何文炯

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058)

岳經(jīng)綸

(中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 廣州 510275)

張 翼

(中國社會科學(xué)院 社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100732)

向德平

(華中科技大學(xué) 社會學(xué)院，湖北 武漢 430074)

黃晨熹

(華東師范大學(xué) 社會發(fā)展學(xué)院，上海 200241)

建設(shè)公平統(tǒng)一的社會保障制度

何文炯

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058)

現(xiàn)代社會中，社會保障是每一個社會成員的基本權(quán)益，而社會保障最核心的理念是促進(jìn)社會公平，因此社會保障制度設(shè)計和政策制定以公平為要。在我國，社會保障實踐有悠久的歷史，但在相當(dāng)長的歷史階段以社會救助為主，而且項目很少，主要是災(zāi)害救助。中華人民共和國成立以后，國家建立了面向工薪勞動者的勞動保險制度和面向公職人員的社會保障制度，并增設(shè)了社會救助和公共福利項目。改革開放以后，國家在社會保障領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革探索，實現(xiàn)了社會保障制度轉(zhuǎn)型、項目增多和惠及范圍擴(kuò)展，其成就舉世矚目。同時應(yīng)該看到，由于我國現(xiàn)行社會保障制度是在改革探索中逐步形成的，加上歷史慣性和經(jīng)濟(jì)社會文化等多種因素的制約，社會保障體系中的項目設(shè)置、制度政策和運(yùn)行規(guī)則等不全統(tǒng)一，這就使得社會成員的社會保障權(quán)益不一致，影響了社會保障制度的公平性。黨的二十大報告提出“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系”，再次把社會保障的“公平統(tǒng)一”放到十分重要的位置上。據(jù)此，需要從以下幾個方面穩(wěn)步推進(jìn)社會保障制度的“公平統(tǒng)一”。

一、規(guī)范社會保障項目設(shè)置

社會保障有基本保障與補(bǔ)充保障之分，二者合之，稱為多層次社會保障體系。其中基本保障是基于社會成員的基本風(fēng)險保障需要和政府的基本職責(zé)，由政府利用國家強(qiáng)制力組織實施的社會保障項目，旨在保障社會成員的基本生存、基本發(fā)展和基本需求，屬于基本公共服務(wù)的范疇，因而這類社會保障項目必須體現(xiàn)國民權(quán)益的平等性、統(tǒng)一性和項目設(shè)置的規(guī)范性、嚴(yán)肅性。然而，目前由政府組織實施的部分社會保障項目功能定位不清晰，某些項目之間職能交叉重復(fù)，同時也有一些領(lǐng)域的基本保障缺失，導(dǎo)致某些方面保障不足與保障過度并存，社會保障資源配置不合理，甚至存在浪費(fèi)的現(xiàn)象。

為此，要以系統(tǒng)科學(xué)理論為指導(dǎo)，加強(qiáng)社會保障領(lǐng)域的整體性設(shè)計，使整個社會保障體系變得更加簡潔、清晰，同時建立這一體系能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會變遷的機(jī)制。一是采用科學(xué)有效的方法，全面分析社會成員所面臨的基本風(fēng)險，形成基本風(fēng)險保障需求清單，再對照現(xiàn)行的項目清單，按照“織密網(wǎng)”的要求，提出優(yōu)化社會保障項目設(shè)置的方案。二是按照“合并同類項”的原則，逐步歸并現(xiàn)行社會保障體系中的若干項目，以降低制度運(yùn)行成本，如將高齡津貼與基本養(yǎng)老保險制度整合，將城鄉(xiāng)居民大病保險并入基本醫(yī)療保險制度等。三是積極創(chuàng)造條件，鼓勵和支持部分項目整合，如職工基本醫(yī)療保險制度與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的整合、職工基本養(yǎng)老保險制度與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的整合、城鄉(xiāng)最低生活保障兩項制度的整合等。

二、統(tǒng)一社會保障待遇規(guī)則

社會保障制度目標(biāo)需要通過社會保障待遇給付來實現(xiàn)，這種給付可以是現(xiàn)金，可以是實物，也可以是服務(wù)。社會保障項目的待遇旨在滿足社會成員的基本需要，因而需要統(tǒng)一的規(guī)則，以體現(xiàn)國民基本保障權(quán)益的公平性。當(dāng)然，這種統(tǒng)一，并非簡單地以等量的資金來衡量，而是根據(jù)社會成員所在地區(qū)的生活成本、物價水平和服務(wù)成本來確定，例如最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以低收入家庭在其實際居住地的基本生活成本為基礎(chǔ)來確定。然而，現(xiàn)行社會保障體系中的若干項目，其保障待遇的標(biāo)準(zhǔn)并非以社會成員的基本需要為基礎(chǔ)確定，而且同類項目的保障待遇標(biāo)準(zhǔn)及其確定辦法在不同群體之間有較大差距，在地區(qū)之間也有一定的差距，這就折射出社會成員基本保障權(quán)益之不公平。

