肖 劍 忠

黨的二十大報(bào)告明確提出：“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。”[1]黨內(nèi)監(jiān)督是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，是全面從嚴(yán)治黨的重要保障，是“黨和國家各種監(jiān)督形式中最基本的、第一位的”[2]213。從內(nèi)容角度來說，黨內(nèi)監(jiān)督主要包括政治監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督和作風(fēng)監(jiān)督四個(gè)方面[3]。無論黨內(nèi)監(jiān)督在內(nèi)容方面怎么分類，黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督肯定是黨內(nèi)監(jiān)督的重要組成部分。馬克思主義政黨為了實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義這一神圣使命，為了保持自身的先進(jìn)性和純潔性，普遍把反對(duì)權(quán)力腐敗作為其工作任務(wù)之一。對(duì)于處于執(zhí)政地位且是世界最大規(guī)模執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨來說，反對(duì)權(quán)力腐敗、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，更是其迫切要求和不懈追求?；仡欀袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的探索歷程，分析中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督面臨的特殊難題，思考中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的未來發(fā)展，不僅有助于全面總結(jié)中國共產(chǎn)黨治國理政的科學(xué)經(jīng)驗(yàn)，也有助于健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。

一、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的探索與進(jìn)展

為了實(shí)現(xiàn)黨的遠(yuǎn)大理想和黨在不同時(shí)期的奮斗目標(biāo)，為了保持革命隊(duì)伍的純潔，中國共產(chǎn)黨一直保持著對(duì)權(quán)力腐敗和權(quán)力濫用的警惕，不斷進(jìn)行著黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的探索，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的探索歷程與中國共產(chǎn)黨的奮斗歷程一直相伴始終。

1.從階級(jí)斗爭(zhēng)視域到制度建設(shè)視域：建黨初期至黨的十八大前黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的探索

早在建黨初期，中國共產(chǎn)黨就因?yàn)楣ぷ鹘?jīng)費(fèi)、革命策略等而面臨著黨內(nèi)權(quán)力腐敗和權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)，由此使得其很早就有黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的意識(shí)和行動(dòng)。1926年8月，中共中央就向全黨發(fā)出了《堅(jiān)決清洗貪污腐化分子》的通告，標(biāo)志著黨反腐歷程的開始。1927年4月，中共五大借鑒俄共(布)經(jīng)驗(yàn)，選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會(huì)，從而“在黨內(nèi)創(chuàng)立了防止權(quán)力濫用和腐敗產(chǎn)生的權(quán)力制衡機(jī)制”[4]。隨著革命根據(jù)地的不斷開辟和黨領(lǐng)導(dǎo)的蘇維埃政權(quán)的陸續(xù)建立，黨也在各級(jí)蘇維埃政權(quán)中建立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，執(zhí)行權(quán)力監(jiān)督職能。在中華人民共和國成立之前召開的中共七屆二中全會(huì)上，毛澤東同志就向全黨發(fā)出鄭重警告：“因?yàn)閯倮?，人民感謝我們，資產(chǎn)階級(jí)也會(huì)出來捧場(chǎng)。敵人的武力是不能征服我們的，這點(diǎn)已經(jīng)得到證明了。資產(chǎn)階級(jí)的捧場(chǎng)則可能征服我們隊(duì)伍中的意志薄弱者?？赡苡羞@樣一些共產(chǎn)黨人，他們是不曾被拿槍的敵人征服過的，他們?cè)谶@些敵人面前不愧英雄的稱號(hào)；但是經(jīng)不起人們用糖衣裹著的炮彈的攻擊，他們?cè)谔菑椕媲耙驍≌獭！盵5]很顯然，這是毛澤東同志向全黨發(fā)出的成為執(zhí)政黨之后可能面臨著權(quán)力腐敗風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警。當(dāng)然，由于對(duì)權(quán)力腐敗的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不深，加上受階級(jí)斗爭(zhēng)理論的深刻影響，那時(shí)及至整個(gè)改革開放前的很長一段時(shí)期，毛澤東同志及黨中央都是從階級(jí)斗爭(zhēng)視角將干部腐敗視為受到資本主義制度、作風(fēng)和生活方式腐蝕的結(jié)果，而未認(rèn)識(shí)到這是權(quán)力普遍具有的腐蝕性所導(dǎo)致的結(jié)果。

新中國成立后，包括劉青山、張子善等在內(nèi)的貪污案件的發(fā)生，一方面，證明了權(quán)力的強(qiáng)大腐蝕性和權(quán)力腐敗的嚴(yán)重性，證明了中共七屆二中全會(huì)所提出的防止敵人糖衣炮彈攻擊的正確性；另一方面，也促使黨中央做出了開展“三反”運(yùn)動(dòng)(反貪污、反浪費(fèi)、反官僚主義)和整黨運(yùn)動(dòng)的重大決策。自1951年12月至1952年10月的“‘三反’運(yùn)動(dòng)教育了干部的大多數(shù)，挽救了犯錯(cuò)誤的同志，清除了黨和國家干部隊(duì)伍中的貪污腐敗分子”[6]162。成效顯著的“三反”運(yùn)動(dòng)，“是黨在全國執(zhí)政以后保持黨政機(jī)關(guān)的廉潔，反對(duì)貪污腐敗的初戰(zhàn)”[6]161，也是中國共產(chǎn)黨成立專門機(jī)構(gòu)，采用自上而下和自下而上相結(jié)合的方式，檢查黨員、干部貪污腐敗現(xiàn)象等黨內(nèi)監(jiān)督的成功實(shí)踐。不過，如上所言，那時(shí)黨仍然是從階級(jí)斗爭(zhēng)視角看待“三反”運(yùn)動(dòng)的。毛澤東在為中共中央起草的轉(zhuǎn)發(fā)華北局關(guān)于劉青山、張子善大貪污案調(diào)查處理情況報(bào)告的批語中指出：“必須嚴(yán)重地注意干部被資產(chǎn)階級(jí)腐蝕發(fā)生嚴(yán)重貪污行為這一事實(shí)，注意發(fā)現(xiàn)、揭露和懲處，并須當(dāng)作一場(chǎng)大斗爭(zhēng)來處理。”[7]190-191在為中共中央起草的轉(zhuǎn)發(fā)北京市委關(guān)于“三反”斗爭(zhēng)報(bào)告的批語中，他進(jìn)一步明確提出：“請(qǐng)各級(jí)黨委對(duì)于此事進(jìn)行嚴(yán)密的部署，將此項(xiàng)斗爭(zhēng)當(dāng)作一場(chǎng)大規(guī)模的階級(jí)斗爭(zhēng)看待。”[7]192因此之故，“三反”運(yùn)動(dòng)中的過火斗爭(zhēng)現(xiàn)象也就難以避免。更重要的，從階級(jí)斗爭(zhēng)視角看待權(quán)力腐敗使得黨在很長一段時(shí)期內(nèi)難以找到正確和有效地開展黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督、防止黨員干部權(quán)力腐敗的路徑和辦法，也使得階級(jí)斗爭(zhēng)常因干部腐敗而被誤判，乃至最終被引入黨內(nèi)，導(dǎo)致階級(jí)斗爭(zhēng)擴(kuò)大化。

