白桂梅

(北京大學(xué),北京 100871)

自1981年《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》(下稱《消歧公約》)生效迄今已42年(1)該公約1979年12月在聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò),1981年9月生效,我國(guó)是原始簽約國(guó),該公約1981年開(kāi)始對(duì)我國(guó)生效。截至2023年2月21日,已有189個(gè)批準(zhǔn)國(guó)和2個(gè)簽字國(guó),數(shù)據(jù)來(lái)源: https://indicators.ohchr.org/。,其間該公約的履行機(jī)制發(fā)生了很大變化,1999年《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約任擇議定書(shū)》(2)截至2023年2月21日,已有115個(gè)批準(zhǔn)國(guó)和11個(gè)簽字國(guó),數(shù)據(jù)來(lái)源同上。的制定和生效是重要標(biāo)志。從此,《消歧公約》最大限度地保護(hù)被侵權(quán)受害人,她們可以根據(jù)該議定書(shū)向消除對(duì)婦女歧視委員會(huì)(人權(quán)條約機(jī)構(gòu)之一,下稱“消歧委員會(huì)”)提交指控相關(guān)國(guó)家的個(gè)人來(lái)文,但前提條件是該國(guó)已經(jīng)批準(zhǔn)該議定書(shū)并已對(duì)其生效。我國(guó)迄今尚未簽署該議定書(shū)。非政府組織可以參與履約的所有環(huán)節(jié)并發(fā)揮作用。筆者曾經(jīng)參與兩次審議過(guò)程,本文結(jié)合自己的親身經(jīng)歷,重點(diǎn)討論非政府組織在《消歧公約》審議和履行結(jié)論性意見(jiàn)這兩個(gè)環(huán)節(jié)中的作用。

一、審議流程及非政府組織可參與環(huán)節(jié)

這里的審議流程是指包括從遞交報(bào)告、委員會(huì)給出問(wèn)題清單、書(shū)面回答問(wèn)題清單的報(bào)告、現(xiàn)場(chǎng)審議(即消歧委員會(huì)與締約國(guó)的建設(shè)性對(duì)話)、委員會(huì)給出結(jié)論性意見(jiàn)和履行該意見(jiàn)的整個(gè)過(guò)程,如圖1(3)流程圖由北京大學(xué)法學(xué)院人權(quán)碩士班2014級(jí)學(xué)員孫正則先生制作,特此感謝。所示。

隨著聯(lián)合國(guó)人權(quán)條約機(jī)構(gòu)改革的不斷深入,2014年起,簡(jiǎn)化報(bào)告程序開(kāi)始在人權(quán)條約機(jī)構(gòu)中推行(4)參見(jiàn)消歧委員會(huì)第59/4號(hào)決定。。所謂簡(jiǎn)化報(bào)告程序,就是省去了上圖所示的第一個(gè)環(huán)節(jié),審議流程從委員會(huì)給出問(wèn)題清單開(kāi)始。這項(xiàng)改革并非是強(qiáng)制性的:問(wèn)題清單是應(yīng)締約國(guó)的要求而提供。我國(guó)目前所有條約的審議均仍然采用一般程序。

在上述一般程序流程的六個(gè)環(huán)節(jié)中,幾乎所有環(huán)節(jié)均為非政府組織的參與提供了機(jī)會(huì),特別是環(huán)節(jié)2、4和6,非政府組織可以進(jìn)行活動(dòng),在時(shí)間和空間上都各有相對(duì)有利之處。

在環(huán)節(jié)1,即“在締約國(guó)準(zhǔn)備或起草報(bào)告階段,非政府組織可以敦促締約國(guó)及時(shí)提交報(bào)告,履行報(bào)告義務(wù)”(5)參見(jiàn)彭錫華《非政府組織對(duì)人權(quán)的保護(hù)》,載《法學(xué)》,2006年第6期第65頁(yè)的論述。。對(duì)于報(bào)告的內(nèi)容,非政府組織也可以參與意見(jiàn)。消歧委員會(huì)建議:“締約國(guó)應(yīng)與本國(guó)非政府組織協(xié)商編寫(xiě)報(bào)告,并要求締約國(guó)報(bào)告敘述非政府組織和婦女協(xié)會(huì)及其參加執(zhí)行《消歧公約》和編寫(xiě)本報(bào)告的情況?！?6)參見(jiàn)消歧委員會(huì)網(wǎng)頁(yè),“議事規(guī)則和工作方法”:https://www.ohchr.org/zh/treaty-bodies/cedaw/rules-procedure-and-working-methods,2023年8月6日訪問(wèn)。例如,武漢大學(xué)社會(huì)弱者權(quán)利保護(hù)中心就參與了2018年提交的《殘疾人權(quán)利公約》國(guó)家履約報(bào)告的撰寫(xiě)。一般情況下,提交國(guó)家報(bào)告前締約國(guó)還會(huì)征求社會(huì)各界的意見(jiàn),非政府組織可以利用這個(gè)機(jī)會(huì)積極開(kāi)展活動(dòng)。例如,我國(guó)在提交《殘疾人權(quán)利公約》的履約報(bào)告之前就曾召開(kāi)有人權(quán)學(xué)者參加的討論會(huì),征求他們對(duì)報(bào)告草稿的意見(jiàn)(7)如果在向社會(huì)公布并征求意見(jiàn)時(shí)預(yù)留的時(shí)間再長(zhǎng)一些可能會(huì)有更多的個(gè)人和非政府組織參與,這樣對(duì)國(guó)家有百利而無(wú)一害。。此外,締約國(guó)報(bào)告在聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站上公布之后,非政府組織還可以通過(guò)寫(xiě)影子報(bào)告或平行報(bào)告的方式進(jìn)行參與。關(guān)于非政府組織的影子報(bào)告或平行報(bào)告,本文將在后文專(zhuān)門(mén)討論。

