趙加兵

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，河南 鄭州450046）

一、引言

公共數(shù)據(jù)是指政府在履行公共管理職責(zé)和提供公共服務(wù)過程中形成的非專屬于行政相對(duì)人的數(shù)據(jù)(1)對(duì)于公共數(shù)據(jù)概念界定的正當(dāng)性可從如下幾個(gè)維度得到合理解釋：第一，公共數(shù)據(jù)的來源僅限于政府公共管理和公共服務(wù)（需要特別說明的是，嚴(yán)格意義而言公共數(shù)據(jù)是行政機(jī)關(guān)以及履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位在履行職責(zé)過程中收集或形成的數(shù)據(jù)。為了表述方便，筆者選擇以“政府”指代“行政機(jī)關(guān)以及履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位”） ，換言之，公共數(shù)據(jù)只能是政府在履行職責(zé)過程中收集或形成的數(shù)據(jù)，而不包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)履行相應(yīng)職責(zé)收集和形成的數(shù)據(jù)；第二，公共數(shù)據(jù)所包含的數(shù)據(jù)資源不包括能夠識(shí)別行政相對(duì)人的數(shù)據(jù)信息。根據(jù)2020 年10 月21 日公布的《個(gè)人信息保護(hù)法（草案） 》，個(gè)人信息是指“以電子或者其他方式記錄的與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的各種信息，不包括匿名化處理后的信息”（參見《個(gè)人信息保護(hù)法（草案） 》第四條第一款——作者注） 。借鑒這一概念界定模式，可以認(rèn)為公共數(shù)據(jù)不包括以電子或者其他方式記錄的與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人、法人或者非法人組織有關(guān)的各種數(shù)據(jù)，但已匿名化處理后不能識(shí)別行政相對(duì)人的數(shù)據(jù)除外；第三，公共數(shù)據(jù)不包括為行政相對(duì)人專有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)；第四，公共數(shù)據(jù)不同于為自然人、法人及非法人組織收集或形成的數(shù)據(jù)。某些數(shù)據(jù)既可以為政府收集，也可以為自然人、法人及非法人組織收集，甚至在某些特殊情況下，這些主體所收集的數(shù)據(jù)具有高度相似性，但從歸屬上講，這些數(shù)據(jù)分別歸屬于不同的主體，其在利用及保護(hù)方面具有內(nèi)在的差異。上述僅是筆者對(duì)公共數(shù)據(jù)內(nèi)涵界定的正當(dāng)性，公共數(shù)據(jù)與個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)及司法數(shù)據(jù)關(guān)系等內(nèi)容所作的簡(jiǎn)要概括，對(duì)于公共數(shù)據(jù)概念界定的合理性，筆者將另行撰文予以詳細(xì)探討，在此不作過多論述。。公共數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)時(shí)代重要的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)資源，其權(quán)屬配置既關(guān)系公共數(shù)據(jù)資源的利用與保護(hù)，又關(guān)乎數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，這也是中共中央國(guó)務(wù)院明確要求在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建構(gòu)過程中“研究根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)”(2)參見《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》（2020 年3 月30 日） 。的重要原因。在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建構(gòu)背景下探討公共數(shù)據(jù)權(quán)屬議題正可謂恰逢其時(shí)。從理論及實(shí)踐角度看，公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)被確權(quán)而且也能夠被確權(quán)。一方面，公共數(shù)據(jù)確權(quán)有助于釋放公共數(shù)據(jù)的內(nèi)在價(jià)值。有研究表明，我國(guó)政府部門掌握的數(shù)據(jù)資源占據(jù)全社會(huì)數(shù)據(jù)資源總量的80%左右(3)更多有關(guān)數(shù)據(jù)資源占有及利用的論述，參見張茉楠： 《構(gòu)造大數(shù)據(jù)時(shí)代國(guó)家安全戰(zhàn)略》，中國(guó)智庫網(wǎng)，https： //www.chinathinktanks.org.cn/content/detail/id/wz1xfi80.訪問日期：2020 年9 月27 日。，對(duì)這些數(shù)據(jù)資源予以產(chǎn)權(quán)配置有利于推動(dòng)公共數(shù)據(jù)全面開放，從而為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建構(gòu)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。但現(xiàn)有研究將數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置重心放在企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定方面，由此形成的產(chǎn)權(quán)配置模型雖能為公共數(shù)據(jù)確權(quán)提供某些參考與借鑒，但其在回應(yīng)公共數(shù)據(jù)歸屬政府及其權(quán)利內(nèi)容與范圍方面具有內(nèi)在的局限性，因此有必要在借鑒企業(yè)數(shù)據(jù)確權(quán)理論模型的基礎(chǔ)上，建構(gòu)起公共數(shù)據(jù)確權(quán)的理論基礎(chǔ)。另一方面，公共數(shù)據(jù)確權(quán)具有現(xiàn)實(shí)可行性。以勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論及公共資源理論為代表的理論模型在解釋公共數(shù)據(jù)歸屬政府方面具有內(nèi)在的合理性，而部分省市公共數(shù)據(jù)政府規(guī)制實(shí)踐清晰界定公共數(shù)據(jù)歸屬的制度設(shè)計(jì)則為公共數(shù)據(jù)歸屬政府奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。公共數(shù)據(jù)歸屬具有重要的法律意義，其既有助于規(guī)范界定公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，也有利于培育和建構(gòu)公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，同時(shí)還有益于全面界定政府作為公共數(shù)據(jù)許可主體的法律義務(wù)。有鑒于此，本文擬以公共數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬為主題展開探討，在詳細(xì)分析企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置及公共數(shù)據(jù)規(guī)制實(shí)踐為公共數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬提供借鑒意義的基礎(chǔ)上，探尋公共數(shù)據(jù)歸屬政府的理論基礎(chǔ)及其法律意義。

二、現(xiàn)有數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置的理論與實(shí)踐對(duì)公共數(shù)據(jù)歸屬界定的借鑒意義

