徐曉宇 劉雪洋

（1.中國(guó)人民公安大學(xué)法學(xué)院，北京100038； 2.鐵道警察學(xué)院圖像與網(wǎng)絡(luò)偵查系，河南鄭州450053）

一、研究緣起

我國(guó)雖然早在清末民初時(shí)期就出現(xiàn)了研究警察法學(xué)的專著， 但現(xiàn)代意義上的警察法學(xué)研究卻是在改革開放以后才開始繁榮。 歷經(jīng)四十多年的發(fā)展，我國(guó)警察法學(xué)研究雖已取得長(zhǎng)足的進(jìn)步，但其發(fā)展仍無(wú)法滿足當(dāng)今警察法治建設(shè)與警務(wù)實(shí)踐之需求。

我國(guó)近代警察法學(xué)的理論研究大多繼受自德日， 而我國(guó)早期的警務(wù)實(shí)踐又接近于英美治安巡邏的警察模式。 隨著新中國(guó)的成立和社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)逐漸形成了更具自身特色的本土化警務(wù)模式，繼受的警察法學(xué)理論如何與地方性知識(shí)相調(diào)和，如何發(fā)展出與我國(guó)警務(wù)實(shí)踐相匹配的“本土化”警察法學(xué)理論知識(shí)，“開創(chuàng)具有中國(guó)特色的符合我國(guó)歷史實(shí)踐的中國(guó)式的警察法學(xué)，乃是法學(xué)理論工作者的一項(xiàng)光榮而艱巨的任務(wù)”［1］。

近年來(lái)，我國(guó)警察法律法規(guī)相關(guān)立法活動(dòng)以及警務(wù)實(shí)踐和警務(wù)改革成效斐然，然而我國(guó)警察法學(xué)研究卻相對(duì)滯后。 總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)警察法學(xué)研究發(fā)展的桎梏主要包括研究方法和研究?jī)?nèi)容兩個(gè)方面。

就研究方法而言，我國(guó)警察法學(xué)研究尚未形成適合警察法學(xué)自身所特有的法律現(xiàn)象、獨(dú)有的法律概念及專業(yè)的思考方式的研究范式，研究路徑往往依賴行政法學(xué)甚至刑事訴訟法學(xué)的體系、框架和進(jìn)路。 這一方面是由于我國(guó)警察法學(xué)研究起步相對(duì)較晚，理論視野不足，中國(guó)特色警察法背景下理論資源相對(duì)匱乏［2］，理論界和實(shí)務(wù)界又缺乏有效聯(lián)動(dòng)［3］，警察法的相關(guān)理論問題只能訴諸行政法學(xué)和刑事訴訟法學(xué)等與警察活動(dòng)關(guān)聯(lián)密切又相對(duì)較為成熟的學(xué)科，而呈現(xiàn)出一種組裝拼接式的路徑依賴［4］；另一方面，對(duì)我國(guó)影響較大的大陸法系受兩次脫警察化運(yùn)動(dòng)影響，警察概念收縮、警察權(quán)下沉，限縮了警察法學(xué)的回旋余地，警察法學(xué)的研究也大多采取行政法學(xué)的理論體系構(gòu)架［2］。 行政法學(xué)成熟的理論框架固然可為警察法學(xué)研究提供指引和便利，但卻遮蔽了警察法自身的特色，針對(duì)性和精細(xì)度略顯不足。 反映在研究方法上則表現(xiàn)為：實(shí)證研究相對(duì)單薄，研究視野不夠開放，研究環(huán)境比較保守等。

就研究?jī)?nèi)容而言，警察法學(xué)自身所具有的豐富內(nèi)涵、獨(dú)特概念、深刻原則、關(guān)鍵法理及特定價(jià)值體系并未得到深刻地挖掘和充分地發(fā)展，使得警察法學(xué)“理論體系失去一系列富有意義的聯(lián)結(jié)點(diǎn)”［5］，而未完成自身理論體系之構(gòu)建。 用蔡震榮的話講就是，“警察法學(xué)研究未有自己的一套體系理論之研究基礎(chǔ)，自無(wú)法提供實(shí)務(wù)工作者……執(zhí)法上一個(gè)明確的分際”［6］72。具體來(lái)講，作為警察法學(xué)研究的“鑰匙”與“指南針”，警察法學(xué)基礎(chǔ)理論研究較之警察法學(xué)應(yīng)用理論研究，其深度和廣度均顯不夠，缺乏深入的思辨和邏輯分析［3］；單兵作戰(zhàn)、零打碎敲的研究方式［3］導(dǎo)致警察法學(xué)研究?jī)?nèi)容呈碎片化，難以整合為具有內(nèi)在邏輯性、一體性的警察法學(xué)理論體系，系統(tǒng)性和同構(gòu)化研究難以展開［5］；作為警察法學(xué)研究核心的一些基礎(chǔ)性概念和警察法學(xué)所特有的關(guān)鍵性命題仍未有定論，研究成果因?qū)嵱眯?、?chuàng)新性、前瞻性等不足而呈邊緣化狀態(tài)，又導(dǎo)致警察法學(xué)領(lǐng)域的前沿理論與實(shí)踐需求被忽視，從而形成惡性循環(huán)。

破窗理論最初是為解決“面對(duì)正式社會(huì)控制逐漸削弱的日趨衰敗的大城市，如何在犧牲個(gè)人最小自由的前提下恢復(fù)和維持公共領(lǐng)域社會(huì)秩序”的問題①破窗理論最早可追溯至法國(guó)大革命時(shí)期，應(yīng)用于警察執(zhí)法則是最近幾十年的事情，由美國(guó)學(xué)者詹姆斯·威爾遜和喬治·凱林提出的，揭示了失序行為、不安全感（對(duì)犯罪的恐懼）、社會(huì)控制失效和嚴(yán)重犯罪導(dǎo)致的城市衰敗之間的相互關(guān)聯(lián)且逐級(jí)遞進(jìn)的關(guān)系。關(guān)于破窗理論在國(guó)內(nèi)外的研究歷史、研究現(xiàn)狀以及研究特點(diǎn)筆者在他文中已詳細(xì)介紹，此處不再贅述。 參見：徐曉宇.破窗理論研究綜述［J］.鐵道警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2022（1）：35-46.。 只不過(guò)實(shí)施破窗警務(wù)策略所取得的大幅度降低美國(guó)犯罪率的成功效果使其以預(yù)防和打擊犯罪之名而風(fēng)靡于全球警察實(shí)務(wù)界。 我國(guó)對(duì)破窗理論的研究也同樣集中在犯罪預(yù)防領(lǐng)域，但在其土生土長(zhǎng)的美國(guó)，破窗理論卻影響著警察工作的各個(gè)方面，被媒體盛贊為“警務(wù)活動(dòng)的圣經(jīng)”“社區(qū)警務(wù)的藍(lán)本”［7］。

作為一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)性理論，破窗理論的研究者大都采用了觀察和實(shí)驗(yàn)的研究方法；其研究主體構(gòu)成豐富獲得了美國(guó)警察基金會(huì)、警察局及高校等組織和機(jī)構(gòu)的支持。 這也使得破窗理論的研究?jī)?nèi)容并未囿于犯罪預(yù)防一隅，而是涉及警務(wù)模式、警務(wù)改革、警察功能、警察任務(wù)、警察作用、警察職能、警察執(zhí)法、警察服務(wù)、警察組織、警察管理、警察培訓(xùn)、警務(wù)效果，以及警察與政府、警察與社會(huì)治理、警察與民眾關(guān)系等領(lǐng)域。 可以說(shuō)，破窗理論的研究幾乎已囊括了警察法學(xué)的各個(gè)方面。 破窗理論提出至今已四十余年，無(wú)論研究方法還是研究?jī)?nèi)容，對(duì)解決我國(guó)警察法學(xué)研究面臨的問題，推動(dòng)我國(guó)警察法學(xué)研究的發(fā)展均有啟發(fā)意義。

二、破窗理論研究方法的啟發(fā)

