鐵德銘

(中南財經(jīng)政法大學 法學院,湖北 武漢 430073)

2021年8月,中共中央、國務院印發(fā)《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》,其中第九部分提出要“健全法治政府建設科技保障體系,全面建設數(shù)字法治政府”,標志著我國法治政府建設進入數(shù)字化轉型新階段[1]。2022年6月國務院印發(fā)《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》,提出到2025年和2035年數(shù)字政府體系建設的兩階段工作目標,明確了數(shù)字政府建設的七方面重點任務。黨的二十大報告指出,全面推進國家各方面工作法治化。這一系列重大部署,將數(shù)字政府提升到了國家戰(zhàn)略高度。在我國邁向數(shù)字化之際,數(shù)字技術的應用遠遠先行于規(guī)則。一方面,政府數(shù)字化轉型帶來政府運行流程的再造、治理模式的優(yōu)化以及權力運行的重塑;另一方面,政府數(shù)字化轉型也帶來數(shù)字權力擴張對公民私權利的侵害、政務數(shù)據(jù)及其個人信息安全保障等問題?？梢哉f,盡管我國現(xiàn)有數(shù)字政府建設已經(jīng)取得明顯成效,但仍然存在著諸多法治困境,伴隨新技術快速發(fā)展在政務領域的應用而不斷涌現(xiàn)出的新型治理問題,呼喚法治化予以因應。如何在政府治理現(xiàn)代化中實現(xiàn)數(shù)字化與法治化的深度融合,回應數(shù)字政府建設的法治需求,因應數(shù)字政府建設的法治困境,確保數(shù)字政府建設始終在法治的軌道上前進,成為完善中國特色社會主義法治道路上一個無法回避的問題。

一、法治化與數(shù)字政府建設的契合

習近平總書記在黨的二十大報告中指出,必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用,在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家,全面推進國家各方面工作法治化。在國家將依法治國方略提到新高度的大背景下,法治化建設已經(jīng)成為數(shù)字政府建設的核心要素,也成為數(shù)字政府未來發(fā)展的重要標志以及解決數(shù)字政府價值沖突的重要路徑。

(一)法治化是數(shù)字政府建設的核心要素

在現(xiàn)代國家,法治是國家治理的基本方式,是國家治理現(xiàn)代化的重要標志,國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路[2]。國家提出“建設數(shù)字法治政府”并非簡單的“監(jiān)管的數(shù)字化”或“數(shù)字化監(jiān)管”,而是對“政府理念、機構、職能、流程再造的法治化進程”,也是完善國家治理體系、提升治理能力過程不可或缺的重要組成部分[3]。其一,法治是政府治理現(xiàn)代化的要素。在我國數(shù)字政府建設中,不論其實施理念、實施體系、實施方式,都應做到有章可循,遵從法律法規(guī)。數(shù)字政府建設要求以完善成熟的制度為載體,遵循正當合理的程序;法治政府數(shù)字化轉型不能因為個體的思維與意識的變化而任意改變。而法治的鮮明特征正符合數(shù)字政府建設的需要,它為數(shù)字政府建設提供了完備的制度體系與穩(wěn)定的程序。因而沒有數(shù)字政府的法治化進路,也就不會有政府治理現(xiàn)代化。其二,法治是全面深化改革的要素。“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。”[4]發(fā)揮法治在數(shù)字政府建設中的作用,有利于堅持在法治軌道上推進數(shù)字政府建設,以法治鞏固長期積累的政府數(shù)字化轉型成果,逐步實現(xiàn)數(shù)字政府法治化。在此背景下,法治發(fā)揮其教化與調控的功能,并內(nèi)化為全社會的價值共識,保障數(shù)字政府改革創(chuàng)新成果的權威。其三,法治是民眾參與數(shù)字政府治理的要素?！叭嬉婪ㄖ螄顝V泛、最深厚的基礎是人民?！盵5]民主是治國理政的核心價值。人民民主作為全過程的民主,是維護廣大人民群眾根本利益的民主[6]。在數(shù)字政府法律法規(guī)、政策的制定中,每一道程序應民主決策、科學決策,建立民主參與制度,在公開、透明中回應民眾訴求,真正做到過程民主與結果民主、程序民主和實質民主相統(tǒng)一。

(二)法治化是數(shù)字政府建設的重要標志

法治現(xiàn)代化是推進法治政府數(shù)字化轉型的重要標志。其一,法治是數(shù)字政府治理體系和治理能力的標志。法治體系與法治能力是衡量數(shù)字政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主要標準,“堅持全面依法治國,是中國特色社會主義國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢”[7]。只有全面依法推進數(shù)字政府建設,才能保障政府數(shù)字化轉型的規(guī)范化,最大限度地保障民眾權利,用法治匡正行政權力的邊界與規(guī)矩,規(guī)范行政全過程程序,有效消弭數(shù)字政府運行中的風險隱患,進而為服務政府數(shù)字化轉型以及依法治國的工作布局提供有力支撐。其二,法治是政治文明的標志。一旦數(shù)字政府建設缺乏法治化導向,政府公權力將會陷入無序擴張、公民權利無法得到保障、數(shù)據(jù)安全無法得到防護的危險境地。在數(shù)字化技術的發(fā)展趨勢下,治理現(xiàn)代化也將因此成為奢望。在法治軌道上推進數(shù)字政府建設,就是要突破因人治造成的治理困境,也將突破數(shù)字化轉型的技術性、復雜性特征帶來的困境。

