張 強

（湖南師范大學 法學院, 湖南 長沙 410081）

一、我國區(qū)域應(yīng)急治理的雙重模式

“生產(chǎn)力在現(xiàn)代化進程中的指數(shù)式增長，使風險和潛在自我威脅的釋放達到了前所未有的程度?！盵1]基于區(qū)域聯(lián)動性、社會流動性、風險突發(fā)性等要素的不斷深化，地方政府區(qū)域之間對于突發(fā)事件的管轄邊界趨于模糊，突發(fā)事件也越發(fā)呈現(xiàn)出跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門等跨界性特征，單薄的“屬地管理”難以應(yīng)對突如其來的公共危機，而優(yōu)化區(qū)際間應(yīng)急合作是提升地方應(yīng)急管理水平和治理能力的核心議題[2]。目前，我國公共應(yīng)急體制已建立起了“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的大格局，但仍然存在“重縱向、輕橫向”的現(xiàn)象。我國應(yīng)急治理應(yīng)當深化地方政府區(qū)域之間的交流與合作，運用行政契約模式，實現(xiàn)區(qū)域合作的制度化與責任化。

（一） “依法援助”的法律依據(jù)

區(qū)域應(yīng)急合作是一項系統(tǒng)性工程，涉及預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等諸多環(huán)節(jié)，但是現(xiàn)行《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱，《突發(fā)事件應(yīng)對法》）存在區(qū)域應(yīng)急合作制度供給不足的問題，區(qū)際合作仍停留在應(yīng)急救援層面，尚未達到共同治理、深度合作的實際效果。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第7 條第3 款①《突發(fā)事件應(yīng)對法》第7 條第3 款規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴重社會危害的，應(yīng)當及時向上級人民政府報告。上級人民政府應(yīng)當及時采取措施，統(tǒng)一領(lǐng)導應(yīng)急處置工作”。和第52 條第1 款②《突發(fā)事件應(yīng)對法》第52 條第1 款：“履行統(tǒng)一領(lǐng)導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時可以向單位和個人征用應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場地、交通工具和其他物資，請求其他地方人民政府提供人力、物力、財力或者技術(shù)支援，要求生產(chǎn)、供應(yīng)生活必需品和應(yīng)急救援物資的企業(yè)組織生產(chǎn)、保證供給，要求提供醫(yī)療、交通等公共服務(wù)的組織提供相應(yīng)的服務(wù)。”規(guī)定，已形成以下兩種“依法援助”機制：其一，縱向命令援助機制。區(qū)際應(yīng)急援助屬采取“命令與服從”的垂直模式，即上級政府對下級政府、人民政府對職能部門之間、政府對其他社會組織下達對口支援命令。其二，橫向請求援助機制?？h級以上地方政府是應(yīng)急援助的請求主體，負責向其他地區(qū)政府提出應(yīng)急援助請求。上述兩種“依法援助”機制的啟動時機位于突發(fā)事件的事中或事后階段，突發(fā)事件的預(yù)防、預(yù)警以及初期防控工作仍然歸屬于屬地原則下的縣級政府，區(qū)際應(yīng)急合作未能實現(xiàn)體系化與系統(tǒng)化。

（二） “依約協(xié)作”的制度設(shè)計

“十四五”規(guī)劃提出，健全區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌、市場一體化發(fā)展、區(qū)域合作互助、區(qū)際利益補償?shù)葯C制。隨著區(qū)域經(jīng)濟社會一體化的發(fā)展與延伸，我國部分省級政府之間已嘗試建立“依約協(xié)作”模式，采取簽訂應(yīng)急合作協(xié)議的合意模式，構(gòu)建契約型的長效應(yīng)急合作機制，定期或不定期開展區(qū)際應(yīng)急合作管理工作的交流與溝通，例如《京津冀應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》《泛珠三角區(qū)域內(nèi)地9 省（區(qū)）應(yīng)急管理合作協(xié)議》《東北四省區(qū)應(yīng)急管理合作協(xié)議》等。此外，我國一些省份通過地方立法推進合作協(xié)議的落地，例如《湖南省行政程序規(guī)定》第15 條第2 款③《湖南省行政程序規(guī)定》第15 條第2 款規(guī)定：“區(qū)域合作可以采取簽訂合作協(xié)議、建立行政首長聯(lián)席會議制度、成立專項工作小組、推進區(qū)域經(jīng)濟一體化等方式進行”。、《浙江省行政程序辦法》第14 條第1 款④《浙江省行政程序辦法》第14 條第1 款：“行政機關(guān)之間可以通過建立聯(lián)席會議制度、成立專項工作小組、建設(shè)信息共享平臺、簽訂區(qū)域或者部門合作協(xié)議等機制和方式，開展行政協(xié)作”。、《江蘇省行政程序條例》第26 條第2 款⑤《江蘇省行政程序條例》第26 條第2 款規(guī)定：“區(qū)域合作可以采取簽訂合作協(xié)議、建立聯(lián)席會議制度、成立專項工作小組等方式進行”。等，其中突發(fā)事件的應(yīng)對事關(guān)地域間的公共利益，應(yīng)急合作誠然已是區(qū)域合作的重點內(nèi)容。應(yīng)急合作協(xié)議是指兩個或者多個地方政府之間經(jīng)過充分協(xié)商，以應(yīng)急合作為目標、以平等關(guān)系為資格、以自愿合意為前提、以節(jié)約成本為關(guān)鍵，兼具行政性和合同性雙重屬性的行政契約[3]。應(yīng)急合作協(xié)議應(yīng)當涉及預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等環(huán)節(jié)，利用協(xié)議模式來保證區(qū)際間應(yīng)急合作的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。當然，地方政府間達成應(yīng)急援助協(xié)議時，應(yīng)當充分考慮本轄區(qū)的實際應(yīng)急能力和援助能力，科學合理地約定援助協(xié)議條款，達到有約必依、誠信負責，實現(xiàn)依法行政和依約行政的有機結(jié)合。此外，從應(yīng)急援助層面分析，“依約協(xié)作”是對橫向請求援助機制的功能補充，區(qū)域應(yīng)急援助的啟動都源于事發(fā)地的請求，但是援助行為的依據(jù)不同，即“依法請求”與“依約請求”的區(qū)別。