從理論層面探討公共數(shù)據(jù)歸屬雖是一項(xiàng)新型課題，但現(xiàn)有研究仍能夠?yàn)橹峁┍匾睦碚摴┙o與實(shí)踐支撐。具體而言，現(xiàn)有研究為企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置建構(gòu)的理論模型在解釋公共數(shù)據(jù)歸屬方面仍具有一定程度的說明力，而現(xiàn)行公共數(shù)據(jù)規(guī)制模式所提供的制度實(shí)踐則為論證公共數(shù)據(jù)歸屬政府的正當(dāng)性提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。需要指出的是，現(xiàn)有理論與實(shí)踐所建構(gòu)的模型雖能在某些維度為公共數(shù)據(jù)歸屬研究提供參考與借鑒，但其在解釋公共數(shù)據(jù)歸屬政府方面仍存在某些局限性，因此有必要結(jié)合公共數(shù)據(jù)自身特點(diǎn)探尋更具解釋力的理論模型。

（一） 企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置為公共數(shù)據(jù)歸屬界定提供的理論支撐

1.企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置的理論工具概覽。從企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置角度看，較具說服力的理論模型主要包括勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論和功利主義財(cái)產(chǎn)理論?，F(xiàn)就這兩個(gè)理論模型解釋企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置的進(jìn)路進(jìn)行分析介紹。

勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論者認(rèn)為，企業(yè)因在數(shù)據(jù)收集處理方面付出勞動(dòng)，因此可以基于勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論獲得數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)。但企業(yè)依據(jù)勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論取得數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)時(shí)，不得侵占原屬于公有領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源，換言之，數(shù)據(jù)企業(yè)依據(jù)勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論對(duì)其收集或控制的數(shù)據(jù)主張權(quán)利時(shí)，僅能就其付出增值性勞動(dòng)的部分主張權(quán)利，且企業(yè)所獲得的法律保護(hù)應(yīng)當(dāng)與其所貢獻(xiàn)的創(chuàng)造性勞動(dòng)水平成正比，不得造成公共數(shù)據(jù)資源的減損[1]。

功利主義財(cái)產(chǎn)理論從保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益、激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)投資、促進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度出發(fā)論證賦予企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的合理性。企業(yè)是推動(dòng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量，正是在其積極投入大量技術(shù)、資金和人力成本的背景下大數(shù)據(jù)才得以形成和運(yùn)營(yíng)。為了激勵(lì)企業(yè)積極從事大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)為企業(yè)數(shù)據(jù)保護(hù)提供新型財(cái)產(chǎn)權(quán)機(jī)制[2]。唯有數(shù)據(jù)企業(yè)持續(xù)合理開展數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化、創(chuàng)造數(shù)據(jù)財(cái)富和應(yīng)用價(jià)值，才能真正實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的意義與價(jià)值[3]。

2.企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置理論模型對(duì)公共數(shù)據(jù)歸屬的參考價(jià)值。歸納企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置理論模型可知，無論是勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論還是功利主義財(cái)產(chǎn)理論，其在闡釋企業(yè)數(shù)據(jù)歸屬方面均具有合理性，但在解釋公共數(shù)據(jù)歸屬政府正當(dāng)性方面，勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論更具有說服力。更多有關(guān)勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論解釋公共數(shù)據(jù)歸屬政府合理性的論述詳見下文，在此不作過多解釋，現(xiàn)僅就功利主義財(cái)產(chǎn)觀解釋公共數(shù)據(jù)歸屬政府的局限性進(jìn)行說明。

功利主義財(cái)產(chǎn)理論所建構(gòu)的理論模型在解釋公共數(shù)據(jù)歸屬政府方面具有如下局限性：一方面其難以從激勵(lì)角度說明為何數(shù)據(jù)必須由政府控制。由政府控制公共數(shù)據(jù)不是為了保護(hù)和鼓勵(lì)政府投資。政府持續(xù)不斷在公共數(shù)據(jù)生成、利用和保護(hù)方面展開投資是其履行職責(zé)的基本要求，也是推動(dòng)公共數(shù)據(jù)生成的必要條件，而這一切都服從和服務(wù)于政府的基本職能，而非其獲取公共數(shù)據(jù)以及因此而產(chǎn)生權(quán)利的理由。另一方面其無法從保護(hù)權(quán)利人利益角度說明政府?dāng)?shù)據(jù)控制權(quán)的正當(dāng)性。公共數(shù)據(jù)歸屬政府不是為了保護(hù)政府的合法權(quán)益，而是為了維護(hù)全體人民的正當(dāng)利益。政府作為全民的委托人不應(yīng)該也不能夠享有任何私益，其控制公共數(shù)據(jù)的唯一目的便是維護(hù)全體人民基于公共數(shù)據(jù)所享有的全部利益。

（二） 公共數(shù)據(jù)規(guī)制實(shí)踐對(duì)公共數(shù)據(jù)歸屬界定提供的實(shí)踐指導(dǎo)

1.現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)歸屬規(guī)制實(shí)踐述評(píng)?，F(xiàn)有公共數(shù)據(jù)規(guī)制實(shí)踐已經(jīng)開始探索公共數(shù)據(jù)權(quán)屬議題，也在一定程度上作出了相對(duì)清晰的制度設(shè)計(jì)。從現(xiàn)有規(guī)制實(shí)踐看，公共數(shù)據(jù)權(quán)屬配置主要有如下幾種方案：第一，不明確公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬，而僅規(guī)定公共數(shù)據(jù)開放利用的基本原則。如上海市在公共數(shù)據(jù)立法時(shí)指出公共數(shù)據(jù)開放遵循需求導(dǎo)向、安全可控、分級(jí)分類、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、便捷高效的基本原則(4)參見《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》（2019 年） 第四條。。成都市在公共數(shù)據(jù)開放實(shí)踐中也采取了類似的制度方案(5)參見《成都市公共數(shù)據(jù)管理應(yīng)用規(guī)定》（2018 年） 第三條。。第二，明確規(guī)定公共數(shù)據(jù)歸屬國(guó)家所有，納入國(guó)有資產(chǎn)管理(6)參見《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》（2016） 第三條。。一些地方在公共數(shù)據(jù)規(guī)制時(shí)不僅明確了公共數(shù)據(jù)歸屬國(guó)家的基本屬性，還對(duì)公共數(shù)據(jù)權(quán)利范圍、內(nèi)容、各項(xiàng)權(quán)利的歸屬進(jìn)行較為明確的制度安排。如西安市在規(guī)制公共數(shù)據(jù)時(shí)明確指出，公共數(shù)據(jù)權(quán)利包括所有權(quán)、管理權(quán)、采集權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等內(nèi)容；公共數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬國(guó)家，納入國(guó)有資產(chǎn)管理范疇，市政府委托大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)構(gòu)行使數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理權(quán)，政務(wù)部門依據(jù)其法定職能擁有對(duì)相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的采集權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)(7)參見《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》（2018） 第六、第七、第八條。。第三，明確規(guī)定公共數(shù)據(jù)歸政府所有。如廣東省公共數(shù)據(jù)規(guī)制時(shí)明確規(guī)定，政務(wù)數(shù)據(jù)資源所有權(quán)歸政府所有(8)參見《廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法（試行） 》（2019） 第四條。。