在環(huán)節(jié)2,即在條約機(jī)構(gòu)(委員會(huì))針對(duì)締約國(guó)的報(bào)告(一般程序的情況下是這樣,因?yàn)楹?jiǎn)化程序締約國(guó)不用遞交報(bào)告)提出問(wèn)題清單之前,非政府組織可以參與到提出問(wèn)題清單的過(guò)程,問(wèn)題清單向締約國(guó)公布之后,非政府組織可以就問(wèn)題清單游說(shuō)締約國(guó),爭(zhēng)取影響其對(duì)問(wèn)題的答復(fù)。

在環(huán)節(jié)4,參與委員會(huì)與締約國(guó)之間的建設(shè)性對(duì)話是非政府組織充分發(fā)揮作用的最佳機(jī)會(huì),因?yàn)槠淇梢耘c委員會(huì)和締約國(guó)政府代表團(tuán)成員進(jìn)行面對(duì)面溝通(8)具體到消歧委員會(huì)與締約國(guó)的對(duì)話,在2006年以前都是在紐約進(jìn)行的,后來(lái)在日內(nèi)瓦和紐約交替進(jìn)行,再后來(lái)就完全搬到了日內(nèi)瓦。。但是,重要的前提是代表團(tuán)成員能夠進(jìn)入會(huì)場(chǎng)。要做到這一點(diǎn)必須要有一個(gè)聯(lián)合國(guó)相關(guān)網(wǎng)站的賬號(hào)并在網(wǎng)站上提出申請(qǐng),如果要得到批準(zhǔn),必須是一個(gè)在聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)具有咨商地位的非政府組織的成員或得到此類(lèi)非政府組織的協(xié)助(9)需要登錄聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站進(jìn)行操作:indico.un.org。。

在環(huán)節(jié)6,即委員會(huì)的結(jié)論性意見(jiàn)在網(wǎng)站公布之后(10)一般情況下,委員會(huì)在建設(shè)性對(duì)話之后的兩個(gè)星期后給出結(jié)論性意見(jiàn)的英文版,大約10天之后,中文版即可在網(wǎng)上查到。, 非政府組織可以做的事情包括:首先,在國(guó)內(nèi)盡可能廣泛地散發(fā)或宣傳結(jié)論性意見(jiàn);其次,不僅敦促締約國(guó)政府和相關(guān)部門(mén)履行結(jié)論性意見(jiàn),還要在此過(guò)程中積極發(fā)揮本組織的作用,因?yàn)檫@是周期最長(zhǎng)的也是最重要的環(huán)節(jié),所以需要持之以恒地與締約國(guó)政府合作,努力發(fā)揮作用;再次,注意收集關(guān)于締約國(guó)履行相關(guān)公約和履行結(jié)論性意見(jiàn)的信息和資料,為下一次審議的參與作好準(zhǔn)備。

以上是非政府組織在國(guó)際人權(quán)條約機(jī)構(gòu)(委員會(huì))監(jiān)督公約履行過(guò)程的一個(gè)周期流程中可能的參與機(jī)會(huì),具體如何操作還要看非政府組織自身能力以及與相關(guān)締約國(guó)政府的關(guān)系。下面結(jié)合筆者一些相關(guān)經(jīng)歷和體會(huì)集中探討非政府組織履行《消歧公約》的作用并提出相關(guān)建議。由于經(jīng)歷有限,下文重點(diǎn)放在影子報(bào)告撰寫(xiě)和建設(shè)性對(duì)話的問(wèn)題上。

二、非政府組織的影子報(bào)告

(一)什么是非政府組織

非政府組織有很多定義,可能因使用此概念的人以及使用的語(yǔ)境而有所不同(11)參見(jiàn):Scott Calnan:The Effectiveness of Domestic Human Rights NGOs:A Comparative Study,Martinus Nijhoff Bublishers,2008年,第5頁(yè)。。從字面的意思來(lái)看,非政府組織不是政府機(jī)構(gòu),也不是政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)。但是,只要不是政府的,就都是非政府組織。非政府組織的一個(gè)非常重要的特征是非營(yíng)利。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題有很多不同的觀點(diǎn),由于這不是本文的重點(diǎn),因此僅為本文的目的對(duì)婦女非政府組織作以下描述:

婦女非政府組織是為了維護(hù)婦女權(quán)利,依法登記注冊(cè)的民間社會(huì)組織,它應(yīng)該具有以下特性。第一,非營(yíng)利性。為公益而不是為掙錢(qián),以獲取利潤(rùn)而經(jīng)營(yíng)的組織不是非政府組織。第二,獨(dú)立性。獨(dú)立于任何國(guó)家政府機(jī)構(gòu),包括政治上和經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立。第三,志愿性。組織成員為了一個(gè)共同的目標(biāo)自愿參加組織的活動(dòng)。第四,組織性。具有組織章程和制度,有組織的負(fù)責(zé)人。第五,非政治性。非黨派團(tuán)體,不以獲取政治權(quán)力為目的。第六,非自我服務(wù)性。無(wú)論是目標(biāo)和相關(guān)價(jià)值,都不能只為自己的組織服務(wù),而是為民間社會(huì)的共同目標(biāo)和普遍價(jià)值服務(wù)。