(三)法治化是解決數(shù)字政府價值沖突的重要路徑

法治化為數(shù)字政府建設提供了價值指引,并指明政府治理現(xiàn)代化的前進方向。一方面,法治提供價值指引。價值反映人實踐活動的目的,揭示社會活動中主體與客體之間的需求關系。在數(shù)字法治政府建設中應彰顯包括維護社會秩序、促進社會公平正義、實現(xiàn)社會民主和自由、保障人權等核心價值,保障數(shù)字政府制度體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調性、穩(wěn)定性。另一方面,法治化指明了政府提升數(shù)字化治理能力的前進方向。面對中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局,法治在政府治理體系中的地位日益凸顯,不僅匡正了政府治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑,也提供了政府治理現(xiàn)代化的價值指引。政府治理體系的完備以及政府治理能力的提升,最終都應以法治的形式來呈現(xiàn)。法治不是一個自然概念,它與我們的價值訴求密切相關。數(shù)字政府的發(fā)展對政府的治理方式和人民群眾的生活大有裨益,但隨之而來的是效率與公平、創(chuàng)新與穩(wěn)定、先進與平等、便利與安全等多方面的核心價值沖突。因而法治是解決數(shù)字政府價值沖突的重要路徑,對上述價值沖突進行權衡,促使多種價值和諧共存,保障數(shù)字政府的建設穩(wěn)步推進。法治對此設定了底線規(guī)則,它要求數(shù)字政府建設不能把技術先進作為唯一的價值考量,必須考慮到對弱勢群體的平等關懷、對民眾權利的保障、對公權力的有效規(guī)制以及統(tǒng)籌發(fā)展和安全。只有絕大多數(shù)人都能夠享受到數(shù)字政府的發(fā)展成果,基本公共服務均等化、普惠化、便捷化的目標才能實現(xiàn)。

二、數(shù)字政府建設的法治困境

法治是數(shù)字政府建設的重要基石,是數(shù)字政府建設的必由之路。雖然政府數(shù)字化轉型實現(xiàn)了政府治理模式的變革與飛躍(主要集中在政務服務、職能創(chuàng)新、數(shù)據(jù)治理等方面,以謀求人工智能、政府治理與民生保障的深度融合),但是數(shù)字政府建設的理想圖景并未完全置于法律框架之內(nèi)[8]。然而伴隨著數(shù)字技術在政府治理領域內(nèi)的應用不斷拓展,數(shù)字政府建設進程中出現(xiàn)的一系列新興問題形成了無法回避、亟待解決的法治困境。

(一)數(shù)字權力擴張與數(shù)字權利保障的失衡

數(shù)字權力作為一種新型權力運行機制,數(shù)字技術嵌入到權力領域,兩者相互疊加產(chǎn)生了融合效應,成為不斷向政治、經(jīng)濟、文化、社會等領域延伸的技術權力。這一數(shù)字賦能的過程在缺少法律規(guī)范控制之時,權力的作用效果被無限放大[9],可以決定并改變有關參與者的物質關系、精神關系乃至意識關系?？梢哉f,數(shù)字權力在整個權力體系中是最為敏感的形態(tài),它對社會資源的分配力度以及對社會關系的影響深度都是巨大的。我國數(shù)字政府建設本身是自上而下的推進過程,中央政策的支持成為數(shù)字政府建設的政治動力。然而在自上而下推進數(shù)字政府建設的過程中,由于地方政府對數(shù)字政府建設可能出現(xiàn)的理解與執(zhí)行之錯誤,導致與中央主導的目標偏離,致使數(shù)字權力可能形成地方化與部門化的特征。

(二)數(shù)據(jù)共享成本高昂催生數(shù)據(jù)孤島的形成

數(shù)據(jù)共享的成本主要包括協(xié)調成本、管理成本以及監(jiān)管成本等。首先,政府職能結構中,縱向職能部門之間、橫向職能部門之間的數(shù)據(jù)共享會帶來比較高的數(shù)據(jù)協(xié)調成本。其次,政府部門對數(shù)據(jù)信息的廣泛收集、數(shù)據(jù)集中處理以及后續(xù)使用等會帶來較高的管理成本。最后,為保障數(shù)據(jù)安全有效地使用,數(shù)據(jù)處理過程中需要對使用過程、數(shù)據(jù)庫的安全保障進行監(jiān)督管理,由此政府部門還需要付出監(jiān)管成本。

(三)數(shù)字鴻溝加劇信息“貧富差距”

我國在數(shù)字政府推進過程中不可避免地面對區(qū)域數(shù)字鴻溝和群體數(shù)字鴻溝這兩大困境,凸顯區(qū)域間與群體間的信息“貧富差距”[10]。

第一,數(shù)字政府建設中的區(qū)域數(shù)字鴻溝。區(qū)域數(shù)字政府建設程度與該區(qū)域數(shù)字發(fā)展相關,尤其是受該區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展程度的制約。數(shù)字化、網(wǎng)絡化與智能化加快社會發(fā)展結構的變革以及治理模式的創(chuàng)新,數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字技術、數(shù)字人才等諸多因素支撐該區(qū)域數(shù)字政府建設[11]79。目前我國數(shù)字發(fā)展呈梯度發(fā)展,分別呈現(xiàn)出全面引領、均衡成長、發(fā)展培育三種梯度發(fā)展類型,構成了當下中國區(qū)域數(shù)字化發(fā)展的“方位圖”。全面引領型地區(qū)即數(shù)字化發(fā)展程度最高的地區(qū),主要分布在沿海以及中東部地區(qū);均衡成長型地區(qū)目前還未存在明顯的發(fā)展短板,后續(xù)發(fā)展?jié)摿臻g巨大;發(fā)展培育型地區(qū)多位于我國中西部地區(qū),數(shù)字人才以及數(shù)字基礎設施的落后導致該梯度區(qū)域數(shù)字化發(fā)展程度較低[12]。由于我國區(qū)域數(shù)字化發(fā)展呈三層梯度,因此地區(qū)間數(shù)字政府建設出現(xiàn)區(qū)域性的數(shù)字鴻溝,形成了事實上的數(shù)字發(fā)展環(huán)境“割裂”狀態(tài),這并不利于我國數(shù)字政府建設“整體協(xié)同、公平普惠”理念的貫徹。

