杜 志 雄 肖 衛(wèi) 東

黨的二十大報告提出：“全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”糧食事關國運民生，糧食安全是“國之大者”，與社會和諧、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展等息息相關。黨中央、國務院高度重視糧食安全問題，始終把解決全國人民的吃飯問題作為治國理政與安邦的“頭等大事”和“永恒課題”。因此，黨的二十大報告作出的“全方位夯實糧食安全根基”戰(zhàn)略部署內(nèi)涵豐富，意義重大，體現(xiàn)了中央對國家糧食安全的念茲在茲，對端牢中國“飯碗”的高度重視。這一戰(zhàn)略部署不僅對保障國家糧食安全提出了更高要求，而且高度概括了為夯實糧食安全根基從而更好地保障國家糧食安全所要采取的涉及國內(nèi)國外多方面、國內(nèi)糧食生產(chǎn)全過程、生產(chǎn)流通和消費廣領域的系統(tǒng)性、整體性措施，還全面而又明確地界定了我國的糧食安全目標以及確保國家糧食安全的重要措施和重點任務。

一、全方位夯實糧食安全根基的重大意義

1.全方位夯實糧食安全根基是加快補齊國家糧食安全短板的重要路徑

黨的二十大報告提出：“鞏固優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)領先地位，在關系安全發(fā)展的領域加快補齊短板，提升戰(zhàn)略性資源供應保障能力?！秉h的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視糧食安全問題，超過14億人的糧食安全得到有效保障。國內(nèi)糧食安全保障程度正處于歷史上的最好時期，國際糧食市場日益成為我國糧食安全保障的重要組成部分[1]。但由于新冠肺炎疫情席卷全球，俄烏沖突爆發(fā)，外部環(huán)境復雜多變，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力不斷加大，保障國家糧食安全還面臨一系列前所未有的挑戰(zhàn)和風險，存在一些短板和弱項。具體看，這些短板和弱項主要包括國內(nèi)糧食生產(chǎn)供給存在關鍵技術受制約和種業(yè)“卡脖子”問題[2]、耕地數(shù)量緊缺和質(zhì)量降低、水資源短缺和利用低效、糧食儲備流通基礎設施不完善和應急體系不健全、進口環(huán)境不穩(wěn)定和競爭壓力加大[3]、從事糧食生產(chǎn)的勞動力資源不足[4]、糧食消費結(jié)構(gòu)不合理和糧食損失浪費嚴重[5]、世界糧食貿(mào)易鏈接和全球糧食流通運輸存在斷點[6]等。因此，作為國家安全重要組成部分的糧食安全，應通過全方位夯實根基加快補齊其存在的各項短板，加快強化其存在的各個弱項。

2.全方位夯實糧食安全根基是全面推進鄉(xiāng)村振興、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的首要任務

黨的二十大報告提出要“以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興”“全面推進鄉(xiāng)村振興”。中國式現(xiàn)代化離不開農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化就難以實現(xiàn)中國的整體現(xiàn)代化。如果說實施脫貧攻堅戰(zhàn)略是消除鄉(xiāng)村絕對貧困人口、保障實現(xiàn)全面建成小康社會目標的重要措施，那么黨的十九大以來推進鄉(xiāng)村振興則是補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展中所存在短板、保障整體性全面實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要抓手。鄉(xiāng)村振興是促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、突破其對整體現(xiàn)代化制約的重要手段。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施的成效如何，決定著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進程和發(fā)展水平，進而決定著中國式現(xiàn)代化的進程和發(fā)展水平，全面推進鄉(xiāng)村振興對中國式現(xiàn)代化全局具有決定性作用[7]。

2022年3月全國“兩會”期間，習近平總書記在看望參加全國政協(xié)十三屆五次會議的農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界委員并參加聯(lián)組會時強調(diào)：“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須把確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給作為首要任務，把提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力放在更加突出的位置，把‘藏糧于地、藏糧于技’真正落實到位?！币虼?，在全面推進鄉(xiāng)村振興、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的過程中，必須做好糧食這篇大文章，把全方位夯實糧食安全根基作為首要任務，以筑牢糧食安全堅實底板。