改革開放后，中國共產(chǎn)黨開始更多地從建立科學(xué)的權(quán)力體制機(jī)制的角度著力，以有序和有效地監(jiān)督權(quán)力、遏制腐敗，保持黨員干部隊(duì)伍的純潔，其突出標(biāo)志是1980年8月18日鄧小平同志在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上所作的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這一重要講話。在這次講話中，鄧小平同志著重從制度視角分析了官僚主義、權(quán)力過分集中、家長制、特權(quán)等諸多權(quán)力運(yùn)行不科學(xué)、不合理現(xiàn)象的原因及其表現(xiàn)和后果。鄧小平同志在這次講話中提出了著名的論斷：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”[8]333“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵8]333黨的十一屆三中全會(huì)后，成立中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，并確立“紀(jì)委”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制度，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度等。所有這些，都是以鄧小平同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人在靠制度建設(shè)的思路下，為加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督、遏制黨內(nèi)腐敗而進(jìn)行的有益實(shí)踐。

然而，客觀地說，從二十世紀(jì)八九十年代至黨的十八大前，由于黨對(duì)腐敗問題的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足，很長一段時(shí)期總是認(rèn)為腐敗是極少數(shù)黨員、干部的問題，加之防治腐敗的制度建設(shè)滯后、制度和紀(jì)律執(zhí)行不到位等諸多因素，導(dǎo)致黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督力度不大，黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。習(xí)近平總書記就此指出：“改革開放以來，我們黨一直抓作風(fēng)問題，規(guī)定文件有幾大框，查處的黨員干部也不少，可為什么屢禁不止甚至愈演愈烈呢？我看就是病原體沒有根除。”[2]163“這么多年，作風(fēng)問題我們一直在抓，但很多問題不僅沒有解決、反而愈演愈烈，很多問題不僅沒有解決，反而變本加厲了?！盵2]161事實(shí)上，黨的十八大后查處的許多省部級(jí)以上干部早在二十世紀(jì)九十年代就開始有貪腐行為，屬于黨的十八大之前的腐敗存量也驗(yàn)證了這一點(diǎn)。根據(jù)筆者對(duì)2015年、2016年、2017年中紀(jì)委網(wǎng)站公布的被查省部級(jí)干部的法院判決結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析：2015年被查的34位省部級(jí)干部中，以權(quán)謀私等犯罪行為始發(fā)時(shí)間為1994年到1999年之間的有9位，始發(fā)時(shí)間為2000年至2008年之間的有21位；2016年被查的27位省部級(jí)干部中，犯罪行為始發(fā)時(shí)間為1993年到1999年的有6位，始發(fā)時(shí)間為2000年到2008年的有14位；2017年被查的41位省部級(jí)干部中，犯罪行為始發(fā)時(shí)間為1992年到1999年之間的有13位，始發(fā)時(shí)間為2000年到2006年的有12位。

2.從嚴(yán)和有效：黨的十八大后加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的進(jìn)展

黨的十八大后，以習(xí)近平同志為核心的新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體在上任伊始就公開宣示：“新形勢(shì)下，我們黨面臨著許多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，黨內(nèi)存在著許多亟待解決的問題。尤其是一些黨員干部中發(fā)生的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義等問題，必須下大氣力解決?！盵9]3尤為可貴的是，習(xí)近平總書記毫不諱言和勇于面對(duì)黨內(nèi)嚴(yán)重的權(quán)力腐敗問題。他在中央全會(huì)、中央紀(jì)委全會(huì)、中央政治局集體學(xué)習(xí)、中央政治局常委會(huì)聽取中央巡視組巡視情況匯報(bào)等黨內(nèi)重要會(huì)議上或重要場(chǎng)合，多次指出了黨內(nèi)的權(quán)力腐敗問題。諸如“區(qū)域性腐敗和領(lǐng)域性腐敗交織，窩案串案增多；用人腐敗和用權(quán)腐敗交織，權(quán)權(quán)、權(quán)錢、權(quán)色交易頻發(fā)；官商勾結(jié)和上下勾連交織，利益輸送手段隱蔽、方式多樣”[9]24，“遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢(shì)頭的任務(wù)艱巨”[9]24；“黨的十八大以后，我們面臨的反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，一些腐敗分子一意孤行，仍然沒有收手，甚至變本加厲。從已經(jīng)查處的案件和掌握的問題線索來看，一些腐敗分子貪腐胃口之大、數(shù)額之巨、時(shí)間之長、情節(jié)之惡劣，令人觸目驚心！有的地方甚至出現(xiàn)了‘塌方式腐敗’”[9]25。對(duì)比以前中央文件的表述和中央領(lǐng)導(dǎo)人的講話，可見習(xí)近平總書記對(duì)于黨內(nèi)嚴(yán)重腐敗的真實(shí)狀況有著清醒的認(rèn)識(shí)，而這正是科學(xué)治理腐敗和強(qiáng)力反腐的基本前提。正是因?yàn)檎晣?yán)峻的反腐形勢(shì)，黨的十八大以來，黨中央本著“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”的鮮明態(tài)度，以“壯士斷腕、刮骨療毒”的決心和勇氣，以“得罪千百人、不負(fù)十四億”[1]的使命和擔(dān)當(dāng)，采取了不敢腐不能腐不想腐一體推進(jìn)的宏觀反腐思路，使得反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利并全面鞏固，“風(fēng)清氣正的黨內(nèi)政治生態(tài)不斷形成和發(fā)展”[1]。

黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督是全面從嚴(yán)治黨和強(qiáng)力反腐的重要內(nèi)容和邏輯延伸。在中國共產(chǎn)黨處于執(zhí)政地位、肩負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的制度背景下，各級(jí)行政和司法機(jī)關(guān)借助部門設(shè)黨組、黨組成為部門領(lǐng)導(dǎo)核心并行使“三重一大”決策權(quán)等主要權(quán)力、黨組(黨委)書記一般兼任部門行政“一把手”等具體制度設(shè)計(jì)，確保了各級(jí)黨組織對(duì)源于人民委托授權(quán)的公權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)。由此也就要求，為了加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督，必須加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督；只有有效的黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督，才有科學(xué)決策和依法行政，才有規(guī)范的權(quán)力行使。黨的十八大以來，隨著全面從嚴(yán)治黨的推進(jìn)，隨著各領(lǐng)域各種制度的建立健全，黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督也得到了顯著強(qiáng)化?！叭涡缘臋?quán)力受到規(guī)制，‘什么都能搞定’夸海口的情況明顯減少?！盵10]筆者也發(fā)現(xiàn)，“我爸是李剛”“我某某家人或親戚是某某領(lǐng)導(dǎo)”之類的權(quán)力炫耀現(xiàn)象近年也大量減少。即便真有權(quán)力任性或權(quán)力炫耀的言行，其結(jié)果無一例外地是當(dāng)事人受到了黨紀(jì)國法的追究，被組織嚴(yán)肅查處。從早些年的“我爸是李剛”事件，到2020年的某藝人學(xué)歷造假事件，都表明權(quán)力任性和權(quán)力炫耀終究要導(dǎo)致權(quán)力翻車。無論是權(quán)力任性現(xiàn)象的減少，還是權(quán)力炫耀現(xiàn)象的減少，都正反映了黨的十八大以來黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的有效性和普遍性。黨的十八大后黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的進(jìn)展突出地體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，健全巡視和巡察監(jiān)督制度以強(qiáng)化黨中央和各級(jí)黨委實(shí)施的自上而下的黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督。巡視監(jiān)督作為黨中央和省級(jí)黨委的監(jiān)督，也是最有力、最有效的黨內(nèi)監(jiān)督。從十八屆中央于2013年上半年開展的第一輪巡視到最新的一輪巡視，每輪巡視前，習(xí)近平總書記都要主持中央政治局常委會(huì)審議中央巡視組巡視工作情況報(bào)告并發(fā)表講話；每輪巡視完，習(xí)近平總書記也要主持中央政治局常委會(huì)聽取中央巡視組巡視情況匯報(bào)并發(fā)表講話。習(xí)近平總書記關(guān)于巡視工作的系列講話涉及巡視工作的定位、任務(wù)和方式方法等。在2013年4月25日中央政治局常委會(huì)審議《關(guān)于中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議研究部署巡視工作情況的報(bào)告》時(shí)，他就明確指出，巡視工作“要圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)這個(gè)中心進(jìn)行”[9]107，要“著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污受賄、腐化墮落等違紀(jì)違法問題”，“著力發(fā)現(xiàn)是否存在買官賣官、拉票賄選、突擊提拔干部等選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗行為”[9]107-108。透過這些講話，可見以習(xí)近平同志為核心的黨中央將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力狀況作為中央巡視組巡視監(jiān)督的重點(diǎn)。同樣地，省級(jí)以下黨委的巡察監(jiān)督也是將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力狀況作為巡察監(jiān)督的重點(diǎn)。由于黨中央和各級(jí)黨委(黨組)一輪又一輪威力強(qiáng)大的巡視和巡察，由于巡視和巡察制度的諸多改進(jìn)和創(chuàng)新，例如，實(shí)現(xiàn)巡視巡察全覆蓋，中央政治局常委會(huì)每次聽取巡視工作情況匯報(bào)和審議巡視工作報(bào)告時(shí)總書記都會(huì)發(fā)表重要講話，巡視組組長一次一授權(quán)、一次一任命，做到巡視組“三個(gè)不固定”(巡視組組長不固定、巡視對(duì)象不固定、巡視組與巡視對(duì)象的關(guān)系也不固定)，提出“兩職”(巡視組在巡視當(dāng)中有重大問題而不能發(fā)現(xiàn)是失職，如果發(fā)現(xiàn)了而沒有如實(shí)報(bào)告是瀆職)要求，開展巡視“回頭看”，進(jìn)行機(jī)動(dòng)式巡視，下沉一級(jí)了解情況，抽查領(lǐng)導(dǎo)干部檔案和個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告，向社會(huì)公開巡視反饋意見及其整改情況，同步指導(dǎo)下級(jí)黨委開展巡視巡察，進(jìn)行提級(jí)巡視巡察等，原先的巡視和巡察制度存在的中央授權(quán)不足、權(quán)威不夠、工作力量不足、工作動(dòng)力不足、工作責(zé)任感不強(qiáng)、巡視覆蓋面不廣、巡視頻率不高、巡視組了解線索渠道不多、巡視工作對(duì)外公開信息不夠、上下聯(lián)動(dòng)不夠等問題得到了有效解決，黨中央和各級(jí)黨委(黨組)的巡視和巡察監(jiān)督得到了顯著加強(qiáng)。許多領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、權(quán)色交易、違規(guī)選拔任用干部、錯(cuò)誤決策等諸多違紀(jì)違規(guī)行使權(quán)力的行為被查處，并產(chǎn)生了強(qiáng)大的震懾效應(yīng)；同時(shí)也促進(jìn)了許多制度的健全、許多制度漏洞的堵塞，進(jìn)而使得更多的黨委(黨組)及領(lǐng)導(dǎo)干部引以為鑒、謹(jǐn)慎用權(quán)，使得許多因?yàn)橹贫嚷┒春捅O(jiān)督缺位而存在的權(quán)力腐敗風(fēng)險(xiǎn)得到消除。