第二,數(shù)字政府建設中的群體數(shù)字鴻溝。群體數(shù)字鴻溝主要表現(xiàn)在數(shù)字強勢群體與數(shù)字弱勢群體之間的鴻溝。數(shù)字弱勢群體主要包括老齡群體、貧困群體、數(shù)字技術落后地區(qū)的群體以及殘疾群體等四類。這四類群體受年齡、經(jīng)濟發(fā)展、網(wǎng)絡基礎設施以及身體狀況等諸多因素的影響,較少享受數(shù)字紅利。中國老齡化人口不斷增加、區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟差距的不斷拉大以及仍然存在的扶貧重點群體等都不同程度地催生了數(shù)字弱勢群體的形成。一方面,忽視數(shù)字弱勢群體不利于社會穩(wěn)定。政府數(shù)字化轉型過程中如果缺乏對數(shù)字弱勢群體必要的關照,由于行為能力的受阻、網(wǎng)絡表達的缺失、接受數(shù)字信息能力的滯后性等可能會讓數(shù)字弱勢群體在社會活動中產(chǎn)生焦慮與不安,在數(shù)字化社會環(huán)境下憑借自身脆弱的風險感知能力與信息判斷能力行事,有可能引發(fā)社會矛盾。另一方面,數(shù)字化轉型的加快與數(shù)字弱勢群體規(guī)模的擴大形成了一對張力,而這對張力的存在會反噬政府數(shù)字化轉型的成果,最終成為數(shù)字政府建設的掣肘。

(四)數(shù)據(jù)開放面臨安全挑戰(zhàn)

政府是政務數(shù)據(jù)的采集者、處理者、加工者和應用者,其所掌握的數(shù)據(jù)資源總量占我國數(shù)據(jù)資源總量的80%[13]。政務數(shù)據(jù)不僅包括政府采集的外部數(shù)據(jù),也包括政府內(nèi)部數(shù)據(jù),成為政府部門高效運行、便民服務、信息管理的重要數(shù)據(jù);與此同時,政務數(shù)據(jù)的開放在實踐過程中也面臨著安全風險與挑戰(zhàn)。

首先,政務數(shù)據(jù)開放標準尚未落地見效。2020年,國家標準委頒布的《政務數(shù)據(jù)開放共享第1部分:總則》《政務數(shù)據(jù)開放共享第2部分:基本要求》《政務數(shù)據(jù)開放共享第3部分:開放程度評價》等相關標準,由于政務數(shù)據(jù)開放實踐先行于標準規(guī)范,各級政府在推進政務數(shù)據(jù)開放中尚未依據(jù)政務數(shù)據(jù)開放標準改進工作,因而標準落地見效的速度仍然緩慢。其一,于政府而言,在數(shù)字技術與政府治理深度融合的背景之下,政府部門掌握著海量的數(shù)據(jù)資源。但因缺少完備的政策性文件與法律法規(guī),政務數(shù)據(jù)開放制度體系尚未完整建立,政務數(shù)據(jù)開放的權利與義務界定仍然模糊,政府在缺乏完備依據(jù)的情況下,數(shù)據(jù)開放工作進展緩慢。其二,于公民而言,在政務數(shù)據(jù)開放標準體系尚未形成實效、政務數(shù)據(jù)開放法律法規(guī)體系尚未完備的前提之下,公民對政務數(shù)據(jù)的獲取、使用以及針對個人數(shù)據(jù)侵犯的救濟缺乏依據(jù),不利于公民參與政務數(shù)據(jù)開放工作的積極性的發(fā)揮以及全社會“數(shù)據(jù)素養(yǎng)”的培養(yǎng)[14]。

其次,政務數(shù)據(jù)開放潛藏個人隱私信息安全風險。一方面,政務數(shù)據(jù)開放中個人數(shù)據(jù)信息的泄露將會影響社會和國家安全。政務系統(tǒng)掌握著大量核心數(shù)據(jù)與敏感數(shù)據(jù),一些黑客、黑產(chǎn)團伙利用政務系統(tǒng)注冊、查詢等業(yè)務場景對政務系統(tǒng)缺陷進行攻擊,從而獲取大量公民隱私信息。目前已經(jīng)有多起政務數(shù)據(jù)安全事件發(fā)生[15]。另一方面,政府內(nèi)部對數(shù)據(jù)開放管理以及數(shù)據(jù)保護意識仍然相對較弱。本身擁有海量數(shù)據(jù)的政府理應妥善保管數(shù)據(jù),以合法合理的正當程序開放數(shù)據(jù)。但現(xiàn)實是,政府在履行行政職能、維護公共利益時,由于政務數(shù)據(jù)的不恰當開放,侵害公民隱私權的事件時有發(fā)生[16]。此外,政務數(shù)據(jù)的生命周期包括數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)審查、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)應用、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)公開到最后的數(shù)據(jù)消亡這一系列行為。因此,在政務數(shù)據(jù)開放的過程中,這一周期內(nèi)的每一個環(huán)節(jié)對個人信息隱私權利的保障是否具備標準和救濟措施,如何保證政務數(shù)據(jù)開放不會使個人信息隱私權利遭受侵犯,也應成為數(shù)字政府建設中政務數(shù)據(jù)開放的重要考量。

最后,政務數(shù)據(jù)開放缺乏有效監(jiān)管。一方面,數(shù)據(jù)監(jiān)管面臨監(jiān)管空間的“虛實”結合,為數(shù)據(jù)開放監(jiān)管增加了成本?！疤摂M”與“現(xiàn)實”是網(wǎng)絡環(huán)境下人類生存的兩種形態(tài),政務數(shù)據(jù)實則是現(xiàn)實社會的數(shù)據(jù)化反映?！疤摗薄皩崱倍咧g雙向互動,交互連接,相互作用。與傳統(tǒng)監(jiān)管不同,數(shù)據(jù)開放監(jiān)管將不僅對現(xiàn)實社會,對虛擬網(wǎng)絡的監(jiān)督與管理也需加強。監(jiān)管空間的“虛實”結合無疑為數(shù)據(jù)開放監(jiān)管增加了成本。另一方面,龐大復雜的數(shù)據(jù)存儲與處理對政府數(shù)據(jù)監(jiān)管提出了更高的技術要求。數(shù)據(jù)存儲量大,由此也帶來較大的不確定性的安全風險。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、社會流動的不斷加快,數(shù)據(jù)之間的關聯(lián)度不斷增強,對政府政務數(shù)據(jù)的監(jiān)管提出了更高的技術要求與能力要求。此外,政務數(shù)據(jù)監(jiān)管的對象不僅僅在于外部,內(nèi)部監(jiān)管也同樣重要。一般而言,政務數(shù)據(jù)開放即由內(nèi)向外開放,數(shù)據(jù)開放的每一環(huán)節(jié),背后的掌控者仍然是政府部門,這容易導致職責權限模糊,再加上內(nèi)部監(jiān)管機制的缺乏,無疑增加了內(nèi)部監(jiān)管的難度。

