顏運(yùn)秋 王玥瑋

（1.浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，浙江 杭州 311300； 2.廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510320）

回應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活中個(gè)人信息被侵害的嚴(yán)重事實(shí)，學(xué)理上對(duì)個(gè)人信息保護(hù)方面有非常多的研究，立法上出現(xiàn)了相對(duì)完善的個(gè)人信息保護(hù)立法成果。但是，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，公共數(shù)據(jù)所發(fā)揮的作用非常巨大，公共數(shù)據(jù)相對(duì)于個(gè)人信息而言，有很多個(gè)性化特征。如今，公共數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象和信息壁壘不僅存在于各部門之間，也存在于公共數(shù)據(jù)管理部門與社會(huì)公眾之間。而且，過于強(qiáng)調(diào)個(gè)人信息的保護(hù)，就會(huì)進(jìn)一步加劇信息孤島現(xiàn)象；而重視公共數(shù)據(jù)的開放，就能夠促進(jìn)數(shù)據(jù)的共享、開發(fā)和利用，從而提高全社會(huì)公共福祉，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和發(fā)展。

傳統(tǒng)私法保護(hù)進(jìn)路將數(shù)據(jù)作為一種權(quán)利客體對(duì)待，習(xí)慣用傳統(tǒng)私法的理念和制度去解釋和保護(hù)數(shù)據(jù)，過于強(qiáng)調(diào)從所有權(quán)角度強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的可支配性。但這樣一來，數(shù)據(jù)的公共性、可復(fù)制性和可分享性等就極易被忽略，并且數(shù)據(jù)分享的價(jià)值未被充分考慮。因此在私權(quán)化的進(jìn)程中頻頻伴隨著數(shù)據(jù)分享的干擾。[1]所以，近年來，學(xué)界出現(xiàn)了一些研究數(shù)據(jù)開放的學(xué)術(shù)成果，但是依然重點(diǎn)關(guān)注的是從個(gè)人信息保護(hù)角度出發(fā)，重點(diǎn)針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的問題予以探討；而且，有學(xué)者對(duì)于數(shù)據(jù)開放過程中的政府法律責(zé)任及其救濟(jì)機(jī)制持懷疑和否定態(tài)度，這將不利于公共數(shù)據(jù)的開發(fā)、開放和保護(hù)。

如何準(zhǔn)確分析公共數(shù)據(jù)的特有屬性，如何客觀檢視我國數(shù)據(jù)開放的程度，如何將危害公共數(shù)據(jù)的可能違法行為類型化，如何構(gòu)建科學(xué)合理的公共數(shù)據(jù)的法律保護(hù)機(jī)制，如何理解公共數(shù)據(jù)開放過程中違法行為的可訴性，如何有效確保公共數(shù)據(jù)從“孤島”到“共享”，為數(shù)據(jù)充分開發(fā)和利用并確保增值創(chuàng)造條件，是一個(gè)非常值得關(guān)注卻又缺乏深入系統(tǒng)論證的重大理論課題和現(xiàn)實(shí)難題。這一系列問題，遵循的是“是什么—為什么—怎么樣”的思維邏輯，實(shí)際上反映和揭示了公共數(shù)據(jù)法治化的基本邏輯。

一、公共數(shù)據(jù)的基本屬性：公共數(shù)據(jù)法治化的邏輯起點(diǎn)

人們?cè)陂L(zhǎng)期的社會(huì)生產(chǎn)生活實(shí)踐中，越來越清晰的認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)的重要性，因?yàn)?，僅僅用語言、文字和圖形來描述客觀事物遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而且很不精確?！坝懈鶕?jù)的數(shù)字”簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)”。數(shù)據(jù)是描述經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的定量或定性的符號(hào)表示（數(shù)字、字母、算法、空間等）。數(shù)據(jù)是具有和石油、礦產(chǎn)相同開發(fā)潛質(zhì)與重要價(jià)值的新興資源。[2](P194)大數(shù)據(jù)具備多量、多元、快捷和價(jià)值高等特點(diǎn)，大數(shù)據(jù)分析的獨(dú)特吸引力就在于“通過交叉復(fù)現(xiàn)，直抵事實(shí)的真相”。[3](P30)在2013年《開放數(shù)據(jù)憲章》（G8 Open Data Charter）中，對(duì)于開放數(shù)據(jù)的定義是：兼具必要的技術(shù)和法律特征，無論是誰都可以不受時(shí)間和空間的限制，利用、再利用或分發(fā)的電子數(shù)據(jù)。我國地方立法對(duì)公共數(shù)據(jù)有一些基本的定義。①例如，《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》(正文中簡(jiǎn)稱《上海市管理辦法》）第3條將公共數(shù)據(jù)定義為各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位在依法履職過程中，采集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)資源?！侗本┦泄矓?shù)據(jù)管理辦法》（征求意見稿）第2條第2款將公共數(shù)據(jù)定義為行政機(jī)關(guān)和公共服務(wù)企業(yè)在履行職責(zé)和提供服務(wù)過程中獲取和制作的，以電子化形式記錄和保存的數(shù)據(jù)?！冻啥际泄矓?shù)據(jù)管理應(yīng)用規(guī)定》第2條將公共數(shù)據(jù)定義為政務(wù)部門在依法履職過程中產(chǎn)生和管理的，以一定形式記錄、保存的文字、數(shù)據(jù)、圖像、音頻、視頻等各類信息資源。2021年11月14日國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室會(huì)同相關(guān)部門研究起草《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例（征求意見稿）》規(guī)定，公共數(shù)據(jù)是指國家機(jī)關(guān)和法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織履行公共管理職責(zé)或者提供公共服務(wù)過程中收集、產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)，以及其他組織在提供公共服務(wù)中收集、產(chǎn)生的涉及公共利益的各類數(shù)據(jù)。從學(xué)理上概括而言，公共數(shù)據(jù)，也可稱廣義的政府?dāng)?shù)據(jù)，國家機(jī)關(guān)和其他公共部門（如事業(yè)單位、團(tuán)體組織、科研機(jī)構(gòu)等）在分別依法履行管理職能和公共職能過程中采集生成的電子化數(shù)據(jù)資源，當(dāng)然是公共數(shù)據(jù)；同時(shí)，那些關(guān)系到重大公共利益的，由個(gè)人和企業(yè)支配的數(shù)據(jù)也是公共數(shù)據(jù)。[4]但是，學(xué)界對(duì)公共數(shù)據(jù)的法律屬性和法律特征并沒有系統(tǒng)深入的論述。公共數(shù)據(jù)除了具有可復(fù)制性、跨時(shí)空性、快速性、多樣性和低耗高效性等一般數(shù)據(jù)共同的特點(diǎn)，自不待言；還具有公共性、共享性、開放性、累積海量性、間接性、脫敏性、無需授權(quán)免費(fèi)使用性和普惠價(jià)值性等特有屬性。

（一）公共性

公共數(shù)據(jù)是相對(duì)于私人數(shù)據(jù)而言的。私人數(shù)據(jù)是從公民或者企業(yè)的個(gè)人信息提煉而來，并由其獨(dú)自享有和利用的數(shù)據(jù)。相反，公共數(shù)據(jù)是政府或者公共部門出于履行社會(huì)公共事務(wù)管理職能的目的，面向全社會(huì)收集和公開的數(shù)據(jù)信息。公共數(shù)據(jù)的“公共性”，體現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，數(shù)據(jù)收集對(duì)象具有“公共性”，政府或者公共部門為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的需要，有權(quán)依法面向全社會(huì)收集相關(guān)數(shù)據(jù)信息；第二，數(shù)據(jù)收集目標(biāo)的“公共性”，政府或者公共部門進(jìn)行數(shù)據(jù)信息收集的出發(fā)點(diǎn)是提升自己的公共服務(wù)水平；第三，公共部門因履行公共職責(zé)而獲取和形成公共數(shù)據(jù)的經(jīng)費(fèi)來自公共財(cái)政資金；第四，公共數(shù)據(jù)屬于典型的公共物品，擁有非排他、非競(jìng)爭(zhēng)、共享的三個(gè)特性，這是公共數(shù)據(jù)“公共性”的自然延伸和必然結(jié)果，公共數(shù)據(jù)被共享使用不會(huì)破壞其整體性，從而降低被他人共享使用的機(jī)遇和成效，反而會(huì)產(chǎn)生連鎖式更復(fù)雜、更高級(jí)、更高端的增值效用。[5]其他有形的公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有有限的共享性、非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，而公共數(shù)據(jù)的這三個(gè)特性則是無限的?？梢圆豢鋸埖恼f，公共數(shù)據(jù)是最好的可以實(shí)現(xiàn)按需分配各取所需的生產(chǎn)生活要素。