為此，要按照“公平統(tǒng)一”的原則，逐步統(tǒng)一社會保障各項目的待遇確定規(guī)則，努力控制和縮小社會保障待遇在群體之間、城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的差距。一是逐步統(tǒng)一社會保險參保資格標(biāo)準(zhǔn)和待遇享受資格標(biāo)準(zhǔn)。例如，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和職工基本醫(yī)療保險的參保資格標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一職工基本醫(yī)療保險最低繳費(fèi)年限的確定方法，進(jìn)而逐步統(tǒng)一最低繳費(fèi)年限標(biāo)準(zhǔn)。二是逐步統(tǒng)一社會保障待遇計發(fā)辦法和影響待遇給付標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)則。例如，逐步統(tǒng)一基本養(yǎng)老金、喪葬費(fèi)和撫恤金的計發(fā)辦法，盡快統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和職工基本養(yǎng)老保險的個人賬戶記賬利率。三是建立同類社會保障項目待遇標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的協(xié)調(diào)機(jī)制。例如，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)、工傷保險給付標(biāo)準(zhǔn)、失業(yè)保險給付標(biāo)準(zhǔn)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)之間，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

三、統(tǒng)一社會保障籌資規(guī)則

社會保障各項目的運(yùn)行需要相應(yīng)的資金，這些資金來自于社會成員、用人單位或國家財政，其中社會成員及其用人單位所繳納的社會保險費(fèi)是為社會成員獲得社會保障權(quán)益而支付的成本，而國家財政投入則是體現(xiàn)國家對于國民基本風(fēng)險保障的責(zé)任。這三者的籌資責(zé)任必須有一個清晰的規(guī)則，否則社會成員和用人單位就沒有穩(wěn)定的預(yù)期，這里涉及社會成員的可支配收入安排和用人單位的勞動力成本，而財政對社會保障的籌資責(zé)任則涉及財政預(yù)算的穩(wěn)定性。目前，社會救助和特殊群體福利各項目的資金均來自國家財政，籌資規(guī)則是比較清晰的，但社會保險領(lǐng)域的籌資責(zé)任缺乏清晰而穩(wěn)定的規(guī)則，比較典型的表現(xiàn)是社會保險繳費(fèi)基數(shù)確定方法不統(tǒng)一，繳費(fèi)比率的確定則缺乏科學(xué)的方法，因而財政部門對社會保險基金的投入量也難以預(yù)算。

為此，要按照“權(quán)責(zé)清晰”的原則，進(jìn)一步界定政府、用人單位和社會成員三者對于社會保障各項目的籌資責(zé)任，并形成穩(wěn)定的規(guī)則。當(dāng)前的重點如下：一是盡快統(tǒng)一社會保險繳費(fèi)基數(shù)的確定方法，包括個人繳費(fèi)基數(shù)的確定方法和用人單位繳費(fèi)基數(shù)的確定方法，確?；鹱泐~征收，有效減少今后的社會保險待遇爭議。二是按照“以支定收”的原則，建立健全社會保險精算制度，形成科學(xué)的社會保險費(fèi)率厘定機(jī)制，包括費(fèi)率調(diào)整規(guī)則，使社會成員和用人單位有穩(wěn)定的預(yù)期。三是進(jìn)一步明晰政府、用人單位和社會成員三者對社會保障各項目的籌資責(zé)任比例，逐步明晰中央政府與地方政府，尤其是地方各級政府之間對社會保障項目的籌資責(zé)任。

四、建立社會保障服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

社會保障制度需要通過有效的服務(wù)才能實現(xiàn)其制度目標(biāo)，包括社會保障經(jīng)辦服務(wù)和社會保障相關(guān)服務(wù)。前者由政府部門下屬的事業(yè)單位承擔(dān)，后者由相關(guān)專業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。例如，醫(yī)療保障需要通過有效的醫(yī)藥服務(wù)，照護(hù)保障需要通過有效的照護(hù)服務(wù)，就業(yè)保障既要有資金給付又要通過有效的職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)等，這些服務(wù)的質(zhì)量與制度目標(biāo)實現(xiàn)、制度運(yùn)行績效直接相關(guān)，而且還與社會成員的體驗和獲得感相關(guān)。因此，社會保障服務(wù)供給需要有清晰的規(guī)范。但是，目前無論是經(jīng)辦服務(wù)還是相關(guān)服務(wù)，其標(biāo)準(zhǔn)化程度都不夠，其中照護(hù)服務(wù)供給明顯不足，規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化程度還很低；職業(yè)培訓(xùn)的規(guī)范性也不足，質(zhì)量缺乏有效的評估機(jī)制；醫(yī)藥服務(wù)雖然已經(jīng)有一定規(guī)范，但實踐中依然存在很多問題，過度醫(yī)療、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象嚴(yán)重。