（三） “依法援助”與“依約協(xié)作”之間的關(guān)系

區(qū)域之間的應(yīng)急救援主要依賴于上下級政府之間的行政命令，而較為輕視同級政府之間的主動協(xié)作。毋庸置疑，應(yīng)急救援是應(yīng)對突發(fā)事件的重要環(huán)節(jié)，也是“一方有難、八方支援”社會主義制度優(yōu)勢的具體展現(xiàn)，但是僅僅依靠搶救式援助根本無法與具備跨界性的公共危機所抗衡，細化區(qū)際間的應(yīng)急合作才是解題之道。我國橫向府際應(yīng)急合作已形成了“依法援助”和“依約協(xié)作”兩種模式，兩種模式之間絕不是非此即彼的對立關(guān)系，而厘清兩者之間的邏輯關(guān)系是優(yōu)化區(qū)際應(yīng)急治理的關(guān)鍵之舉。筆者認為，“依法援助”是“依約協(xié)作”的最終保障，“依約協(xié)作”是“依法援助”的必要補充，我國區(qū)際應(yīng)急治理機制亟待兩種模式形成制度合力，在應(yīng)急管理領(lǐng)域開創(chuàng)共享、共治、共贏的新局面。應(yīng)急合作協(xié)議的設(shè)計是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提升區(qū)域治理水平、增強區(qū)域應(yīng)急能力的新模式，其靈活性、高效性等特征能夠彌補傳統(tǒng)政府間縱向關(guān)系中層報制、審批制在突發(fā)事件爆發(fā)時行政成本較高的不足，充分發(fā)揮其靈活、高效的優(yōu)勢。

二、我國區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的現(xiàn)實困境

隨著風險社會的到來，區(qū)域應(yīng)急治理應(yīng)當形成“牽一發(fā)而動全身”的合作態(tài)勢，只有打造全過程、全領(lǐng)域、全方位的應(yīng)急管理合作體系，才能順暢地實現(xiàn)社會資源的高效整合和科學分配。我國區(qū)域應(yīng)急援助主要依賴于“命令與服從”的行政模式，仍然存在援助被動性和不可持續(xù)性的問題[4]；盡管我國部分區(qū)域已經(jīng)簽訂了相應(yīng)的應(yīng)急合作協(xié)議，但是有些協(xié)議仍停留于書面，未能發(fā)揮應(yīng)急合作的實際功能，具體現(xiàn)實困境如下：

（一） 區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議之法律定位處于空白階段

我國應(yīng)急合作協(xié)議的落實依賴于區(qū)域一體化的發(fā)展戰(zhàn)略，例如京津冀、長江三角洲等區(qū)域，而《突發(fā)事件應(yīng)對法》所規(guī)定的屬地原則強調(diào)地方政府應(yīng)當“就地處理”，與應(yīng)急合作協(xié)議的制度設(shè)計存在較大的沖突，應(yīng)急合作協(xié)議的法律定位存在留白，主要體現(xiàn)在以下三個方面：其一，《突發(fā)事件應(yīng)對法》尚未明確橫向政府之間的權(quán)利（力）義務(wù)，導致應(yīng)急合作缺乏立法指導。盡管《突發(fā)事件應(yīng)對法》第52 條第1 款設(shè)置了橫向請求援助機制，但法律規(guī)定過于粗糙，接收到援助請求的地方政府也沒有必須援助的法定義務(wù)，即請求方與施援方之間的權(quán)利（力）義務(wù)缺乏明確分配，責任制的缺失會損害應(yīng)急合作的實際效果。其二，應(yīng)急合作協(xié)議的位階不夠明晰，導致靈活性、高效性等特征無法展現(xiàn)。申言之，“依法援助”與“依約協(xié)作”之間的關(guān)系尚未厘清，縱向治理和橫向治理之間勢必會發(fā)生部分功能重合，基于行政命令極高的執(zhí)行力，應(yīng)急合作協(xié)議的功能也因此會受到限制，其優(yōu)勢則無處施展。其三，應(yīng)急合作協(xié)議的法律約束力不足，其實際運行效果取決于地方政府的自發(fā)性。需要強調(diào)的是，明確應(yīng)急合作協(xié)議的位階不是比較“依法援助”與“依約協(xié)作”孰輕孰重，目的在于激發(fā)兩種模式優(yōu)勢，從而提升區(qū)域應(yīng)急管理能力。