我國(guó)警察法學(xué)研究所面臨的困境， 實(shí)際上也是行政法學(xué)甚至整個(gè)法學(xué)研究所面臨的困境，即制度過(guò)剩而理論不足。這一方面是由我國(guó)所固有的實(shí)踐理性的思維模式和忽視懷疑批判的歷史傳統(tǒng)決定的，另一方面與我國(guó)重學(xué)輕術(shù)［8］而導(dǎo)致的研究方法不夠發(fā)達(dá)相關(guān)。 而后者所帶來(lái)的弊端正日益深刻地影響著我國(guó)法學(xué)研究，甚至法學(xué)教育的現(xiàn)狀。 因?yàn)榉椒婢哔x予結(jié)構(gòu)與作出選擇之雙重功能，其重要性在于方法既提供指引，亦劃定界限［9］。 方法論則是學(xué)科對(duì)本身進(jìn)行的情況、思考方式、所利用的認(rèn)識(shí)手段之反省［10］。 因此，研究方法的改進(jìn)，以及對(duì)方法論的審視，無(wú)疑是警察法學(xué)研究取得長(zhǎng)足發(fā)展的突破口。 破窗理論為我們提供了可資借鑒的研究方法。

（一）重視經(jīng)驗(yàn)性研究

破窗理論的提出基于對(duì)新澤西州一項(xiàng)“安全與整潔鄰里方案”的觀察。 此后的大多數(shù)研究，要么是對(duì)應(yīng)用破窗理論所制定的具體政策、策略的實(shí)施效果之評(píng)估；要么是對(duì)破窗理論所提出的各要素（無(wú)序行為、不安全感/對(duì)犯罪的恐懼、社會(huì)控制的失效和嚴(yán)重犯罪導(dǎo)致的城市衰?。┻M(jìn)行聯(lián)系性研究，以驗(yàn)證各要素之間的因果關(guān)系和相關(guān)性；要么是設(shè)計(jì)實(shí)驗(yàn)，通過(guò)控制和改變自變量，對(duì)重點(diǎn)關(guān)注或者持懷疑態(tài)度的問題進(jìn)行驗(yàn)證。 以上研究方法正是經(jīng)驗(yàn)性研究最常采用的研究方式：案例研究、關(guān)聯(lián)性研究以及實(shí)驗(yàn)。

經(jīng)驗(yàn)性研究的基本進(jìn)路是通過(guò)可以觀察的法律現(xiàn)象和反復(fù)驗(yàn)證的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，提出、分析和解決法律問題的一種基本思路。 是一種自下而上的研究方法［12］，它所告訴人們的是書本中的法與行動(dòng)中的法之間的差距。 警務(wù)活動(dòng)，作為一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的工作，實(shí)際上并不適宜套用更關(guān)注相對(duì)靜態(tài)下法律行為及其效力的傳統(tǒng)行政法學(xué)和刑事訴訟法學(xué)的研究方法［5］。 警察任務(wù)和警察職責(zé)決定了警察行為環(huán)境的動(dòng)態(tài)性：警察往往要在瞬息萬(wàn)變的情境中、在十分有限甚至相當(dāng)短促的時(shí)間內(nèi)判明警情，做出利益衡量，采取合乎比例原則的措施和手段，依法迅速處置警情。 也就是說(shuō)，警務(wù)活動(dòng)的強(qiáng)情境性決定了警察行為的依據(jù)除法律規(guī)范、法律原則以外，還要考量鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣，以及更具警察法特色的客觀形勢(shì)和應(yīng)急判斷經(jīng)驗(yàn)等，對(duì)警察行為的合法性判斷需要考慮到警察 “所采取的行動(dòng)可能與法院全然不同”［13］。 正如FrankRemington 教授所堅(jiān)持的， 只有 “在炎熱的夏日夜晚坐在警車的前座上深入到鬧市區(qū)巡視”才能懂得真正的警察法［12］。 也就是說(shuō)，更加關(guān)注實(shí)踐問題的經(jīng)驗(yàn)性研究可以彌補(bǔ)以演繹推理的規(guī)范性研究方法［14］為主的傳統(tǒng)行政法學(xué)對(duì)警察法學(xué)研究指導(dǎo)的針對(duì)性不強(qiáng)、精細(xì)化不足等缺憾。 破窗理論所重點(diǎn)關(guān)注的警察自由裁量權(quán)，就可以通過(guò)經(jīng)驗(yàn)性研究比較各情境因素對(duì)警察行使自由裁量權(quán)的影響權(quán)重，設(shè)計(jì)出合理限縮因警察任務(wù)的概括性授權(quán)和不確定性法律概念而呈擴(kuò)張趨勢(shì)的警察裁量權(quán)的裁量基準(zhǔn)。 此外，一些在規(guī)范法學(xué)語(yǔ)境中被排除在法律行為之外的警察事實(shí)行為，經(jīng)驗(yàn)性研究至少為其提供了一個(gè)特殊的視角［12］。

近年來(lái)，經(jīng)驗(yàn)性研究也隨著實(shí)證法學(xué)研究方式的興起而逐漸進(jìn)入警察法學(xué)者的視野，但仍有不足。 例如對(duì)警察法律現(xiàn)象的研究大多停留在對(duì)直接素材的平鋪直敘上，陷入“純敘事”的故事化誤區(qū)［15］，缺少更深層次的原因解釋和更進(jìn)一步的效果預(yù)測(cè)及問題分析，理論深度不足；作為實(shí)證研究基礎(chǔ)部分的邏輯實(shí)證，因研究的碎片化而未形成統(tǒng)一的理論范式［16］，體系性思維的缺乏導(dǎo)致對(duì)警察行為動(dòng)機(jī)的一致性假設(shè)而難以自洽； 經(jīng)驗(yàn)性材料的選取往往無(wú)法避免主觀因素的影響，研究所利用的統(tǒng)計(jì)資料的充分性、廣泛性、代表性及公共性相對(duì)不足等，導(dǎo)致警察法學(xué)研究喪失部分應(yīng)有的嚴(yán)謹(jǐn)性及客觀性。 對(duì)于正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的我國(guó)來(lái)說(shuō)，這種淺嘗輒止的研究顯然不能滿足警察法學(xué)發(fā)展的需求。 經(jīng)驗(yàn)性研究將法律條文的運(yùn)用與對(duì)法律條文本身的研究分離開來(lái)， 這種尋求法律真實(shí)運(yùn)作的知識(shí)求真對(duì)于正處于轉(zhuǎn)型期的我國(guó)尤為重要，因?yàn)檗D(zhuǎn)型期“大量的悖論、現(xiàn)象，都是極具中國(guó)特色的，不可能為已有的理論、模式、經(jīng)驗(yàn)所涵蓋”［17］。 作為政府與民眾之間那條細(xì)細(xì)藍(lán)線的警察，首當(dāng)其沖要面對(duì)、處理并解決這些悖論和新生現(xiàn)象所引發(fā)的利益沖突和社會(huì)矛盾糾紛。 警察機(jī)關(guān)已不再是簡(jiǎn)單的國(guó)家合法暴力機(jī)構(gòu)，而是處在政府與民眾接觸的最前沿地帶的緩沖劑和調(diào)節(jié)閥。 警察工作必須處理好國(guó)家治理與社會(huì)生活之間的復(fù)雜關(guān)系，完成安全治理的目標(biāo)和任務(wù)，這又為警察法學(xué)的經(jīng)驗(yàn)性研究提供了大量最直接、最鮮活的素材。 我們所要做的，就是運(yùn)用科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯糠椒āㄟ^(guò)觀察描述真實(shí)世界中的警察法是怎樣存在的、解釋此種存在狀態(tài)的原因，預(yù)測(cè)某項(xiàng)具體警察立法或制度能否實(shí)現(xiàn)其既定目標(biāo)， 分析警察法及其相關(guān)制度實(shí)施的后果等，以期更好地理解警察法實(shí)質(zhì)上“是什么”。