3.全方位夯實糧食安全根基是加強農(nóng)業(yè)強國建設的重要方向

黨的二十大報告提出：“加快建設農(nóng)業(yè)強國?！边@是一個在中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展史上具有新意的戰(zhàn)略舉措。習近平總書記多次強調(diào)：“中國要強，農(nóng)業(yè)必須強?！北M管隨著工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重仍在不斷下降(由2012年的9.1%下降到2021年的7.3%)，農(nóng)業(yè)就業(yè)人員不斷減少(由2012年的2.55億人減少到2021年的1.71億人)，但就我國龐大的人口規(guī)模而言，糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給是否充足、穩(wěn)定和安全，仍然決定著我國農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、農(nóng)業(yè)強國建設的基礎是否牢固。

研究表明，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強國具有糧食等農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力強、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系強、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力強、農(nóng)業(yè)科技實力和支撐能力強、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體活力強五大重要標志[8]；世界農(nóng)業(yè)強國具有農(nóng)業(yè)保障能力強等“四強一高”基本特征[9]、保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的基礎支撐強等“六高六強”共同特征[10]。從我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)實以及中外農(nóng)業(yè)發(fā)展的比較看，糧食等農(nóng)產(chǎn)品整體保障能力提升是加快建設農(nóng)業(yè)強國的重點和難點所在，其能力提升程度決定了社會主義現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強國的成色。同時，現(xiàn)階段我國加強農(nóng)業(yè)強國建設，面臨著高物質(zhì)投入依賴型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型不充分、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體承擔市場風險能力較弱、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新支撐農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增長能力不強、農(nóng)業(yè)國際競爭力不明顯等問題，亟須全方位夯實糧食安全的根基從而完成農(nóng)業(yè)強國建設的重要任務。

4.全方位夯實糧食安全根基是推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

黨的二十大報告提出：“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護國家安全和社會穩(wěn)定?！边@是首次在黨的全國代表大會報告中以“國家安全”為題自成一個主要部分予以詳盡論述，說明我國高度重視統(tǒng)籌發(fā)展和安全在全面推進中國式現(xiàn)代化中的戰(zhàn)略地位，強調(diào)要把維護國家安全貫穿于黨和國家工作各方面、全過程，健全國家安全體系，增強維護國家安全能力。

眾所周知，在我國這樣一個人口與土地、水等基礎性資源匹配度較低的人口大國，解決人民吃飽吃好的糧食安全問題從來都不僅是一個簡單的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟問題，而且是一個事關國家整體安全的政治問題。將糧食安全上升為國家整體安全重要組成部分，也是黨的十八大以來我們黨的理論與實踐創(chuàng)新的重要成果之一。2015年7月1日起施行的《國家安全法》第二十二條規(guī)定：“國家健全糧食安全保障體系，保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，完善糧食儲備制度、流通體系和市場調(diào)控機制，健全糧食安全預警制度，保障糧食供給和質(zhì)量安全?！?021年11月，黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》強調(diào)：“保障糧食安全、能源資源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全?！秉h的二十大報告進一步強調(diào)：“確保糧食、能源資源、重要產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全?！庇纱丝梢?，糧食安全是經(jīng)濟安全的首位重要內(nèi)容，是國家安全的重要基礎，也是統(tǒng)籌發(fā)展與安全的重要著力點；全方位夯實糧食安全根基是貫徹落實總體國家安全觀的具體行動，是推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

二、全方位夯實糧食安全根基的重要內(nèi)涵

1.新時代糧食安全的內(nèi)涵

1974年世界糧食大會通過的《世界糧食安全國際約定》首次定義了糧食安全，將其界定為“世界在任何時候都能保持糧食的充足供應，并抵消產(chǎn)量和價格波動對糧食消費的影響”[11]，此后糧食安全的概念和內(nèi)涵不斷豐富和發(fā)展。目前，國際上最權(quán)威且最廣泛使用的是聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)對糧食安全的界定，即“所有人在任何時候都能通過物質(zhì)、社會和經(jīng)濟手段獲得充足、安全和有營養(yǎng)的食物，滿足膳食需要和食物偏好，過上積極和健康的生活”[12]。進入新時代，糧食安全的內(nèi)涵包括供應、獲取、利用、穩(wěn)定性和能動性、可持續(xù)性[13]。糧食安全不僅僅局限于糧食產(chǎn)量、糧食質(zhì)量、糧食結(jié)構(gòu)，還涉及“保產(chǎn)量”與“優(yōu)結(jié)構(gòu)”關系的合理協(xié)調(diào)[14]，以及縱向維度上的供應可持續(xù)性和橫向維度上的生態(tài)、康養(yǎng)等多功能性[4]。新時代保障國家糧食安全，需要關注谷物安全、口糧安全、飼料糧安全和畜產(chǎn)品安全等[15]，需要在糧食數(shù)量安全、食物營養(yǎng)安全、生態(tài)安全、保障能力安全等多元目標下進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)的周密考慮[5]。

