業(yè)相關(guān)各界進(jìn)行深度的思考與研究，更需要漁政部門和執(zhí)法人員在工作實(shí)踐中不斷去探索完善。