(二)什么是影子報(bào)告

影子報(bào)告(shadow reports)是必須和締約國(guó)報(bào)告聯(lián)系在一起的概念,而且應(yīng)該先有締約國(guó)報(bào)告,然后才有可能出現(xiàn)影子報(bào)告,俗話說(shuō)的“立竿見(jiàn)影”,桿子立起來(lái)才能見(jiàn)到影子。按字面的意思,影子報(bào)告是依據(jù)締約國(guó)履約報(bào)告的(部分或全部)內(nèi)容寫(xiě)出非政府組織的不同或補(bǔ)充意見(jiàn),形成一個(gè)報(bào)告。實(shí)際上,非政府組織也可以在締約國(guó)報(bào)告尚未公布的時(shí)候開(kāi)始準(zhǔn)備“影子”報(bào)告,待報(bào)告出來(lái)之后再進(jìn)行適當(dāng)修改,之后形成影子報(bào)告,以防止打“無(wú)準(zhǔn)備之仗”。

除了影子報(bào)告,在聯(lián)合國(guó)的文件中還有替代報(bào)告(alternative reports)或平行報(bào)告(parallel reports)的概念,即與締約國(guó)的報(bào)告不同的可供選擇的報(bào)告,報(bào)告的內(nèi)容可以與締約國(guó)的報(bào)告無(wú)關(guān),是從非政府組織的視角向委員會(huì)報(bào)告關(guān)于締約國(guó)如何履行公約義務(wù)的情況。在聯(lián)合國(guó)的實(shí)踐中,無(wú)論是影子報(bào)告還是替代或平行報(bào)告均涵蓋在“民間社會(huì)組織的信息”中(12)人權(quán)條約機(jī)構(gòu)審議締約國(guó)的報(bào)告所參考的信息,除了締約國(guó)的報(bào)告外,大致分為三類(lèi):第一,來(lái)自聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的信息,例如聯(lián)合國(guó)(包括國(guó)際勞工組織、教科文組織等大約20個(gè))專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu);第二,來(lái)自國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)的信息;第三,來(lái)自民間社會(huì)組織的信息。參見(jiàn)人權(quán)高專(zhuān)網(wǎng)站:https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/TreatyBodyExternal/Countries.aspx?lang=zh,2023年7月30日訪問(wèn)。這些都是在聯(lián)合國(guó),網(wǎng)站上公開(kāi)的信息,人權(quán)條約機(jī)構(gòu)審議締約國(guó)報(bào)告時(shí)所依據(jù)的文件,除了公約以外還包括相關(guān)條約機(jī)構(gòu)的一般性意見(jiàn)、媒體的公開(kāi)報(bào)道、締約國(guó)公布的“國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃”等,關(guān)于后者,參見(jiàn)許堯:《全球視野下的國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃:一種宏觀圖景》,載《國(guó)際法研究》2019年第5期,第54～63頁(yè)。,作出這樣或那樣的區(qū)分都是為方便起見(jiàn)而為之。

(三)非政府組織影子報(bào)告的作用

作為存在于政府和個(gè)人以及國(guó)際機(jī)構(gòu)和個(gè)人之間的民間社會(huì)組織,非政府組織起著橋梁和催化劑的作用。一方面,其成員各自在自己所關(guān)注和服務(wù)的領(lǐng)域?qū)⒚耖g社會(huì)的需求反映給相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)和國(guó)際機(jī)構(gòu);另一方面,其成員利用自己的專(zhuān)長(zhǎng)把了解到的政府機(jī)構(gòu)和國(guó)際機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和進(jìn)展情況反映給民間社會(huì)。具體到《消歧公約》的履行,非政府組織的橋梁作用主要體現(xiàn)在,將民間社會(huì)認(rèn)為政府做得不夠好或者應(yīng)該改進(jìn)的地方,通過(guò)向消歧委員會(huì)提交影子報(bào)告的方式,監(jiān)督和促進(jìn)政府在國(guó)內(nèi)履行公約義務(wù),履行消歧委員會(huì)的結(jié)論性意見(jiàn)。

因此,非政府組織的影子報(bào)告應(yīng)該反映締約國(guó)報(bào)告中沒(méi)有或不符合實(shí)際的內(nèi)容,把真實(shí)的情況客觀確切地提供給消歧委員會(huì),從而達(dá)到促進(jìn)締約國(guó)政府更好地在國(guó)內(nèi)履行公約義務(wù),使公約所保護(hù)的婦女的人權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)。

如果非政府組織的影子報(bào)告與締約國(guó)的報(bào)告沒(méi)有多大區(qū)別,甚至充滿了贊賞之詞,那還不如不提交,原因有四。第一,消歧委員會(huì)對(duì)這種毫無(wú)價(jià)值的影子報(bào)告不感興趣,很可能不會(huì)浪費(fèi)時(shí)間去讀。第二,如果消歧委員會(huì)不看我們寫(xiě)的那些影子報(bào)告,其所參考的只能是其他影子報(bào)告。通過(guò)對(duì)聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站上公布的2014年和2023年兩次提交的所有影子報(bào)告的分析發(fā)現(xiàn),我國(guó)大陸提交的影子報(bào)告中具有實(shí)質(zhì)批評(píng)和具體建議的少之又少,大多數(shù)都與政府的報(bào)告內(nèi)容基本一致。特別是2014年我國(guó)非政府組織提交的大約14份報(bào)告,段落標(biāo)題都完全一致,很難不讓人認(rèn)為是同一個(gè)人編輯的結(jié)果。這樣的影子報(bào)告怎么能讓委員會(huì)認(rèn)為是有參考價(jià)值的?第三,由于大陸的影子報(bào)告可參考度較低,消歧委員會(huì)參考其他影子報(bào)告并采納其中很可能不真實(shí)甚至胡編亂造的內(nèi)容(13)例如一個(gè)由名為“西藏日內(nèi)瓦辦公處”(The Tibet Bureau Geneva)提交的影子報(bào)告(第14段)里說(shuō)我國(guó)強(qiáng)迫大約一百萬(wàn)的西藏兒童到寄宿學(xué)校上學(xué),然而據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)0～14歲的西藏兒童一共只有不到90萬(wàn)人。,并在此基礎(chǔ)上寫(xiě)出結(jié)論性意見(jiàn)要我國(guó)政府在國(guó)內(nèi)貫徹執(zhí)行。第四,消歧委員會(huì)采信對(duì)我國(guó)懷有惡意的非政府組織影子報(bào)告的內(nèi)容所產(chǎn)生的惡果是多重的:首先,違背了條約機(jī)構(gòu)應(yīng)盡的職責(zé)并有損其的形象;其次,引起我國(guó)政府的反感甚至對(duì)抗,不利于《消歧公約》在我國(guó)的履行。