第二，健全紀(jì)律檢查工作領(lǐng)導(dǎo)體制以強(qiáng)化紀(jì)委對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的專責(zé)監(jiān)督。紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)，自然也是對(duì)黨內(nèi)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督成效如何在很大程度上取決于紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制。1982年，黨的十二大做出黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生且對(duì)中央以下的同級(jí)黨委及其成員實(shí)行黨章規(guī)定范圍內(nèi)的監(jiān)督的重大制度調(diào)整，同時(shí)規(guī)定要求建立雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，以增強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的直接領(lǐng)導(dǎo)。此后，中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查體制變?yōu)殡p重領(lǐng)導(dǎo)體制。但也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，雖然黨的十二大通過的新黨章取消了“同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主”的規(guī)定，但事實(shí)上同級(jí)黨委對(duì)紀(jì)委的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過上級(jí)紀(jì)委，這主要由于紀(jì)委辦案首先要向同級(jí)黨委報(bào)告并得到其批準(zhǔn)，紀(jì)檢干部的提拔任用要由同級(jí)黨委決定，紀(jì)檢部門的工作經(jīng)費(fèi)及工作人員的辦公場(chǎng)所和住房等要由同級(jí)政府決定(事實(shí)上最終主要由黨委決定)。因而，這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)際上可以稱作同級(jí)黨委監(jiān)督強(qiáng)、上級(jí)紀(jì)委監(jiān)督弱的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這種領(lǐng)導(dǎo)體制相比以往有進(jìn)步，但也有很大缺陷。其主要缺陷就是無法有效監(jiān)督掌握主要權(quán)力的同級(jí)黨委，特別是握有權(quán)力的黨委政府“一把手”，從而嚴(yán)重地制約了紀(jì)委在黨內(nèi)作為專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施權(quán)力監(jiān)督的成效。鑒于原先的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的制度缺陷，黨的十八大后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)此進(jìn)行了重大改革。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確規(guī)定：“查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置與案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告”，以及“各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主”。這“兩個(gè)為主”的新規(guī)定，使得紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制由同級(jí)黨委監(jiān)督強(qiáng)、上級(jí)紀(jì)委監(jiān)督弱的紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制，變?yōu)橥?jí)黨委監(jiān)督弱、上級(jí)紀(jì)委監(jiān)督強(qiáng)的紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制。這一紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制的重大變革使得紀(jì)委的獨(dú)立性和權(quán)威性大大增強(qiáng)，使得紀(jì)委對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的專責(zé)監(jiān)督更加高效、有力，使得以往紀(jì)委開展黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督經(jīng)常遇到的因?yàn)橥?jí)黨委主要負(fù)責(zé)人的不表態(tài)和不支持而“高高舉鞭，輕輕放下”的現(xiàn)象大大減少。這也正是黨的十八大后數(shù)量眾多的貪腐官員被紀(jì)委查處以及黨政官員普遍敬畏紀(jì)委的重要原因。