但是經(jīng)驗(yàn)性研究的潛在危險(xiǎn)在于可能陷入“存在即合理”的悖論，即容易混淆“存在的現(xiàn)實(shí)合理性”與“存在的價(jià)值正當(dāng)性”之間的界限，莽撞地從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的世界闖入價(jià)值判斷的境地［18］。 這就需要反對(duì)以經(jīng)驗(yàn)層面之現(xiàn)象來(lái)證明規(guī)范層面之原理的規(guī)范法學(xué)研究方法［19］，通過(guò)體系內(nèi)部之論證與自我批判功能加以矯正［20］。 正如盧曼所指出的那樣——從結(jié)果出發(fā)所做的論證，其本身必須以遮蔽眼罩（假定其存在的）的正當(dāng)化根據(jù)為基礎(chǔ)。 盧曼強(qiáng)調(diào)，后果自身也應(yīng)當(dāng)被評(píng)價(jià)，且其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具備法的性質(zhì)［21］109。 質(zhì)言之，經(jīng)驗(yàn)性分析完成后果預(yù)測(cè)的任務(wù)，規(guī)范性分析則承擔(dān)后果評(píng)價(jià)的任務(wù)。 因此我們也不能忽略建立在經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證基礎(chǔ)上的體系性思考。法律既是功能系統(tǒng)，也是意義系統(tǒng)。 經(jīng)驗(yàn)性法律研究可以幫助我們驗(yàn)證法律事實(shí)、發(fā)現(xiàn)法律問題、評(píng)估法律效果，讓法律合乎社會(huì)期待；但是法學(xué)自身的省思可以幫助我們解除法律素材的直接性及單純的“既存狀態(tài)”，在處理各種經(jīng)驗(yàn)及文化時(shí)通過(guò)提高其自由程度而讓其解釋獲得必要的彈性，其所促成的懷疑的再生使我們能夠以批判的態(tài)度組織一些考量、理由、關(guān)系和權(quán)衡［22］5。 也就是說(shuō)，最終必須借助法學(xué)自身的省思來(lái)超越直接的經(jīng)驗(yàn)性法律素材，對(duì)研究結(jié)論加以審查、整理，使其適于應(yīng)用，并顧及正義的理念，最終體現(xiàn)時(shí)代的價(jià)值觀。

（二）跨學(xué)科的研究視角

威爾遜和凱林在提出破窗理論之初就曾指出， 該理論主要從社會(huì)心理學(xué)家和警察的視角出發(fā)，發(fā)現(xiàn)公眾對(duì)警察的滿意度主要與自身的安全感（也就是公眾對(duì)犯罪的恐懼）程度相關(guān)，而不是真實(shí)的犯罪率［23］。 此后的研究，除了從法學(xué)視角審視破窗理論在警察行為合法性、警察自由裁量權(quán)行使、警察權(quán)力擴(kuò)張、警察暴力執(zhí)法等方面的效應(yīng)以外，還包括：從環(huán)境學(xué)視角出發(fā)，研究環(huán)境因素對(duì)犯罪動(dòng)機(jī)的影響，并由此拓展出CPTED 理論、熱點(diǎn)警務(wù)模式等；從城市管理學(xué)出發(fā)，將人口、鄰里、情感、秩序鉤織而成的城市生活與警察的真實(shí)工作相結(jié)合，研究破敗社區(qū)對(duì)公共生活、空間發(fā)展、城市生活變遷等的影響，提出社區(qū)警務(wù)理論等；從社會(huì)學(xué)視角出發(fā)，研究警察如何通過(guò)恢復(fù)和維持社會(huì)秩序以加強(qiáng)因“破窗”而削弱的社會(huì)控制，提出警察應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自然社區(qū)的非正式控制機(jī)制，以最小化公眾的恐懼；從心理學(xué)視角出發(fā)，研究人們的焦慮和恐懼（即不安全感）對(duì)社會(huì)有序性的影響，并認(rèn)為其所造成的威脅遠(yuǎn)大于暴力犯罪本身，提出應(yīng)形成以制服警察為主、公眾參與秩序維持的合作模式等［24］。

可以看出，對(duì)破窗理論的研究，除了法學(xué)自身的內(nèi)在視角，跨學(xué)科的外部視角進(jìn)一步豐富了其內(nèi)容、拓寬了其論證方法，增強(qiáng)了其社會(huì)認(rèn)同。 誠(chéng)然，我們不可否認(rèn)傳統(tǒng)法學(xué)學(xué)科系統(tǒng)分工精細(xì)化以及法學(xué)方法對(duì)單一性和封閉性的倚重［25］，但也無(wú)法回避因應(yīng)轉(zhuǎn)型期我國(guó)社會(huì)問題愈加交叉性、整合性與動(dòng)態(tài)性特征——“學(xué)科互涉從一種思想發(fā)展成一系列復(fù)雜活動(dòng)”［26］——的趨勢(shì)。 事實(shí)是，以問題為導(dǎo)向的跨學(xué)科研究為現(xiàn)實(shí)的警察活動(dòng)提供了全面性、直接性和針對(duì)性的智力支持。 但是，我國(guó)警察法學(xué)研究由于對(duì)傳統(tǒng)行政法的路徑依賴，研究視角上往往采取“站在法律之內(nèi)看法律”的規(guī)范法學(xué)研究范式［18］，很難打破在深挖“專業(yè)槽”的過(guò)程中建制起來(lái)的學(xué)科壁壘，也很少與其他學(xué)科進(jìn)行問題、知識(shí)、資源的共享與互通［27］。 例如破窗理論的研究在我國(guó)幾乎僅囿于犯罪學(xué)一隅，法學(xué)領(lǐng)域的研究少之又少，就連與犯罪學(xué)“處于同一屋檐下”的刑法學(xué)領(lǐng)域也是寥寥無(wú)幾，警察法學(xué)領(lǐng)域幾乎更是無(wú)人問津。 破窗理論研究所涉及的社會(huì)秩序、治安、穩(wěn)定、危險(xiǎn)以及警察措施、警察自由裁量權(quán)等與警察實(shí)務(wù)息息相關(guān)的重要概念在我國(guó)警察法學(xué)研究中卻略顯薄弱，其內(nèi)部的法理結(jié)構(gòu)亦不甚清晰［5］，可以借助社會(huì)學(xué)的視角查缺補(bǔ)漏；破窗理論重點(diǎn)關(guān)注的秩序與權(quán)利、安全與自由等法價(jià)值之間的張力與平衡也是警察法學(xué)價(jià)值層面的關(guān)鍵命題之一，可以從哲學(xué)、政治學(xué)的視角重新審視；脫胎于破窗理論的合作警務(wù)在考量與之相匹配的警察組織形態(tài)時(shí)既可采用成本效益的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，也可從組織心理學(xué)的視角審視該組織的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和可能問題，還可以歷史學(xué)的眼光考察社會(huì)變遷中該種組織形態(tài)存在和發(fā)展的合理性并加以佐證。