綜上,強(qiáng)烈呼吁我國(guó)的非政府組織認(rèn)真對(duì)待影子報(bào)告,讓影子報(bào)告發(fā)揮應(yīng)有的作用。讓我們的影子報(bào)告真正反映我國(guó)在履約方面存在的不足,提高影子報(bào)告在消歧委員會(huì)的參考度。

關(guān)于影子報(bào)告,我國(guó)的態(tài)度經(jīng)歷了從最初的不了解或不支持,到現(xiàn)在的接受或支持的與時(shí)俱進(jìn)的變化過(guò)程。盡管這個(gè)過(guò)程漫長(zhǎng)了些,但是這足以說(shuō)明我國(guó)在這個(gè)問(wèn)題上是在進(jìn)步的,目前我國(guó)的非政府組織已經(jīng)可以撰寫(xiě)針對(duì)我國(guó)履約報(bào)告的影子報(bào)告或平行報(bào)告并提交到聯(lián)合國(guó)了。

回顧2004年至2005年筆者和同事共同完成的一個(gè)聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署資助的項(xiàng)目“國(guó)際人權(quán)條約在中國(guó)的履行情況研究”,筆者負(fù)責(zé)其中的一個(gè)部分——“《消歧公約》在中國(guó)履行情況的深入研究”,再聯(lián)系2006年在紐約親眼所見(jiàn)放在消歧委員會(huì)委員面前的一摞摞影子報(bào)告,后來(lái)才意識(shí)到筆者實(shí)際上較早地經(jīng)歷了類(lèi)似影子報(bào)告的研究活動(dòng)(14)當(dāng)時(shí)的確有些擔(dān)心,害怕和影子報(bào)告扯上關(guān)系,于是就去確認(rèn),得到的答復(fù)是:不是。這才踏踏實(shí)實(shí)做將起來(lái)。我們的研究報(bào)告是英文版的,而且公開(kāi)發(fā)表的只是報(bào)告的概要:“Summary of the Report on the Status of the Selected UN Conventions in China”,Part III An In-Depth Study of the Process of Implementing CEDAW in China,pp.19～34,UN Theme Group on the Rule of Law,2005。,但真正參與撰寫(xiě)影子報(bào)告是十年以后的事情。

消歧委員會(huì)于2014年10月23日審議中國(guó)政府的履約報(bào)告,即聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站上所謂的“建設(shè)性對(duì)話”(“審議”和“建設(shè)性對(duì)話”在下文將會(huì)交替使用)。欲撰寫(xiě)影子報(bào)告的非政府組織在中國(guó)將其報(bào)告公布在聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站后就可以開(kāi)始準(zhǔn)備了。得知我國(guó)的非政府組織可以針對(duì)我國(guó)的履約報(bào)告撰寫(xiě)影子報(bào)告,筆者興奮之余想想可以答應(yīng)做點(diǎn)什么,于是就組織了幾位人權(quán)碩士班的學(xué)員參與到撰寫(xiě)影子報(bào)告的活動(dòng)中,結(jié)果是以北京大學(xué)人權(quán)和人道法研究中心與中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的社會(huì)性別與法律研究中心合作的形式遞交了一份影子報(bào)告(15)當(dāng)時(shí)由于我正在忙著修改《國(guó)際法》教材第3版,也是為了讓學(xué)生對(duì)國(guó)際人權(quán)保護(hù)機(jī)制中非政府組織作用有一個(gè)親身體驗(yàn)(因?yàn)檎诮o他們上這門(mén)課),就把撰寫(xiě)的具體事情都放手讓學(xué)生去做了,所遺憾的是,最后交稿之前我應(yīng)該好好看一下。北京大學(xué)人權(quán)和人道法研究中心與中國(guó)社科院法學(xué)所社會(huì)性別與法律研究中心的影子報(bào)告,見(jiàn):file:///C:/Users/admin/Downloads/INT_CEDAW_NGO_CHN_18363_E.pdf,2023年7月31日訪問(wèn)。。此外,筆者還參加了一個(gè)由中國(guó)婦女研究會(huì)組織的多個(gè)非政府組織參與的影子報(bào)告撰寫(xiě)工作。筆者被分配負(fù)責(zé)和《消歧公約》第1條歧視定義相關(guān)的問(wèn)題。最終是以“中國(guó)婦女研究會(huì)”的名義將影子報(bào)告提交到消歧委員會(huì)(16)我非常遺憾地發(fā)現(xiàn)報(bào)告里沒(méi)有我所負(fù)責(zé)的那部分,估計(jì)是不符合報(bào)告編輯的要求。中國(guó)婦女研究所報(bào)告,見(jiàn):file:///C:/Users/admin/Downloads/INT_CEDAW_NGO_CHN_18138_E.pdf,2023年7月31日訪問(wèn)。。除了一些海外非政府組織提交的影子報(bào)告或信息外,在聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站可以看到2014年來(lái)自我國(guó)大陸非政府組織的影子報(bào)告大約有14個(gè)(17)更確切地說(shuō)應(yīng)該是14個(gè)半,因?yàn)檫€有一份影子報(bào)告可能也有大陸非政府組織成員參與撰寫(xiě),即中國(guó)對(duì)婦女的暴力關(guān)注小組(China VAW Concern Group)提交的報(bào)告。值得注意的是,在聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站公布的“民間社會(huì)提供的信息”中實(shí)際上還包括了一些由個(gè)人組成的團(tuán)體提供的信息。有的是提供給屆會(huì)的(for the session),還有的是提供給會(huì)前工作組的(for the pre-session working group,PSWG)。,除了上述兩個(gè)外,還包括全國(guó)婦聯(lián)和中國(guó)婦女研究會(huì)、中國(guó)法學(xué)會(huì)反家暴網(wǎng)絡(luò)/北京帆葆與北京眾澤婦女法律咨詢服務(wù)中心、中華女子學(xué)院、北京農(nóng)村婦女文化發(fā)展中心、北京眾澤婦女法律咨詢服務(wù)中心與中國(guó)就業(yè)促進(jìn)協(xié)會(huì)與中國(guó)婦女研究所、浙江社會(huì)科學(xué)院婦女與家庭研究中心、中國(guó)婦女研究所和陜西婦女與家庭研究會(huì)等非政府組織提交的12份報(bào)告。