梳理現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)規(guī)制實(shí)踐可知，對(duì)于公共數(shù)據(jù)應(yīng)否進(jìn)行權(quán)屬配置以及如何進(jìn)行權(quán)屬配置，實(shí)務(wù)界尚存在某些爭(zhēng)議。但就認(rèn)可公共數(shù)據(jù)確權(quán)方案而言，將公共數(shù)據(jù)歸屬于政府是較為普遍的制度選擇。將公共數(shù)據(jù)納入國(guó)有資產(chǎn)管理，無疑是在賦予政府以公共數(shù)據(jù)管控權(quán)，公共數(shù)據(jù)歸國(guó)家所有雖在實(shí)質(zhì)上肯定公共數(shù)據(jù)為全民所有，而在形式上仍是將公共數(shù)據(jù)配置給政府(9)根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)。參見《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》（2008） 第三條。，而將公共數(shù)據(jù)所有權(quán)直接配置給政府則是對(duì)這種立法認(rèn)識(shí)的再?gòu)?qiáng)調(diào)。

當(dāng)然對(duì)于公共數(shù)據(jù)歸屬政府的模式選擇，理論界也不乏質(zhì)疑聲音，其所質(zhì)疑的不是公共數(shù)據(jù)是否應(yīng)該歸屬政府，而是公共數(shù)據(jù)不應(yīng)當(dāng)以地方立法形式被劃歸政府所有并確定國(guó)有資產(chǎn)的管理模式。學(xué)者就公共數(shù)據(jù)歸屬政府所引發(fā)的擔(dān)憂主要集中于如下方面：第一，由地方政府界定公共數(shù)據(jù)權(quán)屬是否具有正當(dāng)性。根據(jù)《憲法》及《立法法》的規(guī)定，對(duì)于資源權(quán)利配置及其權(quán)利范圍劃定等重大事項(xiàng)，應(yīng)由全國(guó)人大制定法律予以確定(10)參見《憲法》（2018） 第六十二條，《立法法》（2015） 第八條。。即便要由政府確定公共數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬及其權(quán)利范圍，也應(yīng)由中央政府在得到全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)的情況下實(shí)施，而由地方出臺(tái)相關(guān)法規(guī)或政府規(guī)章確定公共數(shù)據(jù)權(quán)屬配置“無疑是對(duì)地方立法權(quán)限的突破，除非有授權(quán)試點(diǎn)，否則在法律上存在一定障礙”[4]。第二，將公共數(shù)據(jù)納入國(guó)有資產(chǎn)范疇予以管理是否恰當(dāng)。目前一些地方政府將公共數(shù)據(jù)納入國(guó)有資產(chǎn)范疇，采用傳統(tǒng)的國(guó)有資產(chǎn)管理模式對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用。一旦將公共數(shù)據(jù)作為國(guó)有資產(chǎn)看待，各級(jí)政府在履行國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任時(shí)必然會(huì)選擇“按照傳統(tǒng)自然資源授權(quán)使用的模式以政府采購(gòu)方式進(jìn)行排他授權(quán)。但這種做法與基于信息公開的數(shù)據(jù)開放價(jià)值相?！盵5]。

2.對(duì)公共數(shù)據(jù)歸屬規(guī)制爭(zhēng)議的再認(rèn)識(shí)?，F(xiàn)有關(guān)于公共數(shù)據(jù)歸屬政府的理論與實(shí)踐爭(zhēng)議，一方面說明探討公共數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬具有較強(qiáng)的理論意義與實(shí)踐價(jià)值，另一方面也表明社會(huì)公眾對(duì)公共數(shù)據(jù)歸屬政府的正當(dāng)性尚有疑惑。但筆者以為無論從理論層面還是實(shí)踐層面看，將公共數(shù)據(jù)配置給政府都是較為合適的制度方案。首先，將公共數(shù)據(jù)配置給政府符合勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論的基本價(jià)值預(yù)設(shè)，公共數(shù)據(jù)由政府收集完成，政府享有支配權(quán)是勞動(dòng)占有的應(yīng)有之意。有關(guān)勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論解釋公共數(shù)據(jù)歸屬政府合理性的更多論述詳見下文，在此不作過多介紹。其次，將公共數(shù)據(jù)配置給政府有助于推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用。公共數(shù)據(jù)由政府收集完成并為政府負(fù)責(zé)管控，由政府主導(dǎo)公共數(shù)據(jù)開放許可無疑最具效率。因此將公共數(shù)據(jù)配置給政府，由其主導(dǎo)公共數(shù)據(jù)開放利用，釋放公共數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，無疑將使國(guó)民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)各領(lǐng)域借助數(shù)字創(chuàng)新的乘數(shù)效應(yīng)和數(shù)字溢出效應(yīng)，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，帶動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)[6]。而且在資源配置方面，政府已經(jīng)形成成熟的公共資源利用機(jī)制，由其控制公共數(shù)據(jù)分配也有助于防止公共數(shù)據(jù)利用的市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值最大化。最后，將公共數(shù)據(jù)配置給政府符合“根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)”的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建構(gòu)目標(biāo)。對(duì)于公共數(shù)據(jù)歸屬政府之于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建構(gòu)的積極意義將在下文作詳細(xì)闡述，在此不作過多解釋。