（二）累積海量性和間接性

公共數(shù)據(jù)主要是將私人數(shù)據(jù)信息進(jìn)行收集、匯總和處理的產(chǎn)物，像滾雪球一樣會(huì)越來越大，是典型的大數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)就是巨量海量數(shù)據(jù)，是傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫工具獲取、存儲(chǔ)、管理或分析功能難以望其項(xiàng)背的數(shù)據(jù)集。[6](P21)公共數(shù)據(jù)與個(gè)人信息聯(lián)系緊密也存在區(qū)別，公共數(shù)據(jù)雖然來源于社會(huì)各方面提供的原生數(shù)據(jù)，但是又不是對(duì)原生數(shù)據(jù)的簡(jiǎn)單加總，相對(duì)于原生數(shù)據(jù)而言具有間接性。此外，和其他公共資源特別是與有形的國有資產(chǎn)不同，公共數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)依賴于人們結(jié)合具體的生產(chǎn)生活實(shí)體活動(dòng)而產(chǎn)生價(jià)值的增值。也就是說，公共數(shù)據(jù)本身不能直接增值，只有結(jié)合實(shí)體活動(dòng)通過開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)資源，才能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。所以說，公共數(shù)據(jù)的價(jià)值具有一定的間接性。取之于民的數(shù)據(jù)放之于民，為民所用。公共數(shù)據(jù)本身并沒有價(jià)值，只有被利用后才具有價(jià)值。公共數(shù)據(jù)的取得、開放、利用、再利用等行為只是一種手段或工具，而不是目的。數(shù)據(jù)必須和實(shí)體活動(dòng)有機(jī)聯(lián)系起來，才能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的價(jià)值。所以，任何脫離實(shí)體來研究虛擬數(shù)據(jù)的現(xiàn)象是對(duì)數(shù)據(jù)功能的過分夸大。

（三）無需授權(quán)免費(fèi)使用性

有學(xué)者認(rèn)為，為了彌補(bǔ)政府進(jìn)行數(shù)據(jù)開放花費(fèi)的成本，國家推行付費(fèi)形式的數(shù)據(jù)開放是有必要的。因此，主張政府應(yīng)該對(duì)科學(xué)研究、教育和經(jīng)處理后的公共數(shù)據(jù)無償信息公布活動(dòng)（這類活動(dòng)是向社會(huì)供給公共產(chǎn)品，無特定受益人）免費(fèi)開放數(shù)據(jù)。而對(duì)于有特定受益人的，并且公共數(shù)據(jù)是被用作商業(yè)用途，政府應(yīng)該讓他們支付必要的費(fèi)用，這也可以在一定程度上約束數(shù)據(jù)的商業(yè)化用戶無限制地使用公共資源的行為，更深入地思考、探索公共數(shù)據(jù)的價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的提升。[7]其實(shí)，公共數(shù)據(jù)作為一種公共資產(chǎn)，只需關(guān)注其可不可以開放，至于能不能收費(fèi)不應(yīng)在考慮范圍之內(nèi)。[8]即使免費(fèi)，也要開放應(yīng)予開放的數(shù)據(jù)；就算付費(fèi)，也不可開放不應(yīng)開放的數(shù)據(jù)。[9](P36)有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)政府或者公共機(jī)構(gòu)在進(jìn)行數(shù)據(jù)收集時(shí)，納稅人已然為擁有無償獲取這些信息的權(quán)利付出了代價(jià)（稅款）。[10]](P26)其實(shí)，這個(gè)理由并不充分，我們對(duì)很多公共產(chǎn)品的消費(fèi)是要付費(fèi)的，并不會(huì)因?yàn)榧{稅人已經(jīng)履行了納稅義務(wù)，就可以絕對(duì)的免費(fèi)使用公共產(chǎn)品。但是，公共數(shù)據(jù)和其他有形的公共產(chǎn)品具有明顯的低成本甚至是無成本的特殊性，所以除公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資巨大以外，公共數(shù)據(jù)一旦形成即可無窮、低廉甚至是無成本的復(fù)制和利用，這就表明公共部門向公眾無償開放其掌握的數(shù)據(jù)是理所當(dāng)然的，不論是誰都可以自由、平等、無需授權(quán)許可、無償?shù)厥褂茫⒆裥小皠?chuàng)造孳息者為其所有者”的規(guī)則。[11]

（四）開放性

數(shù)據(jù)具有公共性，并不表明一定具有開放性。開放性是相對(duì)于保密性而言的。一般來說，公民的個(gè)人數(shù)據(jù)具有較強(qiáng)的保密性，企業(yè)的商業(yè)秘密更具有鮮明的保密性。政府?dāng)?shù)據(jù)中關(guān)系到國家安全的數(shù)據(jù)，其嚴(yán)格的保密性自不待言。但是，排除了個(gè)人隱私、商業(yè)秘密和國家安全因素的公共數(shù)據(jù)，就應(yīng)當(dāng)具有開放性。所以，公共數(shù)據(jù)屬于非敏感數(shù)據(jù)，是敏感數(shù)據(jù)經(jīng)過加工轉(zhuǎn)化而成的衍生數(shù)據(jù)，是通過“清洗”手段將其進(jìn)行匿名化和特定對(duì)象去識(shí)別化處理之后，不涉及機(jī)密信息且無法恢復(fù)原狀的脫敏數(shù)據(jù)。所以，其擁有可開放的特質(zhì)。《上海市管理辦法》對(duì)公共數(shù)據(jù)作了以下分類：無條件開放數(shù)據(jù)、有條件開放數(shù)據(jù)（具有較高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)安全等級(jí)和處理性能的公共數(shù)據(jù)）和非開放數(shù)據(jù)（與個(gè)人隱私、商業(yè)秘密和國家安全相關(guān)的數(shù)據(jù)）。該管理辦法將公共數(shù)據(jù)予以三分，其實(shí)是混淆了公共數(shù)據(jù)與商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及涉及國家安全的數(shù)據(jù)三者之間的界限。公共數(shù)據(jù)源自社會(huì)公共領(lǐng)域，被民眾共同知曉且所有的數(shù)據(jù)，彰顯著社會(huì)公共利益。結(jié)合上述對(duì)公共數(shù)據(jù)開放性的分析，我們可以推導(dǎo)出和解釋數(shù)據(jù)開放的基本原則。2013年《開放數(shù)據(jù)憲章》提出了政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)遵循六項(xiàng)原則：第一，默認(rèn)狀態(tài)應(yīng)為開放。政府需開放除非開放數(shù)據(jù)之外的所有數(shù)據(jù)，并將非開放數(shù)據(jù)不能開放的原因予以說明。第二，即時(shí)和詳盡。政府須竭盡所能的、及時(shí)全面開放一手的且未被“加工”的數(shù)據(jù)，這是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的決定因素。第三，能夠獲得和利用。切實(shí)保證數(shù)據(jù)是能“機(jī)讀”的，便于獲得和利用。第四，可對(duì)比和互操作性。數(shù)據(jù)的乘數(shù)效應(yīng)決定其質(zhì)量越高，越利于使用者相互之間的數(shù)據(jù)交流，進(jìn)而越有助于數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，因此關(guān)鍵在于適用通用的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。第五，集中精力改善治理和公民參與。開放數(shù)據(jù)可以增進(jìn)公民對(duì)公共事務(wù)的了解，信息透明度一旦提高，公共服務(wù)質(zhì)量也就隨之提高。第六，集中精力進(jìn)行包容性發(fā)展和創(chuàng)新。開放數(shù)據(jù)對(duì)于促進(jìn)包容性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高生產(chǎn)效率、應(yīng)對(duì)氣候變化和使創(chuàng)業(yè)者獲利大有裨益。這六項(xiàng)原則非常中肯和全面。有學(xué)者也表達(dá)了幾乎同樣的觀點(diǎn)，認(rèn)為，數(shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下八項(xiàng)基本原則：第一，開放的。堅(jiān)持開放是常態(tài)，不開放是特例。除非開放數(shù)據(jù)外的所有數(shù)據(jù)都應(yīng)當(dāng)開放。第二，原始的。開放收集到的原始數(shù)據(jù)而不是經(jīng)“加工”處理的數(shù)據(jù)，盡量保留數(shù)據(jù)的初始純度，此外，也要注意篩選出其中的非開放數(shù)據(jù)。第三，及時(shí)的。為了實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值，數(shù)據(jù)應(yīng)在第一時(shí)間迅速發(fā)布。第四，便于獲得的。加強(qiáng)拓寬開放數(shù)據(jù)的受眾面，豐富其使用目的。第五，可機(jī)讀的。通過計(jì)算機(jī)自動(dòng)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行合理的結(jié)構(gòu)性處理。第六，平等開放的。數(shù)據(jù)開放面前無歧視，所有人都無需登記。第七，非排他的。數(shù)據(jù)存在的形式并非排他的，因此任何個(gè)體都不能獨(dú)占。第八，無需許可的。除有合理的隱私、安全或特殊情況限制的之外，版權(quán)、專利、商標(biāo)或商業(yè)秘密規(guī)定的桎梏對(duì)數(shù)據(jù)而言并不起效。[9](P30)這種觀點(diǎn)是非常全面到位的。