為此，要按照“以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)均等化”的原則，逐步建立健全社會保障經(jīng)辦服務(wù)和相關(guān)服務(wù)的供給規(guī)范，形成有效的社會保障服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，當(dāng)前的重點如下：一是優(yōu)化社會保障經(jīng)辦服務(wù)規(guī)程并建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。例如，社會保險參保登記、參保者信息采集、參保者信息查詢等方面的標(biāo)準(zhǔn)，社會救助和特殊群體福利各項目保障對象信息采集的標(biāo)準(zhǔn)。二是建立社會保障服務(wù)需求評估標(biāo)準(zhǔn)。例如，醫(yī)療保障領(lǐng)域需要有患者醫(yī)療服務(wù)需求的評估標(biāo)準(zhǔn)，照護(hù)保障領(lǐng)域需要有失能者照護(hù)服務(wù)需求的評估標(biāo)準(zhǔn)。三是健全社會保障服務(wù)從業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，使千家萬戶的保障對象能夠得到可以信任的專業(yè)化服務(wù)，這里包括提供社會保障相關(guān)服務(wù)的機(jī)構(gòu)資質(zhì)和服務(wù)人員的從業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。四是建立社會保障相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)，以利于檢驗社會保障制度目標(biāo)的實現(xiàn)度。五是積極探索社會保障相關(guān)服務(wù)的價格形成機(jī)制和相關(guān)服務(wù)資金的結(jié)算機(jī)制，提高社會保障基金使用績效，并給社會保障相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員以穩(wěn)定的預(yù)期。

共同富裕戰(zhàn)略下健全社會保障體系的幾個關(guān)鍵議題

岳經(jīng)綸

(中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 廣州 510275)

收稿日期：2022-10-27

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“建立和完善農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制”(21&ZD177)的研究成果。

作者簡介：岳經(jīng)綸，中山大學(xué)中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授，主要從事中國社會政策、社會保障、公共管理研究。

在黨的二十大報告中，習(xí)近平總書記對“增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)”的重大意義和實施路徑進(jìn)行了全面而深刻的論述。習(xí)近平總書記從“江山就是人民，人民就是江山”的政治高度出發(fā)，把增進(jìn)民生福祉、為民造福作為立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，強(qiáng)調(diào)指出“必須堅持在發(fā)展中保障和改善民生，鼓勵共同奮斗創(chuàng)造美好生活，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往”[1]。為了增進(jìn)民生福祉、提高人民生活品質(zhì)，習(xí)近平總書記指出要“著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性，扎實推進(jìn)共同富?！盵1]。具體來說，習(xí)近平總書記提出了四個方面的重點內(nèi)容：完善分配制度、實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、健全社會保障體系和推進(jìn)健康中國建設(shè)。[1]社會保障制度事關(guān)勞動就業(yè)、收入分配與醫(yī)療健康，因此在增進(jìn)民生福祉、提高人民生活品質(zhì)方面，社會保障制度具有關(guān)鍵性的地位和作用。為增進(jìn)民生福祉、扎實推進(jìn)共同富裕，我國社會保障制度可以在以下四個方面進(jìn)一步健全：建立相對貧困治理的社會保障長效機(jī)制，對低收入群體進(jìn)行幫扶保障；大力發(fā)展社會照顧，不斷完善社會保障結(jié)構(gòu)；為靈活就業(yè)者，特別是新業(yè)態(tài)從業(yè)者提供有力的社會保障；增強(qiáng)社會保障治理能力，確保社會保障體系的安全規(guī)范。

一、建立相對貧困治理的社會保障長效機(jī)制

在黨的二十大報告中，習(xí)近平總書記要求完善分配制度，“增加低收入者收入” [1]。增加低收入者收入，事關(guān)相對貧困的治理。隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利和絕對貧困的消除，我國貧困問題的性質(zhì)和形態(tài)也發(fā)生了新的變化，相對貧困治理成為我國減貧治理的中心工作，也是實現(xiàn)共同富裕的重要內(nèi)容。相對貧困人口主要表現(xiàn)為低收入群體，這個群體在我國的規(guī)模還很大。要治理相對貧困，增加低收入者收入，必須完善社會保障制度這個長效機(jī)制。

首先，要進(jìn)一步發(fā)揮社會救助制度的基礎(chǔ)性作用，為低收入群體提供更加可靠的兜底保障。為此，第一，要科學(xué)確立相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，把最低生活保障轉(zhuǎn)變?yōu)榛旧畋Ｕ?。隨著絕對貧困問題的解決，國家需要制定與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。第二，要改善社會救助的瞄準(zhǔn)機(jī)制，把真正的相對貧困者納入社會救助范圍。第三，要提升社會救助的保障水平。第四，要強(qiáng)化“積極社會救助”的政策取向，大力發(fā)展服務(wù)型社會救助。為此，要加強(qiáng)和改進(jìn)服務(wù)型社會救助對于緩解相對貧困的作用，尤其是要充分發(fā)揮醫(yī)療救助和教育救助在治理相對貧困中的核心作用。

其次，充分發(fā)揮社會保險在相對貧困治理中的作用。作為一種風(fēng)險化解和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，社會保險通過為勞動者在遭遇失業(yè)、疾病、年老等風(fēng)險時提供收入保障而具有重要的反貧困功能。在相對貧困的治理過程中，我國的社會保險制度需要在維持收入的同時，加大收入調(diào)節(jié)功能，縮小經(jīng)濟(jì)不平等。為此，需要不斷完善社會養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系，逐步縮小職工與居民、城市與農(nóng)村的社保籌資和保障待遇差距，不斷提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金水平。