2.全方位夯實糧食安全根基的重要目標是“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”

通過上述對糧食安全內(nèi)涵的梳理與分析可知，全方位夯實糧食安全根基首先要明確糧食安全的目標，即黨的二十大報告所指出的“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。我國是一個人口大國，盡管我國糧食產(chǎn)量在黨的十八大以來持續(xù)保持了穩(wěn)定增長，基本上可以穩(wěn)定在每年6.5億噸的水平之上，但由于隨著居民收入水平提升帶來的消費提檔升級對糧食的需求還在上升，包括土地和勞動力在內(nèi)的國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本不斷上升對糧食產(chǎn)量增長的抑制性增強，世界糧食可貿(mào)易量水平相對恒定且世界糧食供應鏈不穩(wěn)定導致糧食進口存在風險，真正端牢中國人的飯碗、保障糧食安全實際上仍然是一件十分不容易的事。

食為政首，谷為民命。正因如此，黨的十八大以來，習近平總書記多次反復強調(diào)，“只有把飯碗端在自己手中才能保持社會大局穩(wěn)定”；“保障好初級產(chǎn)品供給是一個重大戰(zhàn)略性問題，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧”；“決不能在吃飯這一基本生存問題上讓別人卡住我們的脖子”；“對糧食安全不能有絲毫松懈”。因而，全方位夯實糧食安全根基的重要目標是“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。

需要指出的是，“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”，其中所指的“飯碗”，絕不是“飯碗”本身，而是“飯碗”里裝的“糧食”。在國家統(tǒng)計局統(tǒng)計口徑上，糧食包含谷物(小麥、稻谷、玉米和雜糧)、豆類(大豆、綠豆、紅小豆)和薯類。稻谷、小麥是重要主糧，是確保谷物基本自給、口糧絕對安全的根本。玉米是主糧，大豆是食用油、食用蛋白、飼用蛋白的主要來源，它們在保障我國糧食安全、維護多元穩(wěn)定的國際經(jīng)濟格局和經(jīng)貿(mào)關系中均占有舉足輕重的地位。同時，2022年3月全國“兩會”期間，習近平總書記在看望參加全國政協(xié)十三屆五次會議的農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界委員并參加聯(lián)組會時強調(diào)：“要樹立大食物觀，從更好滿足人民美好生活需要出發(fā)，掌握人民群眾食物結(jié)構(gòu)變化趨勢，在確保糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等各類食物有效供給，缺了哪樣也不行?！边@表明，在全面建成小康社會后，僅僅保障糧食的供給是不夠的，還需要供給大量除了糧食之外的食物，切實保障國家食物供給安全[16]。讓“中國人的飯碗牢牢端在自己手中”，不僅要堅守糧食數(shù)量這條底線，還要遵循食品安全這個前提，更為重要的是要把握食物質(zhì)量這一方向[17]。

3.“全方位”高度概括和濃縮了保障糧食安全的全過程和系統(tǒng)性措施

從以上糧食安全的內(nèi)涵可以看到，糧食安全是一個十分復雜的有機系統(tǒng)，既涉及糧食生產(chǎn)和供給問題，也涉及糧食需求和消費問題，同時與食品分配系統(tǒng)(例如倉庫、流通、運輸設施及能力等)關系緊密[18]。糧食安全是一個關于糧食生產(chǎn)技術和投入品供給(產(chǎn)前)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式(產(chǎn)中)以及收儲運銷和最終消費(產(chǎn)后)的系統(tǒng)和連續(xù)的工程。黨的二十大報告以“全方位”高度概括和濃縮了夯實糧食安全根基、保障糧食安全的全過程、各領域、各方面和系統(tǒng)性措施。