第三，完善紀(jì)委派駐監(jiān)督制度以強(qiáng)化權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)部相對(duì)獨(dú)立的黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督。紀(jì)委派駐監(jiān)督是紀(jì)委監(jiān)督的重要組成部分和延伸。從2013年黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出改革紀(jì)委派駐監(jiān)督體制開始，在黨中央的部署和示范下，經(jīng)過2015年和2016年的連續(xù)努力，全黨從中央層面到縣(區(qū)、市)層面，全部實(shí)現(xiàn)了對(duì)包括黨委、人大、政府、政協(xié)四大核心權(quán)力機(jī)構(gòu)以及黨委組織部、黨委宣傳部、黨委統(tǒng)戰(zhàn)部等黨委重要工作部門的派駐監(jiān)督全覆蓋，從而徹底解決了紀(jì)委派駐監(jiān)督覆蓋不全面的問題。此外，紀(jì)委的垂直領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一管理(包括編制、人事關(guān)系、考核、獎(jiǎng)懲、任免等)得到了進(jìn)一步加強(qiáng)，從而徹底解決了長期存在的紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)問題。紀(jì)委的派駐監(jiān)督經(jīng)過黨的十八大后的系列體制改革和制度優(yōu)化，如今不僅實(shí)現(xiàn)縱向維度和橫向維度的全覆蓋，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了角色定位的改變，由協(xié)助駐在部門抓黨風(fēng)廉政建設(shè)變?yōu)槎酱亳v在部門抓黨風(fēng)廉政建設(shè)。紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)對(duì)駐在部門監(jiān)督的重點(diǎn)，就是對(duì)駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督。以杭州市紀(jì)律檢查委員會(huì)和杭州市監(jiān)察委員會(huì)2019年3月18日印發(fā)的《杭州市紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督工作操作辦法(試行)》(簡稱《辦法》)為例，該《辦法》第十五條規(guī)定：“派駐(出)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)‘三重一大’事項(xiàng)的監(jiān)督。”具體內(nèi)容包括：(一)建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位“三重一大”研究事項(xiàng)報(bào)備制度。對(duì)派駐(出)機(jī)構(gòu)未能參加駐在部門研究“三重一大”事項(xiàng)會(huì)議的，駐在部門黨委(黨組)應(yīng)書面征求派駐(出)機(jī)構(gòu)意見，會(huì)后形成的決議應(yīng)及時(shí)報(bào)備。駐在部門二級(jí)單位召開研究“三重一大”事項(xiàng)會(huì)議的，會(huì)后應(yīng)及時(shí)向派駐(出)機(jī)構(gòu)報(bào)備，派駐(出)機(jī)構(gòu)不定期對(duì)報(bào)備情況進(jìn)行抽查。(二)建立對(duì)“三重一大”事項(xiàng)的廉政風(fēng)險(xiǎn)提醒制度。派駐(出)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)報(bào)備的“三重一大”事項(xiàng)進(jìn)行廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，認(rèn)為存在廉政風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)以適當(dāng)方式反饋駐在部門黨委(黨組)?！掇k法》第十六條規(guī)定：派駐(出)機(jī)構(gòu)應(yīng)推動(dòng)駐在部門及其領(lǐng)導(dǎo)班子成員加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，通過多種形式，完善防控體系，扎牢制度籠子，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行。通觀這些規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督直指駐在部門的權(quán)力運(yùn)行，包括“三重一大”事項(xiàng)的決策等?？梢钥隙?，全國其他地區(qū)不乏這樣的制度規(guī)定。同時(shí)，我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中可以發(fā)現(xiàn)，如今許多紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人不僅要列席參加駐在部門或駐在部門二級(jí)單位的黨委(黨組)會(huì)，對(duì)駐在部門的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，而且經(jīng)常接受駐在部門領(lǐng)導(dǎo)干部和普通干部關(guān)于財(cái)務(wù)報(bào)銷、發(fā)放福利、開展活動(dòng)等方面紀(jì)律和制度規(guī)定的咨詢，成為他們所信賴和依靠的行使權(quán)力的把關(guān)者。筆者訪談過的一位某區(qū)紀(jì)委派駐檢察院的紀(jì)檢組長也表示，以前單位領(lǐng)導(dǎo)和黨員對(duì)我們比較隨意，如今對(duì)我們更加敬畏。所有這些都表明，紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)對(duì)駐在部門的監(jiān)督得到顯著加強(qiáng)，業(yè)已成為駐在機(jī)構(gòu)名副其實(shí)的具有相對(duì)獨(dú)立性的異體監(jiān)督的實(shí)施者，成為黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部接受貼身監(jiān)督、時(shí)時(shí)被盯牢、無時(shí)不感到敬畏的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

二、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督面臨的特殊難題分析

展望未來，固然我們可以樂觀期待隨著全面從嚴(yán)治黨的持續(xù)深化、黨內(nèi)監(jiān)督體系的日趨健全、黨內(nèi)政治生態(tài)的不斷改善，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督將變得越來越有力、越來越有效，黨內(nèi)權(quán)力的運(yùn)行越來越規(guī)范，但是，客觀分析和冷靜思考，由中國特殊國情和中國共產(chǎn)黨特殊黨情所產(chǎn)生和引發(fā)的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的特殊困境和突出難題，也必須面對(duì)和破解。

1.黨內(nèi)權(quán)力總量較大會(huì)帶來權(quán)力腐敗風(fēng)險(xiǎn)增大、權(quán)力監(jiān)督成本增加

一般而言，在一定條件下，權(quán)力監(jiān)督的難度與作為監(jiān)督對(duì)象的權(quán)力的總量呈正相關(guān)，黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督也不例外。這也就是說，在一定條件下，如果黨內(nèi)權(quán)力總量較少，則黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督相對(duì)容易；如果黨內(nèi)權(quán)力總量較大，則黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督相對(duì)較難。而黨內(nèi)權(quán)力總量又與組織層次多少、黨員干部數(shù)量多少特別是黨的地位和職責(zé)密切相關(guān)。具體到中國共產(chǎn)黨，由于黨員人數(shù)如今多達(dá)9671.2萬名[11]，組織層次也多達(dá)5個(gè)甚至更多，特別是由于其執(zhí)政黨地位和全面領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)定位，以及實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興直至最終實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義的偉大使命，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)權(quán)力總量顯然必須維持一定的規(guī)模。固然，黨的十九大報(bào)告所提出的和新《黨章》所確認(rèn)的“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，并不意味著黨有權(quán)管各地各領(lǐng)域所有的事，“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)并不是說黨要包攬包辦一切，并不是事無巨細(xì)都抓在手上，要防止越俎代庖，防止陷入事務(wù)主義”[12]；也固然對(duì)于國家權(quán)力監(jiān)督而言，減少權(quán)力、放權(quán)于市場(chǎng)和社會(huì)一般是一種治本之策。但是，對(duì)于中國共產(chǎn)黨這種肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興及至實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義的使命型政黨來說，對(duì)于中國這種趕超型現(xiàn)代化國家來說，也不能秉持消極權(quán)力觀，西施效顰地學(xué)習(xí)西方資本主義國家和政黨，一味地限制國家權(quán)力，一味地減少黨內(nèi)權(quán)力，否則，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的作用發(fā)揮和作為空間必然受到極大的限制，中國在最短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)所有貧困人口全部脫貧、在較短的時(shí)間內(nèi)控制住新冠肺炎疫情并能很好地統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等中國奇跡和中國經(jīng)驗(yàn)就很難出現(xiàn)?？傊?，在權(quán)力既能興利成事也能生腐致弊的“雙刃劍”屬性的事實(shí)面前，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督面臨著中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力總量必須維持一定規(guī)模但又會(huì)因此帶來權(quán)力腐敗風(fēng)險(xiǎn)增大、權(quán)力監(jiān)督成本增加的特殊難題。

2.監(jiān)督任務(wù)繁重但專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)受制于成本而不能無限增加