三、數(shù)字政府建設的法治因應

鑒于數(shù)字政府建設在實踐運行中不斷遭遇法治困境,而法治困境的解決效果在一定程度上直接影響著數(shù)字政府建設的權威性與公信力,因此關于數(shù)字政府建設的法治因應問題就成為政府治理現(xiàn)代化進程中一道必答題。其主要包括對數(shù)字權力擴張進行法律規(guī)制、數(shù)字權利形成保障機制、政務數(shù)據(jù)形成安全防護等。

(一)數(shù)字權力擴張的法律規(guī)制

數(shù)字權力呈現(xiàn)出彌散性的特征,這對數(shù)字權力的控制帶來了困難[17]。因此,對數(shù)字權力的法律規(guī)制應從入口規(guī)制、過程規(guī)制以及結果規(guī)制三個方面進行權力運行的全過程規(guī)制。

1.入口規(guī)制:數(shù)字權力行使的標準與原則

首先,嚴格把握技術標準,在技術層面對數(shù)字權力的形式進行規(guī)制是必要途徑[18]。第一,數(shù)字行政技術信息可以在不違反法律法規(guī)等強制性規(guī)定的情況下適度公開,防止過度的數(shù)字技術保密導致技術產(chǎn)生的負面效應被人為干預行為所掩蓋,也可避免數(shù)字技術企業(yè)以及政府部門對同一數(shù)字行政行為的技術要求反復研究。第二,政府部門應積極引導民眾參與到技術決策之中。面對數(shù)字技術賦能權力帶來的權力擴張風險,每一個人都不得不存在于數(shù)字權力擴張的風險中,每一個人都會因為數(shù)字權力的擴張風險而減損利益,因此民眾也都有權利選擇是否承受風險以及承受的期限、范圍,此時保障民眾參與技術決策的權利便顯得十分合理且非常必要[19]。

其次,嚴格把握數(shù)字權力應用場景,確立數(shù)字權力清單[20]。第一,在依法確權方面,明晰政府數(shù)字權力邊界,完善數(shù)字權力來源的法律依據(jù),確保在憲法和法律范圍內(nèi)合法合規(guī)行使數(shù)字權力。第二,在權力內(nèi)容與規(guī)程方面,明晰以數(shù)字權力內(nèi)容和運行流程為手段的相關規(guī)定,以發(fā)揮權力運行功能為基本原則,賦予每項權力定量說明和技術操作規(guī)則,有效壓縮數(shù)字權力行使的自由裁量空間。第三,在用權主體的明確上,應以理順政府部門職責為目的,重新界定權力越位、權力濫用、權力交叉重疊等現(xiàn)象。第四,還應明確與數(shù)字權力相應的責任,把責任內(nèi)容和范圍作為數(shù)字權力執(zhí)行效果的重要衡量標準,讓數(shù)字權力清單以及相對應的責任清單共同構筑起數(shù)字權力規(guī)制的基礎[21]。

最后,數(shù)字權力應遵循比例原則。比例原則主要包括目的正當性原則、適當性原則、必要性原則和均衡性原則[22]。目的正當性原則要求數(shù)字權力在行使過程中其目的具有正當性,若數(shù)字權力行使的目的是非正當?shù)?那么無論最終成效如何,都是無法令人接受的。適當性原則要求數(shù)字權力行使的手段有助于目的正當性的實現(xiàn),要求數(shù)字權力的行使手段與行為目的之間存在實質關聯(lián)。“哪怕是很小程度上促進目的的手段,也是符合要求的”。必要性原則要求數(shù)字權力主體行使權力運用的手段是必要的,手段所造成的損害是最小的。如果面臨多個能達到正當目的的行為手段的選擇時,應當選擇損害最低甚至沒有損害的行為手段。均衡性原則更強調數(shù)字權力主體行使權力所造成的損害與所促成的收益達致平衡狀態(tài),應體現(xiàn)效能原則,促進社會公共利益的維護。綜上所述,數(shù)字權力主體審慎推進數(shù)字權力應用于決策、執(zhí)法等領域,不宜因一時的、些微的效率而造成不成比例的公平、自由風險[23]。

2.過程規(guī)制:數(shù)字權力主體的義務追加

數(shù)字權力的擴張使得其與權利之間的關系出現(xiàn)失衡,重塑二者的平衡不僅要對數(shù)字權力實現(xiàn)“限權”,而且要對數(shù)字權力主體進行義務追加[24],主要包括數(shù)據(jù)公開義務、信息告知義務、數(shù)字解釋義務和安全保障義務。

第一,數(shù)字權力主體履行數(shù)據(jù)公開義務。此處的數(shù)據(jù)公開不僅包括政務數(shù)據(jù)公開,還包括政府數(shù)據(jù)公開。這里要強調的是,當數(shù)據(jù)本身具備公共屬性以及數(shù)據(jù)采集與處理具備合法屬性時方可公開。何謂數(shù)據(jù)的公共屬性?其主要表現(xiàn)為政府在履行職能和公共管理服務之時,政府代社會控制、使用,并能夠給社會帶來公共利益的數(shù)據(jù)。何謂數(shù)據(jù)采集處理的合法屬性?即,在數(shù)據(jù)來源上,政府部門不得采集法律、行政法規(guī)禁止采集的數(shù)據(jù);在數(shù)據(jù)處理上,采集處理數(shù)據(jù)的行為過程具有合法性。

第二,數(shù)字權力主體行使信息告知義務。信息告知義務是政府部門處理涉及個人隱私性信息的前提性約束義務。它賦予了公民個人信息的自決權,同時也成為個人信息免受侵害的第一道防火墻,是制約政府由于數(shù)字權力擴張而侵害公民個人信息權利的程序性義務,是從告知主體、告知時間以及告知方式上進行規(guī)范。從告知主體而言,告知義務的主體不僅包括行政機關,還應包括法律法規(guī)授權或者行政機關委托的組織。在告知的時間段上,政府部門在數(shù)據(jù)收集、信息變更以及緊急情況等特殊時間段都應及時履行告知義務。在告知方式上,針對告知對象是否特定采取不同的告知方式。告知對象特定時,可采取電話、郵件等通訊方式一對一告知;告知對象不特定時,可通過發(fā)布規(guī)則、公告等方式及時告知。