影子報(bào)告或“民間社會(huì)組織的信息”對(duì)于消歧委員會(huì)和締約國(guó)政府均十分重要。非政府組織通過(guò)提交影子報(bào)告在促進(jìn)《消歧公約》的履行中起到雙重橋梁作用。首先,消歧委員會(huì)通過(guò)這些影子報(bào)告可以了解那些在締約國(guó)報(bào)告中缺失的信息,從而對(duì)締約國(guó)的情況有更加全面的掌握。其次,締約國(guó)政府通過(guò)鼓勵(lì)非政府組織撰寫(xiě)影子報(bào)告可以拉近政府與民間社會(huì)的距離,也可以通過(guò)影子報(bào)告聽(tīng)取民間社會(huì)的聲音,并在下次的履約報(bào)告中避免漏掉應(yīng)該向消歧委員會(huì)匯報(bào)的內(nèi)容。對(duì)于非政府組織來(lái)說(shuō),其影子報(bào)告是不是起到作用,至少有兩個(gè)檢驗(yàn)方法:首先,要看消歧委員會(huì)的結(jié)論性意見(jiàn)中是否已采納及被采納了多少;其次,要看締約國(guó)政府是否有積極反應(yīng),例如在下一次的履約報(bào)告中增加或糾正了相應(yīng)內(nèi)容或在國(guó)內(nèi)采取了積極改進(jìn)措施。但是,由于非政府組織與政府之間的關(guān)系和與消歧委員會(huì)的關(guān)系有著本質(zhì)上的不同,因此期望值不能太高,需要更多的熱心、耐心和恒心。

2023年來(lái)自中國(guó)大陸的影子報(bào)告與2014年相比在數(shù)量上增長(zhǎng)了50%,大約26份。提交的非政府組織種類(lèi)也豐富了許多,例如,中國(guó)家庭暴力危機(jī)國(guó)家干預(yù)中心、中國(guó)非政府組織合作協(xié)會(huì)、中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展研究會(huì)、中國(guó)女酷兒工作組等等。這可以說(shuō)明,8年來(lái)在我國(guó)政府的大力支持和組織下,我國(guó)大陸非政府組織積極撰寫(xiě)影子報(bào)告的數(shù)量上創(chuàng)造了有史以來(lái)的最佳成績(jī);在內(nèi)容上也基本改變了2014年報(bào)告的那種“千篇一律”“整齊劃一”的呆板撰寫(xiě)方法。但是問(wèn)題還是有的,最大的問(wèn)題是影子報(bào)告與政府報(bào)告的內(nèi)容高度一致,不能體現(xiàn)非政府組織的特點(diǎn),更不能發(fā)揮非政府組織應(yīng)該發(fā)揮的作用。

三、作為非政府組織觀察員參與消歧委員會(huì)與締約國(guó)的建設(shè)性對(duì)話

我國(guó)的非政府組織參與締約國(guó)與消歧委員會(huì)的建設(shè)性對(duì)話(下稱“建設(shè)性對(duì)話”)是從2006年開(kāi)始的,那一次是審議我國(guó)的第五、六期合并報(bào)告。筆者從20世紀(jì)末開(kāi)始一直講授“國(guó)際人權(quán)保護(hù)機(jī)制研究”的碩士研究生課程,關(guān)于人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和工作方法只能從書(shū)本里或網(wǎng)站上獲取一些間接知識(shí)。能夠親自到現(xiàn)場(chǎng)觀摩條約機(jī)構(gòu)的運(yùn)作過(guò)程是筆者夢(mèng)寐以求的事情。2006年,筆者有幸隨我國(guó)最大的婦女非政府組織——全國(guó)婦聯(lián)的代表參與了這次建設(shè)性對(duì)話,所見(jiàn)所聞極大地豐富了筆者后來(lái)的教學(xué)工作。下文是按時(shí)間順序參與過(guò)程的概括描述。