如前所言，多年以來，紀(jì)委作為中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)專職機(jī)構(gòu)，專門承擔(dān)著黨內(nèi)監(jiān)督(當(dāng)然也包括黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督)的職責(zé)，也正因?yàn)榇耍?016年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》將紀(jì)委的監(jiān)督定位為專責(zé)監(jiān)督。紀(jì)委的專責(zé)監(jiān)督的效能和效果固然主要取決于紀(jì)檢領(lǐng)導(dǎo)體制，不過，也受到紀(jì)委部門自身建設(shè)尤其是隊(duì)伍力量配備的很大影響。黨的十六大以后，為了加強(qiáng)紀(jì)委的監(jiān)督，為了提高紀(jì)委監(jiān)督的成效，黨中央一方面調(diào)整和優(yōu)化了紀(jì)委監(jiān)督的體制和機(jī)制，另一方面加強(qiáng)了紀(jì)檢部門的力量配備。就目前而言，各級(jí)紀(jì)委加上其派駐機(jī)構(gòu)的工作人員隊(duì)伍，顯然是一個(gè)不小的數(shù)字，紀(jì)檢隊(duì)伍顯然是一支“兵多將廣”的隊(duì)伍。同時(shí)，我們必須注意到，作為黨中央和省(自治區(qū)和直轄市)、市(地區(qū)、州)、縣(區(qū)、市)黨委設(shè)立的巡視組或巡察組，其實(shí)同樣屬于黨內(nèi)專門承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)，只不過它們履行的是全面監(jiān)督職責(zé)，它們不能像紀(jì)委一樣辦案以及執(zhí)紀(jì)、問責(zé)。黨的十八大以后，黨內(nèi)監(jiān)督、作風(fēng)建設(shè)、反腐敗等之所以成效顯著，顯然離不開巡視組和巡察組這些專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置，以至于許多黨員和群眾將巡視組和巡察組視為“包青天”“八府巡按”，對(duì)他們寄予厚望。不過，我們?cè)诔浞挚隙o(jì)檢部門力量的加強(qiáng)以及巡視組或巡察組的設(shè)立對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督起著巨大作用、作出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也須清醒地認(rèn)識(shí)到，這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立和工作力量的配備是有不小成本的(包括人頭費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)等)，因而也是有限度的，是不可能無限擴(kuò)張的。這是一方面，與之對(duì)應(yīng)的另一方面是黨內(nèi)權(quán)力的總量將始終維持在一定規(guī)模，黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)將長期繁重。如此也就使得中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督面臨著繁重的黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督任務(wù)，但黨內(nèi)專門的監(jiān)督力量總是有限的特殊難題。

3.決策權(quán)力比較隱蔽而難以監(jiān)督

中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)權(quán)力有多種分類，從主體角度可以分為黨中央的權(quán)力、地方黨委的權(quán)力、部門黨組的權(quán)力、紀(jì)委的權(quán)力、基層黨組織的權(quán)力、黨委組織部的權(quán)力、黨委宣傳部的權(quán)力、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力等；從功能角度可以分為黨內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)是一種區(qū)別于西方國家的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分立的政治性分權(quán)，具有中國特色的功能性分權(quán)，是中國共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的組織內(nèi)分權(quán)和過程性分權(quán)[13]。筆者以為，關(guān)于中國共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的功能性分權(quán)的論述，對(duì)于我們思考如何科學(xué)有效地加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督具有啟迪意義。雖然如有的學(xué)者所指出的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系具有相對(duì)性和層級(jí)性[13]，雖然黨委系統(tǒng)內(nèi)部也有執(zhí)行權(quán)(如下級(jí)黨委相對(duì)上級(jí)黨委和部門黨組相對(duì)同級(jí)黨委就是主要扮演執(zhí)行角色)和監(jiān)督權(quán)(如上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨委的巡視或巡察，以及黨委辦公廳或辦公室設(shè)立的督查部門)，政府系統(tǒng)也有執(zhí)行權(quán)，但就總體而言，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國特色社會(huì)主義政權(quán)體系和黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，黨委系統(tǒng)的確主要是行使決策權(quán)，政府系統(tǒng)主要行使著執(zhí)行權(quán)，紀(jì)委和監(jiān)察委主要行使著監(jiān)督權(quán)。這從二十世紀(jì)五十年代毛澤東同志的“大權(quán)獨(dú)攬、小權(quán)分散。黨委決定，各方去辦”[14]和“大政方針在政治局，具體部署在書記處……具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組”[15]的權(quán)威說法可以得到證明。

從科學(xué)執(zhí)政及確保黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)出發(fā)，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)權(quán)力配置應(yīng)重點(diǎn)放在決策權(quán)。換言之，中國共產(chǎn)黨應(yīng)主要直接掌握各方面各領(lǐng)域重大事項(xiàng)的決策權(quán)。然而，不可否認(rèn)的是，對(duì)黨內(nèi)的決策權(quán)的監(jiān)督也恰是相對(duì)較難的。這是因?yàn)?，在決策環(huán)節(jié)，參與者和知情者往往較少，相應(yīng)地，能夠起到監(jiān)督作用的黨內(nèi)監(jiān)督主體也就較少；而且，出于保密的需要，不少重要事項(xiàng)的決策還不能讓許多人知情和參與。決策環(huán)節(jié)參與者少且比較隱蔽，自然不利于對(duì)黨內(nèi)決策權(quán)的監(jiān)督。相比而言，在執(zhí)行環(huán)節(jié)，因?yàn)橹苯拥膱?zhí)行主體相對(duì)較多，且往往直接關(guān)涉廣大黨員、干部甚至民眾，加之如今執(zhí)法儀和許多場(chǎng)合探頭的應(yīng)用，以及網(wǎng)上辦理具有的留痕功能等，對(duì)黨內(nèi)執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督往往相對(duì)容易和便捷一些。總之，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督還存在著決策權(quán)力比較隱蔽而難以監(jiān)督的特殊難題。