（五）公共數(shù)據(jù)的權(quán)利屬性

公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬是公共數(shù)據(jù)資源的利用與保護(hù)的前提，公眾為什么可以免費(fèi)獲取公共數(shù)據(jù)？其基本前提應(yīng)當(dāng)是公眾對(duì)公共數(shù)據(jù)享有所有權(quán)。大體上，公共數(shù)據(jù)分為兩類，一類是非個(gè)人數(shù)據(jù)，起初就與個(gè)人不相干或不發(fā)生聯(lián)系，如關(guān)于環(huán)境、交通、氣象等信息；另一類是“去識(shí)別化+無法恢復(fù)原狀”的數(shù)據(jù)，其前身為個(gè)人數(shù)據(jù)，但經(jīng)過技術(shù)“加工”后失去識(shí)別特定對(duì)象功能。前者排除了數(shù)據(jù)主體權(quán)利的約束，所以在符合合法性原則的條件下，它的可流通性幾乎毋庸置疑。只要數(shù)據(jù)掌控者所獲數(shù)據(jù)是合法的，未被法律限制或禁止流通使用，不侵害他人財(cái)產(chǎn)權(quán)益（如個(gè)人隱私、商業(yè)秘密），數(shù)據(jù)掌控者就有權(quán)許可他人使用數(shù)據(jù)。對(duì)于涉及個(gè)人信息的公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬問題，有學(xué)者認(rèn)為，為了保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)安全、維護(hù)人格尊嚴(yán)和私法自治，仍應(yīng)賦予個(gè)人數(shù)據(jù)主體對(duì)該公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)。[12]但是，我們認(rèn)為，身處“智能+”時(shí)代，從公共數(shù)據(jù)包含的個(gè)人數(shù)據(jù)中識(shí)別出性別、年齡、消費(fèi)習(xí)慣、財(cái)務(wù)狀況等個(gè)人信息，并進(jìn)行開放推送等，對(duì)個(gè)人信息無害。經(jīng)過匿名化加工的公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)是社會(huì)全體公眾而非個(gè)人數(shù)據(jù)主體。[13]私人數(shù)據(jù)隸屬“私財(cái)產(chǎn)”，相反，公共數(shù)據(jù)理所當(dāng)然歸類為“公財(cái)產(chǎn)”。根據(jù)國有財(cái)產(chǎn)概念，有學(xué)者指出，可將不同用途作為公共數(shù)據(jù)的分類依據(jù)，如果用于內(nèi)部公務(wù)時(shí)，是“公用物”；如果向公共開放，是“公共用物”；如果用于商業(yè)化運(yùn)營，則是“國有私產(chǎn)”。為使公共利益免受政府角色混同和職能錯(cuò)位引發(fā)的危害，需對(duì)公共開放和商業(yè)化運(yùn)營應(yīng)予以制度上的明確界定。[14]但是，由于數(shù)據(jù)易復(fù)制的特性，這些不同使用狀態(tài)可同時(shí)并存，供內(nèi)部公務(wù)使用時(shí)固然不可以商業(yè)化，但一旦政府?dāng)?shù)據(jù)開放之后，到底是否為商業(yè)化經(jīng)營需要，其認(rèn)定是非常復(fù)雜的。所以說，數(shù)據(jù)開放后，社會(huì)主體對(duì)數(shù)據(jù)的再利用并使價(jià)值增值，是勞動(dòng)創(chuàng)造的結(jié)果，應(yīng)歸屬于創(chuàng)造者，沒有必要對(duì)開放了的數(shù)據(jù)及其使用目的再進(jìn)行細(xì)化，只要審查公共數(shù)據(jù)使用目的的合法性就已經(jīng)足夠。

概括而言，分析公共數(shù)據(jù)的特有基本屬性，是研究公共數(shù)據(jù)法律問題和構(gòu)建公共數(shù)據(jù)法律制度體系的邏輯起點(diǎn)。因?yàn)?021年8月20日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》重點(diǎn)在于規(guī)范個(gè)人信息的處理、個(gè)人信息的跨境提供以及通過明確個(gè)人在個(gè)人信息保護(hù)活動(dòng)中的權(quán)利和個(gè)人信息處理者的義務(wù)，明確履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)部門的職責(zé)，從而有效保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益。對(duì)公共數(shù)據(jù)的開發(fā)、利用和保護(hù)，實(shí)際上是沒有涉及的。2021年6月10日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下稱簡(jiǎn)《數(shù)據(jù)安全法》），盡管在立法目的之中提到了促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用，也專門規(guī)定了政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開發(fā)，但是，其側(cè)重點(diǎn)依然在于保護(hù)個(gè)人和組織的數(shù)據(jù)安全權(quán)益，強(qiáng)調(diào)的是數(shù)據(jù)的安全性，而不是數(shù)據(jù)的開放性。所以，從現(xiàn)有立法而言，無論是個(gè)人信息保護(hù)法，還是數(shù)據(jù)安全法，對(duì)公共數(shù)據(jù)的開發(fā)、開放和保護(hù)都是不全面和不完整的，全國性的公共數(shù)據(jù)法律制度體系是非常缺乏的。雖然很多地方制定了公共數(shù)據(jù)的規(guī)范性文件，但公共數(shù)據(jù)畢竟不受地域限制，可以跨地域共享、開放和使用，所以地方性立法有其局限性。

二、我國公共數(shù)據(jù)的開放、開發(fā)與利用：公共數(shù)據(jù)法治化的現(xiàn)實(shí)邏輯

數(shù)據(jù)的開放是數(shù)據(jù)開發(fā)、利用、再利用的前提。如果公共數(shù)據(jù)不得以充分開放，那么其開發(fā)和利用的程度就非常有限。同時(shí)，數(shù)據(jù)開放又不是終極目的。利用、再利用，并確保數(shù)據(jù)增值才是數(shù)據(jù)開放的真正目的。公共數(shù)據(jù)的政策立場(chǎng)對(duì)公共數(shù)據(jù)法治具有引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。雖然伴隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的加速到來，社會(huì)對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的強(qiáng)烈需求，黨和國家多次強(qiáng)調(diào)要加快建設(shè)和推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源的開放、開發(fā)和共享，并且制定了一系列的相關(guān)政策，但是，我國公共數(shù)據(jù)的開放程度并不高，開發(fā)和利用的效率也不高，并且存在危害公共數(shù)據(jù)的多種違法行為。所以有必要闡述我國黨和政府對(duì)公共數(shù)據(jù)開放的基本立場(chǎng)，也有必要準(zhǔn)確揭示我國公共數(shù)據(jù)開放的程度，并對(duì)公共數(shù)據(jù)開放、開發(fā)和利用過程中可能出現(xiàn)的危害公共數(shù)據(jù)的違法行為予以分析，這些內(nèi)容構(gòu)成了我國公共數(shù)據(jù)法治化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和邏輯前提。