“全方位”意味著要改變過去在糧食產(chǎn)業(yè)上“重生產(chǎn)、輕流通，重收購、輕加工，重儲備、輕市場”的傳統(tǒng)思維與做法，將糧食品種研發(fā)與繁育、生產(chǎn)與加工、運輸與儲備、銷售與消費、品牌與服務等各個環(huán)節(jié)和主體鏈接成緊密關聯(lián)、有機銜接、聯(lián)動配套、協(xié)同發(fā)展的有機整體和完整鏈條，推進糧食產(chǎn)業(yè)延鏈、補鏈、壯鏈、優(yōu)鏈，實現(xiàn)從抓糧食生產(chǎn)到抓糧食全產(chǎn)業(yè)鏈、從抓糧食產(chǎn)品到抓糧食產(chǎn)業(yè)體系、從聚焦糧食產(chǎn)業(yè)鏈到聚焦產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈價值鏈“三鏈協(xié)同”和產(chǎn)購儲加銷“五優(yōu)聯(lián)動”的加快轉(zhuǎn)變。這就要求，高度重視耕地和良種對于保障糧食安全的重要作用，將“嚴守十八億畝耕地紅線”、打贏種業(yè)“翻身仗”視為保障糧食安全的前提性措施；高度重視糧食生產(chǎn)鏈對于保障糧食安全的核心作用，將保護種糧農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)政府的積極性等視為保障糧食安全的基礎性措施；高度重視糧食產(chǎn)后收獲、儲運、流通和分配以及消費環(huán)節(jié)對保障糧食安全的關鍵作用，將這些環(huán)節(jié)的減損降廢視為保障糧食安全的重要補充性措施；高度重視糧食支持政策的分品種、分層次、分區(qū)域改革[19]。

黨的二十大報告提出：“全面落實糧食安全黨政同責?！边@要求，保障糧食安全在“輔之以利”的同時要“輔之以義”，通過嚴格實施糧食安全黨政同責制及責任考核制，夯實糧食安全的政府責任。2022年中央一號文件提出：“主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要保面積、保產(chǎn)量，不斷提高主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力，切實穩(wěn)定和提高主銷區(qū)糧食自給率，確保產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食基本自給。”這意味著，主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都有糧食安全目標，三大區(qū)域要糧食安全責任一起扛，要有差異化的糧食安全責任考核機制，共同端牢中國飯碗。

三、全方位夯實糧食安全根基的重點任務

1.樹立“大食物觀”，構(gòu)建新時代國家糧食安全保障新體系

黨的十八大以前，我國長期堅持“立足國內(nèi)資源，實現(xiàn)糧食基本自給”的國家糧食安全戰(zhàn)略。黨的十八大以來，中央與時俱進地對國家糧食安全戰(zhàn)略進行了重大調(diào)整，科學確立并有效實施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全新戰(zhàn)略，確?！肮任锘咀越o、口糧絕對安全”，引領推動了糧食安全的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。當前，我國糧食安全和食物保障已步入保障城鄉(xiāng)居民基本營養(yǎng)與健康需要的新階段[20]，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家對糧食安全保障、食物有效供給也提出了更高、更加全面的要求。同時，黨的二十大報告提出：“樹立大食物觀，發(fā)展設施農(nóng)業(yè)，構(gòu)建多元化食物供給體系?！薄按笫澄镉^”順應了我國城鄉(xiāng)居民食物消費結(jié)構(gòu)不斷升級的變化趨勢，不僅為我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展指明了新的方向，而且為新時代在更高層次上保障國家糧食安全開辟了新的路徑。由此，全方位夯實糧食安全根基的首要任務就是要樹立“大食物觀”，構(gòu)建新發(fā)展階段上具有更高層次、更高效率、更高質(zhì)量、更可持續(xù)等特點的國家糧食安全保障新體系。

第一，在保障目標上，要從聚焦單一的“保數(shù)量”向突出多元的“保數(shù)量”“保多樣”“保質(zhì)量”“保熱量”“保蛋白”等拓展，從滿足基本溫飽的“吃得飽”向強化全面多元的“吃飽吃好”“營養(yǎng)健康”“豐富多樣”“均衡搭配”拓展。

第二，在保障范圍上，基礎和重點仍是傳統(tǒng)糧食觀下的?！懊状印?，尤其是口糧絕對安全，但要向大食物觀下的保障“菜籃子”“油瓶子”“肉盤子”“奶箱子”“果盒子”“糖罐子”等拓展，著力實現(xiàn)各類食物市場需求與市場供給的動態(tài)均衡，更好地滿足人民群眾日益增長的對多元化、健康化食物的消費需求。

第三，在保障資源上，要在保護好生態(tài)環(huán)境的前提下，深入推進農(nóng)業(yè)和糧食產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全方位、多途徑、廣渠道地開發(fā)食物資源，更多地豐富食物品種，推動保障資源從耕地資源向整個國土資源拓展，從傳統(tǒng)農(nóng)作物和畜禽資源向更豐富的生物資源拓展，加快形成與市場需求相適應、與資源環(huán)境承載力相匹配的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)空間布局；形成向耕地、森林、草原、江河湖海等整個國土資源和設施農(nóng)業(yè)要食物，向植物、動物、微生物等要熱量、要蛋白的多元化食物供給體系。