（三） 現(xiàn)有理論與實(shí)踐回應(yīng)公共數(shù)據(jù)歸屬界定的內(nèi)在局限性

第一，未全面闡明勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論如何能夠有效解釋數(shù)據(jù)資源歸屬企業(yè)的正當(dāng)性。勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論本是用于解釋物特別是有體物歸屬的制度安排，后來被引入無形財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域，用于解釋包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的無形財(cái)產(chǎn)權(quán)取得的正當(dāng)性(11)更多有關(guān)以勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論解釋知識(shí)產(chǎn)權(quán)正當(dāng)性的論述，參見易繼明： 《評(píng)財(cái)產(chǎn)權(quán)勞動(dòng)學(xué)說》，載《法學(xué)研究》2000 年第3 期； 李揚(yáng)：《再評(píng)洛克財(cái)產(chǎn)權(quán)勞動(dòng)理論——兼與易繼明博士商榷》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2004 年第1 期； 孫山： 《對(duì)作為知識(shí)產(chǎn)權(quán)正當(dāng)性基礎(chǔ)的勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)權(quán)說之檢討》，載《求索》2010 年第3 期，等等。，但其是否能夠在數(shù)據(jù)歸屬方面適用，以及其解釋路徑為何，學(xué)者們?cè)谡撟C企業(yè)數(shù)據(jù)配置時(shí)并未給予明確解釋與說明。

第二，企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置理論模型在解釋公共數(shù)據(jù)歸屬時(shí)難以有效兼顧公共數(shù)據(jù)的公共資源屬性。企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置理論模型從私有角度出發(fā)論證將企業(yè)收集或控制的數(shù)據(jù)歸屬企業(yè)的正當(dāng)性具有內(nèi)在合理性，這有利于界定“你的數(shù)據(jù)”與“我的數(shù)據(jù)”。但這一理論模型在解釋公共數(shù)據(jù)歸屬時(shí)顯得不甚合理。公共數(shù)據(jù)具有典型的公共資源屬性，其是為全體人民公有公用的資源，對(duì)于這一資源，單純采用“你的”還是“我的”這一解釋路徑無法說明其歸屬的正當(dāng)性。從本質(zhì)上講“公共數(shù)據(jù)”是“大家的”，任何人都不能獨(dú)占，更不能壟斷。從這一角度而言，公共數(shù)據(jù)歸屬與產(chǎn)權(quán)配置終將采取與企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置不甚一致的路徑。

第三，現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)規(guī)制實(shí)踐對(duì)政府享有的公共數(shù)據(jù)權(quán)利性質(zhì)缺乏清晰認(rèn)知。學(xué)者們?cè)谡撟C企業(yè)數(shù)據(jù)歸屬時(shí)，傾向于基于勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論或者功利主義財(cái)產(chǎn)理論而將企業(yè)收集或者控制的數(shù)據(jù)配置給數(shù)據(jù)企業(yè)，由企業(yè)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)享有所有權(quán)。這種權(quán)利配置模式具有內(nèi)在合理性，有利于推動(dòng)企業(yè)數(shù)據(jù)的開發(fā)利用和數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但其在解釋公共數(shù)據(jù)歸屬政府時(shí)面臨困境。公共數(shù)據(jù)雖歸屬政府并由政府控制支配，但政府僅是代表國(guó)家行使相應(yīng)的占有、使用、收益、處分及管控等權(quán)利，從本質(zhì)上講公共數(shù)據(jù)所有權(quán)應(yīng)當(dāng)也只能由全體人民享有。而且這也不符合我國(guó)《憲法》的基本精神?！稇椃ā芬讶幻鞔_規(guī)定，我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制(12)參見《憲法》（2018） 第六條。。換言之，政府僅是代表全民對(duì)公共數(shù)據(jù)行使相應(yīng)權(quán)利，并最終將全部收益歸屬于全體人民。

三、公共數(shù)據(jù)歸屬政府的法理基礎(chǔ)

公共數(shù)據(jù)歸屬政府的合理性可從勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論及公共數(shù)據(jù)公共資源法律性質(zhì)等維度得到合理解釋。

（一） 公共數(shù)據(jù)歸屬政府符合勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論基本觀點(diǎn)

由洛克創(chuàng)設(shè)的勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論對(duì)于解釋公民私有財(cái)產(chǎn)的正當(dāng)性，推動(dòng)人類社會(huì)普遍財(cái)產(chǎn)觀念的形成與發(fā)展具有重要意義[7]。但勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論是否可用于解釋政府取得財(cái)產(chǎn)權(quán)益的正當(dāng)性，換言之，政府可否基于勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論對(duì)政務(wù)活動(dòng)形成的公共數(shù)據(jù)主張權(quán)益呢？ 對(duì)此理論及實(shí)務(wù)界并無定論。但筆者以為，從勞動(dòng)的本質(zhì)及勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論的核心觀點(diǎn)出發(fā)可以得出肯定結(jié)論，即政府對(duì)政務(wù)活動(dòng)形成的公共數(shù)據(jù)享有權(quán)益。

一方面，從勞動(dòng)本質(zhì)看，政務(wù)活動(dòng)屬于勞動(dòng)范疇。對(duì)于何為勞動(dòng)，人類在不同發(fā)展階段所形成的認(rèn)知并不相同，即使在同一時(shí)期不同學(xué)科的認(rèn)識(shí)也不盡相同。哲學(xué)家傾向于在人與自然間討論勞動(dòng)本質(zhì)，認(rèn)為勞動(dòng)是人們以自主或受雇方式改造自然界并創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富的直接物質(zhì)資料生產(chǎn)，是人與自然界直接進(jìn)行物質(zhì)能量、信息交換和變換的活動(dòng)過程[8]。而經(jīng)濟(jì)學(xué)家及法學(xué)家則選擇跳出人與自然關(guān)系認(rèn)識(shí)勞動(dòng)本質(zhì)，認(rèn)為隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)對(duì)勞動(dòng)概念做進(jìn)一步拓展，將經(jīng)營(yíng)管理勞動(dòng)、精神財(cái)富創(chuàng)造活動(dòng)和社會(huì)公務(wù)活動(dòng)納入勞動(dòng)范疇。如經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，勞動(dòng)是人們?yōu)闈M足物質(zhì)及精神文化需要，以及實(shí)現(xiàn)自身全面發(fā)展而進(jìn)行的有目的的活動(dòng)，是人能動(dòng)地、創(chuàng)造性地利用自然資源、社會(huì)資源和人類自身潛能與客觀世界進(jìn)行物質(zhì)變換并創(chuàng)造精神文化產(chǎn)品的過程[9]。法學(xué)家則將憲法意義上的勞動(dòng)界定為人們創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富、精神財(cái)富或秩序、公平、安全等公共價(jià)值，以及提供其他有價(jià)值社會(huì)服務(wù)的活動(dòng)[10]。