（一）我國政府對(duì)于數(shù)據(jù)開放的基本立場(chǎng)

鑒于我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度偏低，而大數(shù)據(jù)時(shí)代的快速到來，引發(fā)了對(duì)于數(shù)據(jù)開放的強(qiáng)烈需求。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，綱要提出“在依法加強(qiáng)安全保障和隱私保護(hù)的前提下，穩(wěn)步推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開放，加快建設(shè)國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)”“逐步實(shí)現(xiàn)……民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會(huì)開放。”針對(duì)長(zhǎng)期以來我國開放數(shù)據(jù)的不完整性、不準(zhǔn)確性、不可讀性以及不及時(shí)性等問題，2017年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《關(guān)于推進(jìn)公共信息資源開放的若干意見》，指出要保證開放數(shù)據(jù)的“完整性、準(zhǔn)確性、原始性、機(jī)器可讀性、非歧視性、及時(shí)性”，以方便公眾在線檢索、收集和利用。2017年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》，對(duì)向社會(huì)開放政府部門和公共企事業(yè)單位的原始性、可機(jī)器讀取、可供社會(huì)化再利用的數(shù)據(jù)集，做出了具體要求。2017年12月習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源整合和開放共享。2018年1月，中央網(wǎng)信辦、發(fā)改委及工信部聯(lián)合印發(fā)了《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》，試點(diǎn)地區(qū)需要“明確開放數(shù)據(jù)的完整性、機(jī)器可讀性、格式通用性等要求”。根據(jù)2019年全國人大憲法和法律委員會(huì)對(duì)第十三屆全國人民代表大會(huì)的議案審議結(jié)果，《公共數(shù)據(jù)資源管理法》將在條件成熟時(shí)列入立法規(guī)劃。2020年3月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，提出要推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，提升社會(huì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值,并建立規(guī)范的數(shù)據(jù)管理制度。2021年6月10日頒發(fā)的《數(shù)據(jù)安全法》，對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放提出明確要求，提出按照規(guī)定及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政務(wù)數(shù)據(jù)；國家制定政務(wù)數(shù)據(jù)開放目錄，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用。我國第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，提出加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開放共享的規(guī)劃和綱要，要求擴(kuò)大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)安全有序開放。2021年11月14日為落實(shí)《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》等法律關(guān)于數(shù)據(jù)安全管理的規(guī)定，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，保護(hù)個(gè)人、組織在網(wǎng)絡(luò)空間的合法權(quán)益，維護(hù)國家安全和公共利益，國務(wù)院會(huì)同相關(guān)部門研究起草了《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例（征求意見稿）》，國家正將目光聚焦到助力公共數(shù)據(jù)的開放共享，鼓勵(lì)對(duì)公共數(shù)據(jù)合理開發(fā)使用和對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行合法的監(jiān)管上來?！稊?shù)據(jù)安全法》第1條提到的四個(gè)立法目的應(yīng)當(dāng)是遞進(jìn)的關(guān)系，即保護(hù)個(gè)人和組織的數(shù)據(jù)權(quán)益，維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)安全和數(shù)據(jù)發(fā)展利益應(yīng)當(dāng)是此法最根本性、最終的目的。保護(hù)數(shù)據(jù)安全是前提，促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用是手段。對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)而言，保護(hù)個(gè)人和組織的數(shù)據(jù)權(quán)益是天經(jīng)地義的，但是對(duì)于公共數(shù)據(jù)而言，維護(hù)國家數(shù)據(jù)主權(quán)數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)發(fā)展利益，則是至高無上的。所以，公共數(shù)據(jù)作為最好的可以實(shí)現(xiàn)按需分配各取所需的生產(chǎn)生活要素，要在保證個(gè)人隱私、商業(yè)秘密、國家安全不受侵犯的前提下，最大程度地開放公共數(shù)據(jù)。這一系列關(guān)于公共數(shù)據(jù)開放的政策性文件的出臺(tái)，充分表達(dá)了黨和政府對(duì)數(shù)據(jù)開放的決心、信心和能力。

（二）我國數(shù)據(jù)開放的程度

根據(jù)多方權(quán)威組織發(fā)布的數(shù)據(jù)公開指標(biāo)和指數(shù)，我國數(shù)據(jù)開放的程度并不高。自2013年到2016年，萬維網(wǎng)基金會(huì)開展了全球性“開放數(shù)據(jù)晴雨表”評(píng)估，評(píng)估范圍不斷擴(kuò)大。2013年到2014年，中國的總體得分升高，中國的數(shù)據(jù)開放水平有所提高，但之后中國的總體分?jǐn)?shù)有所下降。[15]無獨(dú)有偶，開放知識(shí)基金會(huì)也在全球范圍內(nèi)開展了“全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)”評(píng)估，“全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)”所評(píng)估的國家和地區(qū)每年都有所增加，但中國的排名一直較低，且得分逐年下滑。[16]開放數(shù)據(jù)指數(shù)分別對(duì)交通時(shí)間表、污染物的排放、郵政編碼、立法、地圖、公司登記等多個(gè)方面的數(shù)據(jù)集就以下內(nèi)容進(jìn)行打分：是否存在、是否數(shù)字化、是否具有公共性、是否在線、是否免費(fèi)、是否可以機(jī)器讀取、是否可以批量讀取、是否需要開放許可、是否及時(shí)更新等方面。中國內(nèi)地被開放的政府?dāng)?shù)據(jù)，機(jī)器可讀性較差。[17]（P279）由于自2016年以來我國并沒有被納入到評(píng)估之列，所以無法取得我國后期的打分和排名指數(shù)。

（三）公共數(shù)據(jù)的開發(fā)與利用的基本要求

藏而不露是對(duì)公共數(shù)據(jù)的埋沒。怎樣促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展，增強(qiáng)政府進(jìn)行數(shù)據(jù)開發(fā)的動(dòng)力，消除數(shù)據(jù)壁壘，保護(hù)公眾數(shù)據(jù)權(quán)利，提升公共數(shù)據(jù)服務(wù)能力，達(dá)到社會(huì)、企業(yè)、公眾多主體攜手起來合作共贏的效果，是一個(gè)重大課題。開放數(shù)據(jù)的目的在于促進(jìn)有效數(shù)據(jù)的共享，使之在數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用下創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值，開放數(shù)據(jù)的真正價(jià)值實(shí)現(xiàn)是數(shù)據(jù)能夠得到再利用。(P25-50)對(duì)于不危害國家安全，也不侵害個(gè)人隱私或企業(yè)商業(yè)秘密的關(guān)系重大公共利益的數(shù)據(jù)，不必要實(shí)行更加嚴(yán)格的管控制度，而應(yīng)當(dāng)開放為社會(huì)利用、再利用。《數(shù)據(jù)安全法》第41條規(guī)定，除依法不予公開的數(shù)據(jù)外，國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政務(wù)數(shù)據(jù)。從這一條的表述來看，似乎只有政務(wù)數(shù)據(jù)才有公開的可能。其實(shí)不然，非政務(wù)數(shù)據(jù)同樣也存在需要公開和事實(shí)公開的必要和可能。所以，現(xiàn)行《數(shù)據(jù)安全法》對(duì)數(shù)據(jù)開放和開發(fā)、利用、再利用，實(shí)際上是輕描淡寫的，或者說是非常忽略的和相對(duì)狹隘的?！稊?shù)據(jù)安全法》的立法理念和制度設(shè)計(jì)中，重?cái)?shù)據(jù)安全而輕數(shù)據(jù)開放和開發(fā)、利用、再利用。這與大數(shù)據(jù)時(shí)代的背景是不完全吻合的。數(shù)據(jù)是能低價(jià)復(fù)制的，因其價(jià)格上無限接近零且普遍存在而最有價(jià)值的東西。[19]（P61-73）企圖通過技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)私有化的概率微乎其微，這一點(diǎn)應(yīng)與其他傳統(tǒng)公共品區(qū)別開來?？陀^上，想將數(shù)據(jù)私有化存在著無法跨越的現(xiàn)實(shí)鴻溝：一是數(shù)據(jù)的價(jià)值和目的是通過分享實(shí)現(xiàn)的，若將其私人獨(dú)占，則其價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)，倘若與他人進(jìn)行共享，其獨(dú)占性將蕩然無存；二是將數(shù)據(jù)私權(quán)化缺少實(shí)際的法律來加以保障，實(shí)現(xiàn)暫時(shí)性的數(shù)據(jù)獨(dú)占的傳統(tǒng)方式是自己守口如瓶，而在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代則仰仗技術(shù)手段來加密。數(shù)據(jù)法秩序是以分享為先決條件的，如今身處這種秩序中，想要保護(hù)實(shí)際的個(gè)人信息、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)，就要少費(fèi)功夫在數(shù)據(jù)私權(quán)化上。[1]