事實(shí)上，警察法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性注定了警察法學(xué)本身的學(xué)科交叉屬性①學(xué)界對(duì)警察法學(xué)的學(xué)科定位雖然尚未達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)知（部分學(xué)者認(rèn)為警察法學(xué)是一門獨(dú)立的法學(xué)學(xué)科，也有部分學(xué)者認(rèn)為警察法學(xué)屬于公安學(xué)下的二級(jí)學(xué)科），但對(duì)警察法學(xué)的學(xué)科交叉屬性卻未曾質(zhì)疑。 參見：惠生武.警察法學(xué)的研究對(duì)象與學(xué)科體系構(gòu)建［J］.山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（6）：103. 繆文升.略論警察法學(xué)及其學(xué)科角色定位［J］.公安研究，2014（5）：69.。 我國(guó)警察法學(xué)各子部門本身亦具有相當(dāng)程度的獨(dú)特性，其內(nèi)容往往超越警察法本身，例如交通警察行政領(lǐng)域的研究還涉及民事法律、刑事法律和相應(yīng)的訴訟程序法律，類似情形還發(fā)生在反恐、網(wǎng)安、安防及治安等領(lǐng)域［2］。 而警察法學(xué)研究對(duì)傳統(tǒng)行政法的倚重，使其研究子部門的進(jìn)路亦是循著規(guī)范法學(xué)的方法將原屬于一個(gè)整體的法學(xué)研究予以肢解［18］，加之警察法學(xué)的不同子部門可以對(duì)應(yīng)到院校不同的專業(yè)設(shè)置，甚至實(shí)踐中不同的司局機(jī)構(gòu)，使得各子部門的研究亦呈現(xiàn)出相互隔離、“畫地為牢”的局面。 也就是說(shuō)，對(duì)于我國(guó)警察法學(xué)研究來(lái)說(shuō)，不僅需要破窗理論研究那種“站在法律之外看法律”的法律與其他社會(huì)子系統(tǒng)之間的跨外部學(xué)科視角，還需要法律系統(tǒng)內(nèi)部各法律子部門之間進(jìn)行有效溝通與對(duì)話的跨內(nèi)部學(xué)科視角。 某種意義上來(lái)說(shuō)，后者更重要也更便利。 然而，近年來(lái)我國(guó)警察法學(xué)研究卻沿著相反的方向，通過(guò)不斷拒絕其他學(xué)科的影響，界定和固防自己的疆界，向著自足、獨(dú)立、純粹、封閉的法律實(shí)體努力。 這種開放性的喪失，不但割裂了警察法學(xué)與其他科學(xué)的聯(lián)系，也割斷了其自身的知識(shí)傳統(tǒng)與根基，以至于現(xiàn)代法律體系中的警察法學(xué)猶如無(wú)根的浮萍。 正如蘇宇教授所言，“越過(guò)學(xué)科歷史和思維定式的藩籬……是當(dāng)代警察法學(xué)研究需要直面的使命”［2］。最直接的行動(dòng)就是鼓勵(lì)跨學(xué)科的研究，包括法學(xué)系統(tǒng)內(nèi)部各部門法之間的不同視角，也包括法學(xué)系統(tǒng)外部其他社會(huì)子系統(tǒng)的研究視角，尤其是準(zhǔn)確切入鄰近的學(xué)科領(lǐng)域，分享學(xué)科間共同的知識(shí)和成果，增強(qiáng)警察法學(xué)研究的開放性與包容性。

司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明， 中國(guó)法律制度的主要問題恰恰發(fā)生在不同法律學(xué)科的交叉地帶［18］。然而，不止警察法學(xué)，甚至整個(gè)法學(xué)研究領(lǐng)域尚未普遍形成這種跨學(xué)科交往的責(zé)任意識(shí)。 雖然有學(xué)者為此辯解，認(rèn)為法律專業(yè)化的日益提升增加了部門法體系化的難度，跨部門的法學(xué)研究尚且舉步維艱，何談跨學(xué)科的視野［28］。 然而，法律的強(qiáng)大生命力在于其能夠不斷調(diào)整自身以適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，法學(xué)研究更應(yīng)順勢(shì)而為。 警察法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)走出過(guò)度依賴傳統(tǒng)行政法學(xué)研究方法的舒適區(qū)，以跨學(xué)科的視野和開放的態(tài)度調(diào)整自身，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的節(jié)奏，更好地完成法學(xué)的任務(wù)。

（三）內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的研究模式

威爾遜和凱林研究破窗理論，并不滿足于僅僅站在警察群體之外以觀察者身份進(jìn)行，而是和他們的研究小組深入?yún)⑴c到警察的實(shí)際工作當(dāng)中去。 學(xué)者作為外部力量的介入，其作用不僅僅在于針對(duì)警務(wù)策略提出理論與建議，更體現(xiàn)在后續(xù)效果的監(jiān)測(cè)與評(píng)估中，以及根據(jù)實(shí)務(wù)部門的經(jīng)驗(yàn)反饋進(jìn)行理念修正，繼續(xù)監(jiān)測(cè)評(píng)估以發(fā)現(xiàn)和解決新問題的循環(huán)持續(xù)過(guò)程之中。 這種內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的研究模式，推動(dòng)了以秩序維護(hù)為導(dǎo)向、公眾參與為支持，以去中心化、去層級(jí)化的警察執(zhí)法模式為核心內(nèi)容的社區(qū)警務(wù)改革。

相關(guān)研究結(jié)果也表明，在制定警察法律、警務(wù)政策，以及推行警務(wù)改革過(guò)程中，除政府、警察等公權(quán)力部門以外，學(xué)術(shù)團(tuán)體和民間組織也發(fā)揮著不可或缺的作用［29］。

但是，當(dāng)今的大部分國(guó)家中，知識(shí)精英往往與警察組織處于一種或明或暗的對(duì)立狀態(tài)［30］，缺少這種內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的協(xié)同研究。 一方面，學(xué)術(shù)界抱怨警察部門過(guò)于封閉，甚至過(guò)于神秘，常以安全為借口拒絕學(xué)者的深入調(diào)查與研究；另一方面，警察組織則認(rèn)為學(xué)者大都閉門造車、泛泛而談，沒有涉及警察執(zhí)法中的實(shí)質(zhì)問題，對(duì)警察工作中的難題和困惑鮮有幫助。 我國(guó)警察法學(xué)研究中雖然不乏實(shí)務(wù)工作者的參與，但這種參與更多時(shí)候是發(fā)散式的，缺少與學(xué)者之間的耦合與互動(dòng)。 雙方協(xié)作的研究平臺(tái)也是非常態(tài)化的，以學(xué)術(shù)論壇和年會(huì)的形式為主［31］。 此外，也缺少類似美國(guó)警察基金會(huì)之類的專門機(jī)構(gòu)的支持，更缺乏信息輻射的資源。 其結(jié)果就減損了實(shí)證研究應(yīng)有的功能，研究成果的轉(zhuǎn)化力也相對(duì)不足。 破窗理論的研究模式為我們提供了較好的進(jìn)路：一方面，可以建設(shè)一個(gè)能夠統(tǒng)合各方面力量和資源的平臺(tái)或機(jī)構(gòu)，為學(xué)者創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)使其直接參與到警察組織和警務(wù)工作的研究之中去，通過(guò)警察組織、警察文化和警務(wù)實(shí)踐的內(nèi)部視角來(lái)回應(yīng)社會(huì)和民眾對(duì)警察的新要求，而不僅僅是站在外部視角關(guān)注法理程序而忽視警察行為，注重公平正義而忽視執(zhí)法效率；另一方面，警察也需要拓寬知識(shí)渠道，用相關(guān)理論來(lái)豐富和充實(shí)自身的工作，在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成可口傳相授的知識(shí)體系，發(fā)展警察科學(xué)，提高警察自身的專業(yè)性，讓經(jīng)驗(yàn)與理論的共同演化在實(shí)踐中成為可能。 我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，大量的授權(quán)立法、試驗(yàn)性立法、暫行規(guī)定是當(dāng)下警察法領(lǐng)域的普遍樣態(tài)。 “試行”轉(zhuǎn)“正”的過(guò)程更需要科學(xué)嚴(yán)密的績(jī)效評(píng)估，否則這些制度載體將形同虛設(shè)。 學(xué)者與警察實(shí)務(wù)工作者的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)研究模式保障了對(duì)這些“試行性”法律及政策的績(jī)效評(píng)估，減少了“試錯(cuò)”道路上必須付出的成本，縮短了理論與實(shí)踐之間的鴻溝。

三、破窗理論研究?jī)?nèi)容的啟發(fā)

破窗理論所欲解決的問題包括：失序問題是如何隨著個(gè)人主義的高漲而導(dǎo)致美國(guó)大都市的衰敗；立法與司法如何為保護(hù)個(gè)人基本權(quán)利而犧牲群體利益；失序問題的本質(zhì)是什么；失序行為對(duì)社會(huì)的潛在影響和重大威脅有哪些；如何在犧牲最少個(gè)人自由的前提下切實(shí)維護(hù)公共領(lǐng)域的秩序；以何種方式、在何種程度上保護(hù)公共利益等。 我國(guó)當(dāng)前警務(wù)實(shí)踐所面臨的困境，與破窗理論的研究背景具有相似性。 破窗理論的研究?jī)?nèi)容，也是我國(guó)警察法學(xué)研究所涉及的關(guān)鍵性命題。