最后，要充分發(fā)揮社會保障制度與其他基本公共服務(wù)的協(xié)同作用。我國社會保障制度改革已進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段。社會保障系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的改革，不僅要強(qiáng)化社會保障制度內(nèi)部各個子系統(tǒng)的協(xié)同性、系統(tǒng)性，而且要加強(qiáng)社會保障制度與其他基本公共服務(wù)的協(xié)同和配合。以社會救助制度為例，新世紀(jì)以來，我國社會救助制度不斷發(fā)展和完善，但由于基本公共服務(wù)發(fā)展不足，社會救助制度的托底功能依然不能做到“功德圓滿”，無法承載因基本公共服務(wù)缺乏帶來的重負(fù)。例如，由于醫(yī)療服務(wù)發(fā)展不均衡，低保家庭、低收入家庭面臨“看病難”“看病貴”的困境，甚至一些中等收入家庭都可能面臨因病致貧的風(fēng)險。為了應(yīng)對高昂的醫(yī)療費(fèi)用，社會救助制度不僅要為因病致貧的家庭提供救助，為低保人員繳納醫(yī)保費(fèi)用、提供醫(yī)療救助，而且還要使用臨時救助、啟動“救急難”機(jī)制來協(xié)助低保人員。[2]

二、大力發(fā)展社會照顧，不斷完善社會保障結(jié)構(gòu)

黨的二十大報告指出要“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，建立生育支持政策體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本。實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”[1]。無論是生育支持，還是養(yǎng)老服務(wù)，都涉及社會服務(wù)、社會照顧的發(fā)展，都需要發(fā)展社會照顧事業(yè)。個人在整個生命歷程中會面對不同的需要：既有免于貧困的收入維持需要，也有維持生命質(zhì)量的照顧需要；既有體面工作的需要，也有促進(jìn)個體發(fā)展的服務(wù)需要；既有物質(zhì)幫助的需要，也有精神及情感支持的需要。多樣化的人類需要亟需更全面的社會保障制度體系來提供更好的社會保護(hù)。

改革開放以來，我國社會保障制度建設(shè)的重點放在社會保險制度上，特別是城鎮(zhèn)職工的社會保險制度上。這種社會保險主宰的社會保障制度體系，帶來了社會保障制度結(jié)構(gòu)的不平衡。與社會保險關(guān)注的經(jīng)濟(jì)保障相比，社會服務(wù)沒有得到足夠的關(guān)注，導(dǎo)致社會保障制度出現(xiàn)重經(jīng)濟(jì)保障、輕服務(wù)保障的失衡格局。一個完整的社會保障制度，既需要重視收入維持和經(jīng)濟(jì)保障，也要重視社會福利服務(wù)；既要關(guān)注國家與勞動力市場的關(guān)系，也要關(guān)注國家與家庭的關(guān)系；既要重視養(yǎng)家的男性(有償勞動者)，也要關(guān)注持家的女性(無償照顧者)。

隨著因人口快速老齡化、計劃生育政策的松動以及城鎮(zhèn)化的加速而帶來的人口結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟(jì)變遷，我國傳統(tǒng)“以收入維持為基本內(nèi)容”的社會保障制度體系，不能有效回應(yīng)人們在生命不同階段的全部需要，需要大力發(fā)展包括養(yǎng)老和托幼服務(wù)在內(nèi)的社會服務(wù)，從而增強(qiáng)我國社會保障制度回應(yīng)社會成員需要的能力。要結(jié)合基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略，大力發(fā)展普惠性社會服務(wù)，滿足人口快速老齡化和低生育率帶來的服務(wù)需要。

三、為靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動者提供具有可操作性的社會保障措施

黨的二十大報告要求，“完善勞動者權(quán)益保障制度，加強(qiáng)靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障”[1]。改革開放以來，隨著單位制度的解體和勞動用工制度的改革，越來越多的人以靈活形式從事非正規(guī)就業(yè)，成為靈活就業(yè)人員。他們或從事個體勞動，或在小微型企業(yè)和家庭作坊中工作，以非全時工、季節(jié)工、勞務(wù)承包工、勞務(wù)派遣工、家庭小時工等身份出現(xiàn)，其中主要是農(nóng)民工，數(shù)量龐大。近年來，隨著平臺經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)的發(fā)展，大量勞動者離開制造業(yè)進(jìn)入平臺經(jīng)濟(jì)，成為新就業(yè)形態(tài)勞動者。然而，無論是傳統(tǒng)的靈活就業(yè)者，還是新就業(yè)形態(tài)的勞動者，他們都因其自身職業(yè)的靈活特性，導(dǎo)致勞動關(guān)系、工資水平、福利待遇等具有較強(qiáng)的不穩(wěn)定性，所面臨的社會風(fēng)險較大且規(guī)避風(fēng)險能力較低。在沒有社會保險的兜底保障時，存在較高的健康風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，容易陷入生存危機(jī)。加強(qiáng)靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動者的權(quán)益保障繞不開社會保險制度的發(fā)展。為了鼓勵靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動者參加社會保險，人力資源社會保障部等八部門于2020年7月出臺了《八部門關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》，要求“各地要放開靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險的戶籍限制，個別超大型城市難以一步實現(xiàn)的，要結(jié)合本地實際，積極創(chuàng)造條件逐步放開”[3]。