這次參與的建設(shè)性對(duì)話在紐約舉行,具體時(shí)間是2006年8月10日。然而,消歧委員會(huì)聽(tīng)取非政府組織的意見(jiàn)是在屆會(huì)的前一天舉行,因此我們必須在9日之前到達(dá)紐約。這次從我國(guó)前去參與建設(shè)性對(duì)話的非政府組織共九個(gè)(18)它們是:全國(guó)婦聯(lián)、中國(guó)婦女研究會(huì)、全國(guó)婦聯(lián)婦女研究所、北京大學(xué)法學(xué)院人權(quán)與人道法研究中心、北京大學(xué)婦女法律研究與服務(wù)中心、北京農(nóng)家女發(fā)展中心、首都女記協(xié)婦女傳媒監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、中國(guó)法學(xué)會(huì)反家暴網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)性別資源小組。資料來(lái)源:劉伯紅、蔡一平、蔡勝:《聯(lián)合國(guó)消除對(duì)婦女歧視委員會(huì)第36次會(huì)議簡(jiǎn)述》,載《婦女研究論叢》2006年第6期。。為了更好地發(fā)揮作用,我們啟程前在北京大學(xué)婦女法律咨詢服務(wù)中心開(kāi)了一個(gè)碰頭會(huì),解決了在會(huì)前會(huì)議上發(fā)言的時(shí)間、內(nèi)容和如何發(fā)言的問(wèn)題。

由于建設(shè)性對(duì)話是在兩個(gè)會(huì)場(chǎng)分別同時(shí)進(jìn)行,即消歧委員會(huì)為了提高工作效率同時(shí)與兩個(gè)國(guó)家進(jìn)行建設(shè)性對(duì)話,另一個(gè)會(huì)場(chǎng)是和烏茲別克斯坦對(duì)話,因此會(huì)前聽(tīng)取意見(jiàn)的非政府組織分別來(lái)自對(duì)中國(guó)(包括香港和澳門(mén)特別行政區(qū))或?yàn)跗潉e克斯坦感興趣的非政府組織。由于要求發(fā)言的非政府組織代表比較多,分配給我們發(fā)言的時(shí)間是6分鐘。我們幾個(gè)來(lái)自中國(guó)大陸的非政府組織選派的兩個(gè)代表在有限的時(shí)間提出了我們的意見(jiàn),主要是關(guān)于婦女參政和農(nóng)村婦女問(wèn)題。

另一個(gè)與消歧委員會(huì)的委員溝通的機(jī)會(huì)是在第二天建設(shè)性對(duì)話的午餐期間。筆者和婦女研究所的兩位代表與消歧委員會(huì)中國(guó)國(guó)別報(bào)告員申蕙秀(韓國(guó))在共進(jìn)午餐時(shí)進(jìn)行了比較深入的交談,進(jìn)一步提出了我們的要求和建議。

筆者這次作為非政府組織的一員參與消歧委員會(huì)與我國(guó)政府代表團(tuán)的建設(shè)性對(duì)話的經(jīng)歷感受頗深,特別是那些與消歧委員會(huì)成員、與政府代表團(tuán)和來(lái)自其他國(guó)家和地區(qū)的婦女非政府組織代表的坦誠(chéng)交流以及和他們合影的場(chǎng)面時(shí)常浮現(xiàn)在腦海,令人難以忘卻。然而,最使我們感到不虛此行的是,我們通過(guò)不同渠道給消歧委員會(huì)提出的意見(jiàn)和建議,在其結(jié)論性意見(jiàn)中得到了體現(xiàn)(19)例如,婦女參政,特別是決策層和農(nóng)村婦女參政的問(wèn)題、農(nóng)村婦女地位和土地權(quán)利問(wèn)題、出生嬰兒性別比失衡問(wèn)題等。。

8年后,筆者又參與了2014年的建設(shè)性對(duì)話,即消歧委員會(huì)對(duì)中國(guó)第七、八期合并報(bào)告的審議。這次是在日內(nèi)瓦舉行(20)過(guò)去消歧委員會(huì)的建設(shè)性對(duì)話一直是在紐約,這是因?yàn)槁?lián)合國(guó)婦女地位委員會(huì)的辦公地點(diǎn)設(shè)在紐約而不是日內(nèi)瓦。但是,由于人權(quán)條約機(jī)構(gòu)的所有其他辦公地點(diǎn)都在日內(nèi)瓦,經(jīng)過(guò)了一段過(guò)渡后,消歧委員會(huì)的建設(shè)性對(duì)話也搬到了日內(nèi)瓦。。與上次的不同之處,除了地點(diǎn),筆者印象最深刻的是氣氛的緊張,可能是受?chē)?guó)際上反華大環(huán)境的影響。會(huì)前消歧委員會(huì)聽(tīng)取非政府組織意見(jiàn)的會(huì)議在發(fā)言時(shí)間分配上出現(xiàn)了不和諧場(chǎng)面;第二天的建設(shè)性對(duì)話上非政府組織觀察員中出現(xiàn)了來(lái)自海外新疆分裂勢(shì)力組織的代表,諸如此類(lèi)的事情令人心情難以平靜。此外,我們沒(méi)有找到如上一次那樣與政府代表團(tuán)成員坦誠(chéng)交流的機(jī)會(huì),略感不悅但也非常理解。相同的是,我們照常在會(huì)前消歧委員會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)的會(huì)議上發(fā)了言,盡管時(shí)間更加有限;我們也參加了消歧委員會(huì)的午餐簡(jiǎn)報(bào)會(huì),并在午餐時(shí)與中國(guó)的國(guó)別報(bào)告員林陽(yáng)子(日本)進(jìn)行了交流。

在2014年的消歧委員會(huì)的結(jié)論性意見(jiàn)中也體現(xiàn)了我們通過(guò)參與所作出的貢獻(xiàn),主要包括關(guān)于高校招生男女錄取分?jǐn)?shù)線不平等的問(wèn)題、就業(yè)領(lǐng)域不平等的問(wèn)題、農(nóng)村婦女土地權(quán)利問(wèn)題等。