（二） 區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議之運行機制缺乏精細化設(shè)計

現(xiàn)階段，我國區(qū)域應(yīng)急合作的政策實踐發(fā)展勢頭迅猛，全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了制定區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的浪潮，但是急于達成協(xié)議的背后，難免會發(fā)生實質(zhì)內(nèi)容過于粗糙的問題，進而影響到應(yīng)急合作協(xié)議的可操作性。結(jié)合京津冀、長三角、泛珠三角等區(qū)域的地方實踐，可以歸納出以下三方面的問題：其一，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議規(guī)范化與類型化不足。一方面，合作協(xié)議的制定基于雙方或多方的意思自治，容易出現(xiàn)與國家應(yīng)急管理體系不適配的情況，不利于維持應(yīng)急合作的秩序穩(wěn)定。另一方面，現(xiàn)階段的區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議未能實現(xiàn)科學分類，未能與當前我國應(yīng)急管理法律體系形成銜接。除《突發(fā)事件應(yīng)對法》以外，依據(jù)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類型，我國還出臺了《防洪法》《防震減災(zāi)法》《消防法》《傳染病防治法》《重大動物疫情應(yīng)急條例》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》等法律法規(guī)，形成“一事一法、一事一治”的整體局面，保證了突發(fā)事件應(yīng)對的專業(yè)性與科學性。但現(xiàn)階段的區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議停留在總體性協(xié)議，抑或部分類型突發(fā)事件的類型，并未與相關(guān)法律完全接軌。其二，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議缺乏審批流程。我國尚未直接制定應(yīng)急合作協(xié)議的法律規(guī)范，同時也沒有制定協(xié)議簽訂的法律程序，導致應(yīng)急合作協(xié)議本身就缺乏剛性制約，僅依靠協(xié)議的軟約束很難保證突發(fā)事件應(yīng)對過程中有效合作能夠充分開展，倡導型、承諾型的合作機制終將會流于形式[5]。其三，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議模式缺少專門執(zhí)行機構(gòu)。當前，我國已設(shè)立了應(yīng)急管理部，專職負責應(yīng)急資源的管理與整合，但是依舊受到行政區(qū)劃的限制，應(yīng)急管理部門未能與區(qū)域合作接軌，并且區(qū)域應(yīng)急聯(lián)席會議的制度設(shè)置較為松散，無法滿足應(yīng)急管理合作機制的常態(tài)化，不利于凝聚區(qū)域應(yīng)急合力。

（三） 區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議之橫向補償機制存在失位

由于深受單一制與科層制的影響，我國區(qū)域應(yīng)急援助展現(xiàn)出單向性、無償性、被動性、競賽性特征，施援方依據(jù)行政命令無償向受援方進行橫向轉(zhuǎn)移支付，用以完成應(yīng)急援助的“政治錦標賽”[6]。無償援助確實能夠解決應(yīng)急人力物力財力緊缺的現(xiàn)實問題，但無疑也會給施援方帶來一定的財政壓力。區(qū)域合作不僅僅需要構(gòu)建互相承諾的信任關(guān)系，更需要激發(fā)獨立主體的主動性。區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的設(shè)計目的就是為了建立起一項長期合作、長效合作、常態(tài)合作的運行機制，而傳統(tǒng)的無償援助根本無法與之相適配，我國區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的制度設(shè)計缺乏補償與激勵機制。一方面，無償援助缺乏對援助雙方主動性的考量，一定程度上抑制了區(qū)域應(yīng)急合作的積極性[7]。盡管傳統(tǒng)的援助方式可以快速進行應(yīng)急資源的整合與協(xié)調(diào)，但是長期的單向付出不利于維持合作機制的協(xié)調(diào)運行。另一方面，地方利益與財政具有獨立性，長期的無償援助會損害地方利益。本質(zhì)上講，無償援助實則是將施援方納稅人的財產(chǎn)無償轉(zhuǎn)移給受援方使用[8]，臨時性的無償援助確實能夠體現(xiàn)“眾志成城”、“一方有難八方支援”的民族氣節(jié)與政治素養(yǎng)，但實則會有損施援方的地方利益，應(yīng)急合作利益激勵與補償機制的缺失無法保證機制本身的公平正義。

（四） 區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議之信息共享機制存在壁壘

在信息化、智能化和數(shù)字化時代，信息采集與共享是風險治理的關(guān)鍵抓手，也是應(yīng)對公共危機的核心工具。區(qū)域數(shù)據(jù)信息共享機制，是指各區(qū)域之間大數(shù)據(jù)信息平臺以增強政府公信力、提升行政效率、提升服務(wù)水平為契機，實現(xiàn)聯(lián)動協(xié)作的工作機制。信息共享的前提是搭建數(shù)據(jù)平臺，只有保證數(shù)據(jù)平臺有序銜接，才能實現(xiàn)應(yīng)急工作信息的高效共享。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第37 條規(guī)定①《突發(fā)事件應(yīng)對法》第37 條規(guī)定：“國務(wù)院建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)?？h級以上地方各級人民政府應(yīng)當建立或者確定本地區(qū)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，匯集、儲存、分析、傳輸有關(guān)突發(fā)事件的信息，并與上級人民政府及其有關(guān)部門、下級人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機構(gòu)和監(jiān)測網(wǎng)點的突發(fā)事件信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通，加強跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報合作”。，國務(wù)院建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，旨在于加強跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報合作，該條款的設(shè)計偏重于“條塊”關(guān)系，尚未涉及區(qū)域應(yīng)急合作的信息共享。受限于行政區(qū)劃與地域差異等因素，區(qū)域應(yīng)急合作仍然存在信息壁壘，主要體現(xiàn)為共享渠道不夠暢通、信息共享較為滯后、工作標準尚未統(tǒng)一、個體信息不能互認等情形，導致應(yīng)急信息共享機制處于碎片化狀態(tài)。此外，信息共享機制決不能忽視個人信息的保護，應(yīng)當制定更嚴格標準的工作程序，保證信息采集、存儲、交換和共享等環(huán)節(jié)的合法性與正當性。