從其范圍看，三種觀點(diǎn)對(duì)勞動(dòng)內(nèi)涵的界定呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)：哲學(xué)家將勞動(dòng)限定為人改造自然的活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家將勞動(dòng)擴(kuò)展至經(jīng)營(yíng)管理勞動(dòng)與科學(xué)技術(shù)勞動(dòng)[11]，而法學(xué)家則進(jìn)一步將黨政人員、軍人、公檢法人員及警察等的社會(huì)公務(wù)活動(dòng)納入勞動(dòng)范疇[12]。無論是哲學(xué)家還是經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及法學(xué)家，其對(duì)勞動(dòng)概念的界定均具有合理性，是從不同側(cè)面對(duì)勞動(dòng)概念作出的規(guī)范認(rèn)識(shí)。從周延性角度而言，法學(xué)家對(duì)勞動(dòng)概念作出的界定無疑更為全面，更能回應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要。其在發(fā)展深化馬克思主義勞動(dòng)價(jià)值理論現(xiàn)實(shí)意義[13]及適應(yīng)科技革命與全球化信息化發(fā)展需要的同時(shí)[14]，也為我國(guó)合法存在的諸多職業(yè)活動(dòng)提供了憲法基礎(chǔ)[15]。

另一方面，從勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論的核心觀點(diǎn)看，政府對(duì)政務(wù)活動(dòng)形成的公共數(shù)據(jù)享有權(quán)益符合勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論的基本預(yù)設(shè)。勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論認(rèn)為，勞動(dòng)是產(chǎn)生原初的排他性財(cái)產(chǎn)權(quán)的唯一根據(jù)，通過勞動(dòng)確立私有財(cái)產(chǎn)及其權(quán)利的過程，即是對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)作為自然權(quán)利的證成[16]。公務(wù)活動(dòng)屬于勞動(dòng)已是學(xué)界共識(shí)，換言之，人們肯定了政府公務(wù)活動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值的合理性，這便為政府享有公共數(shù)據(jù)權(quán)益奠定了理論基礎(chǔ)。既然政務(wù)活動(dòng)屬于勞動(dòng)范疇且能夠創(chuàng)造價(jià)值，政府對(duì)政務(wù)活動(dòng)創(chuàng)造的價(jià)值具有支配權(quán)，我們完全可以作出如下推論：政府對(duì)政務(wù)活動(dòng)形成的非專屬于行政相對(duì)人的公共數(shù)據(jù)享有權(quán)益。而學(xué)者們對(duì)公共數(shù)據(jù)權(quán)益原始?xì)w屬的研究也印證了這一觀點(diǎn)。“數(shù)據(jù)是人類活動(dòng)的副產(chǎn)品，其原初屬性取決和依附于該活動(dòng)的實(shí)施者?！捎诠矓?shù)據(jù)產(chǎn)生于得到授權(quán)的政府公務(wù)活動(dòng)，……其產(chǎn)生的數(shù)據(jù)也可以依托這一過程形成公共數(shù)據(jù)資源，政府理應(yīng)成為公共數(shù)據(jù)的排他控制者，并可以根據(jù)公共利益的需要授權(quán)使用?！盵17]

（二） 公共數(shù)據(jù)歸屬政府符合公共數(shù)據(jù)公共資源法律性質(zhì)的基本定位

對(duì)于公共數(shù)據(jù)法律屬性，理論及實(shí)務(wù)界尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。有學(xué)者將公共數(shù)據(jù)界定為“信息資源”[18]，也有學(xué)者認(rèn)為“公共數(shù)據(jù)是公共性資源”[19]。在實(shí)踐中，許多國(guó)家將公共數(shù)據(jù)作為資產(chǎn)對(duì)待，如美國(guó)在《開放數(shù)據(jù)政策——將信息作為資產(chǎn)進(jìn)行管理》中明確要求將政府?dāng)?shù)據(jù)按照資產(chǎn)進(jìn)行管理(13)更多有關(guān)美國(guó)將政府?dāng)?shù)據(jù)視為資產(chǎn)的論述，See.Open Data Policy——Managing Information as an Asset （2013） .。我國(guó)政府也選擇將公共數(shù)據(jù)作為資產(chǎn)對(duì)待，認(rèn)為信息資源作為生產(chǎn)要素、無形資產(chǎn)和社會(huì)財(cái)富，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源結(jié)構(gòu)中具有不可替代的地位，是經(jīng)濟(jì)全球化背景下國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)領(lǐng)域(14)參見《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（中辦發(fā)[2004]34 號(hào)） 。。有些地方政府則進(jìn)一步明確將公共數(shù)據(jù)視為國(guó)有資產(chǎn)，納入國(guó)有資產(chǎn)管理(15)參見《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》（2016） 第三條。。而中共中央最新文件精神表明，我國(guó)政府已然將包括公共數(shù)據(jù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)資源與土地、勞動(dòng)力、資本及技術(shù)并列為生產(chǎn)要素，且明確指出要培育建構(gòu)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)(16)參見《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》（2020 年3 月30 日） 。。

上述對(duì)公共數(shù)據(jù)性質(zhì)的論述具有一定程度的合理性：將公共數(shù)據(jù)視為信息資源顯然是認(rèn)識(shí)到公共數(shù)據(jù)作為資源的重要意義；將公共數(shù)據(jù)視為公共資源，則更多的是觀察到公共數(shù)據(jù)公有公用的公共產(chǎn)品屬性；而將公共數(shù)據(jù)視為資產(chǎn)或生產(chǎn)要素則更多的是看到了公共數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)屬性。但這些觀點(diǎn)均是從某一維度對(duì)公共數(shù)據(jù)性質(zhì)展開的探討，并未從更為規(guī)范全面角度分析梳理公共數(shù)據(jù)的本質(zhì)特征。公共數(shù)據(jù)首先是一種來源于政務(wù)活動(dòng)的數(shù)據(jù)資源，應(yīng)歸屬全體社會(huì)成員，而這顯然符合公共資源的基本定位；公共數(shù)據(jù)又具有廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可以作為生產(chǎn)要素投入社會(huì)化大生產(chǎn)，將其定位為資產(chǎn)并無不妥，但這顯然限制了公共數(shù)據(jù)的價(jià)值范圍，從更全面維度看將公共數(shù)據(jù)界定為生產(chǎn)資料更為合適。借鑒現(xiàn)有研究成果并結(jié)合公共數(shù)據(jù)本質(zhì)屬性，筆者以為公共數(shù)據(jù)本質(zhì)上是屬于生產(chǎn)資料類的公共資源。對(duì)此可從如下維度得到合理解釋：