2023年5月8日的審議,筆者因故沒(méi)能參與,在此不予贅述。

通過(guò)兩次的親身經(jīng)歷和同事們對(duì)她們參與2023年建設(shè)性對(duì)話的描述,經(jīng)比較筆者發(fā)現(xiàn),中國(guó)大陸非政府組織的這三次參與有如下特點(diǎn)。2006年參與的人雖然不多,但是活動(dòng)比較豐富。我們不僅參與了建設(shè)性對(duì)話,而且還就問(wèn)題單組織并參與了與政府機(jī)構(gòu)的討論;在結(jié)論性意見(jiàn)公布后,我們及時(shí)組織并參與了針對(duì)結(jié)論性意見(jiàn)的研討會(huì)。2014年的最大特點(diǎn)是我們普遍感覺(jué)到人權(quán)政治化對(duì)政府代表團(tuán)和非政府組織的影響。盡管我們參與的人比2006年的多,而且組成也比較多樣,但總體感覺(jué)是氣氛比較緊張。2023年的感覺(jué)是各方面都發(fā)生了很大變化,有進(jìn)步也有問(wèn)題。但是唯獨(dú)不變的是人權(quán)政治化在建設(shè)性對(duì)話過(guò)程中以及結(jié)論性意見(jiàn)中的體現(xiàn)。特別是2023年6月1日中國(guó)政府對(duì)結(jié)論性意見(jiàn)發(fā)表了一個(gè)立場(chǎng)性文件,在該文件中,中國(guó)政府指出:“中方對(duì)委員會(huì)無(wú)視代表團(tuán)在現(xiàn)場(chǎng)審議時(shí)提供的相關(guān)說(shuō)明表示遺憾,堅(jiān)決反對(duì)有關(guān)評(píng)論和建議”,并對(duì)結(jié)論性意見(jiàn)中的第42段、第52段、第44段和第40段逐一進(jìn)行了駁斥(21)參見(jiàn):file:///C:/Users/admin/Downloads/INT_CEDAW_COC_CHN_52838_C.pdf,2023年8月8日訪問(wèn)。。人權(quán)政治化在聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)歷來(lái)有之,只是近年來(lái)更加嚴(yán)重了,這對(duì)我們非政府組織工作的開(kāi)展無(wú)疑是一種挑戰(zhàn),如何面對(duì)并努力克服,是我們必須認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。

四、思考和建議

從2004年首次接觸《消歧公約》的履行問(wèn)題至今將近20年了,但是從時(shí)間上來(lái)看,其在筆者從事國(guó)際法和人權(quán)的教學(xué)和科研生涯中也的確是占了近一半的光景,筆者現(xiàn)把這些年來(lái)的經(jīng)歷概括起來(lái)談幾點(diǎn)思考。

首先,筆者感覺(jué)婦女非政府組織要想在履行《消歧公約》的過(guò)程中作出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn),例如依據(jù)公約的規(guī)定推動(dòng)國(guó)內(nèi)法律的完善和修訂,促進(jìn)現(xiàn)存法律的執(zhí)行、維權(quán)律師在法院的辯護(hù)中引用《消歧公約》的規(guī)定等,必須迎接各種挑戰(zhàn),做更深入的實(shí)際工作。其次,在國(guó)際人權(quán)保護(hù)的大環(huán)境因各種的政治化而不斷惡化的情況下(22)無(wú)論是國(guó)際恐怖主義活動(dòng)、新冠病毒感染疫情還是俄烏沖突都為國(guó)際人權(quán)保護(hù)帶來(lái)不利后果。特別是不同國(guó)家新冷戰(zhàn)思維的驅(qū)動(dòng),將我國(guó)非政府組織推向越來(lái)越困難的境地。,非政府組織的工作只能越來(lái)越艱難,這就需要我們相互鼓勵(lì)和支持,攜起手來(lái)共同努力。再次,也是最重要的,從紐約到日內(nèi)瓦,從2006年到2023年,經(jīng)歷了風(fēng)風(fēng)雨雨的我們,依然是我們,依然堅(jiān)持不懈地關(guān)注著《消歧公約》的履行,爭(zhēng)取參與每一次建設(shè)性對(duì)話。雖然我們前面的路還很漫長(zhǎng),但是光明也在前面。筆者為大家不畏難不放棄的精神而感到欣慰,更為陸續(xù)加入我們的年輕人而備感欣喜。

筆者在欣慰和欣喜之余,靜下心來(lái)仔細(xì)閱讀2009年消歧委員會(huì)所發(fā)的聲明(2009年聲明)(23)參見(jiàn):https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=INT%2FCEDAW%2FSTA%2F45%2F19858&Lang=en,2023年7月28日訪問(wèn)。,發(fā)現(xiàn)我們做得還很不夠。下面筆者想以我國(guó)政府越來(lái)越支持非政府組織的工作為背景,以消歧委員會(huì)的這個(gè)聲明為依據(jù),提出幾點(diǎn)建議。

第一,積極參與撰寫(xiě)履約報(bào)告的過(guò)程。我們應(yīng)該時(shí)刻關(guān)注聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站關(guān)于條約機(jī)構(gòu)審議締約國(guó)報(bào)告的日程表,特別是我國(guó)遞交報(bào)告的截止日期。由于幾乎所有公約都涉及對(duì)婦女權(quán)利的保護(hù),因此在《消歧公約》之外,我國(guó)批準(zhǔn)的其他5項(xiàng)公約我們也應(yīng)加以關(guān)注。目前這些公約有:《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》《消除一切形式種族歧視公約》《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》《兒童權(quán)利公約》《殘疾人權(quán)利公約》(24)條約機(jī)構(gòu)審議日程表,參見(jiàn):https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/TreatyBodyExternal/MasterCalendar.aspx?Type=Session&Lang=zh,2023年月11日訪問(wèn)。。我國(guó)在提交履約報(bào)告之前一般都會(huì)在網(wǎng)上公布報(bào)告草案征求大家的意見(jiàn)或建議,這正是我們非政府組織作出貢獻(xiàn)的好機(jī)會(huì)。真心希望我國(guó)的非政府組織能夠盡早參與到上述所有公約的履約報(bào)告的撰寫(xiě)過(guò)程,而不僅僅是在報(bào)告征求意見(jiàn)稿公示后才開(kāi)始收集民間的意見(jiàn)。當(dāng)然,要做到盡早參與有兩個(gè)前提:一個(gè)是我國(guó)政府負(fù)責(zé)撰寫(xiě)報(bào)告的機(jī)構(gòu)將撰寫(xiě)工作的開(kāi)始時(shí)間和進(jìn)展通報(bào)給相關(guān)非政府組織;另一個(gè)是相關(guān)非政府組織積極參與的意愿和能力。這就需要我國(guó)政府進(jìn)一步提高履約報(bào)告撰寫(xiě)過(guò)程的透明度,需要相關(guān)非政府組織的積極合作。