（四）危害公共數(shù)據(jù)的可能違法行為

數(shù)據(jù)開放既能創(chuàng)造巨大的公共價(jià)值，也可能帶來潛在的風(fēng)險(xiǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，這些風(fēng)險(xiǎn)主要包括：1）開放數(shù)據(jù)本身或者被關(guān)聯(lián)分析后，有可能泄露國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私；2）開放數(shù)據(jù)被誤用或者濫用會(huì)損害公共利益或者第三方利益；3）開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量問題會(huì)給數(shù)據(jù)用戶和社會(huì)帶來損失。[9](P21)也有學(xué)者認(rèn)為，這些違法情形可能會(huì)發(fā)生在進(jìn)行數(shù)據(jù)開放時(shí)：1）不合規(guī)地打造開放平臺(tái)；2）收集、儲(chǔ)存、更新數(shù)據(jù)不合規(guī)，編制、更新、集中和上報(bào)資源目錄不合規(guī)；3）開放數(shù)據(jù)在三個(gè)維度（真實(shí)度、準(zhǔn)確度、完整度）上存疑；4）數(shù)據(jù)系統(tǒng)接口或數(shù)據(jù)庫的不合規(guī)開放；5）不規(guī)范地執(zhí)行數(shù)據(jù)安全保護(hù)措施等。[20]這些對(duì)數(shù)據(jù)開放過程中可能出現(xiàn)的違法行為的精辟論述，只是角度的不同，但已經(jīng)不同程度地反映了該過程中的一些具體問題。概括起來，我們認(rèn)為，有下面這些典型的危害公共數(shù)據(jù)的可能違法行為。

第一，有可能泄露國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私。開放數(shù)據(jù)不能危及國家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，否則不但不會(huì)增強(qiáng)公共利益，還會(huì)損害公共利益。然而，由于公共部門缺乏組織保障、專業(yè)人員和嚴(yán)密的管理流程，在數(shù)據(jù)篩選和準(zhǔn)備過程中，有時(shí)候并不能準(zhǔn)確判斷和決定，哪些數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)公開，哪些數(shù)據(jù)不應(yīng)當(dāng)公開。而且，由于公共部門經(jīng)常將信息系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)維工作外包，使得政府工作人員對(duì)儲(chǔ)存在外包的信息系統(tǒng)中的信息并不熟悉，造成數(shù)據(jù)開放的安全性要求與公共部門的專業(yè)性能力之間存在一定程度的不匹配，從而將一些本不應(yīng)該開放的數(shù)據(jù)在無意中開放出來。另外，雖然技術(shù)公司在技術(shù)條件上領(lǐng)先于公共部門，但由于對(duì)公共管理運(yùn)作過程的一知半解，加劇了開放不應(yīng)開放數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)。[9](P21)

第二，拒絕免費(fèi)開放數(shù)據(jù)。免費(fèi)開放公共數(shù)據(jù)是一項(xiàng)原則要求，但對(duì)于一些公共部門來說，邁出這一步難度很大。一些公共部門將數(shù)據(jù)看作是該部門的資產(chǎn)和權(quán)力的來源，是與其他部門進(jìn)行利益協(xié)商或者交換的資本，甚至將數(shù)據(jù)收費(fèi)所得作為部門的收入來源，這些部門擔(dān)心數(shù)據(jù)免費(fèi)開放會(huì)降低部門收入和話語權(quán)。數(shù)據(jù)被譽(yù)為大數(shù)據(jù)時(shí)代的“石油和金礦”，在這種環(huán)境下，一些公共部門將其所掌握的數(shù)據(jù)視為己物，進(jìn)一步為開放數(shù)據(jù)平添障礙。[9](P175)

第三，數(shù)據(jù)造假。當(dāng)我們擁有數(shù)據(jù)，仿佛就可以先入為主認(rèn)為擁有無可辯駁的正確性。其實(shí)不然，大數(shù)據(jù)分析的結(jié)果也存在被不同的人基于不同的思維進(jìn)行解讀、被顛倒歪曲、甚至被人為操控的可能，“使數(shù)據(jù)自主發(fā)聲”的理想與現(xiàn)實(shí)相隔甚遠(yuǎn)，對(duì)大數(shù)據(jù)也應(yīng)理性看待，客觀分析，正確使用，切忌胡為亂信。[21](P214)我國實(shí)行科層制不可避免的滋生出“官出數(shù)字?jǐn)?shù)字出官”的潛規(guī)則，一些官員大行其道，乘偽行詐，張大其事，虛報(bào)浮夸（虛大或虛多）數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)上借題發(fā)揮已成為他們規(guī)避丟失“烏紗帽”的政治風(fēng)險(xiǎn)的無奈之舉。[3](P77-80)海量的數(shù)據(jù)并不意味著準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，虛假的數(shù)據(jù)將導(dǎo)致扭曲的大數(shù)據(jù)現(xiàn)實(shí)畫像，從而影響決策的準(zhǔn)確性或最終結(jié)果的有效性，甚至可能對(duì)社會(huì)造成更多傷害?，F(xiàn)實(shí)世界中大量存在著刻意偽造或憑空捏造的數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)本應(yīng)讓人們更好地了解現(xiàn)實(shí)世界，但是虛假數(shù)據(jù)則會(huì)讓大數(shù)據(jù)偏離求真的軌道。[21](P55)數(shù)據(jù)的生命在于真實(shí)可靠，不真實(shí)的數(shù)據(jù)是不符合質(zhì)量的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)質(zhì)量違反法律法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)受到法律的制裁。