2.嚴格落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，全方位夯實糧食安全的物質(zhì)根基

黨的二十大報告提出：“牢牢守住十八億畝耕地紅線?！?013年12月23日，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)：“保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。農(nóng)民可以非農(nóng)化，但耕地不能非農(nóng)化。如果耕地都非農(nóng)化了，我們賴以吃飯的家底就沒有了。十八億畝耕地紅線仍然必須堅守，同時還要提出現(xiàn)有耕地面積必須保持基本穩(wěn)定?！备厥峭恋氐木A，也是糧食生產(chǎn)根基[21]。保障新時代國家糧食安全，要嚴格落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，從戰(zhàn)略和全局的高度全面把握守住十八億畝耕地紅線、提升耕地質(zhì)量的極端重要性，全方位夯實糧食安全的物質(zhì)基礎。

第一，強化耕地占補平衡。建立健全補充耕地立項、實施、驗收、管護等環(huán)節(jié)的全程監(jiān)管機制，嚴格新增耕地核實、認定和監(jiān)管，確保能夠有效補充可長期穩(wěn)定利用的耕地，努力實現(xiàn)所補充耕地能夠達到的產(chǎn)能與所占耕地的產(chǎn)能相當[22]。打通土地整治相關政策，通過統(tǒng)籌實施土地綜合整治、高標準農(nóng)田建設等項目，使產(chǎn)生的新增耕地經(jīng)核定后用于補充耕地任務，確保在數(shù)量上“補足”。實施土地平整、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護等工程，保證補充耕地具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的基礎設施條件；加強建設占用耕地耕作層剝離再利用、新增耕地后期培肥改良等措施，提高耕地質(zhì)量等級和產(chǎn)能，確保在質(zhì)量上“補優(yōu)”。

第二，建立耕地“全要素”保護制度。切實轉(zhuǎn)變只注重耕地數(shù)量和質(zhì)量保護、輕生態(tài)等其他要素保護的理念，逐步形成數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、空間、時間五大要素并重的認知，確立耕地資源“全要素”保護制度，形成耕地用途管制、整治提質(zhì)、產(chǎn)能提升、空間規(guī)劃、流轉(zhuǎn)增值、權(quán)益保障“六位一體”融合機制。要做好耕地全流程監(jiān)管，將耕地數(shù)量穩(wěn)定、質(zhì)量提升、生態(tài)利用三個重要維度作為抓手[23]，盡快形成以耕地用途管制為核心的耕地使用和保護制度，確保優(yōu)質(zhì)耕地資源盡可能多地用于糧食安全保障項目上[24]。將一般耕地、永久基本農(nóng)田、高標準農(nóng)田等全部納入土地用途管制，實現(xiàn)耕地用途管制的類型全覆蓋。嚴格落實永久基本農(nóng)田特殊保護制度，確保永久基本農(nóng)田重點用于糧食生產(chǎn)。嚴格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，健全一般耕地“進出平衡”制度，嚴格耕地用途轉(zhuǎn)用監(jiān)督。嚴格永久基本農(nóng)田占用與補劃，健全永久基本農(nóng)田儲備區(qū)制度。堅決遏制耕地“非農(nóng)化”，防止基本農(nóng)田“非糧化”。

第三，加強高標準農(nóng)田建設。把高標準農(nóng)田建設擺在更加突出的位置，作為落實糧食安全和耕地保護“黨政同責”的重要內(nèi)容，扎實推進逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田。建立健全高標準農(nóng)田建設政府投入保障機制，壓實省級政府主要投入責任。充分發(fā)揮政府投入引導和撬動作用，有序引導金融資本、社會資本和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投入高標準農(nóng)田建設。實施區(qū)域化整體建設，在潛力大、基礎條件好、積極性高的地區(qū)，推進高標準農(nóng)田建設整區(qū)域示范。抓好高標準農(nóng)田建設管理和技術服務兩支隊伍建設，加快形成層次清晰、上下銜接的專業(yè)化人才隊伍體系。