三、區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的維度要素

全球化的風險化解和危機應(yīng)對，必須在法治的框架內(nèi)運行，完全脫離法治管控的行政應(yīng)急權(quán)力行使，勢必引發(fā)超越危機本身的、更大的“次生災(zāi)害”[9]。法治的運行邏輯不是機械地照本宣科，否則將會陷入法律工具主義的陷阱。盡管《突發(fā)事件應(yīng)對法》尚未規(guī)定“應(yīng)急合作協(xié)議”的相關(guān)事項，但是我國區(qū)域的應(yīng)急合作應(yīng)當將法治思維也融入?yún)^(qū)域應(yīng)急治理當中，以應(yīng)急合作協(xié)議為紐帶，實現(xiàn)區(qū)域應(yīng)急治理從“命令與服從”單一結(jié)構(gòu)向“以橫向合作為常規(guī)、以縱向命令為保障”雙重結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與升級。據(jù)此，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議應(yīng)當圍繞根基維度、政治維度、系統(tǒng)維度、組織維度四重維度進行分析，為其提供理論供給。

（一） 根基維度：誠信政府建設(shè)

誠信是法治的基石，誠信政府建設(shè)是社會主義核心價值觀“誠信”融入法治政府的題中之義，也是實現(xiàn)法治政府建設(shè)的必由之路[10]?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2021—2025 年）》提出健全政府守信踐諾機制、建立政務(wù)誠信監(jiān)測治理機制、建立健全政務(wù)失信記錄制度、建立健全政府失信責任追究制度等具體措施，用以推進政務(wù)誠信建設(shè)。誠信政務(wù)建設(shè)應(yīng)當引入契約精神作為行為指引，橫向關(guān)系層面體現(xiàn)自由、平等、互惠的價值訴求，縱向關(guān)系層面彰顯依法行政、依約行政的政府職責[11]。同時，誠信是任何合作的前提，非隸屬關(guān)系政府間的合作機制應(yīng)當貫徹誠信為本理念，而且契約也是獨立互助的理性選擇。

契約精神是推進區(qū)域應(yīng)急治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，是實現(xiàn)應(yīng)急合作協(xié)議制度化、責任化的理論基礎(chǔ)。當前，我國應(yīng)急合作協(xié)議多以承諾型、宣告型為主，突發(fā)事件爆發(fā)時實際運行效果甚微，此種現(xiàn)象不利于維持區(qū)域應(yīng)急合作的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。契約精神則對區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議提出以下要求：其一，區(qū)域應(yīng)急治理的合作意愿應(yīng)當屬于互惠協(xié)作的真實表達，而非競賽式的政治任務(wù)。從功利角度出發(fā)，“政治競賽”確實能夠迅速地解決突發(fā)性問題，但區(qū)域應(yīng)急治理的長效機制需要穩(wěn)定的運作秩序才能有效應(yīng)對社會風險的不確定性，只有回歸互惠協(xié)作本意，才能發(fā)揮區(qū)域應(yīng)急治理的制度優(yōu)勢。區(qū)域應(yīng)急治理的互惠協(xié)作本意是從“內(nèi)”驅(qū)動而提升應(yīng)急治理能力，將應(yīng)急合作的“外因”轉(zhuǎn)換成“內(nèi)因”，直接增強合作主體的積極性與參與度。其二，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)當具有可操作性，而非宣告式的文本羅列。“依約協(xié)作”治理突發(fā)事件應(yīng)當充分考慮合作主體之間各自的優(yōu)勢與劣勢，細化應(yīng)急協(xié)作方法，科學配置區(qū)域應(yīng)急資源，切合實際制定合作方案，客觀層面保證協(xié)議本身能夠落地。其三，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議應(yīng)當堅持科學決策，而非粗糙式的“一刀切”。區(qū)域應(yīng)急協(xié)作的高效運轉(zhuǎn)離不開科學決策與專業(yè)措施，結(jié)合四類突發(fā)事件的屬性，制定涵蓋事前、事中、事后的協(xié)作機制，凸顯區(qū)域應(yīng)急治理的專業(yè)性與科學性。