第四，數(shù)據(jù)壁壘和數(shù)據(jù)壟斷。大數(shù)據(jù)的有效運(yùn)行，需要整合公共數(shù)據(jù)，打破數(shù)據(jù)壁壘。國家提出的建立服務(wù)型政府、平臺(tái)型政府、智慧型政府、開放政府、數(shù)字政府、陽光政府等要求，在很多地方遲遲沒有有效落實(shí)，既有由于財(cái)政不足無法確保公共數(shù)據(jù)開放的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到位的問題，更有因?yàn)槿狈τ行У墓矓?shù)據(jù)協(xié)調(diào)共享機(jī)制的問題。[3](P36-37)為使不同主體掌握的公共數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和對(duì)全社會(huì)開放共享，需消除政府各部門間、政府與市場(chǎng)之間、政府與公眾之間的數(shù)據(jù)壁壘；同時(shí)為了讓廣大民眾不受地域之限制，共享公共數(shù)據(jù)，也需消除不同地區(qū)之間的數(shù)據(jù)壁壘，這樣一來才能充分挖掘數(shù)據(jù)的深層價(jià)值。破解公共數(shù)據(jù)壟斷問題是公共數(shù)據(jù)開放的必經(jīng)之路，這要求必須了解公共數(shù)據(jù)壟斷的全貌特點(diǎn)，繼而厘清反壟斷法干預(yù)路徑。政府等主體壟斷公共數(shù)據(jù)是對(duì)其履職等原因而掌握海量公共數(shù)據(jù)的事實(shí)狀態(tài)進(jìn)行的描述，這種情況不受我國反壟斷法的禁止。而當(dāng)政府等主體該開放而不開放公共數(shù)據(jù)、歧視性開放公共數(shù)據(jù)以及僅向特定主體轉(zhuǎn)移海量公共數(shù)據(jù)時(shí)，才屬于違法行為。經(jīng)營者基于公共數(shù)據(jù)而實(shí)施壟斷行為，這些行為中也包括與政府等主體進(jìn)行合謀而實(shí)施或受政府等主體的強(qiáng)制而從事壟斷行為，當(dāng)然受到我國反壟斷法的規(guī)制。面對(duì)公共數(shù)據(jù)的特點(diǎn)及其壟斷問題的復(fù)雜性，反壟斷法必須完善其干預(yù)的思路與方法。公共數(shù)據(jù)在獲取、分析與使用層面上的競(jìng)爭(zhēng)秩序需要競(jìng)爭(zhēng)法治予以維護(hù)，反壟斷法當(dāng)為公共數(shù)據(jù)的開放使用保駕護(hù)航，同時(shí)反壟斷法要在新業(yè)態(tài)、新模式和新技術(shù)的市場(chǎng)環(huán)境下不斷進(jìn)行自我審視、自我完善和自我發(fā)展。

三、公共數(shù)據(jù)公益訴訟機(jī)制：公共數(shù)據(jù)法治化的司法邏輯

公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域可能存在拒不公開、拒不免費(fèi)、數(shù)據(jù)造假、數(shù)據(jù)壁壘、數(shù)據(jù)歧視等情形，需要探求相應(yīng)的法律保護(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)真正從“孤島”走向“共享”?，F(xiàn)行數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)模式主要是參照著作權(quán)和商業(yè)秘密權(quán)利的維度進(jìn)行的，這對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)或企業(yè)數(shù)據(jù)可能是有效的；但是，對(duì)于公共數(shù)據(jù)的保護(hù)，卻是無效的或者是行不通的。因?yàn)椋矓?shù)據(jù)不具有排他的屬性，不能按照私權(quán)保護(hù)方式予以確權(quán)和保護(hù)。具有交易性質(zhì)的交換往往會(huì)給社會(huì)帶來總體福利的增加，但若這類交換失去了此種性質(zhì)，那樣一來被制定出來用于保護(hù)交易的法律機(jī)制就會(huì)因缺失保護(hù)對(duì)象而喪失正當(dāng)性。[22]（P515）數(shù)據(jù)一旦被開放成為公共數(shù)據(jù)之后，就成為可以免費(fèi)使用的公共產(chǎn)品，就不存在交易的性質(zhì)，傳統(tǒng)的規(guī)范交易關(guān)系的法律機(jī)制對(duì)公共數(shù)據(jù)的來說就缺乏正當(dāng)性。也就是說，純粹的私法機(jī)制無法滿足公共數(shù)據(jù)保護(hù)的客觀需要，應(yīng)當(dāng)求助于公法機(jī)制。行政法學(xué)界對(duì)于公共數(shù)據(jù)的公法保護(hù)機(jī)制，特別是行政救濟(jì)程序有一定的研究，而且行政法立法規(guī)定對(duì)公共數(shù)據(jù)的保護(hù)可以發(fā)揮較大作用。有鑒于此，本文的重點(diǎn)不再重復(fù)探討公共數(shù)據(jù)行政保護(hù)和行政救濟(jì)機(jī)制，而試圖結(jié)合當(dāng)前學(xué)界對(duì)“政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中違法行為不可訴”的觀點(diǎn)作出回應(yīng)，并對(duì)公共數(shù)據(jù)公益訴訟機(jī)制特殊制度安排提出建議。

（一）公共數(shù)據(jù)開放司法救濟(jì)程序的強(qiáng)化

任何個(gè)人和組織開展數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，無論在我國境內(nèi)還是在境外，無論損害了個(gè)人和組織合法權(quán)益，還是損害了我國國家安全和公共利益的，都應(yīng)當(dāng)依法追究法律責(zé)任?！稊?shù)據(jù)安全法》第12條只規(guī)定了投訴和舉報(bào)制度，規(guī)定任何個(gè)人和組織都有權(quán)對(duì)違反數(shù)據(jù)安全法規(guī)定的行為，向有關(guān)主管部門投訴、舉報(bào)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法處理。這依然強(qiáng)調(diào)的是行政追責(zé)機(jī)制。盡管行政追責(zé)的機(jī)制可以及時(shí)有效地發(fā)揮作用，但是它畢竟不是最終的追責(zé)機(jī)制，需要有司法追責(zé)機(jī)制作為補(bǔ)充，只有行政追責(zé)機(jī)制和司法追責(zé)機(jī)制有效結(jié)合，才可以充分發(fā)揮作用。所以，本文的重點(diǎn)不在于重復(fù)既往行政追責(zé)機(jī)制已有研究成果，而是重點(diǎn)對(duì)司法追責(zé)機(jī)制予以探討，特別是基于公共數(shù)據(jù)的客觀屬性及其對(duì)公益訴訟的制度需求予以展開。公益訴訟制度像法律的毛細(xì)血管一樣，已經(jīng)滲透到了很多有關(guān)國家利益和社會(huì)公共利益保護(hù)的法律制度當(dāng)中來。[23]在數(shù)據(jù)處理活動(dòng)損害國家利益和社會(huì)公共利益的時(shí)候，如何啟動(dòng)司法救濟(jì)機(jī)制，在數(shù)據(jù)安全法中確立公益訴權(quán)很有必要。公共數(shù)據(jù)開放的一大缺點(diǎn)是缺乏具有公益屬性的私人訴訟，這可能導(dǎo)致公眾想要尋求重要數(shù)據(jù)信息時(shí)，遭受極度的困難和挫折。沒有公益屬性的私人訴訟，數(shù)據(jù)法制依然是無牙的老虎。所以，要開放具有公益屬性的私人訴訟。公益訴訟制度的創(chuàng)新探索不僅賦予權(quán)利人訴權(quán)、規(guī)范行政機(jī)關(guān)干預(yù)，對(duì)疏解以少額多數(shù)受害為特征的數(shù)據(jù)權(quán)益糾紛也益處良多。[24]從權(quán)利救濟(jì)理論可知公共數(shù)據(jù)開放的過程中少不了司法救濟(jì)程序的保駕護(hù)航。[25]應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開放的公共數(shù)據(jù)，若行政機(jī)關(guān)不予開放或拒絕開放，此時(shí)公民、法人或其他組織可以向法院提起訴訟，通過司法救濟(jì)程序強(qiáng)制要求其開放。當(dāng)政府部門實(shí)施了不規(guī)范的數(shù)據(jù)處理行為時(shí)，權(quán)利人也可以獲得相應(yīng)的司法救濟(jì)。

（二）對(duì)“政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中違法行為不可訴”的質(zhì)疑