第四，壓實耕地保護責任。全面實行耕地保護黨政同責，試點探索耕地保護責任制，嚴格考核、一票否決，從嚴查處各類違法違規(guī)占用耕地或改變耕地用途行為，確保十八億畝耕地“實至名歸”。鼓勵推行建立田長制，以分級聯(lián)動、全覆蓋的耕地保護網(wǎng)格化監(jiān)管，將耕地保護責任落實到人頭、部門、網(wǎng)格，壓實壓緊耕地保護責任。嚴格落實耕地衛(wèi)片監(jiān)督和土地衛(wèi)片執(zhí)法，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)監(jiān)管和村(社區(qū))管護，形成以行政村為耕地保護網(wǎng)格單元、村(社區(qū))全覆蓋的耕地保護網(wǎng)格化監(jiān)管格局。推動建立耕地保護責任落實與基層干部績效評價掛鉤的獎懲機制。

3.加快培育發(fā)展糧食全產(chǎn)業(yè)鏈，全方位夯實糧食安全的產(chǎn)業(yè)根基

2022年4月，習近平總書記在海南省考察時強調(diào)：“要深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加強農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈建設。”2019年3月全國“兩會”期間，習近平總書記在參加河南代表團審議時指出：“抓住糧食這個核心競爭力，延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、打造供應鏈，不斷提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力?！币虼耍Ｕ闲聲r代的國家糧食安全，要深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷健全現(xiàn)代化糧食產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，有效構(gòu)建“從田間到餐桌”的糧食全產(chǎn)業(yè)鏈，全方位夯實糧食安全的產(chǎn)業(yè)根基。

第一，在糧食產(chǎn)業(yè)鏈前端，要確保糧食種子安全、糧食生產(chǎn)所需的高效化肥和低毒農(nóng)藥等投入品安全。種子是農(nóng)業(yè)的“芯片”，最為關鍵的是要打贏種業(yè)“翻身仗”。要圍繞保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給深入實施種業(yè)振興行動，加快開展種業(yè)領域關鍵技術、核心技術和“卡脖子”技術的集中攻關，實現(xiàn)種業(yè)科技的高度自立自強、種子來源的真正自主可控，確保使用中國種子生產(chǎn)糧食產(chǎn)品，更好地保障中國糧食安全。持續(xù)增加對農(nóng)業(yè)科研和技術推廣的投入，同時結(jié)合農(nóng)業(yè)科技體制改革，使農(nóng)業(yè)科技發(fā)展能適應糧食生產(chǎn)發(fā)展的需要，更好地滿足農(nóng)民種糧對各種技術的需求。強化并充分發(fā)揮種業(yè)企業(yè)在打好種業(yè)“翻身仗”中的主力作用。促進各類創(chuàng)新要素向種業(yè)企業(yè)集聚，打造一批具有強大規(guī)模經(jīng)濟效應和范圍經(jīng)濟效應、顯著技術創(chuàng)新外溢效應和強大國際市場競爭力的大型種業(yè)企業(yè)，加快形成以種業(yè)企業(yè)為主體、以市場為導向、科研機構(gòu)與企業(yè)分工協(xié)作、“產(chǎn)學研用”深度融合的種業(yè)科技創(chuàng)新體系與支撐體系。加強各類國家級、省級種業(yè)共性技術平臺建設，推動種業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上中下游、大中小企業(yè)之間的融通創(chuàng)新。

第二，在糧食產(chǎn)業(yè)鏈中端，要加快新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新，培育發(fā)展壯大類型多樣的高效率、高收益糧食生產(chǎn)與經(jīng)營主體。突出抓好農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場兩類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和社會化服務組織，健全主體分工機制，賦予農(nóng)村雙層經(jīng)營體制新的時代內(nèi)涵，不斷提高農(nóng)業(yè)資源效率與經(jīng)營效率。支持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)多種糧、種好糧。完善生產(chǎn)者補貼、糧食主產(chǎn)區(qū)補貼政策，加快推進三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險主產(chǎn)省產(chǎn)糧大縣全覆蓋，不斷建立健全農(nóng)民種糧收益的合理保障機制以及糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制，確保農(nóng)民種糧能夠獲得合理收益、糧食主產(chǎn)區(qū)政府抓好糧食生產(chǎn)有積極性。積極探索新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動小農(nóng)戶發(fā)展糧食生產(chǎn)的機制，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在穩(wěn)糧保供中的作用發(fā)揮機制，開展糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體規(guī)范化管理、市場化經(jīng)營、標準化生產(chǎn)試點試驗。采取有效措施充分發(fā)揮農(nóng)墾系統(tǒng)作為商品糧生產(chǎn)的“國家隊”作用。以“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”為抓手，統(tǒng)籌推動糧食精深加工與初加工、綜合利用加工的綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高糧食產(chǎn)品附加值和綜合效益。鼓勵、支持各地積極創(chuàng)建糧食產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，促進糧食一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