隨著平臺經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，越來越多的勞動者正從產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變?yōu)槠脚_經(jīng)濟(jì)下缺乏勞動權(quán)益保障的從業(yè)者。無論是從維護(hù)勞動者的合法權(quán)利、平臺經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，抑或是從維護(hù)社會穩(wěn)定、推進(jìn)共同富裕等角度而言，政府都需要思考如何為平臺經(jīng)濟(jì)從業(yè)者提供社會保障，增強(qiáng)其抵御風(fēng)險的能力。政府應(yīng)該關(guān)注的是在靈活性和保障性之間取得平衡，也就是在鼓勵平臺經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造就業(yè)崗位與保障平臺經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員勞動權(quán)益之間的平衡。[4]基于現(xiàn)階段我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際，相比將從業(yè)者直接納入到現(xiàn)行的社會保障體系中，為他們創(chuàng)設(shè)獨(dú)立的社會保障體系，將更有助于實現(xiàn)靈活性和保障性的平衡，更有利于平臺經(jīng)濟(jì)從業(yè)者的勞動權(quán)益保障。[4]

四、不斷提升社會保障治理能力

黨的二十大報告首次把“安全規(guī)范”作為我國社會保障體系的基本內(nèi)容，對健全社會保障體系提出了新的要求。相應(yīng)地，報告要求“加快完善全國統(tǒng)一的社會保險公共服務(wù)平臺。健全社保基金保值增值和安全監(jiān)管體系”[1]。社會保障體系的安全規(guī)范與社會保障治理能力密切相關(guān)。要實現(xiàn)社會保障體系的安全規(guī)范，必須高度重視社會保障治理能力建設(shè)。隨著社會保障制度體系的不斷發(fā)展，社會保障覆蓋面的不斷擴(kuò)大，以及社會支出的不斷增加，社會保障治理能力必須相應(yīng)提高。[5]為此，要堅持國家頂層設(shè)計，做到全國一盤棋；堅持制度的統(tǒng)一性和規(guī)范性；增強(qiáng)制度的剛性約束，加強(qiáng)對制度運(yùn)行的管理監(jiān)督。具體來說，就是要統(tǒng)一社會保障政策的制定與執(zhí)行；優(yōu)化社保行政管理體制，加強(qiáng)社保經(jīng)辦能力和服務(wù)遞送能力；加強(qiáng)部門聯(lián)動和業(yè)務(wù)協(xié)同，提高相關(guān)職能部門的組織協(xié)調(diào)效率；充分利用現(xiàn)代信息科技手段，打破部門信息壁壘和利益羈絆，優(yōu)化服務(wù)流程，實現(xiàn)部門協(xié)同[5]；提升職能部門政策執(zhí)行力，增加社保經(jīng)辦人手和資源，提高經(jīng)辦服務(wù)能力；強(qiáng)化服務(wù)意識和業(yè)務(wù)水平；不斷提高社會政策項目，特別是社會保險的統(tǒng)籌層次；加強(qiáng)對社保體系的監(jiān)督，保障社?；鸬陌踩裕婪镀墼p行為。

要提升社會保障治理能力，還必須樹立并踐行共建共治共享的社會治理理念。在社會保障中強(qiáng)調(diào)社會治理理念，就是要在政府主導(dǎo)下，充分重視和利用包括市場主體、社會組織在內(nèi)的社會力量的作用，處理好政府、企業(yè)、參保人、社會組織在社會保障的供給、籌資和監(jiān)管中的關(guān)系，充分發(fā)揮企業(yè)和商業(yè)保險公司在建立多層次社會保障體系中的積極性。國家不僅要從工具層面發(fā)揮家庭、社會組織(社區(qū))、市場主體的福利功能，更要從價值層面承認(rèn)其福利功能的不可或缺性和合法性。[5]要改善國家作用發(fā)揮的方式，協(xié)調(diào)好中央政府與地方政府在社會保障制度中的角色和作用，壯大社會組織的福利角色，支持家庭有效發(fā)揮福利功能，鼓勵市場主體履行社會責(zé)任。要調(diào)動社會力量，激活社會資本，鼓勵民間資金積極投入社會福利事業(yè)，積極扶持民辦福利事業(yè)，對民辦福利設(shè)施與慈善事業(yè)給予政策優(yōu)惠和適當(dāng)?shù)呢斦度耄幂^少的投入去吸引、撬動更大的民間財力。[5]

中國式現(xiàn)代化與中國民生改善

張 翼

(中國社會科學(xué)院 社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100732)

收稿日期：2022-11-18

作者簡介：張翼，中國社會科學(xué)院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長，中國社會科學(xué)院大學(xué)社會與民族學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師，主要從事中國社會結(jié)構(gòu)變遷、中國社會階層流動、中國社會組織與社會治理研究。

一、中華人民共和國的成立是民生建設(shè)的根本前提

黨的二十大報告指出，“中國式現(xiàn)代化，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化”[1]。沒有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就沒有當(dāng)前的中國式現(xiàn)代化道路。要在占世界差不多四分之一人口的大國推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)，就必須完成新民主主義革命，推翻三座大山，建立獨(dú)立自主的中華人民共和國，將人民組織起來，奮起直追，在趕超式發(fā)展中縮短與發(fā)達(dá)國家的距離。