有學(xué)者認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)開放法大部分是促進(jìn)型立法，所以政府違反數(shù)據(jù)開放義務(wù)的法律責(zé)任在法條中并沒有得到體現(xiàn)。公眾想要利用訴權(quán)來實(shí)現(xiàn)規(guī)制政府不開放數(shù)據(jù)行為是舉步維艱的，規(guī)制僅能通過內(nèi)部投訴機(jī)制、行政復(fù)議或民主參與渠道來進(jìn)行。政府不僅對(duì)使用者因其開放數(shù)據(jù)不當(dāng)行為而受到侵害不擔(dān)責(zé)，而且對(duì)于由其不予開放數(shù)據(jù)行為引發(fā)的純粹經(jīng)濟(jì)損失也不負(fù)賠償責(zé)任。[11]我們認(rèn)為，這些觀點(diǎn)值得商榷。其實(shí)，有學(xué)者提出，若政府直接公開的數(shù)據(jù)導(dǎo)致社會(huì)主體信賴?yán)媸軗p或遭受直接損失，那么其須承擔(dān)以過錯(cuò)為裁量標(biāo)準(zhǔn)的行政責(zé)任或民事責(zé)任。[26]事實(shí)上，我國地方立法針對(duì)政府違反數(shù)據(jù)開放義務(wù)的法律責(zé)任作出了相應(yīng)規(guī)定。①例如，《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》第30條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員有下列行為之一的，由其上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，通報(bào)批評(píng)；逾期不改正的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分……”?！渡虾Ｊ泄矓?shù)據(jù)開放暫行辦法》第42條規(guī)定了數(shù)據(jù)開放主體的責(zé)任：“數(shù)據(jù)開放主體有下列行為之一，由本級(jí)人民政府或者上級(jí)主管部門責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分……”。《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》第42條規(guī)定：“公共數(shù)據(jù)開放主體及其工作人員有下列行為之一的，由本級(jí)人民政府或者上級(jí)主管部門責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任……”。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府開放公共數(shù)據(jù)是其法定職責(zé)，而不是一種政府恩惠。所以，政府?dāng)?shù)據(jù)開放法被歸為促進(jìn)型立法是極為不妥的，政府違反數(shù)據(jù)開放義務(wù)的法律責(zé)任需在其法條中予以規(guī)定。如果政府開放公共數(shù)據(jù)過程中存在違法行為，從有權(quán)利必有救濟(jì)的角度看，不管是否給使用人造成損害，都應(yīng)當(dāng)保留權(quán)利救濟(jì)的基本途徑。訴訟是最終的維權(quán)機(jī)制，所以不能只停留在內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制環(huán)節(jié)，而應(yīng)當(dāng)充分賦予民眾相應(yīng)的訴權(quán)，發(fā)揮司法追責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制的保障作用。

有學(xué)者認(rèn)為，政府開放法中規(guī)定的政府?dāng)?shù)據(jù)開放義務(wù)或職責(zé)不是具體意義上，而是抽象層面的。[11]其實(shí)，這也是一種誤解。政府開放數(shù)據(jù)是一種經(jīng)常性的具體事務(wù)，而不是一種抽象的義務(wù)或者職責(zé)。有學(xué)者認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)開放義務(wù)或職責(zé)保障的對(duì)象并非是個(gè)別主體獲取數(shù)據(jù)的權(quán)利，而是公眾特別是這其中創(chuàng)業(yè)者的發(fā)展權(quán)。想要通過訴訟等途徑給予發(fā)展權(quán)這種新型權(quán)利保障并非易事。[11]其實(shí)，發(fā)展權(quán)是否具有可訴性，我們不能主觀武斷地否定。包括發(fā)展權(quán)在內(nèi)的新型權(quán)利的司法救濟(jì)問題，是很多學(xué)者高度關(guān)注且由新型訴訟得以不斷實(shí)踐的新現(xiàn)象。

有學(xué)者認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)無償對(duì)使用者開放，即便有償，使用者支付的不是對(duì)價(jià)而是成本，政府對(duì)使用者因其開放數(shù)據(jù)不當(dāng)而受到損害不承任何賠償責(zé)任，并且這也是國內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)開放一貫的做法。[11]該觀點(diǎn)認(rèn)為，訴訟在政府不擔(dān)責(zé)的情況下是多此一舉的，換而言之，政府的這種行為不被納入被起訴的范圍之內(nèi)，具有不可訴性，由此來規(guī)避憑空事端的打擾。[11]該學(xué)者沒有詳細(xì)梳理政府?dāng)?shù)據(jù)開放與使用人損害之間因果關(guān)系的具體情形。公共數(shù)據(jù)可以為使用人生活、生產(chǎn)活動(dòng)提供便利和效益，如果由于使用人自身的原因造成目的失敗，那是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)然不需要政府承擔(dān)賠償責(zé)任。但是，如果是政府開放的數(shù)據(jù)不實(shí)而造成的損害，政府就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任；即使不承擔(dān)賠償責(zé)任，也不排除政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的其他責(zé)任。我們不能因?yàn)槭敲赓M(fèi)使用政府開放的數(shù)據(jù)，而否定使用人訴權(quán)之存在，更不能認(rèn)為訴訟是一種無端的滋擾行為。

有學(xué)者認(rèn)為，政府開放數(shù)據(jù)的目的是保障公共利益而非特定的私人利益，個(gè)人從開放數(shù)據(jù)中獲取的是客觀利益，或者說是反射利益，個(gè)人即相對(duì)人并不能從中獲得起訴權(quán)，因此這種行為不具有可訴性。[11]這種觀點(diǎn)將公共利益和私人利益絕對(duì)的割裂開來。其實(shí)，公共利益實(shí)現(xiàn)了，個(gè)人利益也能得以充分實(shí)現(xiàn)。政府?dāng)?shù)據(jù)公開，最終的受益者是全體民眾。再說，反射性利益是不是一定就不能受司法保護(hù)，也是值得探討的。公益訴訟更多的就是保護(hù)擴(kuò)散性的反射性的公共利益。對(duì)于擴(kuò)散性的反射性的公共利益，雖然現(xiàn)行我國法律沒有規(guī)定個(gè)人的起訴資格，但是并不排除法律規(guī)定的有關(guān)組織和檢察機(jī)關(guān)對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域損害公共利益的行為有起訴權(quán)。針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域缺乏私人訴訟的事實(shí)，Beth Simone Noveck 有著相同的顧慮：政府?dāng)?shù)據(jù)開放法相比信息自由法而言，存在著私人訴權(quán)的缺乏以至于無法強(qiáng)制政府披露數(shù)據(jù)的問題，公眾在檢索重要信息時(shí)或許會(huì)因此寸步難行，《政府?dāng)?shù)據(jù)開放法》中的私人訴訟只是“虛有其表”。[27]其言外之意，不是要否定私人訴權(quán)的存在，而是要強(qiáng)化私人訴訟的作用。

還有學(xué)者認(rèn)為，侵害個(gè)人信息權(quán)益擴(kuò)散開來就是對(duì)公共利益的侵害，所以，基于訴因及訴訟標(biāo)的立場(chǎng)出發(fā)，個(gè)人信息保護(hù)可以歸入公益訴訟的保障之下。[28]亦有學(xué)者認(rèn)為，實(shí)力上，個(gè)體信息使用者與網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商不可同日而語，對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)，民事私益訴訟如盲者得鏡。所以，依法建立針對(duì)信息保護(hù)的行政公益訴訟制度，是尋求個(gè)人信息保護(hù)缺失困境的破解之道的一次嘗試。[29]其實(shí)，民事私益訴訟的功能局限，只能靠完善民事訴訟特別是確立民事公益訴訟制度來予以彌補(bǔ)，而不可能指望行政公益訴訟來克服民事私益訴訟的局限性。再說，個(gè)人信息權(quán)益領(lǐng)域是否有擴(kuò)散性侵害，是一個(gè)值得探討的問題。個(gè)人信息都是特定化的，不存在擴(kuò)散性侵害，充其量只有違法行為人對(duì)眾多個(gè)人信息權(quán)益的侵害現(xiàn)象。即使是眾多的個(gè)人信息被侵害，那也不能簡(jiǎn)單理解為公共利益，公共利益并非由眾多個(gè)人利益進(jìn)行簡(jiǎn)單相加的結(jié)果。所以，這種情況下，充其量可以由代表人訴訟得以解決，不需要啟動(dòng)公益訴訟制度，代表人訴訟制度與公益訴訟制度，在性質(zhì)上有本質(zhì)區(qū)別。但如果將公益訴訟援引到公共數(shù)據(jù)保護(hù)中來，將是順理成章的事情，公共數(shù)據(jù)是全民可以共享的數(shù)據(jù)，因此而產(chǎn)生的利益屬于典型的公共利益范疇，其司法保護(hù)機(jī)制必然是公益訴訟。