（二） 政治維度：央地關(guān)系

處理好央地關(guān)系是區(qū)域應(yīng)急治理得以運行的政治保障，也是激活中央政府與地方政府雙重治理優(yōu)勢的重要舉措。美國借助州際協(xié)議模式形成了十分成熟的區(qū)域應(yīng)急合作機制，即美國應(yīng)急管理援助協(xié)議（the Emergency Management Assistance Compact，EMAC），EMAC 協(xié)議涵蓋專門管理機構(gòu)、援助事項與細節(jié)、應(yīng)急援助運程等實質(zhì)性內(nèi)容，以國會批準為生效要件，并且國會作為最高立法機關(guān)參與到協(xié)議簽訂的過程之中，直接解決了規(guī)范性與強制性不足的問題[12]。需要注意的是，美國聯(lián)邦制賦予地方極大的自主權(quán)，為了強化州際間的應(yīng)急合作，通過最高立法機構(gòu)賦予EMAC 協(xié)議強制力，用以保障其實施效果。

基于高度集中的單一制，我國區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議是中央政府與地方政府之間行政應(yīng)急權(quán)的靈活運用與協(xié)調(diào)分配，中央政府應(yīng)當納入應(yīng)急治理體系之中。我國區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的實際運行不是割裂的垂直縱向關(guān)系，而是采取多元方式中和無償援助的政治性與協(xié)作治理的互助性。進入風險社會，“屬地為主”的應(yīng)急模式已無法對抗公共危機的“跨界性”，區(qū)域應(yīng)急合作不僅涵蓋事前、事中、事后的時間維度，還兼具事發(fā)地、毗鄰地的空間維度。突發(fā)事件應(yīng)對具有迫切性，而危機控制的機會稍瞬即逝?！罢\信”作為一種軟約束手段，不足以維持關(guān)鍵時刻應(yīng)急合作的穩(wěn)定性，自發(fā)性的履約行為與不確定性的風險防控之間的紐帶需要依靠行政強制力加以鞏固。以中央政府的功能為標準，我國區(qū)域合作協(xié)議文本可以分為中央批準型、中央備案型、中央?yún)⑴c型、完全地方自助型，其中完全地方自助型區(qū)域合作協(xié)議占據(jù)主導地位[13]，區(qū)域應(yīng)急合作領(lǐng)域亦是如此。從本質(zhì)上講，我國區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的實際效果不是地方協(xié)同立法，而是合作主體之間自愿、互助、穩(wěn)定的合同規(guī)范，應(yīng)當以央地之間的縱向關(guān)系規(guī)范與調(diào)整區(qū)域之間的橫向關(guān)系，即國務(wù)院承擔協(xié)議的決定者、監(jiān)督者，進一步明確權(quán)責配置，為區(qū)域應(yīng)急治理的順暢運行保駕護航。

（三） 系統(tǒng)維度：內(nèi)外關(guān)系

厘清區(qū)域應(yīng)急治理的內(nèi)外關(guān)系是合作可持續(xù)性運行的前置條件，只有統(tǒng)籌好“內(nèi)部”與“外部”的維度銜接，才能保障突發(fā)事件應(yīng)對工作的順暢運行。如果將區(qū)域應(yīng)急合作視為治理系統(tǒng)的“大循環(huán)”，地方政府基于行政管轄權(quán)的獨立性，又構(gòu)建起了各自系統(tǒng)內(nèi)部的“小循環(huán)”，“大循環(huán)”與“小循環(huán)”之間發(fā)揮耦合作用，才是區(qū)域應(yīng)急治理得以高效運行的核心環(huán)節(jié)。“大循環(huán)”與“小循環(huán)”的銜接是一項動態(tài)防控機制，涵蓋應(yīng)急準備、風險預(yù)測、應(yīng)急處置、應(yīng)急救援、事后恢復(fù)與重建等具體環(huán)節(jié)。從本質(zhì)上來說，區(qū)域應(yīng)急治理的系統(tǒng)維度屬于“部分”與“整體”的哲學思考范疇，“小循環(huán)”運行秩序直接影響了“大循環(huán)”的實行效果，反之“大循環(huán)”的體系構(gòu)建離不開“小循環(huán)”的制度完善。構(gòu)建一體化、制度化、全周期的跨區(qū)域應(yīng)急治理協(xié)作共同體，能夠提升區(qū)域應(yīng)急協(xié)同的能動性和敏捷性[14]。

系統(tǒng)維度所強調(diào)的是形成區(qū)域應(yīng)急治理共同體，而應(yīng)急治理的合力形成需要協(xié)調(diào)諸多要素。其一，標準統(tǒng)一。區(qū)域應(yīng)急治理應(yīng)當保證應(yīng)急應(yīng)對工作標準的高度一致性，形成“全區(qū)域一盤棋”深度合作的格局。根據(jù)《應(yīng)急管理標準化工作管理辦法》第19 條規(guī)定第2 款規(guī)定，地方標準由地方人民政府標準化行政主管部門按照《中華人民共和國標準化法》的有關(guān)規(guī)定制定，地方應(yīng)急管理部門應(yīng)當積極參與和推動地方標準制定。區(qū)域應(yīng)急合作應(yīng)當貫徹應(yīng)急分類管理理念，及時制定并統(tǒng)一安全生產(chǎn)、消防救援、減災(zāi)救災(zāi)與綜合性應(yīng)急管理等領(lǐng)域應(yīng)急標準，加強區(qū)域合作的應(yīng)急管理標準化工作。其二，信息對稱。區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的高效實施離不開雙方或者多方主體的交流溝通，信息對稱是任何合作的核心要素?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第37 條明確提出，“加強跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報合作”。應(yīng)急決策是一項多主體、多階段、多層級的適應(yīng)性動態(tài)演進過程，只有信息源清晰與信息渠道暢通相匹配時，才能保障應(yīng)急決策的科學性與高效性[15]。其三，利益平衡。在區(qū)域應(yīng)急合作領(lǐng)域，利益平衡是維護區(qū)域應(yīng)急合作可持續(xù)性的關(guān)鍵要素，不僅要協(xié)調(diào)區(qū)域間應(yīng)急能力、資源、設(shè)備等客觀差異，更要平衡合作主體之間的利益關(guān)系。