第二,建議我國(guó)政府“相關(guān)機(jī)構(gòu)”在非政府組織(民間組織)撰寫(xiě)影子報(bào)告的過(guò)程中盡量為其提供一些幫助,例如向其提供與我國(guó)相關(guān)的人權(quán)條約機(jī)構(gòu)審議日程表,并給其一些必要的指引。如果能在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)ζ溥M(jìn)行一些培訓(xùn),具體指導(dǎo)其撰寫(xiě)影子報(bào)告的方法就更好了。

第三,積極參與后續(xù)行動(dòng)。結(jié)論性意見(jiàn)(當(dāng)然必須是我國(guó)接受的意見(jiàn))是否能夠在締約國(guó)得到很好的貫徹執(zhí)行是人權(quán)條約機(jī)構(gòu)監(jiān)督公約履行的關(guān)鍵環(huán)節(jié),因此備受重視,這被稱為后續(xù)行動(dòng)。由于在前述的六個(gè)環(huán)節(jié)中后續(xù)行動(dòng)是持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的,從結(jié)論性意見(jiàn)公布一直到下次審議,對(duì)《消歧公約》來(lái)說(shuō)是4～8年的時(shí)間。在這期間,根據(jù)消歧委員會(huì)在其第45屆會(huì)議上的決定,要求締約國(guó)在一年或兩年之內(nèi),向消歧委員會(huì)遞交如何執(zhí)行依據(jù)后續(xù)程序所選擇的結(jié)論性意見(jiàn)(一般選擇其中兩個(gè)意見(jiàn))的報(bào)告。消歧委員會(huì)鼓勵(lì)非政府組織在截止期限內(nèi)向其提交不同的(alternative)信息。消歧委員會(huì)將會(huì)把收到的所有信息公布在其網(wǎng)頁(yè)上。建議我國(guó)非政府組織密切關(guān)注網(wǎng)頁(yè)的相關(guān)信息,并積極參與到后續(xù)行動(dòng)中去。具體方法應(yīng)該和撰寫(xiě)和提交影子或平行報(bào)告類(lèi)似。

第四,非政府組織的影子報(bào)告在履約的各個(gè)環(huán)節(jié)中均可發(fā)揮作用。但是,非政府組織應(yīng)該更多地向締約國(guó)政府和消歧委員會(huì)反映自己組織的訴求,而不應(yīng)該重復(fù)締約國(guó)報(bào)告的內(nèi)容或者說(shuō)一些對(duì)草根群眾沒(méi)有什么幫助的空話。

第五,也是最重要的,通過(guò)各種方式和可能的機(jī)會(huì)盡可能廣泛地宣傳和普及《消歧公約》的內(nèi)容(25)推薦一本最新可以參考的書(shū),劉伯紅、劉小楠編著:《〈消除對(duì)婦女一切形式歧視公約〉導(dǎo)讀》,中國(guó)政法大學(xué)出版社,2022年版。該書(shū)分兩個(gè)部分:第一部分,介紹公約內(nèi)容;第二部分,實(shí)際是該書(shū)的附錄,讀者可以看到公約中文文本、公約的任擇議定書(shū)中文文本和消歧委員會(huì)通過(guò)的38個(gè)一般性建議。推薦另一本參考書(shū),戴瑞君翻譯的《〈消除對(duì)婦女一切形式歧視公約〉評(píng)注》(上、下),社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2020年版。該書(shū)是從英文版The UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women,(Marsha A.Freeman,Christine Chinkin and Beate Rudolf,editors) 翻譯成中文的,因?yàn)闀?shū)太厚,中文版分為上下兩卷。。由于消歧委員會(huì)從1987年到現(xiàn)在通過(guò)的一般性建議對(duì)于理解《消歧公約》的具體條文可以起到輔助作用,在進(jìn)行宣傳和普及時(shí)可以作為重要參考資料。

五、結(jié)語(yǔ)

非政府組織或民間社會(huì)組織在履行《消歧公約》和結(jié)論性建議的過(guò)程中所起到的積極作用是毋庸置疑的。自從2006年我國(guó)大陸婦女非政府組織成員開(kāi)始作為觀察員親自參與審議我國(guó)的履約報(bào)告,以及自從2014年開(kāi)始提交關(guān)于《消歧公約》的影子報(bào)告,在我國(guó)政府的大力支持和協(xié)助下,我國(guó)大陸婦女非政府組織正在緩慢穩(wěn)步地向前發(fā)展。但是,要達(dá)到理想的發(fā)展目標(biāo),還有很長(zhǎng)的路要走。相信熱愛(ài)和維護(hù)婦女權(quán)利事業(yè)的同仁們一定會(huì)克服種種困難,向著我們共同的目標(biāo)堅(jiān)持不懈,勇往直前。