第三,數(shù)字權力主體具備數(shù)字解釋義務。數(shù)字解釋義務的提出,在本質上是為了抑制“數(shù)字權力”,矯正權利失衡的格局。數(shù)字政務服務等設計者和應用者對其運行、應用等具有解釋義務,應設立行為規(guī)范和準則、細化責任義務。解釋義務具備解釋時段、解釋范圍和解釋程度等三方面要素。解釋時段指政府履行數(shù)字解釋義務的具體階段。按照我國《個人信息保護法》第24條的規(guī)定,目前采取的是事后說明義務。然而個人信息的處理不僅僅包括事中的加工處理以及事后的公開,還包括前期的收集等工作。因此數(shù)字解釋義務應覆蓋政府處理數(shù)據(jù)信息的全過程。解釋范圍的重點主要為數(shù)字政府建設中的數(shù)據(jù)信息應用部分,因為對公民信息權利造成侵害的主要為數(shù)據(jù)信息應用部分,數(shù)字信息的應用所產(chǎn)生的后果對公民產(chǎn)生效力或者重大影響。在解釋程度方面,一是數(shù)據(jù)信息解釋義務的主體須明確解釋對象與相對人之間存在利害關系;二是解釋主體的解釋需要相對人能夠理解,最終使相對人對數(shù)據(jù)信息達致信賴狀態(tài)。

第四,數(shù)字權力主體承擔安全保障義務。數(shù)字政府的安全保障義務應圍繞數(shù)字政府信息基礎設施展開,以保障能力、技術成熟、公眾信息為出發(fā)點。首先,各個政府部門的安全防護能力存在著技術差距,尤其基層政府部門的安全防護能力較為薄弱,數(shù)據(jù)應用、開放和共享中的安全漏洞存在被滲透風險,數(shù)字政府的技術特性以及網(wǎng)絡安全威脅對政府部門的數(shù)字安全保障能力提出了要求。其次,數(shù)字政府建設越完備,越對數(shù)據(jù)開發(fā)利用能力提出需求,在公民個人隱私與信息保護上越應提升安全保護意識,保證數(shù)字政府建設速度與安全風險意識相匹配。最后,安全保障義務也要求政府數(shù)字化轉型過程中關注成熟度高的數(shù)字技術。一些地方政府為了加快數(shù)字化轉型,而忽視技術本身的安全風險,盲目追求新奇技術,由于這些技術缺乏安全防護、技術成熟度較低以及未經(jīng)過風險評價,地方政府對其不具備完整的安全防護能力,運用這些技術的數(shù)字政府項目極易受到網(wǎng)絡安全威脅。

3.結果規(guī)制:數(shù)字權力主體的責任與監(jiān)督

第一,數(shù)字權力主體主動設置數(shù)據(jù)糾錯程序。“糾錯”是一種重要的政府治理能力,為任何現(xiàn)代法治型服務型政府所必需[25]。設置數(shù)據(jù)糾錯程序,對數(shù)據(jù)庫內(nèi)部可能存在的安全隱患問題要有糾錯程序,可以集中優(yōu)勢資源處理存疑數(shù)據(jù)、錯誤數(shù)據(jù)或者遺漏數(shù)據(jù),充分貫徹智能精準的建設目標。數(shù)據(jù)糾錯程序具體由提起主體、提起條件、糾錯對象、糾錯主體等四要素構成。在提起主體上,數(shù)字主管部門和數(shù)據(jù)利害關系人在數(shù)據(jù)應用的不同階段被授予提出異議和糾錯的權利。在提起條件方面,提起條件一般包括提起方式、提起時效和實體標準等三個方面。提起方式一般要求采取書面提出異議或申請數(shù)據(jù)復核的方式。實體標準即對“出錯”的判斷和識別,對申請數(shù)據(jù)糾錯提出理由。遇到緊急情況,可對數(shù)據(jù)立即進行核查并糾錯。在糾錯對象方面,糾錯主要是針對政務數(shù)據(jù)中有紕漏可疑之處。在糾錯主體方面,數(shù)據(jù)糾錯程序既可以是提起主體中的數(shù)據(jù)主管部門進行糾錯,也可以由上一級政府主管部門進行糾錯;對于跨系統(tǒng)、跨部門的政務數(shù)據(jù)信息,則需要多部門溝通協(xié)商后進行糾錯。

第二,借鑒政府信息公開制度,形成數(shù)字政府年報制度。政府部門定期對數(shù)字信息應用進行檢查,向上級政府管理部門提交數(shù)字政務信息檢查報告或以年報形式對公眾予以公布。基于此,數(shù)字政府建設年度報告制度可借鑒政府信息公開年度報告的做法,甚至可以說數(shù)字政府年度報告制度就是以政府信息公開年度報告制度為基礎發(fā)展起來的,政府信息公開年度報告制度為數(shù)字政府年報制度的建立起到重要的政策引導作用。數(shù)字政府年報制度的內(nèi)容主要包括行政機關處理數(shù)據(jù)信息的情況、公民申請?zhí)幚碚當?shù)據(jù)信息的情況、政府不予公開涉密數(shù)字信息的情況、數(shù)字政府建設中存在的主要問題和改進情況以及其他方面的事項等內(nèi)容。

(二)數(shù)字權利的保障機制

1.平臺共治:政府運行模式的重塑

傳統(tǒng)以科層制為范式的公共行政所滲透的縱向和一元化的管理思維方式,顯然不適應互聯(lián)網(wǎng)時代扁平化的特點[26]。傳統(tǒng)的多層次、職能性、金字塔式的等級體制嚴重阻礙了快速反應和迅速決策。因此數(shù)字政府平臺共治成為政府數(shù)字化轉型的現(xiàn)實需求[27]。