（三）公共數(shù)據(jù)公益訴訟機(jī)制的特別制度安排

在數(shù)據(jù)領(lǐng)域，目前已有學(xué)者對(duì)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度進(jìn)行探討。[28-31]其實(shí)，公益訴訟制度在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域并不典型、不普遍，只是因?yàn)槟壳皞€(gè)人信息大規(guī)模、大批量受到侵害的現(xiàn)象，讓人們不由自主聯(lián)想到公益訴訟制度的作用。其實(shí)，在很多場(chǎng)合，個(gè)人信息保護(hù)可以通過私益訴訟和代表人訴訟得以解決。但是，基于公共數(shù)據(jù)的公益屬性，公益訴訟制度必將成為公共數(shù)據(jù)司法保護(hù)的重要手段，公共數(shù)據(jù)的司法保護(hù)與公益訴訟制度存在天然的契合性。隨著公益訴訟立法不斷走向成熟，[32]公益訴訟案件范圍的不斷拓展，[33]在數(shù)據(jù)法治領(lǐng)域，已經(jīng)有地方立法對(duì)數(shù)據(jù)公益訴訟作出了制度安排。比如，2021年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第98條規(guī)定，檢察院和法定組織可針對(duì)數(shù)據(jù)違規(guī)處理侵害國家或公共利益的行為，在民事方面提起公益訴訟；檢察院還可針對(duì)職權(quán)濫用或者不作為而侵害國家或公共利益的行政單位，提出檢察建議或者啟動(dòng)行政公益訴訟。但是立法規(guī)定比較粗糙，而且沒有上升到國家立法層面，沒有結(jié)合公共數(shù)據(jù)的特殊性對(duì)公共數(shù)據(jù)公益訴訟設(shè)計(jì)出具體的、行之有效的規(guī)則體系。

我們認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)公益訴訟除了要遵循公益訴訟的基本原則、制度和規(guī)則之外，還需要結(jié)合公共數(shù)據(jù)司法保護(hù)的特殊要求，在以下幾個(gè)方面做特別的制度安排：第一，建立訴前異議機(jī)制。成立訴前異議審查機(jī)構(gòu)，如類似韓國的開放數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)委員會(huì)，由具備專業(yè)知識(shí)和技能的人員組成的專門機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)解決公共數(shù)據(jù)的各類糾紛。這樣可以高效地解決糾紛，避免經(jīng)歷復(fù)雜的訴訟程序，充分運(yùn)用當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)審理案件的便捷性、高效性解決糾紛。第二，成立互聯(lián)網(wǎng)法院和建設(shè)跨庭室專業(yè)合議庭。在此基礎(chǔ)上，組織具有數(shù)據(jù)糾紛審判實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的資深法官，專門審理集中管轄的涉及個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)處理及數(shù)據(jù)安全的案件。廣州互聯(lián)網(wǎng)法院在2021年組建了國內(nèi)首個(gè)與數(shù)據(jù)糾紛有關(guān)的專業(yè)合議庭。此院成立后，對(duì)數(shù)據(jù)糾紛進(jìn)行全面、深入研究，先后審理了600多件與虛擬財(cái)產(chǎn)、個(gè)人信息保護(hù)等問題有關(guān)的熱點(diǎn)案件，積累了豐富審判經(jīng)驗(yàn)。廣州互聯(lián)網(wǎng)法院圍繞訴訟標(biāo)的、數(shù)據(jù)主體、使用場(chǎng)景和處理環(huán)節(jié)這四方面內(nèi)容進(jìn)行“四維識(shí)別機(jī)制”的創(chuàng)建，對(duì)智能化的立案甄別系統(tǒng)進(jìn)行搭建，將數(shù)據(jù)糾紛方面的審判空白盡快填補(bǔ)起來?？上鄳?yīng)在我國北京、上海、杭州等多地互聯(lián)網(wǎng)法院建立涉數(shù)據(jù)糾紛專業(yè)合議庭。第三，構(gòu)建專家陪審員參審機(jī)制。涉數(shù)據(jù)糾紛專業(yè)合議庭將邀請(qǐng)政府機(jī)關(guān)、科研機(jī)構(gòu)、高等院校、網(wǎng)絡(luò)科技公司等，推薦一批具有較高專業(yè)權(quán)威、良好職業(yè)操守和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的專家、學(xué)者、專門技術(shù)人員擔(dān)任人民陪審員，并對(duì)以上人員的學(xué)歷、意愿和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)等因素進(jìn)行全面考量，擇優(yōu)組建專家型人民陪審員隊(duì)伍。發(fā)揮專家陪審員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，針對(duì)與案件事實(shí)有關(guān)的問題進(jìn)行發(fā)問，深化和完善涉數(shù)據(jù)糾紛的事實(shí)查明機(jī)制。

四、結(jié)論

公共數(shù)據(jù)作為新興的社會(huì)資源，只有向社會(huì)開放，并被社會(huì)不斷開發(fā)、利用和再利用，才能發(fā)揮其資產(chǎn)的增值效能，而公共數(shù)據(jù)的從“孤島”走向“共享”的開放過程，需要法治提供保障。公共數(shù)據(jù)具有和個(gè)人信息、商業(yè)秘密以及國家安全信息相區(qū)別的公共性、共享性、開放性、累積海量性、間接性、脫敏性、無需授權(quán)免費(fèi)使用性和普惠價(jià)值性等特有屬性?；诠矓?shù)據(jù)這些特有屬性，法律制度的安排就不能簡(jiǎn)單套用數(shù)據(jù)安全法中個(gè)人信息保護(hù)、商業(yè)秘密保護(hù)和國家安全信息保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建其獨(dú)特的法律保護(hù)制度體系。這是公共數(shù)據(jù)法治化的邏輯起點(diǎn)。目前，我國公共數(shù)據(jù)的開放程度并不高，并且在公共數(shù)據(jù)開放、開發(fā)、利用過程中會(huì)出現(xiàn)泄露國家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，以及拒絕免費(fèi)開放、數(shù)據(jù)造假、數(shù)據(jù)壁壘和數(shù)據(jù)壟斷等違法行為。所以，我國政府強(qiáng)調(diào)要加快建設(shè)和推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源的開放、開發(fā)和共享，并制定了一系列的相關(guān)政策。我國公共數(shù)據(jù)開放的基本狀況以及我國政府對(duì)數(shù)據(jù)開放的基本政策立場(chǎng)，構(gòu)成了我國公共數(shù)據(jù)法治化的現(xiàn)實(shí)邏輯。建立健全公共數(shù)據(jù)相關(guān)法律制度，只是公共數(shù)據(jù)法治化靜態(tài)制度層面而已。公共數(shù)據(jù)有效開放、開發(fā)和利用，離不開健全的法律保障機(jī)制。原有的私法機(jī)制無法滿足公共數(shù)據(jù)保護(hù)的客觀需要，應(yīng)當(dāng)求助于公法機(jī)制。行政程序特別是行政救濟(jì)程序在公共數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域固然可以發(fā)揮積極作用，但是那些認(rèn)為對(duì)于數(shù)據(jù)開放過程中所出現(xiàn)的違法行為不可訴的觀點(diǎn)，是從根本上否定公共數(shù)據(jù)司法保護(hù)機(jī)制的觀點(diǎn)，實(shí)際上值得商榷。我們除了要進(jìn)一步完善公共數(shù)據(jù)開放、開發(fā)和利用的行政救濟(jì)程序，也要不斷強(qiáng)化公共數(shù)據(jù)開放、開發(fā)和利用的司法救濟(jì)程序，并結(jié)合公共數(shù)據(jù)的特有屬性，構(gòu)建具有中國特色的公共數(shù)據(jù)公益訴訟機(jī)制。