眾所周知，與很多亞非拉國家一樣，中國社會在漸進(jìn)演化中，遭遇了率先工業(yè)化的西方列強(qiáng)的肆意侵略，非但沒有走上現(xiàn)代化道路，反而在鴉片戰(zhàn)爭之后，不幸淪為半殖民地半封建社會。西方列強(qiáng)強(qiáng)加于中國的一系列不平等條約，讓人民背負(fù)了沉重負(fù)擔(dān)。在亡國滅種之際，許多仁人志士奮起救亡圖存，掀起過戊戌變法、辛亥革命、護(hù)法運(yùn)動和二次革命等，但終因沒有找到科學(xué)的救國之路而失敗。期間雖然推翻了帝制，成立了民國，但軍閥四處割據(jù)，國土戰(zhàn)火連天，經(jīng)濟(jì)內(nèi)憂外困，社會一盤散沙，人民匍匐于帝國主義、封建主義和官僚資本主義的壓迫之下，現(xiàn)代化幾無進(jìn)展。

在艱苦卓絕的曲折探索中，十月革命一聲炮響，給中國送來了馬克思主義，中國共產(chǎn)黨應(yīng)運(yùn)而生，中國革命的面貌煥然一新。馬克思主義理論與中國實際的密切結(jié)合，產(chǎn)生了中國化和時代化的毛澤東思想。在毛澤東思想的武裝之下，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民族解放與獨(dú)立道路才迎來曙光。毛澤東以馬克思主義為解剖刀，系統(tǒng)分析了當(dāng)時的中國社會結(jié)構(gòu)，討論了中國的社會性質(zhì)，指明了在中國這樣一個農(nóng)業(yè)大國進(jìn)行社會革命的基本方法，創(chuàng)造了農(nóng)村包圍城市最后奪取國家政權(quán)的東方道路，為中國人民的解放事業(yè)做出了卓越貢獻(xiàn)。毛澤東重視調(diào)查研究，強(qiáng)調(diào)一切從實際出發(fā)，堅持實事求是的思想路線，一貫倡導(dǎo)理論聯(lián)系實際，密切聯(lián)系群眾，善于把中國共產(chǎn)黨的正確主張轉(zhuǎn)化為人民群眾的自覺行動，并通過對中國社會演化規(guī)律的具體分析，制定行之有效的方針政策，引領(lǐng)了中國的現(xiàn)代化之路。

毛澤東的《中國社會各階級的分析》《湖南農(nóng)民運(yùn)動考察報告》《怎樣分析農(nóng)村階級》等都是研究中國社會變遷史的扛鼎之作。在《反對本本主義》中毛澤東提出了“沒有調(diào)查，沒有發(fā)言權(quán)”的論斷。1930年，他在江西新余利用8位報名參加紅軍的興國農(nóng)民的調(diào)查資料寫出4萬余字的《興國調(diào)查》。除此之外，毛澤東還撰寫過《中國佃農(nóng)生活舉例》《尋烏調(diào)查》《東塘等處調(diào)查》《木口村調(diào)查》《長岡鄉(xiāng)調(diào)查》《才溪鄉(xiāng)調(diào)查》等。[2]這些調(diào)查積淀了很多難能可貴的關(guān)于當(dāng)時中國社會結(jié)構(gòu)——尤其是有關(guān)階級階層結(jié)構(gòu)的科學(xué)判斷，以及非常豐富的數(shù)據(jù)資料。他對中國階級階層結(jié)構(gòu)的分析，尤其是對中國農(nóng)民和中產(chǎn)階級的分析，科學(xué)刻畫了中國社會的基本結(jié)構(gòu)。[2]從毛澤東的著述可以知道，1949年之前的中國，是一個傳統(tǒng)而又動蕩不安的農(nóng)業(yè)社會，再加上外敵入侵，整個國家在半殖民地半封建形態(tài)下日益“內(nèi)卷化”，人民生活在水深火熱之中，民生問題很難解決。

在分析中國社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，毛澤東指出，中國工人階級及其先鋒隊——中國共產(chǎn)黨要實現(xiàn)中國工業(yè)化的奮斗目標(biāo)，就要首先完成新民主主義革命；同時，要鞏固新民主主義革命的勝利成果，就要爭取在中國實現(xiàn)工業(yè)化。而唯有實現(xiàn)工業(yè)化，那種傳統(tǒng)的、以農(nóng)業(yè)社會為基本特征的社會結(jié)構(gòu)才會改變，民生問題才能最終得到解決。

二、社會主義建設(shè)是推動民生提升的主要保障

中華人民共和國的成立，第一次真正將中國人民組織了起來，迅速醫(yī)治了戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，建立了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)生產(chǎn)體系，改善了人民生活，提升了婦女社會地位，解放和發(fā)展了生產(chǎn)力。這極大穩(wěn)定了中國農(nóng)村的社會秩序，提升了農(nóng)民的生活水平，實現(xiàn)了千百年來農(nóng)民“耕者有其田”的夢想。