首先,政府業(yè)務邏輯需要重新梳理。一方面,要注重政府數(shù)字化轉型的技術應用與推廣,統(tǒng)籌數(shù)字政務平臺,提高政府業(yè)務運行效率。數(shù)字政府時代,數(shù)據(jù)將作為政府最重要的資源,政府部門選取成熟度高的技術最大限度激發(fā)數(shù)據(jù)能量,取之于民、用之于民,激發(fā)數(shù)字社會發(fā)展活力;同時還應重視技術應用的成熟度以及信息人才的儲備、信息資源的整合,逐步消解技術供給不足與人才供給不足的困境。另一方面,實時關注公眾需求的問題導向型工作模式亟待建立,形成源頭需求和過程需求全鏈條的流程。在源頭需求方面,政府發(fā)展線上政務服務平臺應逐步實現(xiàn)精準化供給,實時掌握公眾的需求有助于滿足公眾政務服務需求,避免政府陷入政務服務供給困境;在過程需求方面,注重政務服務過程中的用戶體驗,尋求定點、定向簡化業(yè)務流程,整合政務服務矩陣,減少公眾訴求通道分散化、處理時間滯后等問題。

其次,政府縱向層級協(xié)同推進數(shù)字政府建設的深度。一是建立央地統(tǒng)籌建設機制以及省以下層級協(xié)同機制,在數(shù)字政府頂層規(guī)劃、標準設定、組織機構以及財力支撐方面溝通協(xié)調[28]。二是發(fā)揮制度優(yōu)勢,要堅持“全國一盤棋”的思想,在中央層面成立數(shù)字政府建設協(xié)調機構,統(tǒng)籌協(xié)調全國數(shù)字政府建設[29],完善中央部門與地方之間的溝通與聯(lián)系。此外加強全國性信息基礎設施等新基建建設,通過對口幫扶、專項資金等形式幫助數(shù)字信息技術落后地區(qū)提升數(shù)字政府建設進度,縮減信息“貧富差距”。三是要明確地方政府作為數(shù)字政府縱向層級協(xié)同體系中的重要地位。地方政府處于上受中央政府領導、下為群眾政務服務的中間層級,地方政府的特殊處境決定了其在數(shù)字政府建設中的雙重任務:一是地方政府是數(shù)字政府建設的主體支柱,中央層級的宏觀指導與協(xié)調需要地方政府在數(shù)字整合、資源協(xié)調等方面的支持,同時中央層級也將根據(jù)地方數(shù)字政府建設成效的反饋進行監(jiān)督與指導[11]82;二是社會公眾更多是與地方政府形成政民互動,因此地方政府數(shù)字化轉型的重心更應體現(xiàn)人民性,為民眾參與政務活動、獲取政務服務提供便利。

再次,政府橫向層級協(xié)同擴大數(shù)字政府建設的廣度。橫向層級的協(xié)同主要包括跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同,這一協(xié)同運作機制將打破數(shù)據(jù)壁壘、破除部門數(shù)字利益藩籬,以業(yè)務流程為主導的政府運行模式將對傳統(tǒng)以職能分工為主導的政府運行模式實現(xiàn)革命性替代與超越。在部門協(xié)同上,以數(shù)字共享、管理、使用和安全防護為前提的統(tǒng)一制度規(guī)范的引導下,打通條塊分割的數(shù)據(jù)信息狀態(tài),利用區(qū)塊鏈打破部門協(xié)同的信息梗阻,形成部門協(xié)同的數(shù)據(jù)資源匹配、對接與開發(fā)等。在區(qū)域協(xié)同上,實則是跨區(qū)域府際合作在數(shù)字治理上的表現(xiàn),需要形成具有“耦合力”的協(xié)商機制。一方面,需要獲得相應的組織保障,而這一組織更加強調政府間的合作與協(xié)商,雖然不具有強制規(guī)范性,但是需要這一組織發(fā)揮溝通作用,以協(xié)調府際間的合作關系與責任分擔;另一方面,數(shù)字政府跨區(qū)域協(xié)同機制下,需有相關地方政府間合作互動的監(jiān)督與約束制度,有以文字形式規(guī)定的規(guī)章制度并具有強制性,以此發(fā)揮有效協(xié)調和信任的作用,起到防止與化解沖突的作用。

最后,政企社合作模式推進合作治理。政企社合作治理框架主要包含合作主體、合作對象、合作程序三方面[30]。在合作主體上,應適當選擇參與合作治理意愿較強的主體,并對參與到平臺共治的企業(yè)、社群等主體進行權利與義務方面的明確界定。在合作對象上,政府部門盡可能在環(huán)境保護、社會治理、政務辦理等方面與民眾利益相關聯(lián)的重要領域和企業(yè)、社群開展合作。同時在這些領域中,法律法規(guī)和政府部門的相關規(guī)范性文件要對合作主體的知情權等作出保障,政府部門在這些領域的治理中聽取多元主體的意見。在合作程序上,需有相應的激勵機制。在地方政府數(shù)字化轉型驅使下,考核時可以將數(shù)字政府建設評估結果以及地方數(shù)字政府合作成效納入考核指標體系,建立起一套科學、規(guī)范、多元化的干部政績考核指標體系,以此重新明確政府數(shù)字化轉型的價值導向,在此過程中不僅要注重地方數(shù)字政務發(fā)展指標,更要關注社會效益指標。

2.消弭鴻溝:數(shù)字平等權的保護

在數(shù)字政府建設中,數(shù)字平等權作為數(shù)字化時代的新興人權,要求政府化解數(shù)字歧視以實現(xiàn)人權保護。一方面,政府部門自身應用數(shù)字化決策時,應考慮如何避免侵犯公民平等權;另一方面,政府部門應通過制度性保障、組織與程序保障、保護義務等功能的體系化設計,營造數(shù)據(jù)信息采集、開發(fā)、應用的法治環(huán)境?！熬W(wǎng)絡的特殊性決定了它雖然也在法律的規(guī)范范圍之內(nèi),但法律卻不一定是規(guī)制網(wǎng)絡的最有效途徑”[31]。因此,可以利用技術監(jiān)管與法律規(guī)范調適相結合的模式,對數(shù)字鴻溝進行消解,以保護公民平等權。