第三，在糧食產(chǎn)業(yè)鏈后端，既要做好糧食儲備體系、運輸體系建設和供應鏈的優(yōu)化完善工作，更要抓好糧食生產(chǎn)后各環(huán)節(jié)的節(jié)約和減損工作。2020年以來新冠肺炎疫情的嚴峻形勢和考驗讓我們更加清醒地認識到，加強政府對糧食產(chǎn)業(yè)運行和糧食安全的宏觀調(diào)控成為當務之急和重大課題。要加快構(gòu)建與大國地位相符、政府儲備與企業(yè)社會責任儲備有機結(jié)合并互為補充的國家糧食儲備調(diào)控體系，以充足儲備的確定性來應對國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的不確定性和不穩(wěn)定性，守護管好“大國糧倉”，確保平時“備得足”“儲得好”，關鍵時刻“調(diào)得出”“運得走”“供得上”。運用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術對糧食供應鏈風險進行預測與評估，健全糧食安全應急預案和快速反應機制，構(gòu)建多部門聯(lián)合聯(lián)動和協(xié)同高效的糧食產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈運行監(jiān)測平臺，持續(xù)增強糧食安全風險防范應對能力。

同時，數(shù)據(jù)顯示，當前，我國糧食在儲藏、運輸和加工等產(chǎn)后環(huán)節(jié)，每年損失量在700億斤以上，除消費環(huán)節(jié)的糧食產(chǎn)后損失率達15.69%[25]。據(jù)有關科研單位和專家測算，僅農(nóng)戶儲藏、運輸、加工等環(huán)節(jié)每年損失浪費的糧食，相當于2億人一年的口糧。每年在食品鏈各環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的糧食損失和浪費有上億噸，相當于6.72億人一年的口糧[26]。要加快推進環(huán)保糧食烘干設施裝備應用，支持引導農(nóng)民科學儲糧，推進糧倉設施分類分級和信息化管理，探索開展綠色倉儲提升行動和綠色儲糧標準化試點，促進糧食儲存環(huán)節(jié)減損。結(jié)合糧食不合理庫存消化，引導稻谷和小麥適度加工、玉米精深加工適度有序發(fā)展，減少資源浪費和營養(yǎng)流失。完善運輸基礎設施和裝備，健全農(nóng)村糧食物流服務網(wǎng)絡，大力發(fā)展標準化、信息化、規(guī)范化的散糧運輸方式和多式聯(lián)運模式，促進糧食在運輸環(huán)節(jié)的減損。積極探索發(fā)展各種類型的“糧超對接”“糧企對接”“糧校對接”“糧批對接”等直接采購、直接供給模式，加快“放心糧油”等品牌建設和“中央廚房”“主食廚房”經(jīng)營管理模式建設，暢通糧食供應“最后一公里”。加大宣傳力度，積極營造節(jié)糧減損、制止糧食浪費的良好社會氛圍，減少糧食消費環(huán)節(jié)浪費。

4.統(tǒng)籌利用國內(nèi)國際兩個市場兩種資源，全方位夯實糧食安全的“雙循環(huán)”根基

黨的二十大報告提出：“依托我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，以國內(nèi)大循環(huán)吸引全球資源要素，增強國內(nèi)國際兩個市場兩種資源聯(lián)動效應，提升貿(mào)易投資合作質(zhì)量和水平?！蔽覈m然地大物博，但在糧食安全保障上仍然面臨耕地不足、水資源短缺等短板，需要擴大國外農(nóng)業(yè)資源供給。新發(fā)展格局下保障糧食安全的關鍵在于暢通糧食經(jīng)濟的“內(nèi)外統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)互促”國內(nèi)國際雙循環(huán)[1]。因此，為滿足超大規(guī)模的糧食市場需求，既要立足國內(nèi)確保糧食基本自給、口糧絕對安全，又要深度參與全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈分工和合作，統(tǒng)籌利用國內(nèi)國際兩個市場兩種資源，全方位夯實糧食安全的“雙循環(huán)”根基。糧食安全“雙循環(huán)”是指以國內(nèi)糧食市場為主，立足糧食內(nèi)需潛力和創(chuàng)新驅(qū)動，暢通國內(nèi)糧食經(jīng)濟大循環(huán)，同時進一步擴大農(nóng)業(yè)對外開放，重塑國際糧食經(jīng)濟外循環(huán)，從而形成國內(nèi)國際糧食經(jīng)濟的雙循環(huán)良性互動。