（四） 組織維度：政府與社會組織

區(qū)域應(yīng)急合作應(yīng)當統(tǒng)籌各地方政府轄區(qū)內(nèi)的社會組織，即基層自治組織、志愿者協(xié)會、紅十字等，通過細化協(xié)議內(nèi)容讓社會力量積極、有序參與應(yīng)急管理之中，發(fā)揮專業(yè)彌補、資源整合、日常教育等功能，實現(xiàn)多元共治的新局面。從宏觀策略角度出發(fā)，社會組織可以通過技術(shù)、行動、資源、理念等介入環(huán)節(jié)參與應(yīng)急管理當中，充分發(fā)揮整合社會資源和社會力量的制度優(yōu)勢[16]。社會組織獲得合法地位后可以自發(fā)地投入社會公益事業(yè)，但僅依靠自發(fā)性很難保證其發(fā)揮原本的優(yōu)勢，甚至會破壞原本形成的應(yīng)急管理秩序，所以需要政府加以引導與規(guī)范。以《廣東省社會力量參與救災(zāi)促進條例》為例，該條例涵蓋日常演練、物資儲備、減災(zāi)防災(zāi)教育、保險理賠、應(yīng)急救援、恢復(fù)重建、志愿者保障、社會捐助等內(nèi)容，加強政府鼓勵、引導和規(guī)范社會力量參與救災(zāi)工作。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第48 條關(guān)于政府調(diào)動救援隊伍和社會力量的時間狀態(tài)介于“突發(fā)事件發(fā)生后”①《突發(fā)事件應(yīng)對法》第48 條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應(yīng)當針對其性質(zhì)、特點和危害程度，立即組織有關(guān)部門，調(diào)動應(yīng)急救援隊伍和社會力量，依照本章的規(guī)定和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應(yīng)急處置措施”。，該規(guī)定從規(guī)范角度限制了社會組織以專業(yè)技術(shù)介入事前預(yù)防與應(yīng)急準備的路徑，與現(xiàn)實的應(yīng)急管理存在偏差。社會組織已成為應(yīng)急治理的重要力量，社會組織采取優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)、整合專業(yè)優(yōu)勢、增強應(yīng)急服務(wù)理念等方式來提升自身能力的同時，政府必須為社會組織疏通深度合作的參與路徑，實現(xiàn)前端化、末端化、敏捷化的治理結(jié)構(gòu)。其一，政府應(yīng)當引導社會組織介入前端治理。政府應(yīng)當保證社會組織正常運轉(zhuǎn)的同時，將社會力量納入本級應(yīng)急預(yù)案體系當中，從預(yù)防與應(yīng)急準備的前端開始，發(fā)揮彌補政府服務(wù)空白的補充功能。其二，政府應(yīng)當引導社會組織優(yōu)化末端治理。一般而言，大多數(shù)社會組織處于應(yīng)急管理末端，借助專業(yè)優(yōu)勢能夠更加及時、精確掌握應(yīng)急管理微觀層面的真實情況，例如醫(yī)療機構(gòu)發(fā)現(xiàn)傳染病病原體、環(huán)保企業(yè)發(fā)現(xiàn)有毒有害物質(zhì)等，對于公共危機的預(yù)防與應(yīng)對更具有先天優(yōu)勢[17]。政府應(yīng)當定期組織社會組織培訓與演練，提升面對突發(fā)事件的抗壓性，保證關(guān)鍵時刻能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用。其三，政府應(yīng)當引導社會組織開展敏捷治理。政府應(yīng)當采取多樣化的方式來調(diào)動社會組織參與應(yīng)急管理積極性與穩(wěn)定性，例如合作協(xié)議、服務(wù)購買協(xié)議等，明確社會組織開展應(yīng)急工作的具體范疇、補償（支付）標準以及簡化啟動程序，保障社會組織的高效參與。

四、區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的完善路徑

“依約協(xié)作”是深化區(qū)域應(yīng)急合作的重要方式，也是推動我國區(qū)域應(yīng)急治理從“事后搶救”向“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)型的助力器。以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為軸心，借助區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的靈活性、穩(wěn)定性、互惠性、可持續(xù)性等特征，我國應(yīng)當構(gòu)建“以橫向合作為常規(guī)、以縱向命令為保障”的區(qū)域應(yīng)急治理體系，實現(xiàn)區(qū)域應(yīng)急協(xié)作的系統(tǒng)化、制度化、法制化。