三、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督特殊難題的破解策略

破解中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的特殊難題，必須從中國國情出發(fā)，依據(jù)政治學(xué)和黨建學(xué)的基本原理，堅(jiān)持制度和技術(shù)并重，探索具體策略。

1.堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域廣、抓大事多、管小事少的原則

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力總量必須維持一定規(guī)模，這是我們從中國國情出發(fā)，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的長期執(zhí)政地位所必須堅(jiān)持的基本方針。在此前提下，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域廣、抓大事多、管小事少的原則。所謂領(lǐng)域廣，就是黨治國理政的領(lǐng)域要廣，要領(lǐng)導(dǎo)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等諸多領(lǐng)域，從而確保黨對(duì)國家各方面重要事務(wù)都有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，都負(fù)起責(zé)任來，而不能對(duì)“守夜人”政府頂禮膜拜、亦步亦趨。所謂抓大事多和管小事少，就是黨在多個(gè)領(lǐng)域主要領(lǐng)導(dǎo)重大事務(wù)，主要負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)的決策，而不是大事小事一把抓，把大量的時(shí)間和精力用于諸多小事上。例如，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，黨要管產(chǎn)業(yè)政策、貨幣政策、財(cái)政政策、稅收政策以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技支撐等大事，但對(duì)于企業(yè)投資、企業(yè)招工等諸多小事則不必細(xì)管；再如，在更具體的某個(gè)國有企業(yè)，國有企業(yè)黨委可以也應(yīng)該負(fù)責(zé)決策以下重要事項(xiàng)：貫徹黨中央決策部署和落實(shí)國家發(fā)展戰(zhàn)略的重大舉措、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃，重要改革方案；企業(yè)資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本運(yùn)作和大額投資中的原則性、方向性問題；企業(yè)組織架構(gòu)設(shè)置和調(diào)整，重要規(guī)章制度的制定和修改；涉及企業(yè)安全生產(chǎn)、維護(hù)穩(wěn)定、職工權(quán)益、社會(huì)責(zé)任等方面的重大事項(xiàng)；等等。但是，小額經(jīng)費(fèi)支出、辦公室裝修等諸多小事則不必交由黨委研究討論。這樣一來，既保證了黨對(duì)各領(lǐng)域各方面重大事項(xiàng)的全面領(lǐng)導(dǎo)，保證了黨內(nèi)權(quán)力總量不會(huì)無限制地?cái)U(kuò)張和膨脹，又不至于管了太多太小的事，從而陷入事務(wù)主義，并增加腐敗風(fēng)險(xiǎn)，影響黨的領(lǐng)導(dǎo)效能，降低黨的執(zhí)政效率，增加黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督成本。

2.充分發(fā)揮廣大黨員和群眾的監(jiān)督作用

在如今的信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，一方面，廣大黨員可以通過功能多樣且強(qiáng)大的手機(jī)和電腦、通過大數(shù)據(jù)分析，更有效地收集到黨員及領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法的線索、信息和證據(jù)；另一方面，廣大黨員可以借助保密性強(qiáng)、流程快的網(wǎng)絡(luò)渠道，向中央紀(jì)委和各級(jí)紀(jì)檢部門以及巡視組或巡察組提供線索、信息和證據(jù)。兩者結(jié)合的結(jié)果就是黨員通過舉報(bào)監(jiān)督黨員及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部更容易、更安全、更便捷?？梢哉f，信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代黨員和群眾舉報(bào)監(jiān)督的這些優(yōu)勢(shì)是傳統(tǒng)的在會(huì)上批評(píng)、通過信訪反映問題等監(jiān)督手段和方式所不能比的，是具有廣闊前景的。有媒體報(bào)道，2013年9月2日中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站改版、設(shè)置“舉報(bào)專區(qū)”后，至2014年5月2日，8個(gè)月共收到檢舉控告類網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)74049件，是網(wǎng)站開通前8個(gè)月的近2.5倍[16]。至今，中央紀(jì)委網(wǎng)站一直是廣大黨員、干部和群眾所信賴、所倚重的高效監(jiān)督平臺(tái)。在廣大黨員、干部和群眾一雙雙眼睛的緊盯之下，在一封封舉報(bào)信的牽引和幫助下，許多貪腐官員最終被查處，受到黨紀(jì)國法的嚴(yán)懲。而且，由于網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的進(jìn)步和支撐，黨員收集和掌握的涉及違紀(jì)違法黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部的可靠和有價(jià)值的信息也越來越多，從而減少紀(jì)委后續(xù)調(diào)查的工作量。何況，無數(shù)看得見或看不見、認(rèn)識(shí)或不認(rèn)識(shí)的黨員和群眾，通過手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段時(shí)刻緊盯著黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部，這本身就給黨員及領(lǐng)導(dǎo)干部帶來一種無聲但無處不在的監(jiān)督壓力。總之，在信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，廣大黨員和群眾依靠舉報(bào)這種自下而上的監(jiān)督，可以顯著地提高對(duì)黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的效率和效果，從而達(dá)到在不過多增設(shè)專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)和增加專職監(jiān)督工作力量的前提下，就可以達(dá)到應(yīng)對(duì)繁重的黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督任務(wù)的目的。

3.堅(jiān)持和完善集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合的黨內(nèi)平行監(jiān)督制度