（一）以社會(huì)控制統(tǒng)合警察目的

破窗理論的提出者認(rèn)為，加快城市衰敗進(jìn)程的原因之一是以打擊犯罪為主的失敗的警務(wù)模式。 威爾遜指出，現(xiàn)在的警察已經(jīng)遺忘了對(duì)前幾代警察來(lái)說(shuō)顯而易見的維持秩序與預(yù)防、打擊犯罪之間的聯(lián)系。 這個(gè)聯(lián)系類似于破窗效應(yīng)，即嚴(yán)重的街頭犯罪在無(wú)序行為不受約束的地區(qū)更加猖獗［23］34。 事實(shí)上，以打擊犯罪為主的警務(wù)模式并未有效降低美國(guó)的犯罪率。 相反，由于警察自隔于鄰里社區(qū)之外，主動(dòng)拉開了自己和公眾之間的關(guān)系，使得長(zhǎng)期以來(lái)建立的警民關(guān)系逐漸瓦解。 警察逐漸認(rèn)同了自己打擊犯罪的戰(zhàn)士身份，一些警察甚至產(chǎn)生了視整個(gè)社區(qū)為無(wú)序的、危險(xiǎn)的、可疑的甚至是有罪的信念之“戰(zhàn)士心態(tài)”。 警察也逐漸被視為社區(qū)的陌生人，這使得感受到被孤立、甚至敵意的警察在完成任務(wù)時(shí)更傾向于選擇“先發(fā)制人的強(qiáng)制手段”［32］102。

美國(guó)西北大學(xué)韋斯利·斯科根教授研究了失序、恐懼、犯罪及城市衰敗之間的關(guān)系，不但證實(shí)了失序行為與嚴(yán)重犯罪之間的關(guān)系，也明確反映了民眾對(duì)秩序的要求與警方及刑事司法優(yōu)先順序之間的差距——警察長(zhǎng)久以來(lái)被形塑為打擊暴力犯罪的戰(zhàn)士， 而民眾最需要的卻是處理微小的失序、違法行為以維護(hù)秩序。 這與破窗理論所明確表達(dá)的恢復(fù)公共區(qū)域秩序的公眾需求強(qiáng)烈一致。 正如羅伯特·蘭沃西所言：與其說(shuō)安全感取決于犯罪狀況，不如說(shuō)是取決于治安狀況［33］101。而在過(guò)去的幾個(gè)世紀(jì)，對(duì)警察作為守夜人角色之判斷主要不是看他是否遵守適當(dāng)?shù)某绦?，而是看他是否能達(dá)到一個(gè)眾所期望的目標(biāo)。 這個(gè)目標(biāo)就是秩序。 相比之下，偵查和逮捕等執(zhí)法措施只是達(dá)到目的的一種手段而不是目的本身，法院認(rèn)定的無(wú)罪或者無(wú)辜的判決才是法律執(zhí)行模式所希望的結(jié)果［34］。

警察目的在我國(guó)警察法學(xué)研究中受到學(xué)者重視是近幾年才發(fā)生的事情。 我國(guó)傳統(tǒng)的警察法學(xué)研究進(jìn)路大多是警察任務(wù)：要么從實(shí)證法中提煉警察任務(wù)①如高文英教授認(rèn)為：警察任務(wù)如何，自應(yīng)以法律規(guī)定為準(zhǔn)，也就是說(shuō)警察任務(wù)應(yīng)依法規(guī)定。 參見：高文英.我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的警察權(quán)配置問題研究［M］.北京：群眾出版社，2012：108.；要么從警察實(shí)務(wù)中歸納出警察任務(wù)。②這也與我國(guó)早期警察概念之研究大多繼受自日德相關(guān)，如日本學(xué)者田村正博直接將警察任務(wù)等同于警察職責(zé)，而受德國(guó)警察法影響較大的我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者邱華君也認(rèn)為“警察任務(wù)是警察所負(fù)之職責(zé)”。 參見：［日］田村正博.警察行政法解說(shuō)［M］.侯宏寬譯，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2016：18.邱君華.警察學(xué)［M］.臺(tái)北：千華數(shù)位文化股份有限公司，1997：6.然而，警察任務(wù)的理論在指導(dǎo)警務(wù)實(shí)踐時(shí)并未充分發(fā)揮其預(yù)期功能。一方面，我國(guó)關(guān)于警察任務(wù)的法律規(guī)定主要是概括性條款，且使用了“安全”“秩序”等不確定性法律概念，實(shí)證法本身的寬泛性與不確定性決定了其更偏向于一種宣示性規(guī)定，欠缺一定的實(shí)操性；另一方面，通過(guò)警察實(shí)務(wù)歸納警察任務(wù)實(shí)際上是將實(shí)踐中警察職責(zé)相疊加，但實(shí)踐中尚存爭(zhēng)議的非警務(wù)活動(dòng)、不明晰的警察協(xié)助義務(wù)以及邊界模糊的警察事權(quán)劃分也為實(shí)證分析的進(jìn)路關(guān)閉了通道。 這也與傳統(tǒng)行政法研究中占主流地位的行政行為形式學(xué)說(shuō)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)行政行為目的的忽視有關(guān)，概念法學(xué)在研究行政行為時(shí)向來(lái)不重視行政行為的規(guī)制作用。 而以社會(huì)學(xué)方法研究警察行為的破窗理論則重視警察目的，將警察任務(wù)視為達(dá)成警察目的之手段。 新中國(guó)成立后，警察的“身份化”逐漸凸顯，組織法意義上的警察成為主要研究進(jìn)路［35］。 近年來(lái)，隨著警察法治研究的深入，警察目的再次進(jìn)入學(xué)者視野。 陳鵬教授提出了以“蘊(yùn)含排除或防止危險(xiǎn)、維護(hù)公共安寧秩序這一目的要素”來(lái)統(tǒng)合警察概念［35］，蘇宇教授認(rèn)為警察權(quán)是一項(xiàng)以維護(hù)秩序?yàn)槟繕?biāo)及運(yùn)用特殊強(qiáng)制力的功能型國(guó)家權(quán)力［34］。 筆者則認(rèn)為，在我國(guó)優(yōu)化政府治理、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的當(dāng)下，警察目的隨著社會(huì)治理的發(fā)展和公眾需求的增長(zhǎng)日益多元。 無(wú)論是運(yùn)用強(qiáng)制力以限制自由的消極目的，還是維持秩序、促進(jìn)福利的積極目的，都不足以為當(dāng)下警察活動(dòng)的合法性提供充足的正當(dāng)性理由。 如果要將這些多元的警察目的加以統(tǒng)合，社會(huì)控制的觀念更為妥當(dāng)。 法律是當(dāng)代社會(huì)控制的主要手段，也就是說(shuō)：社會(huì)控制首先是國(guó)家的職能，并通過(guò)法律來(lái)行使，但其效力則依賴于專為這一目的而設(shè)立或遴選的團(tuán)體、機(jī)構(gòu)和官員所行使的強(qiáng)力［36］10-14。 警察作為“為保護(hù)社會(huì)公共之利益為目的，而以對(duì)人民之令行禁止并強(qiáng)制為手段”［37］的權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，顯然是實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的最優(yōu)解。 社會(huì)控制的警察目的是一個(gè)統(tǒng)合多元價(jià)值的整體性概念，所解決的是國(guó)家或權(quán)威主體為維護(hù)法秩序的正常運(yùn)行、保護(hù)基礎(chǔ)性的法益免于陷入危險(xiǎn)、最大限度地為民眾提供福祉，在什么范圍內(nèi)、授予警察以何種程度的手段進(jìn)行干預(yù)或服務(wù)具有正當(dāng)性。 對(duì)正處于轉(zhuǎn)型期的我國(guó)而言，維穩(wěn)是執(zhí)政黨和政府治理的重要目標(biāo)，以社會(huì)控制統(tǒng)合警察目的符合當(dāng)前的“穩(wěn)定的奇跡”之中國(guó)語(yǔ)境，也是對(duì)習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中關(guān)于“推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定”重要論述的回應(yīng)［38］。 同時(shí)，以社會(huì)控制統(tǒng)合警察目的，與龐德所主張的法律的目的——正義——具有一致性， 即在最小阻礙和浪費(fèi)的條件下盡可能多地滿足人們的利益。 在此目的之下，警察任務(wù)則成為法律任務(wù)的具體化，即平衡各種利益之沖突，最大程度地保障和實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益，這也是龐德所認(rèn)為的在經(jīng)驗(yàn)理性的價(jià)值觀下對(duì)法律價(jià)值的真正合理的評(píng)判［36］80。 社會(huì)控制的警察目的既符合規(guī)范主義推崇的秩序行政模式所追求的安全價(jià)值，又滿足功能主義建構(gòu)的服務(wù)行政模式所追求的公益與效率價(jià)值，是現(xiàn)代行政法理念下法治主義的應(yīng)有之義。