一方面，公共數(shù)據(jù)屬于公共資源。從范圍角度看，公共數(shù)據(jù)屬于公共資源范疇。公共資源是指屬于國(guó)家和社會(huì)公有公用的用于生產(chǎn)或生活的有形資源、無形資源以及行政管理和公共服務(wù)形成或衍生的其他資源[20]。公共數(shù)據(jù)是政府在政務(wù)活動(dòng)中形成的數(shù)據(jù)，屬于政府在履行公共管理和公共服務(wù)職責(zé)時(shí)形成或衍生的資源。公共數(shù)據(jù)是政府履行職責(zé)的“副產(chǎn)品”，其記錄和證明著政府行為軌跡[21]。公共數(shù)據(jù)因政府政務(wù)活動(dòng)而生，隨政府政務(wù)范圍擴(kuò)大不斷增加，因此公共數(shù)據(jù)符合公共資源的基本范圍。從權(quán)益主體角度看，公共數(shù)據(jù)歸屬政府符合公共資源權(quán)屬配置基本模式。公共資源為全體社會(huì)成員所有，任何主體都不得在整體上獨(dú)占和使用公共資源[22]。這是我國(guó)對(duì)公共資源歸屬的基本定位。憲法規(guī)定包括礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國(guó)家所有，即全民所有(17)參見《憲法》（2018 年） 第九條。。法律保障每個(gè)公民享有平等合理利用公共資源的權(quán)利。公共數(shù)據(jù)權(quán)益配置也遵循著同樣進(jìn)路。公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)集合，所有社會(huì)公眾提供的數(shù)據(jù)及政府活動(dòng)的全部記錄共同組成了這一公共數(shù)據(jù)集合。對(duì)該公共數(shù)據(jù)集合，政府可依法代表國(guó)家行使所有權(quán)，并將相應(yīng)收益歸屬全體人民共同所有[23]。

另一方面，公共數(shù)據(jù)屬于生產(chǎn)資料。從資源使用場(chǎng)景及使用方式出發(fā)，可將現(xiàn)有資源分為生產(chǎn)資料和生活資料。生產(chǎn)資料是人們從事社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)所需的一切物質(zhì)條件，是生產(chǎn)力中物的因素及生產(chǎn)方式的物質(zhì)基礎(chǔ)[24]。其在物質(zhì)世界中或表現(xiàn)為土地、森林、河流、礦藏等自然物，或表現(xiàn)為陽光、降水、空氣等自然資源，或表現(xiàn)為生產(chǎn)設(shè)備、道路及資本等創(chuàng)造物，或表現(xiàn)為管理、科學(xué)技術(shù)等人的要素。換言之，生產(chǎn)資料就是涵蓋生產(chǎn)、分配、流通和消費(fèi)整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)過程的物質(zhì)因素與人的因素[25]，其是滿足社會(huì)化大生產(chǎn)需要及進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)的主要材料[26]。而生活資料是指由人創(chuàng)造并為人消費(fèi)的用于滿足人類生存和發(fā)展需要的所有物質(zhì)因素[27]。生活資料存在的主要價(jià)值是滿足人的生命生存發(fā)展需要，這是生活資料與生產(chǎn)資料的本質(zhì)差異。

從其表現(xiàn)形式及使用場(chǎng)景看，公共數(shù)據(jù)應(yīng)屬于生產(chǎn)資料范疇。包括公共數(shù)據(jù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)資源將成為變革人類思維模式、商業(yè)模式及管理模式的核心力量。而公共數(shù)據(jù)的科學(xué)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值也正體現(xiàn)于此：一方面，對(duì)公共數(shù)據(jù)的掌握程度可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的來源，而且公共數(shù)據(jù)本身便是重要的戰(zhàn)略資源；另一方面，公共數(shù)據(jù)已然撼動(dòng)從商業(yè)科技到醫(yī)療、政府、教育、經(jīng)濟(jì)、人文以及社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域[28]，并被視為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最重要戰(zhàn)略資源。其既是人們獲得新認(rèn)識(shí)、創(chuàng)造新價(jià)值的源泉，也是改變市場(chǎng)、組織機(jī)構(gòu)及政府與公民關(guān)系的基本方法[29]。而這顯然符合生產(chǎn)資料的基本定位。

生產(chǎn)資料公有制既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，也是社會(huì)主義制度的基本特征[30]。生產(chǎn)資料公有制是指生產(chǎn)資料和勞動(dòng)產(chǎn)品歸聯(lián)合起來的勞動(dòng)者共同所有或公共占有的社會(huì)主義所有制[31]。但生產(chǎn)資料歸全民所有并不意味著必須由全民共同參與生產(chǎn)資料的占有與管理，而是將生產(chǎn)資料依法委托給政府負(fù)責(zé)管理。政府負(fù)責(zé)生產(chǎn)資料的管理與運(yùn)營(yíng)，而將由此產(chǎn)生的收益歸屬于全體人民。具體到公共數(shù)據(jù)而言，公共數(shù)據(jù)一旦被依法確定為生產(chǎn)資料，按照生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制和保障、鞏固國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，政府應(yīng)優(yōu)先將公共數(shù)據(jù)作為出資交由國(guó)有企業(yè)展開運(yùn)營(yíng)，此時(shí)代表國(guó)家履行出資人職能的政府行使收入所有權(quán)，而將公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生的收益歸屬全體人民[32]。此時(shí)政府的行政權(quán)已從公共數(shù)據(jù)中分離出來，而政府也被具象為具體從事公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)。

四、公共數(shù)據(jù)歸屬政府的法律意義

公共數(shù)據(jù)歸屬政府不僅可以進(jìn)一步明晰公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，培育規(guī)范的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，而且也有助于明確政府作為公共數(shù)據(jù)許可主體的法律義務(wù)。