首先,技術標準的設定、技術發(fā)展的支持與投入以及技術監(jiān)管作用的發(fā)揮可為法律彌補鴻溝形成補充。一是堅持“數(shù)字向善”思維[32]。“數(shù)字向善”強調數(shù)字化信息技術既關注經(jīng)濟效益,又重視社會效益;既要以數(shù)字化技術提升政府服務效能,又要關注不同區(qū)域、群體對數(shù)字化技術的開發(fā)能力、應用能力,使兩者作用發(fā)揮到最佳狀態(tài)。二是注重對“數(shù)字貧乏”地區(qū)的技術支持與投入。區(qū)域數(shù)字鴻溝需要以數(shù)字賦能為抓手提升區(qū)域數(shù)字技術發(fā)展水平,通過改善數(shù)字化設施,提供技術支撐,解決區(qū)域數(shù)字鴻溝中的接入鴻溝問題。三是群體數(shù)字鴻溝的消弭應提倡數(shù)字弱勢群體的友好型戰(zhàn)略、數(shù)字包容度,通過對貧困群體、老齡群體、殘疾群體等針對性地提供技術支持,為數(shù)字弱勢群體提供助益[33]。此外,建立統(tǒng)一的標準體系是當務之急。政府要制定完備的數(shù)據(jù)技術標準與平臺技術規(guī)范等,通過法律法規(guī)或者政策規(guī)章在投資主體、信息設施、服務內(nèi)容、服務質量、服務價格等方面建立統(tǒng)一標準,適于數(shù)字弱勢群體的優(yōu)化設計。

其次,消弭數(shù)字鴻溝還需要法律規(guī)范的調適。法律規(guī)范的完善有助于數(shù)字平等權保障,并且有助于數(shù)字人權以其力量和權威強化對數(shù)字科技開發(fā)及其運用的倫理約束和法律規(guī)制[34]。一是數(shù)字鴻溝的消弭在法律規(guī)范的完善時不僅要考慮短期規(guī)劃,還要考慮長遠規(guī)范的制定,以問題導向作為法律規(guī)范調適的基點。二是加強對數(shù)字弱勢群體的公私法同頻保護[35]。以雙重規(guī)制對數(shù)字弱勢群體的平等權利進行保護,優(yōu)化數(shù)字政府建設的法治秩序。三是注重軟硬結合法律規(guī)范體系,不僅需要通過法律強制性規(guī)范保障數(shù)字平等權,也需要政治組織、社會組織等非強制力規(guī)范解決其中的重點難點問題。

3.救濟機制:免受技術對權利的侵害

數(shù)字技術對公民權利產(chǎn)生的侵害,除需要采取投訴、訴訟等渠道外,還需要多元并行的救濟程序建構。數(shù)字權利所受到侵害的范圍不僅涉及個人,還有可能涉及不特定多數(shù)人,其所受到侵害行為的嚴重程度、影響范圍以及損失程度的不同,救濟機制也將有所不同,包括投訴、訴訟、協(xié)商、調解等。數(shù)字權利救濟機制不僅應注重個人權益的保障,還應注重集體公益救濟機制的建立。數(shù)字政府建設中,在厘定政府責任與安全保障義務的同時,還要對公民數(shù)字權利的救濟機制進行體系化構建,并在技術發(fā)展的浪潮中不斷予以更新與完善。一是可以借鑒國外經(jīng)驗,建立并完善訴外救濟機制,構架起權益保護組織、企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)、政府部門以及其他數(shù)字主體之間的救濟規(guī)范及其運行機制。此舉可充分發(fā)揮公民數(shù)字權利保護的社群組織對行政機關、數(shù)字行業(yè)等進行監(jiān)管的作用。二是理清訴外救濟與訴訟之間的銜接關系,以應對司法資源的有限性以及訴訟方式的局限性。除不適宜調解的案件外,適用調解的通常是事實簡單、爭議不大的糾紛,疑難、復雜、需要一定期限方能解決的糾紛,可采用訴訟或者司法調解。在實踐中,對于政策性較強、法律規(guī)范不完善、涉及不特定多數(shù)人利益的糾紛,多元化的救濟機制成為解決糾紛的最佳途徑。

(三)政務數(shù)據(jù)的安全防護

1.開放環(huán)節(jié):數(shù)據(jù)開放程序法定化

政務數(shù)據(jù)開放程序法定化需主要體現(xiàn)在界定開放范圍和流程規(guī)范兩方面。在界定政務數(shù)據(jù)開放之范圍方面,政務數(shù)據(jù)開放并非政務數(shù)據(jù)泄洪,數(shù)據(jù)開放范圍的界定是政務數(shù)據(jù)安全開放的第一前提。國務院于2015年對政務數(shù)據(jù)優(yōu)先開放的領域作出了說明[36]。此外,政務數(shù)據(jù)開放范圍并非一成不變,可以根據(jù)社會發(fā)展與民眾的現(xiàn)實需求進行替換更新;為了有效回應社會需求,政府部門還可根據(jù)民眾、社會組織、行業(yè)組織等社會主體的意見和建議成立政務數(shù)據(jù)開放范圍清單,提升公眾在政務數(shù)據(jù)開放中的參與度。而對于不開放的數(shù)據(jù)范圍,可參考政府信息公開的相關規(guī)定。例如,《政府信息公開條例》中第14條和第15條對政府信息禁止開放領域作出了規(guī)定。此外,在政務數(shù)據(jù)開放流程規(guī)范方面,政務數(shù)據(jù)開放的具體機制主要包括分級分類機制和獲取機制。一是全面確立并完善數(shù)據(jù)分級分類機制。數(shù)據(jù)分類就是將相同屬性或者特征的數(shù)據(jù)進行集合,方便政務部門、社會組織與公民對政務數(shù)據(jù)進行查詢和使用。數(shù)據(jù)分級就是根據(jù)數(shù)據(jù)安全程度與敏感程度對數(shù)據(jù)進行級別劃分。事實上,政務數(shù)據(jù)在任何時候分級離不開分類,因此可通過IT業(yè)務合作、縮小敏感數(shù)據(jù)流轉途徑、“人工+智能”等舉措實現(xiàn)數(shù)據(jù)分級分類。二是形成法定化的政務數(shù)據(jù)獲取機制。政務數(shù)據(jù)的開放與獲取過程需要通過法律程序予以明確。在預開放階段,對政務數(shù)據(jù)開放前進行安全審查與風險評估;在開放與獲取階段,政務數(shù)據(jù)的開放須經(jīng)歷規(guī)范性審查、需求審核、開放審批以及簽訂數(shù)據(jù)授權使用協(xié)議等;在數(shù)據(jù)開放后質量反饋階段,對數(shù)據(jù)有誤情形、數(shù)據(jù)侵害情形等中止開放并及時反饋補償[37]。