（一） 明確區(qū)域應(yīng)急治理及合作協(xié)議的法律定位

立法層面，區(qū)域應(yīng)急治理的法制化急需協(xié)調(diào)“屬地”原則與區(qū)域合作之間關(guān)系，厘清“依法援助”與“依約協(xié)作”之間的邏輯?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》與風險社會產(chǎn)生脫節(jié)，亟需修改現(xiàn)行規(guī)定，深入?yún)^(qū)域協(xié)同治理理念，推進區(qū)域應(yīng)急治理區(qū)域化、系統(tǒng)化、體系化轉(zhuǎn)型，進一步提升國家應(yīng)急能力與治理水平。其一，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第4 條在“屬地管轄”為主的基礎(chǔ)上，應(yīng)當增加“區(qū)域協(xié)作”作為基本原則，通過法律規(guī)范引導地方政府間開展應(yīng)急合作，明確區(qū)域應(yīng)急合作的法律依據(jù)，深化區(qū)域之間的協(xié)同治理理念?！皩俚毓茌牎笔恰皡^(qū)域協(xié)作”的基礎(chǔ)，“區(qū)域協(xié)作”是立足于“屬地管轄”下區(qū)域間的資源協(xié)調(diào)與優(yōu)勢互補。其二，《突發(fā)事件應(yīng)對法》應(yīng)當增加區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議條款，通過簽訂合作協(xié)議、建立聯(lián)席會議機制、成立專項工作小組、構(gòu)建應(yīng)急信息共享平臺等方式，推進區(qū)域應(yīng)急治理一體化。同時，該法第7 條、第52 條應(yīng)當也當將“依約協(xié)作”寫入其中，厘清“依約協(xié)作”與“依法援助”之間的邏輯關(guān)系，即形成“以橫向合作為常規(guī)、以縱向命令為保障”。其三，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第63 條應(yīng)當將“不履行應(yīng)急合作協(xié)議”寫入法律責任之中，與“不履行法定職責的”呈并列關(guān)系，上級行政機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)可以依法監(jiān)督合作主體間的履約行為，直接負責的主管人員和其他直接責任人員根據(jù)具體情節(jié)依法給予處分。

（二） 健全區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的運行機制

首先，國務(wù)院應(yīng)當制定區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議框架，并且根據(jù)突發(fā)事件的不同分類，制定類型化的合作協(xié)議保障應(yīng)急治理的科學性。一方面，協(xié)議框架應(yīng)當涵蓋事前預(yù)警、事中援助、事后重建等環(huán)節(jié)，制定合作內(nèi)容、工作標準、互惠方式、啟動與退出等內(nèi)容，給各區(qū)域留下自主約定的空間，區(qū)域可以依據(jù)自身特點在一定范圍內(nèi)調(diào)整協(xié)議的內(nèi)容，實現(xiàn)規(guī)范性與合意性的統(tǒng)一。另一方面，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的類型化領(lǐng)域包括但不限于公共衛(wèi)生、森林防火、污染治理、食品安全、反恐維穩(wěn)等，不斷細化應(yīng)急合作的類型與內(nèi)容。

其次，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的審批應(yīng)當由上一級政府審批，上一級政府對協(xié)議的合法性、合理性等內(nèi)容進行實質(zhì)審查，并監(jiān)督所簽訂協(xié)議的實際運行情況。根據(jù)行政區(qū)劃的設(shè)置，應(yīng)急合作協(xié)議可以分為省級、市級、縣級，分別由上一級政府審批；乃至不具備隸屬關(guān)系的地方政府之間應(yīng)急合作協(xié)議的審批應(yīng)當秉持“就高”原則，由較高政府的上一級審批與監(jiān)督，例如“一省幫一市”、“一市幫一縣”類型的協(xié)議審批由國務(wù)院、省級政府批準。

再次，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議應(yīng)當擴充簽訂主體，引導社會組織有序參與應(yīng)急管理。企業(yè)、志愿協(xié)會、醫(yī)療機構(gòu)等具有獨立社會組織應(yīng)當也要被納入簽約對象，提升其參與應(yīng)急管理工作的規(guī)范性、有序性，加快應(yīng)急資源聚合與分配的效率。申言之，可以以政府采購的方式購買應(yīng)急服務(wù)，例如《深圳市支持社會應(yīng)急力量參與應(yīng)急工作的實施辦法（試行）》第21 條①《深圳市支持社會應(yīng)急力量參與應(yīng)急工作的實施辦法》第21 條規(guī)定：“社會應(yīng)急力量參與應(yīng)急工作可納入政府購買服務(wù)范圍。鼓勵各級政府及相關(guān)部門根據(jù)應(yīng)急工作的實際需求與社會應(yīng)急力量簽署合作服務(wù)協(xié)議”。，明確服務(wù)內(nèi)容、范圍以及標準，借助社會力量專業(yè)性與便捷性的同時，增加社會組織加入應(yīng)急治理的熱情。

復(fù)次，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議需要設(shè)置專門機構(gòu)行使執(zhí)行與管理的職能，充當區(qū)域內(nèi)最高應(yīng)急決策指揮機構(gòu)，負責督促協(xié)議落實、協(xié)調(diào)應(yīng)急資源、監(jiān)管應(yīng)急經(jīng)費、安排聯(lián)合應(yīng)急演練、制定區(qū)域應(yīng)急預(yù)案等工作。此外，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議應(yīng)當嵌入《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》之中，該執(zhí)行與管理機構(gòu)應(yīng)當堅持“快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對”的工作原則，積極與國家應(yīng)急管理機構(gòu)對接，確保應(yīng)急管理的無漏洞銜接。