（二）通過(guò)公眾參與強(qiáng)化非正式社會(huì)控制

破窗理論指出， 警方在秩序維護(hù)警務(wù)中的作用僅僅是透過(guò)他們作為社區(qū)問題解決者的角色協(xié)助秩序的恢復(fù)和維持，社區(qū)居民支持和參與下的非正式社會(huì)控制才是最基本的。 警方應(yīng)當(dāng)與社區(qū)建立持續(xù)性的伙伴關(guān)系，這一方面是警察行動(dòng)獲得合法授權(quán)的途徑之一，另一方面也可引導(dǎo)居民形成恰當(dāng)?shù)纳鐓^(qū)秩序與文明標(biāo)準(zhǔn)共識(shí)。 首先，警察需在長(zhǎng)期投入社區(qū)并與之建立相當(dāng)熟悉度的基礎(chǔ)上與民眾協(xié)調(diào)和談判， 以達(dá)成一份包含明確認(rèn)同彼此權(quán)利義務(wù)的協(xié)議；其次，據(jù)此各方達(dá)成共識(shí)的協(xié)議制定社區(qū)行為標(biāo)準(zhǔn)；再次，讓所有受到標(biāo)準(zhǔn)影響的民眾都必須參與到標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行中來(lái)，不論該協(xié)商當(dāng)時(shí)是正式的還是非正式的；最后，警察通過(guò)積極處理那些不肯接受個(gè)人對(duì)全體義務(wù)的人而逐漸強(qiáng)化共識(shí)的執(zhí)行。 經(jīng)過(guò)不斷的調(diào)整與磨合，這些標(biāo)準(zhǔn)漸漸內(nèi)生出強(qiáng)制性——因?yàn)檫@些標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過(guò)一致的協(xié)商 （且在需要時(shí)能夠根據(jù)實(shí)際情況的變化而再次協(xié)商）、 獲得廣泛了解， 并且?guī)缀醣簧鐓^(qū)的所有成員認(rèn)同， 成為非正式社會(huì)控制的標(biāo)準(zhǔn)——社區(qū)居民最終會(huì)擔(dān)負(fù)起維護(hù)和執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任。 可以說(shuō)， 這些標(biāo)準(zhǔn)就是警民雙方協(xié)調(diào)出的秩序之窗，一旦違反標(biāo)準(zhǔn)就相當(dāng)于打破了“第一扇窗戶”，需要及時(shí)處理以修復(fù)破窗。雖然警察的及時(shí)介入是標(biāo)準(zhǔn)建立之初保障其被執(zhí)行的關(guān)鍵，但隨著反復(fù)不斷地適用，最終會(huì)形成即使警察不在現(xiàn)場(chǎng)，標(biāo)準(zhǔn)也能發(fā)揮作用以達(dá)到警察實(shí)際介入的效果；警察的作用則是監(jiān)督民眾以免他們維護(hù)秩序過(guò)度熱情而失控，或是在社區(qū)共識(shí)出現(xiàn)裂痕時(shí)扮演調(diào)解者的角色［39］。最終，在警察權(quán)威保障下非正式社會(huì)控制的效果將會(huì)不斷加強(qiáng)。

實(shí)際上，公民參與秩序維持相當(dāng)于在警民之間建立了一種“契約”，一方面強(qiáng)化了警方對(duì)社區(qū)的責(zé)任，另一方面也提升了公眾意識(shí)，讓他們堅(jiān)定地扮演起民主社會(huì)中正確的公民角色。心理學(xué)研究顯示，人們不去制止有害行為或者幫助需要幫助者，不是因?yàn)椤袄淠被颉白运健?，而是缺乏一些貌似合理的理由，讓他們覺得自己必須親自承擔(dān)責(zé)任。 而公眾自己建立社區(qū)行為標(biāo)準(zhǔn)則為他們提供了親自參與社區(qū)管理的理由，在逐漸掌控其居住生活的公共區(qū)域之后，最終成為維護(hù)秩序甚至防止犯罪工作的中心角色。 經(jīng)驗(yàn)顯示，警察也許能從黑社會(huì)或幫派分子手中奪回社區(qū)的控制權(quán)，卻無(wú)法在缺少公眾支持和實(shí)際協(xié)助下長(zhǎng)期堅(jiān)守一個(gè)社區(qū)，美國(guó)“專業(yè)警務(wù)模式”失敗的原因之一正是公眾參與傳統(tǒng)的中斷。 警察在維持秩序方面作用的實(shí)質(zhì)是加強(qiáng)社區(qū)自身的非正式控制機(jī)制，破窗理論提出的秩序維護(hù)方案和社區(qū)警務(wù)的最終目標(biāo)，就是恢復(fù)主要由公民實(shí)行、警方促進(jìn)或支持的社會(huì)控制。

非正式社會(huì)控制手段又與生存環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)、群體文化息息相關(guān)，具體到警察實(shí)踐，則與其所維護(hù)的社區(qū)環(huán)境、居民結(jié)構(gòu)與社群價(jià)值觀相關(guān)。 我國(guó)“官本位”的傳統(tǒng)文化及“息訴厭訟”的法律思想造成了公眾與執(zhí)法者之間涇渭分明、各行其是的局面。 長(zhǎng)期以來(lái)，公眾自覺將自己限定在社會(huì)治理旁觀者的角色之中，或者至多認(rèn)為自己是被動(dòng)的承受者，主動(dòng)放棄了參與管理自身生活的權(quán)利和維護(hù)公共領(lǐng)域利益的義務(wù)。 尤其是在警務(wù)活動(dòng)領(lǐng)域，公眾對(duì)警察角色的社會(huì)期待更偏重于警察角色的政治屬性和打擊犯罪的“警察戰(zhàn)士”形象［40］，而這些往往又與警察權(quán)威、警察強(qiáng)制等相關(guān)聯(lián)，是公眾敬而遠(yuǎn)之的公權(quán)力領(lǐng)域①有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)宋代以后在基層形成了“以民治民”的治安傳統(tǒng)，即以保甲、家族、鄉(xiāng)約、團(tuán)練、會(huì)社等社會(huì)組織或規(guī)范來(lái)維護(hù)基層秩序。 筆者認(rèn)為，這并非真正意義上的以“民”治民，此處作為治理者之“民”頂多是諸如士紳的民之精英，而非普遍意義上的民之大眾，因此更談不上公眾參與的傳統(tǒng)。 參見：王啟梁.作為生存之道的非正式社會(huì)控制［J］.山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010（5）：76-80.。 警察群體自身也更傾向于將打擊犯罪視為最主要的職責(zé)［41］，重視執(zhí)行法律的正式社會(huì)控制手段，這實(shí)際上也是警察對(duì)自身角色的法律屬性兼具暴力與服務(wù)之雙重內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)不足［42］，是轉(zhuǎn)型期警察角色失調(diào)的一種表現(xiàn)［43］。 破窗理論告訴我們，作為社會(huì)控制的手段，警察不但通過(guò)執(zhí)行法律、打擊犯罪實(shí)現(xiàn)正式的社會(huì)控制，還通過(guò)維持秩序、提供服務(wù)實(shí)現(xiàn)非正式的社會(huì)控制。 龐德也認(rèn)為，法律雖然是當(dāng)代最重要的社會(huì)控制手段，但仍需要道德、宗教等其他社會(huì)控制手段的協(xié)助［36］37。 尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)秩序需要一個(gè)過(guò)渡時(shí)期才能在一種穩(wěn)定的條件下安定下來(lái)，在此過(guò)程中，法律秩序卻無(wú)法停頓。 法律的相對(duì)穩(wěn)定性卻破壞了其正式社會(huì)控制的普適性，而此時(shí)更具有地方性的、自發(fā)于特定時(shí)間、特定空間和特定群體的非正式社會(huì)控制則可作為有效的彌補(bǔ)手段。 近年來(lái)，我國(guó)基層安全治理中逐步推行的“楓橋式警務(wù)”可以看作對(duì)公眾參與警務(wù)的探索——在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的指導(dǎo)下，“楓橋式警務(wù)”重新強(qiáng)調(diào)群眾路線的重要性，注重動(dòng)員各種社會(huì)力量，例如楓橋派出所的“紅楓義警”就是警方組建伙伴式警務(wù)共同體的有益嘗試；更常見的則是包括居委會(huì)、村委會(huì)、志愿者、人民調(diào)解員等多元主體參與的警察調(diào)解服務(wù)。 破窗理論給我們的啟發(fā)則是公眾參與不僅體現(xiàn)在執(zhí)行層面，還可在決策層面進(jìn)行，例如建立在警民協(xié)商共識(shí)基礎(chǔ)上的社區(qū)行為準(zhǔn)則等非正式社會(huì)控制標(biāo)準(zhǔn)的制定，這不但可以提高公眾參與的主動(dòng)性和自主性，也是社會(huì)治理更加成熟的表現(xiàn)。 對(duì)正處于社會(huì)治理轉(zhuǎn)型、法治成熟道路上的當(dāng)代中國(guó)而言，公眾參與警察治理，不但可以緩解當(dāng)下警力不足的困境，而且是對(duì)習(xí)近平總書記提出的創(chuàng)新社會(huì)治理的新思想新理念的踐行。 黨的十九屆四中全會(huì)提出：“要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”，可以看出，公眾參與是推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的重要因素。 其中，警察的責(zé)任在于溝通協(xié)商、積極協(xié)作，并提供指導(dǎo)、監(jiān)督等法治保障作用，讓警察權(quán)威參與下的非正式社會(huì)控制在社會(huì)治理中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（三）加強(qiáng)組織對(duì)警察自由裁量權(quán)的指導(dǎo)作用