在城市，國家沒收了官僚資本并將其改造為社會主義的公有經(jīng)濟(jì)，工人階級真正轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)家作主的社會主義主人，由此建立了以工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。土地改革改變了農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的同時，通過“一化三改”逐步實現(xiàn)了國家的社會主義工業(yè)化，完成了對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造。到1956年，“三大改造”基本完成。農(nóng)村由互助組過渡到“初級社”再轉(zhuǎn)型為“高級社”，最后轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣窆?，進(jìn)入到“一大二公”時期，形成了人民公社、三級所有、隊為基礎(chǔ)的集體所有制。

與此同時，中國的工業(yè)化運(yùn)動取得了顯著成效。1949年之前的中國只能生產(chǎn)毛巾、肥皂、臉盆等輕工業(yè)產(chǎn)品。為擺脫“落后就要挨打”的困境，中華人民共和國以蘇聯(lián)援華的156個項目為基礎(chǔ)，經(jīng)過幾個“五年計劃”的持續(xù)努力，建立起了獨(dú)立又比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系，推進(jìn)了以工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)為代表的“四個現(xiàn)代化”進(jìn)程。從1964年開始，又通過“三線建設(shè)”的布局，歷經(jīng)10多年努力，在原本位置偏僻、交通落后的三線地區(qū)初步建成以能源交通為基礎(chǔ)、國防技術(shù)為重點、科研生產(chǎn)相結(jié)合的工業(yè)體系。在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的驅(qū)動下，涌現(xiàn)出一大批集能源生產(chǎn)、機(jī)械加工、原料采集等為一體的大型國有企業(yè)，在國家戰(zhàn)略和民生建設(shè)上發(fā)揮了舉足輕重的支撐作用。

經(jīng)過艱苦奮斗，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。第一產(chǎn)業(yè)在1952年占GDP的比重為50.5%，到1978年下降到28.1%；相反，第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重，則從1952年的20.9%增長到1978年的48.2%。[3](P.55)由于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化未能與工業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，受人口迅速增長與糧食安全的影響，加上戶籍制度限制了人口的自由流動，一直到改革開放之初，中國的城鎮(zhèn)化水平長期徘徊在18%左右。[3](P.111)

在節(jié)制生育和計劃生育的政策執(zhí)行中，中國人口從“人口爆炸”時期轉(zhuǎn)型到“逐步降低”增長率時期，1957年中國人口的自然增長率高達(dá)23.23‰，到1978年降低為12‰[3](P.112)。少兒人口出生率降低，老年人口所占比重又比較低，從而使勞動力人口占總?cè)丝诘谋戎赜兴嵘@有助于形成現(xiàn)代化起飛所必須的“人口機(jī)會之窗”。

在集體所有制和全民所有制的制度框架下，國家通過轉(zhuǎn)移支付及其對偏遠(yuǎn)農(nóng)村的支持，建立起了合作醫(yī)療制度與赤腳醫(yī)生制度，使中國在人均收入水平比較低的情況下，就迅速改善了飲水條件，消除了地方病，降低了消化系統(tǒng)疾病和呼吸系統(tǒng)疾病的致死率，大幅提升了中國人口的平均預(yù)期壽命。

中華人民共和國成立之后，掀起了規(guī)模龐大的掃盲運(yùn)動，提高了人民的文化水平，使文盲率從1949年之前的85%左右下降到1964年第二次人口普查時的33.58%，在1982年第三次人口普查時又下降到22.81%。[4](P.36)

三、改革開放是促進(jìn)民生改善的關(guān)鍵支撐

十一屆三中全會劃時代地將工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，由此確立了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本路線，開啟了經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為標(biāo)志的農(nóng)村體制改革，不僅解決了中國人的吃飯問題，而且還促進(jìn)剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移。高考制度重新建構(gòu)了相對公平的社會精英選拔與人力資本積累機(jī)制，增加了更多垂直的、長距離的社會流動。始于1985年前后的城市體制改革，逐步打破鐵飯碗，在全民所有制之外重新擴(kuò)大了集體所有制和個體、私營經(jīng)濟(jì)的大門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及隨后日益擴(kuò)大的改革開放政策，在解放生產(chǎn)力過程中，改革了生產(chǎn)關(guān)系中的不合理因素，使上層建筑更加適宜于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展。鄧小平作為改革開放的總設(shè)計師，他有關(guān)小康社會的構(gòu)想，為中國的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展進(jìn)行了中長期戰(zhàn)略設(shè)計；他的社會主義本質(zhì)論，創(chuàng)造性地回答了什么是中國特色社會主義、怎樣建成中國特色社會主義等命題。在鄧小平開創(chuàng)的社會建設(shè)邏輯中，中國共產(chǎn)黨分階段依次推進(jìn)，最終實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)，以成功的實踐實質(zhì)性地改善了人民的生活。