第一，構(gòu)建國內(nèi)生產(chǎn)、國際貿(mào)易、消費需求“三元平衡”的糧食供需體系，增強糧食經(jīng)濟國內(nèi)國際雙循環(huán)互促動力。一方面，需要通過打好耕地“保護戰(zhàn)”、打贏種業(yè)“翻身仗”、攻克科技“攻堅戰(zhàn)”推動國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展補短板、轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，夯實國內(nèi)糧食穩(wěn)產(chǎn)保供的能力基礎，暢通糧食經(jīng)濟國內(nèi)循環(huán)，從而以糧食經(jīng)濟國內(nèi)循環(huán)的確定性有效應對全球糧食市場的沖擊、國際循環(huán)的外部風險和不確定性。另一方面，需要將融入全球糧食市場、確保全球糧食供應鏈的戰(zhàn)略，主動作為新時代保障國家糧食安全的重要組成部分，需要用全球化的思維來增強海外糧食供應鏈的穩(wěn)定性和安全可控性。

第二，實施糧食適度進口戰(zhàn)略和多元化進口戰(zhàn)略。黨的十八大以來，“適度進口”一直是國家糧食安全新戰(zhàn)略的重要組成部分，應從這一戰(zhàn)略定位出發(fā)，摒棄只是將“適度進口”作為一種短期市場調(diào)劑的傳統(tǒng)做法，抓緊制定長期糧食國際貿(mào)易戰(zhàn)略，加強進口糧食規(guī)劃指導，對糧食“適度進口”作出長期的戰(zhàn)略安排。農(nóng)產(chǎn)品進口多元化是我國今后更靈活、更高效統(tǒng)籌利用國外農(nóng)業(yè)資源、調(diào)節(jié)國內(nèi)供需的重要路徑[27]。因此，應實施糧食多元化進口戰(zhàn)略，分糧食品種優(yōu)化“適度進口”的多元化來源地、渠道與運輸線路布局，降低單一糧食產(chǎn)品單一國家的進口依存度，推動糧食產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的企業(yè)之間加強協(xié)作，通過簽訂長期協(xié)議等途徑加快形成互利共贏、穩(wěn)定可靠的糧食經(jīng)貿(mào)關系。具體看，要繼續(xù)穩(wěn)定和擴大從美國等北美國家的糧食進口，持續(xù)深化與巴西、阿根廷等南美國家的農(nóng)業(yè)與糧食合作，堅持把黑海地區(qū)作為實施包括玉米、大麥、大豆、食用植物油等糧食或者食物“適度進口”多元化的重要目標區(qū)域[28]。

第三，全方位深度參與全球農(nóng)業(yè)分工與糧食安全治理，不斷提升制度性話語權(quán)。加快培育發(fā)展具有較強全球農(nóng)業(yè)資源配置能力、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈整合能力的全球性大型農(nóng)業(yè)與糧食企業(yè)或者集團。推動涉農(nóng)企業(yè)“走出去”，積極開展對外農(nóng)業(yè)交流與合作，尤其是以“集群式”“鏈條式”深度嵌入全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈，不斷提升我國農(nóng)業(yè)對外投資的產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈一體化水平，增強我國糧食產(chǎn)業(yè)與市場的國際競爭力和影響力。鼓勵、支持涉農(nóng)企業(yè)采取租賃和買賣土地、直接建廠、合作共建、投資并購、技術合作與援助、訂單農(nóng)業(yè)等方式布局重點國家和糧食作物，開拓國外可利用資源。積極參與境外農(nóng)業(yè)基礎設施建設，建設一批農(nóng)機裝備研發(fā)基地和生產(chǎn)基地，開展農(nóng)機裝備制造合作。深入推進“一帶一路”建設，繼續(xù)將糧食進口渠道的重心從傳統(tǒng)的歐美布局轉(zhuǎn)向“一帶一路”區(qū)域[29]，充分發(fā)揮其拓展農(nóng)業(yè)國際合作、促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量對外開放的平臺作用，創(chuàng)建農(nóng)業(yè)與糧食安全國際合作新格局。充分利用世界貿(mào)易組織(WTO)、二十國集團(G20)、上海合作組織、中國—東盟等全球平臺與雙邊多邊機制，推動制定真正反映發(fā)展中國家利益訴求、體現(xiàn)農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的全球農(nóng)業(yè)合作、貿(mào)易、投資新規(guī)則等，增強中國話語權(quán)。加強全球糧食貿(mào)易風險監(jiān)測體系、預警體系與應急體系建設，提高應對全球糧食市場波動與風險的能力。