盡管一些領(lǐng)導(dǎo)者極力回避警察的自由裁量權(quán)問題，但一線警員大量行使低層級(jí)、低可見度的自由裁量權(quán)卻是警察日常工作的真實(shí)寫照［32］173。破窗理論研究發(fā)現(xiàn)，警察在維護(hù)秩序的過(guò)程中，處理的每一個(gè)問題幾乎都涉及復(fù)雜的人際關(guān)系，其工作情境瞬息萬(wàn)變，具有高度的不確定性，還經(jīng)常伴隨違法行為所帶來(lái)的危險(xiǎn)性和高壓性；警察往往需要結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)的復(fù)雜信息及時(shí)作出準(zhǔn)確判斷，并選擇出最適當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。 而此時(shí)警察也往往面臨合法性的挑戰(zhàn)，因?yàn)橄嚓P(guān)法律或官方政策大都模糊不清甚至不存在， 且涉及公民權(quán)利和自由必須有正當(dāng)?shù)臋?quán)力來(lái)源。警察目的為其行為的合法性提供正當(dāng)理由，也就是說(shuō)警察必須在各種不同的行動(dòng)方案中選擇出當(dāng)下所追求的警察目的——維持秩序、執(zhí)行法律、還是提供服務(wù)，同時(shí)選擇出能夠達(dá)到以上目的的最佳手段（例如符合比例原則、法治原則、權(quán)宜原則等）以實(shí)現(xiàn)更好的社會(huì)控制。

破窗理論認(rèn)為，情境因素則可以作為警察行使自由裁量權(quán)的合理性解釋，即情境讓行動(dòng)有了意義，這往往是警察決定是否干預(yù)或選擇何種方式干預(yù)的關(guān)鍵要素。 破窗理論研究指出情境要素至少包括五個(gè)方面：時(shí)間、地點(diǎn)、失序者以往的表現(xiàn)、失序行為的“受害者”或者旁觀者與行為者的相對(duì)狀態(tài)，以及包含特定行為之多起時(shí)間的疊加效應(yīng)，特別是對(duì)整個(gè)社區(qū)和鄰里的影響［32］36-40。 加利根認(rèn)為包括效率與效果，以及政治考量、經(jīng)濟(jì)因素、組織結(jié)構(gòu)、任務(wù)性質(zhì)、官員的職業(yè)倫理等價(jià)值性因素和實(shí)踐性因素都會(huì)影響自由裁量［44］。 在警務(wù)實(shí)踐中，因具體情境的不同，各要素所占的比例及優(yōu)先順序也會(huì)有所不同，最終會(huì)形成不同的裁量空間。

事實(shí)上，使用自由裁量權(quán)不只是處理特定問題時(shí)偶爾需要的解決辦法，而是普遍存在于日常的警務(wù)工作之中。 警察維護(hù)秩序時(shí)所采用的安撫、教育、告知、勸誡、警告、威脅，甚至強(qiáng)制性措施，都是基于不同的情境判斷行使自由裁量權(quán)的結(jié)果。 自由裁量權(quán)使警察能夠?qū)唧w問題進(jìn)行具體分析，避免過(guò)度執(zhí)法；平衡個(gè)人自由與社區(qū)安全這兩種不同利益之間的張力；區(qū)分警務(wù)的輕重緩急，最有效地利用有限的警察資源［33］22。 當(dāng)然，自由裁量權(quán)也滋生了警察腐敗的空間，為警察選擇性執(zhí)法、暴力執(zhí)法或者不作為留有余地。 如何對(duì)待警察自由裁量權(quán)，如何科學(xué)、恰當(dāng)?shù)匾?guī)范警察自由裁量權(quán)成為隨之而來(lái)的難題。 為應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況中的模糊性和復(fù)雜性，需要賦予警察在必要時(shí)運(yùn)用自由裁量的權(quán)力。 該項(xiàng)授權(quán)必須充分、明確且具體，以確保警察在行使自由裁量權(quán)時(shí)不會(huì)侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利和民眾自由。 破窗理論給出的建議是，必須制定法律和政策以詳細(xì)地限定和控制警察自由裁量權(quán)。 同時(shí)也指出，嚴(yán)密制定法律和法規(guī)雖然是最理想的選擇，但立法者不可能制定出能夠涵蓋警察在不同情境中可能遭遇的每一種細(xì)微差異和最終結(jié)果的法律；讓警察記住數(shù)量龐大的法律規(guī)定和條例的所有具體細(xì)節(jié)也是不現(xiàn)實(shí)的；除立法外，檢察院、法院、媒體和公眾的持續(xù)監(jiān)督等外部控制手段也是很有限的［32］22-23,178。 而警察組織經(jīng)過(guò)通盤考量， 結(jié)合具體情境制定的指導(dǎo)方針和政策作為警察行使自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制，則更加實(shí)用和高效①此處的指導(dǎo)方針指的是針對(duì)實(shí)質(zhì)問題的廣泛政策說(shuō)明，結(jié)合了民主和組織價(jià)值與警務(wù)知識(shí)、價(jià)值和技巧；也會(huì)規(guī)定具體程序和規(guī)章。程序一般指的是警方在特定情況下使用的特別方法，如犯罪嫌疑人在運(yùn)送期間必須戴手銬；規(guī)章指明確禁止的越軌行為（如工作日嚴(yán)禁飲酒）或禁止的指示（如不得用警車運(yùn)送意外事件的受害者）。破窗理論主張，警察的指導(dǎo)方針至少包括九項(xiàng)原則：1）承認(rèn)警察工作固有的復(fù)雜性；2）認(rèn)可警察在處理問題時(shí)會(huì)使用自由裁量權(quán)；3）其建立必須有一線警員和民眾參與；4）廣為公開，確保警員、一般民眾、社區(qū)代表和法院都清楚這些方針；5）應(yīng)規(guī)定警員“不得采取的作為”；6）強(qiáng)調(diào)警方嚴(yán)格遵守一套程序（知識(shí)、能力和價(jià)值的應(yīng)用）；7）能保護(hù)警察不犯錯(cuò)誤；8）需建立起警員承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)；9）必須是一個(gè)不斷更新、延續(xù)的過(guò)程。參見：George L. Kelling.“Broken Windows”and Police Discretion [R].Washington, DC :National Institute of Justice,1999.10:34.。