（一） 明晰公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)

政府對(duì)公共數(shù)據(jù)所享有的權(quán)利屬于民事權(quán)利范疇。數(shù)據(jù)權(quán)利作為民事權(quán)利的組成部分已然得到民事立法的認(rèn)可(18)參見《民法典》（2020） 第一百二十七條。，因此公共數(shù)據(jù)作為民事權(quán)利保護(hù)對(duì)象的合法性可以得到證成，而政府作為公共數(shù)據(jù)的控制者理應(yīng)對(duì)公共數(shù)據(jù)享有權(quán)益，而這種權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到民事法律的認(rèn)可與保護(hù)。具體而言，政府對(duì)公共數(shù)據(jù)享有的權(quán)利具有“類所有權(quán)”屬性，政府作為權(quán)利人對(duì)公共數(shù)據(jù)享有占有、使用、收益、處分及管控權(quán)利。但政府作為國(guó)家的代表，其在行使權(quán)利時(shí)不是基于自身利益而是為了維護(hù)全體人民的根本利益，即作為受托人的政府基于公共數(shù)據(jù)而獲取的所有利益都應(yīng)當(dāng)歸屬于全體人民。對(duì)于政府基于民法意義上所有權(quán)而為自身謀利的法律后果，康德早就作過經(jīng)典論證：政府如果能夠擁有私人產(chǎn)業(yè)，將導(dǎo)致公共資源全部集中于政府手中，所有人民都將被當(dāng)作奴隸對(duì)待[33]。因此，公共數(shù)據(jù)雖歸屬于政府，但這并不會(huì)產(chǎn)生“與民爭(zhēng)利”的局面，而恰恰是為確保全體人民自由利用公共數(shù)據(jù)合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

在公共數(shù)據(jù)利用時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能確保公共數(shù)據(jù)能夠最大程度地滿足全社會(huì)的利用需要，而不能因公共數(shù)據(jù)利用而出現(xiàn)市場(chǎng)壟斷。因此公共數(shù)據(jù)利用應(yīng)當(dāng)采取開放許可方式實(shí)施。因公共數(shù)據(jù)利用及公共數(shù)據(jù)開放許可并非本部分討論的重點(diǎn)，在此不作過多闡述，相關(guān)內(nèi)容將在下文展開探討。

（二） 培育規(guī)范的公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)

加快培育規(guī)范的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，充分挖掘數(shù)據(jù)要素價(jià)值，已成為解放數(shù)據(jù)生產(chǎn)力的主要途徑。從公共數(shù)據(jù)角度而言，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的規(guī)范建構(gòu)至少應(yīng)從完善公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)保護(hù)、構(gòu)建規(guī)范化數(shù)據(jù)開放利用場(chǎng)景、建構(gòu)特定公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動(dòng)制度規(guī)范、培育數(shù)字經(jīng)濟(jì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式等維度展開(19)參見《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》（2020 年3 月30 日） 。。而在公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建構(gòu)過程中，完善公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬無疑居于核心地位。公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置不僅關(guān)乎公共數(shù)據(jù)保護(hù)，也制約公共數(shù)據(jù)的持續(xù)開發(fā)利用，進(jìn)而影響整個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此將公共數(shù)據(jù)歸屬政府，對(duì)于建構(gòu)規(guī)范的公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、完善公共數(shù)據(jù)保護(hù)體系、實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值及推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。

首先，公共數(shù)據(jù)歸屬政府有益于推動(dòng)公共數(shù)據(jù)保護(hù)。公共數(shù)據(jù)保護(hù)以明確界定公共數(shù)據(jù)法律性質(zhì)和權(quán)屬關(guān)系為基礎(chǔ)，換言之，公共數(shù)據(jù)保護(hù)一方面需要明確公共數(shù)據(jù)的法律性質(zhì)和法律地位，從而使其成為一種獨(dú)立利益而受到法律的確認(rèn)和保護(hù)；另一方面還需明確公共數(shù)據(jù)權(quán)屬關(guān)系受法律調(diào)整，確認(rèn)政府作為公共數(shù)據(jù)控制者對(duì)公共數(shù)據(jù)享有權(quán)利[34]。有關(guān)政府對(duì)公共數(shù)據(jù)享有權(quán)利的性質(zhì)及權(quán)利范圍已在前文作過深入探討，在此不作過多解釋。政府作為公共數(shù)據(jù)使用權(quán)人對(duì)公共數(shù)據(jù)享有占有、使用、收益、處分及管控等權(quán)利，明確這些權(quán)能及權(quán)項(xiàng)對(duì)于規(guī)范公共數(shù)據(jù)利用及保護(hù)模式具有重要意義，這一方面明確了政府提供保護(hù)的目標(biāo)與方向，另一方面也限定了政府為公共數(shù)據(jù)提供保護(hù)的行為邊界。

其次，公共數(shù)據(jù)歸屬政府有利于推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用。公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值最基本、最重要的方式。公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用意味著公共數(shù)據(jù)應(yīng)在不同的主體間自由流動(dòng)，而這就要求必須為公共數(shù)據(jù)流通設(shè)置必要的法律制度安排，即承認(rèn)作為公共數(shù)據(jù)控制者的政府對(duì)公共數(shù)據(jù)享有權(quán)利，以此構(gòu)筑起公共數(shù)據(jù)資源的流通秩序[35]。公共數(shù)據(jù)歸屬政府為政府展開公共數(shù)據(jù)開放利用提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，這有助于推動(dòng)公共數(shù)據(jù)交易有效實(shí)現(xiàn)，釋放公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

最后，公共數(shù)據(jù)歸屬政府有助于推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征是以數(shù)字技術(shù)方式進(jìn)行生產(chǎn)[36]，而清晰的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置對(duì)于促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。將公共數(shù)據(jù)配屬給政府，由其推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開發(fā)與開放，建構(gòu)政府與私人領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)的數(shù)據(jù)開放模式，并以此為基礎(chǔ)制定法律法規(guī)或部門規(guī)章，形成權(quán)屬清晰、反應(yīng)靈活、兼容高效及具有可持續(xù)性的法律法規(guī)體系[37]，從而構(gòu)筑數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行的基本制度，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展。

（三） 明確政府作為公共數(shù)據(jù)開放許可主體的法律義務(wù)