集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制度，是民主集中制的具體化，也是平行黨內(nèi)監(jiān)督的一種具體途徑。由于這一黨內(nèi)監(jiān)督制度所涉及黨內(nèi)權(quán)力主體都要參與黨內(nèi)重大事務(wù)的決策，加之領(lǐng)導(dǎo)班子成員在黨內(nèi)的政治地位一律平等，對(duì)決策事項(xiàng)又都比較了解，且彼此往往知根知底，不存在信息不對(duì)稱，因而，這一制度有助于對(duì)黨內(nèi)決策權(quán)的監(jiān)督。黨的十八大后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央大力加大制度建設(shè)力度，為集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)這一平行黨內(nèi)監(jiān)督的開展創(chuàng)造了良好制度環(huán)境，提供了有力制度保障。這方面的制度支持主要有2015年制定的《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》、2015年首次制定的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》和2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》以及2016年黨的十八屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等。其中，《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》的第十七條針對(duì)集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制度作出具體規(guī)定：“黨的地方委員會(huì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持民主集中制，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬應(yīng)當(dāng)由全會(huì)或者常委會(huì)會(huì)議討論和決定的事項(xiàng)，必須由集體研究決定，任何個(gè)人或者少數(shù)人無權(quán)擅自決定。在集體討論和決定問題時(shí)，個(gè)人應(yīng)當(dāng)充分發(fā)表意見。個(gè)人對(duì)集體作出的決定必須堅(jiān)決執(zhí)行，有不同意見的可以保留，也可以向上級(jí)黨組織報(bào)告。常委會(huì)委員應(yīng)當(dāng)根據(jù)分工和集體決定，勇于擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)，切實(shí)履行職責(zé)；對(duì)不屬于自己分管的工作，也應(yīng)當(dāng)從全局出發(fā)關(guān)心支持，加強(qiáng)研究，積極提出意見和建議。”《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》在第三章第一節(jié)專門針對(duì)集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)作出具體規(guī)定，主要內(nèi)容包括：“黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎(jiǎng)懲，都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論作出決定。黨的委員會(huì)成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實(shí)履行自己的職責(zé)；同時(shí)要關(guān)心全局工作，積極參與集體領(lǐng)導(dǎo)?！币蚨?，認(rèn)真落實(shí)黨委或黨組的集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，充分發(fā)揮黨委(黨組)成員對(duì)集體決策的參與作用，充分發(fā)揮班子成員之間的互相監(jiān)督，借助集體討論和少數(shù)服從多數(shù)等具體規(guī)則，也就有助于更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)黨內(nèi)重大事務(wù)決策權(quán)的監(jiān)督。

4.探索黨委(黨組)會(huì)議決策重大事項(xiàng)時(shí)錄視頻的做法

雖然說2016年的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》也明確規(guī)定：“各種意見和主要理由應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄。討論干部任免事項(xiàng)，還應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄推薦、考察、醞釀、討論決定的情況”，以及有關(guān)重要決定事項(xiàng)的“表決結(jié)果和表決方式應(yīng)當(dāng)記錄在案”，以求達(dá)到黨委或黨組班子科學(xué)決策、民主決策的結(jié)果，防止和避免“一把手”個(gè)人意見壓制集體意見等問題。但是，早些年的現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐表明，還是有領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部存在黨委常委會(huì)或黨組會(huì)討論重要事項(xiàng)的記錄造假問題。這又該如何應(yīng)對(duì)和防范？誠然，巡視組或巡察組在深入細(xì)致地巡視或巡察工作中，可以通過廣泛談話、詳細(xì)比對(duì)和互相印證等辦法發(fā)現(xiàn)問題、找到破綻，然而，這畢竟是一種事后監(jiān)督。除此之外，是否還可以從技術(shù)維度進(jìn)行探索以加強(qiáng)對(duì)黨委(黨組)決策權(quán)的監(jiān)督？筆者一直認(rèn)為：“考慮到未來先進(jìn)技術(shù)的層出不窮，考慮到人人都生活在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代和智能環(huán)境的發(fā)展趨勢(shì)，采取‘制度+技術(shù)’的戰(zhàn)略，堅(jiān)持制度手段監(jiān)督和技術(shù)手段監(jiān)督相結(jié)合，應(yīng)是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的一個(gè)選擇?！盵17]浙江省第十五次黨代會(huì)也提出“全面提升公權(quán)力大數(shù)據(jù)監(jiān)督能力”“探索運(yùn)用數(shù)字化方式全面立體透視察人識(shí)人”[18]等舉措，可見，信息技術(shù)在黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督和國家權(quán)力監(jiān)督中的應(yīng)用正受到越來越多黨委、紀(jì)委及有關(guān)部門的重視。具體到對(duì)于黨內(nèi)決策權(quán)的監(jiān)督，筆者認(rèn)為可以采取對(duì)這些重要會(huì)議錄視頻的技術(shù)手段。在筆者看來，錄視頻簡單易操作，也好保存。只要明確不對(duì)外公布，只是為將來有關(guān)上級(jí)黨組織巡視巡察或有關(guān)部門核查所用這一底線和目的，其操作和實(shí)施就是可行的，是沒有任何國家法律和黨內(nèi)法規(guī)障礙的?？梢钥隙?，一旦黨委常委或黨組每次召開重要會(huì)議決策重要事項(xiàng)都有視頻詳細(xì)記錄他們的言論和行為，且將來可能被上級(jí)黨組織及有關(guān)部門核查，那么，領(lǐng)導(dǎo)班子成員必定會(huì)認(rèn)真按照上述黨內(nèi)法規(guī)履職行事，從而使得集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)不打折扣、不走過場(chǎng)，進(jìn)而使得黨內(nèi)重大事項(xiàng)的決策權(quán)運(yùn)行規(guī)范。

中國共產(chǎn)黨成立已逾百年?！包h的百年歷史，也是我們黨不斷保持黨的先進(jìn)性和純潔性、不斷防范被瓦解、被腐化的危險(xiǎn)的歷史。”[19]未來，中國共產(chǎn)黨還將長期執(zhí)政，要面對(duì)著帶領(lǐng)全體中國人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國家這一長期艱巨的歷史任務(wù)。只要中國共產(chǎn)黨始終不忘初心、牢記使命，始終牢記權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用，總結(jié)自身歷史經(jīng)驗(yàn)，借鑒外部先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，就必將能攻克黨的自我監(jiān)督這一世界性難題和國家治理的“哥德巴赫猜想”[20]，也必將能取得以黨的自我革命推動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行偉大社會(huì)革命的一個(gè)又一個(gè)新的偉大勝利。