2.應用環(huán)節(jié):數(shù)據(jù)利用的安全過程機制

首先,注重數(shù)據(jù)安全的軟法治理。政務數(shù)據(jù)安全防護具有復雜性、普遍性、應時性以及技術性的特點[38],這也決定了法律法規(guī)并未成為政務數(shù)據(jù)安全防護的唯一途徑,軟法治理成為政務數(shù)據(jù)安全防護的重要補充[39]。其中,政務數(shù)據(jù)安全標準是政務數(shù)據(jù)安全治理體系的重要組成部分,包括為政務數(shù)據(jù)安全治理提供更嚴格的保護措施,明確政務數(shù)據(jù)安全保護責任,確定政務數(shù)據(jù)再利用規(guī)則等。此外,要加強數(shù)據(jù)安全軟法治理與法律法規(guī)的有效銜接與協(xié)調,二者之間呈現(xiàn)取長補短、各展所長、各得其所的分工合作關系,最終二者相輔相成,全面回應數(shù)據(jù)安全治理需求。其次,有關機構注重數(shù)據(jù)銷毀義務。數(shù)據(jù)銷毀義務的直接目的是徹底銷毀無關的信息數(shù)據(jù),但這種銷毀方式并不只限于一般意義上的物理銷毀,還包括加密銷毀、訪問權限銷毀等方式[40]。數(shù)據(jù)銷毀范圍方面,既包括數(shù)據(jù)信息直接處理主體掌控的數(shù)據(jù),也包括與數(shù)據(jù)信息直接處理者相關聯(lián)業(yè)務主體掌控的數(shù)據(jù),確保數(shù)據(jù)能夠在這些處理主體間徹底銷毀。在數(shù)據(jù)銷毀的效果方面,確保銷毀的數(shù)據(jù)以現(xiàn)有信息技術無法恢復或者徹底銷毀導致其無法復原,以此作為數(shù)據(jù)銷毀效果的唯一標準[41]。

3.監(jiān)管環(huán)節(jié):數(shù)據(jù)留痕備查與評估機制

理念先進的數(shù)據(jù)監(jiān)管制度能夠給數(shù)字政府建設場域內(nèi)多元主體以正確的規(guī)范指引,從而降低數(shù)據(jù)違規(guī)行為和數(shù)據(jù)安全風險事件發(fā)生的概率。為此,為實現(xiàn)促進數(shù)據(jù)安全的目標,可考慮實行數(shù)據(jù)留痕備查制度和政務數(shù)據(jù)安全評估機制。

第一,數(shù)據(jù)留痕備查制。針對數(shù)據(jù)遺漏風險,需要建立起全程的數(shù)據(jù)可溯源分析系統(tǒng),以進行跟蹤監(jiān)測、防控和改進,將風險控制在可接受的范圍內(nèi)。數(shù)字權力主體對自己設計和應用的數(shù)據(jù)開發(fā)處理程序負責,對采集和處理的數(shù)據(jù)留痕存儲。每次數(shù)據(jù)修改記錄、數(shù)據(jù)修改字段與修改原因一并入庫,實現(xiàn)數(shù)據(jù)審查的可追溯性。數(shù)據(jù)留痕可以有效記錄數(shù)據(jù)流動過程,防止數(shù)字權力主體的權力濫用與數(shù)字處理過程的失職。

第二,政務數(shù)據(jù)安全評估機制。在評估指標方面,評估指標是評估開展的核心內(nèi)容,評估指標一方面來源于評估對象,另一方面又引導現(xiàn)實問題的解決和現(xiàn)狀發(fā)展的走向。基于“政務數(shù)據(jù)安全對于政務數(shù)據(jù)開放來說具有必要性”和“政務數(shù)據(jù)安全對于數(shù)字政府建設來說具有必要性”這兩個理論預設,政務數(shù)據(jù)安全評估應在宏觀上對政務數(shù)據(jù)質量評價、開放情況、應用情況和危險處置這四方面進行考察,政務數(shù)據(jù)安全評估指標應當具備一定的前瞻性和引領性。政務數(shù)據(jù)安全評估的最終目的是引導和指導政務數(shù)據(jù)開放共享的順利開展,通過評估把握政務數(shù)據(jù)開放的整體進程、水平以及存在的問題,及時發(fā)現(xiàn)和指導相關主體糾正方向與做法上的偏差,擴大建設數(shù)字政府的示范效應,最后通過建立政務數(shù)據(jù)安全評估結果反饋機制,強化政務數(shù)據(jù)安全評估的以評促建功能。

四、結語

實施數(shù)字政府發(fā)展戰(zhàn)略是適應新一輪信息革命與產(chǎn)業(yè)革命、加快數(shù)字化發(fā)展的必然要求,也是轉變政府職能、創(chuàng)新政府治理方式、構建數(shù)字治理新格局的重要契機。在全面依法治國的時代背景下,數(shù)字技術在政務領域的應用遠遠先行于規(guī)則調適,以政策驅動數(shù)字政府建設已不合時宜,無法回應法治政府建設綱要關于“全面建設數(shù)字法治政府”的發(fā)展需求。只有通過法治之橋梁橫跨區(qū)域、政府、企業(yè)、個人等主體之間的利益鴻溝,突破行政部門層級與業(yè)務限制,暢通各方利益訴求與數(shù)字資源整合,打破權力恣意、信息鴻溝以及數(shù)字安全等法治困境,才能逐步引導政府關注數(shù)字政府的發(fā)展和福祉,重視法治在數(shù)字政府建設中的關鍵性作用,塑造有利于法治化與數(shù)字化深度融合、共同發(fā)展的數(shù)字政府模式,實現(xiàn)數(shù)字政府的制度化、規(guī)范化運行,最終以法治化為數(shù)字政府的實施進路,實現(xiàn)政府治理體系與能力現(xiàn)代化。