我國(guó)一線警察履行職責(zé)和承擔(dān)義務(wù)的典型樣態(tài)亦是行使廣泛、概括、糅合又兼具專業(yè)性、封閉性和保守性的警察裁量權(quán)，不可避免也會(huì)出現(xiàn)怠惰、越權(quán)、濫用裁量權(quán)等裁量瑕疵［45］。 我國(guó)學(xué)者給出的規(guī)制進(jìn)路是規(guī)則、知識(shí)、組織的綜合作用［45］，其所提出的非正式規(guī)則的建立、情境審查的引入，以及警察組織改革對(duì)警察裁量權(quán)的規(guī)制效能，實(shí)質(zhì)上與破窗理論外部控制和內(nèi)部控制的策略有異曲同工之妙。 實(shí)際上，近年來(lái)隨著民眾法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的高漲，我國(guó)并不缺少對(duì)警察行為的外部監(jiān)督（新媒體時(shí)代的公眾監(jiān)督甚至讓警察執(zhí)法束手縛足），反而是欠缺根據(jù)不同情境而制定的更具有針對(duì)性、可操作性、行之有效的指導(dǎo)方針、行動(dòng)指南、執(zhí)法流程圖、程序手冊(cè)、標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程等。 因此，加強(qiáng)組織對(duì)警察自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制或許是我們急需補(bǔ)齊的短板。 朱新力等學(xué)者就鼓勵(lì)基層一線執(zhí)法機(jī)構(gòu)制定上述類似的書面執(zhí)法文件，并以圖示形式闡明基本操作規(guī)程，對(duì)一線警員行為的合法化與最佳性做出指引［46］。 蔣勇教授也認(rèn)為，作為一種組織理性，需要塑造標(biāo)準(zhǔn)化的警察業(yè)務(wù)流程，從而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的制度資源輸出，以支持警察手段對(duì)外部環(huán)境的干預(yù)［47］。 蘇宇教授則給出了更為精細(xì)的方案，即將不同類型的情境中價(jià)值秩序保障的缺失程度予以歸納，并賦予警察主體以相應(yīng)的臨機(jī)處置的自由裁量權(quán)限，同時(shí)輔以相應(yīng)的行使條件和程序限制。 更為精致的方法則是細(xì)化警察法中最核心、最突出、最特色的安全價(jià)值在不同情境中可能承載的最終價(jià)值目標(biāo)及其承載程度，并在價(jià)值分析中充分發(fā)揮警察法學(xué)所潛藏的處境法思維，對(duì)不同處境下安全價(jià)值的優(yōu)先性等級(jí)給予分門別類的規(guī)范指引［5］。 余凌云教授也認(rèn)為控制不是徹底解決裁量濫用的手段，理順有關(guān)制度、剔除不合理因素或影響的制度性舒緩和釋放，以及引入?yún)f(xié)商模式、推進(jìn)柔性執(zhí)法才是規(guī)范警察自由裁量權(quán)的根本之道［48］。 也就是說(shuō)，公眾參與的非正式社會(huì)控制對(duì)型塑警察自由裁量權(quán)也有一定作用。

四、余論

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出，“實(shí)踐沒有止境，理論創(chuàng)新也沒有止境”“繼續(xù)推進(jìn)實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新”“以科學(xué)的態(tài)度對(duì)待科學(xué)、以真理的精神追求真理”“必須堅(jiān)持自信自立”“必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向”“必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”［38］。 這無(wú)疑為我國(guó)警察法學(xué)研究提供了世界觀和方法論上的指引。 面對(duì)全球化趨勢(shì)與我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景，警察法學(xué)研究必須立足本土經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合地方性知識(shí)，以問題為導(dǎo)向，從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，與前沿理論進(jìn)行對(duì)話，探索出適合我國(guó)警察法特色的研究方法。 在此基礎(chǔ)上進(jìn)行知識(shí)譜系與理論體系的建構(gòu)與完善，經(jīng)由實(shí)踐檢驗(yàn)最終為社會(huì)秩序維護(hù)與安全治理的制度構(gòu)建和機(jī)制設(shè)計(jì)提供支持。 質(zhì)言之，警察法學(xué)者應(yīng)樹立自信自立的態(tài)度和學(xué)術(shù)主體意識(shí)， 從我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)中提煉出自己的警察法學(xué)理論。 一般而言，凡在我國(guó)行之有效的法律制度都直接或間接地契合本土文化，而社會(huì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)和存在的大量問題，為我們運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)性研究提供了最好資源［49］。 同時(shí)，警察法學(xué)研究也要具備適應(yīng)全球化趨勢(shì)之開放、包容的科學(xué)態(tài)度，與域外理論進(jìn)行學(xué)術(shù)對(duì)話或?qū)⑵渥鳛閱栴}研究的學(xué)術(shù)背景，一般域外理論無(wú)法解釋的現(xiàn)象恰恰是我國(guó)學(xué)者做出理論創(chuàng)新的契機(jī)［18］。 我國(guó)警察法學(xué)研究想要破除“后發(fā)劣勢(shì)”造成的研究路徑依賴和自身特色資源研究挖掘不足這兩方面的桎梏。 首先需要在超越規(guī)范法學(xué)研究方法的基礎(chǔ)上發(fā)展出一種適合本土特色的研究中國(guó)警察法“是什么”及“如何存在”的實(shí)證理論，從社會(huì)科學(xué)的開放性研究中引入更多的新方法，采用跨學(xué)科的視角進(jìn)行“交叉學(xué)科”的研究，不斷拓寬研究平臺(tái)以豐富研究素材的可獲取途徑及研究結(jié)果的檢驗(yàn)渠道。 在此基礎(chǔ)上重新回到生活世界，發(fā)現(xiàn)和挖掘警察法的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，研究地方性知識(shí)和本土經(jīng)驗(yàn)如何滲透到警察法學(xué)的價(jià)值和倫理體系中，同時(shí)它們作為約束條件又是如何影響人們的選擇，在警察法的經(jīng)驗(yàn)世界里不斷完善警察法學(xué)基礎(chǔ)理論。

當(dāng)前，一場(chǎng)以“做精機(jī)關(guān)、做優(yōu)警種、做強(qiáng)基層、做實(shí)基礎(chǔ)”為思路的警務(wù)改革正在我國(guó)如火如荼地進(jìn)行，《中華人民共和國(guó)人民警察法》（修訂草案稿）和《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》（修訂公開征求意見稿） 也于今年7 月列入國(guó)務(wù)院2022 年度立法工作計(jì)劃中預(yù)備提請(qǐng)和擬提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律案①詳見：國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)務(wù)院2022 年度立法工作計(jì)劃的通知［EB/OL］.http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-07/14/content_5700974.htm, 2022-11-29.。 警務(wù)實(shí)踐和警察立法的先行對(duì)推進(jìn)警察法學(xué)研究提出了更為迫切的要求。 警察法學(xué)理論不但要厘清當(dāng)下紛繁復(fù)雜的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)并做出預(yù)測(cè)，同時(shí)要將法律規(guī)范、法律原則和法律政策連接成一個(gè)合乎邏輯且無(wú)價(jià)值沖突的規(guī)范體系。 基礎(chǔ)理論學(xué)說(shuō)的發(fā)展是檢驗(yàn)學(xué)科特色和成熟程度的重要指標(biāo)，我國(guó)警察法學(xué)研究尚存在較大的發(fā)展空間：既包括問題意識(shí)的再省思，也包括知識(shí)類型的再審視。 這就需要對(duì)現(xiàn)有的警察法學(xué)研究方法進(jìn)行整合創(chuàng)新，同時(shí)建立學(xué)科之間以及與前沿理論之間的有效對(duì)話機(jī)制，在法律與社會(huì)、本土與域外、現(xiàn)代與傳統(tǒng)的三重張力之下構(gòu)建具有我國(guó)警察法學(xué)自身特色的理論體系，為警察法治的發(fā)展提供支持。