既然公共數(shù)據(jù)歸屬政府，則政府作為公共數(shù)據(jù)權(quán)利人和實(shí)際控制者，有義務(wù)也有責(zé)任為公共數(shù)據(jù)開放利用提供必要的制度建構(gòu)。在公共數(shù)據(jù)開放過程中，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)起如下義務(wù)：

第一，保障公共數(shù)據(jù)數(shù)量與質(zhì)量。公共數(shù)據(jù)占據(jù)了社會(huì)數(shù)據(jù)資源總量絕大部分比重，因此公共數(shù)據(jù)供給的數(shù)量與質(zhì)量直接決定了數(shù)據(jù)利用的質(zhì)量與效率，也影響著數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的走勢(shì)與方向。在公共數(shù)據(jù)開放過程中，政府一方面應(yīng)當(dāng)保障公共數(shù)據(jù)的數(shù)量，做到能開放的盡量開放，有條件開放的全力推動(dòng)開放，從而最大程度地保證社會(huì)數(shù)據(jù)總量不斷增加；另一方面應(yīng)當(dāng)確保公共數(shù)據(jù)質(zhì)量，積極采取相應(yīng)措施對(duì)現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)進(jìn)行必要的清洗、脫敏等技術(shù)處理，以有效清除數(shù)據(jù)缺失、數(shù)據(jù)冗余、數(shù)據(jù)沖突和數(shù)據(jù)錯(cuò)誤等數(shù)據(jù)噪音，為數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)利用奠定基礎(chǔ)[38]。

第二，維護(hù)其他數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益。公共數(shù)據(jù)必然與個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)及司法數(shù)據(jù)存在某些交叉重合，從某種程度上而言，公共數(shù)據(jù)中的某些數(shù)據(jù)本身便是個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)等的重要組成部分，此外某些公共數(shù)據(jù)還涉及國(guó)家利益及社會(huì)公共利益，因此在公共數(shù)據(jù)開放過程中，必須嚴(yán)格保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、企業(yè)及個(gè)人的合法權(quán)益(20)參見《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》（2019 年） 第二十二條。。

第三，建構(gòu)起完善的公共數(shù)據(jù)交易機(jī)制。公共數(shù)據(jù)交易機(jī)制應(yīng)當(dāng)以開放許可為基礎(chǔ)展開制度建構(gòu)。這既是保障公共數(shù)據(jù)開放利用目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在要求，也是目前較為符合實(shí)際的制度選擇。一方面，公共數(shù)據(jù)開放許可有助于推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。公共數(shù)據(jù)作為推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略性資源，其不應(yīng)當(dāng)也不能夠?yàn)槟骋皇袌?chǎng)主體壟斷，換言之，包括政府在內(nèi)的所有市場(chǎng)主體都不能獨(dú)占這一公共資源，而應(yīng)當(dāng)以一種公開公平公正的方式在全體市場(chǎng)主體之間進(jìn)行資源配置，而開放許可制度所建構(gòu)起的非獨(dú)占許可模式則是最有利于實(shí)現(xiàn)這一開放目標(biāo)的制度方案。另一方面，公共數(shù)據(jù)開放許可交易模式的建構(gòu)具有可供參考的制度方案。新修訂的《專利法》明確規(guī)定允許專利權(quán)人實(shí)施專利開放許可，并為之建構(gòu)起較為完善的制度設(shè)計(jì)(21)參見《專利法》（2020） 第五十一、第五十二、第五十三、第五十四條。。有鑒于此，在公共數(shù)據(jù)開放時(shí)也可以借鑒專利開放許可制度，建構(gòu)起較為完整的公共數(shù)據(jù)開放許可制度。而且公共數(shù)據(jù)與發(fā)明等技術(shù)方案均具有利用的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，這就為借鑒專利許可制度，建構(gòu)公共數(shù)據(jù)開放許可機(jī)制奠定了理論基礎(chǔ)。專利開放許可遵循的所有權(quán)保留、實(shí)施者地位平等及授權(quán)條件確定等原則與公共數(shù)據(jù)利用模式具有相當(dāng)?shù)钠鹾隙?。所有?quán)保留有助于強(qiáng)化政府對(duì)公共數(shù)據(jù)的控制，申請(qǐng)主體平等性有利于推動(dòng)公共數(shù)據(jù)廣泛利用，授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)確定性有益于提升公共數(shù)據(jù)許可效率[39]。在公共數(shù)據(jù)開放許可制度建構(gòu)時(shí)可以考慮從“明確公共數(shù)據(jù)開放許可交易主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”“規(guī)范公共數(shù)據(jù)開放許可的市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制”“明確公共數(shù)據(jù)管理部門在公共數(shù)據(jù)開放許可中的職能定位”及“設(shè)定公共數(shù)據(jù)開放許可法律爭(zhēng)議解決機(jī)制”[40]等維度展開。

五、結(jié)語

隨著黨中央國(guó)務(wù)院將培養(yǎng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)議題正式提上日程，數(shù)據(jù)要素作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要戰(zhàn)略性資源的地位將進(jìn)一步得到彰顯。公共數(shù)據(jù)作為社會(huì)數(shù)據(jù)資源的重要組成部分，其在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建構(gòu)過程中必將占據(jù)核心位置，對(duì)這一要素資源的分配將最終決定我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建構(gòu)的基本框架和發(fā)展模式。梳理公共數(shù)據(jù)性質(zhì)可知，公共數(shù)據(jù)屬于生產(chǎn)資料類公共資源范疇，我國(guó)生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制的基本定位決定了公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)歸屬政府，而基于勞動(dòng)財(cái)產(chǎn)理論所得出的判斷也進(jìn)一步論證了公共數(shù)據(jù)歸屬政府的合理性。公共數(shù)據(jù)歸屬政府既有助于明確公共數(shù)據(jù)民事權(quán)利客體的法律定位，也有利于建構(gòu)起規(guī)范的公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，還有益于明晰政府作為公共數(shù)據(jù)許可主體的法律義務(wù)。如果將公共數(shù)據(jù)開放視為一部鴻篇巨著，則公共數(shù)據(jù)歸屬政府便是其中必不可少的章節(jié)。期待本研究能夠引發(fā)更多學(xué)者關(guān)心關(guān)注公共數(shù)據(jù)開放話題，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放實(shí)踐不斷走向深入。