最后，區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的運行情況應(yīng)當納入法治政府建設(shè)指標體系之中，使應(yīng)急合作協(xié)議的實際效果得以可量化、可證明、可比較。在“政府職能依法全面履行”一級指標下，加設(shè)“健全突發(fā)公共事件應(yīng)急治理體系”二級指標，將“預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建”等要素列入三級指標，并且重點列明區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的審批、簽訂、實施等情況。

（三） 構(gòu)建區(qū)域應(yīng)急合作協(xié)議的利益補償、專項基金與激勵機制

首先，“依約協(xié)作”應(yīng)當建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，維護地方財政使用與管理的公平正義。為了維護應(yīng)急合作的穩(wěn)定性與可持續(xù)性，區(qū)域應(yīng)急合作應(yīng)當推動“無償援助”向“橫向轉(zhuǎn)移支付為主、無償援助為輔”的支付模式轉(zhuǎn)型，根據(jù)合作主體間的財政負擔能力來明確評估方式、費用標準及支付流程，實現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的常態(tài)化。此外，區(qū)域應(yīng)急合作的專門機構(gòu)應(yīng)當賦有對橫向轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)管職能，確保應(yīng)急資金使用的合法性與合理性。

其次，“依約協(xié)作”應(yīng)當成立專項基金，引入社會資本參與區(qū)域應(yīng)急合作。專項基金管理模式能夠激活“沉睡”的社會資本，發(fā)揮社會救助的作用。應(yīng)急管理中社會資本的主要來源包括直接捐贈與間接捐贈，應(yīng)當將兩部分資金納入應(yīng)急專項基金進行管理，與巨災(zāi)保險制度相統(tǒng)合，從而完善應(yīng)急資金儲備機制[18]。區(qū)域應(yīng)急合作一定程度上淡化了行政區(qū)劃的邊界性，有時很難認定受益者或被保護者，采用專項基金管理模式能夠彌補應(yīng)急支出主體難以認定時支付空缺的問題。同時，專項基金應(yīng)當及時公開儲備、收入、使用等情況，接受公眾監(jiān)督。

最后，“依約協(xié)作”應(yīng)當配套開放性的激勵機制。調(diào)動區(qū)域應(yīng)急合作的內(nèi)在動力絕對離不開激勵機制，構(gòu)建“以精神獎勵為主、物質(zhì)獎勵為輔”的激勵體系，囊括國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)、事業(yè)單位、其他組織和公民，采取榜樣宣傳、景區(qū)免費、子女高（中）考加分、職位晉升等多樣化方式，明確獎項設(shè)置以及獎勵標準，評選程序嚴格遵循公平公正公開的基本原則，引領(lǐng)正確的價值導向。此外，堅持獎懲一體，對于“事前失察、事中失措”的行為，應(yīng)當依法嚴肅處理，防止和杜絕應(yīng)急管理領(lǐng)域出現(xiàn)消極怠工的現(xiàn)象[19]。

（四） 健全應(yīng)急信息共享與保護機制

首先，區(qū)域應(yīng)急合作的關(guān)鍵在于構(gòu)建“內(nèi)外”銜接的信息平臺，明確信息共享范圍。一方面，應(yīng)急合作各方應(yīng)當首先在自己轄區(qū)內(nèi)搭建涵蓋工信、交通、衛(wèi)生、公安、消防、氣象、科研等部門的信息共享平臺，再與合作方進行銜接，盡快打破信息壁壘，統(tǒng)一數(shù)據(jù)信息共享工作標準、實現(xiàn)信息及時共享，深化個人信息互認程度，提升信息共享的運行效率。另一方面，按照國家政務(wù)信息資源相關(guān)標準進行政務(wù)信息資源的采集、存儲、交換和共享工作，堅持“一數(shù)一源”、多元校核，統(tǒng)籌建設(shè)政務(wù)信息資源目錄體系和共享交換體系，維護信息平臺的穩(wěn)定秩序。

其次，區(qū)域應(yīng)急合作應(yīng)當加強信息處理監(jiān)管，堅守信息共享程序合法的底線。應(yīng)急信息應(yīng)當樹立“以共享為常態(tài)、以不共享為特殊”的信息共享理念，明確可共享信息的認定標準，與應(yīng)急合作無關(guān)，抑或涉及重點人群、重點單位、重點領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息決不能共享，保障數(shù)據(jù)信息的依法共享。信息共享程序應(yīng)當設(shè)置合理權(quán)限，例如網(wǎng)絡(luò)留痕、系統(tǒng)驗證等，不通過權(quán)限認證就無法獲取、使用相關(guān)信息，保證信息共享平臺的可控性。區(qū)域應(yīng)急信息共享平臺應(yīng)當加強后臺監(jiān)控的技術(shù)支持，實時掌握信息處理與使用的流程與動態(tài)。

最后，區(qū)域應(yīng)急信息共享應(yīng)當關(guān)注個人信息保護，設(shè)置安全配套保障機制。個人信息的處理不僅需要依照法定的范圍、權(quán)限和程序進行，還應(yīng)當遵守“比例原則”，不得超出必要限度。建立健全區(qū)域應(yīng)急數(shù)據(jù)信息共享平臺、完善信息共享機制的同時，應(yīng)當依法建立個人信息定期清理制、涉密信息定期刪除制、信息公開匿名制和信息數(shù)據(jù)管理責任制等機制，以便保障個人信息的安全。