經(jīng)濟(jì)所有制的多元化帶來了社會結(jié)構(gòu)的多元化，也促進(jìn)了中國城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的本質(zhì)變化。2000年，中國的城鎮(zhèn)化率達(dá)到了36.22%，比1978年提高了一倍。到2011年，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到6.9億，鄉(xiāng)村人口下降到6.5億。[4](P.31)這是中國有史以來第一次社會結(jié)構(gòu)的重大變遷，即城鎮(zhèn)化率第一次超過50%。伴隨城鎮(zhèn)化率的迅速提升，中國社會結(jié)構(gòu)中最主要的結(jié)構(gòu)——階級階層結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化。從有積累可比較的數(shù)據(jù)中可以計算出，2000年前后在整個勞動力人口中，中國農(nóng)民階層的人數(shù)已經(jīng)下降到50%以下。中國有史以來第一次產(chǎn)生了階層意義上的中產(chǎn)階層，占比達(dá)到7%左右，成為中等收入群體的最主要構(gòu)成部分。伴隨改革開放的有力推進(jìn)，中國制造迅速崛起，由此顯著提升了工人階層在勞動力人口中的比重，使其在2000年達(dá)到30%左右，到2010年達(dá)到36%左右。(1)以上數(shù)據(jù)根據(jù)歷年中國社會科學(xué)院GSS調(diào)查計算。中國人口的增長方式，也從“高低高”形態(tài)(高出生率、低死亡率、高自然增長率)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭汀毙螒B(tài)(低出生率、低死亡率、低自然增長率)，如2010年中國人口的出生率、死亡率和自然增長率分別降低到11.9‰、7.11‰和4.79‰。[4](P.32)家庭的小型化與人均收入的逐步提升，降低了中國城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)，到2010年城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)分別降低到35.7%和41.1%[5](P.344)，人民生活水平得到極大改善。

改革開放極大激發(fā)了中國社會的活力，制度紅利為絕大多數(shù)中國人帶來普遍收益，城鄉(xiāng)居民的收入水平迅速提高。1978年，農(nóng)村居民家庭人均純收入為每年133.6元，1990年增長到686.3元，2000年增長到2253.4元，2011年增長到6977.3元；城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入在1978年為343.4元，1990年增長到1510.2元，2000年增長到6280元，2011年增長到21809.8元。[5](P.344)

1990年第四次人口普查顯示，文盲率已經(jīng)下降到15.88%。2000年第五次人口普查顯示，文盲率下降到6.72%——文盲人口主要分布在65歲以上的老年人口之中。到2010年第六次人口普查時，文盲率已經(jīng)下降到4.08%。[4](P.36)

改革開放實現(xiàn)了從高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制到充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、從封閉半封閉社會到全方位開放國家的歷史性轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了從生產(chǎn)力相對落后的狀況到經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二的歷史性突破，實現(xiàn)了人民生活從溫飽不足到總體小康、奔向全面小康的歷史性跨越，為中華民族偉大復(fù)興提供了充滿活力的體制保證和快速發(fā)展的物質(zhì)條件，中華民族實現(xiàn)了從站起來到富起來的偉大飛躍。

四、新時代成功拓展了民生百年變遷道路

黨的二十大報告指出，“從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興” [1]。報告專門論述了如何“增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)”，為持續(xù)推進(jìn)“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的民生建設(shè)指明了方向。

2021年，中國有史以來第一次消除了農(nóng)村絕對貧困，全面建成了小康社會，完成了第一個百年奮斗目標(biāo)，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供了更為完善的制度保證、更為堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)、更為主動的精神力量。中華民族迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興進(jìn)入了不可逆轉(zhuǎn)的歷史進(jìn)程！黨的二十大報告系統(tǒng)回答了什么是中國式現(xiàn)代化，如何分“兩步走”完成黨的第二個百年奮斗目標(biāo)，如何以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興等重大命題，為到本世紀(jì)中葉將中國建設(shè)成為社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國奠定了堅實理論基礎(chǔ)。

在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，中國社會結(jié)構(gòu)更趨優(yōu)化。到2021年，中國的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到64.7%。[6]在階級階層結(jié)構(gòu)中，伴隨城市服務(wù)業(yè)的迅速發(fā)展，工人階層的占比開始下降，到2019年年底下降到30%左右。過去的40多年中，中國農(nóng)民階層的持續(xù)縮減與工人階層先增長后縮減形成鮮明對照。但最主要的結(jié)構(gòu)變化來自于中產(chǎn)階層的崛起，截至2019年年底，中國的中產(chǎn)階層已經(jīng)上升到25%左右，如果加上5%左右的各種業(yè)主階層的人口，則中國目前中高收入群體占勞動力人口的比重已達(dá)到30%左右。這些勞動力人口加上其家庭成員估計已達(dá)到4億人。(2)以上數(shù)據(jù)根據(jù)歷年中國社會科學(xué)院GSS調(diào)查計算。這是中國中等收入群體的最主要組成部分，也是經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的重要依靠力量。

正因如此，習(xí)近平同志在2014年《在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上的講話》中富有預(yù)見性地指出，“到二〇二〇年全面建成小康社會還有六年時間，從目前看，我國經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大，中產(chǎn)階層比重穩(wěn)步增加，到時候可以完成主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”[7](P.5)?，F(xiàn)在來看，中等收入群體與中產(chǎn)階層的日益擴(kuò)大，還將為“雙循環(huán)”戰(zhàn)略的實施打下堅實社會基礎(chǔ)，也將成為拉動內(nèi)需的主要力量。

中國式現(xiàn)代化與西方式現(xiàn)代化的重要區(qū)別在于中國式現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化，是人的全面發(fā)展的現(xiàn)代化，是以人民為中心的現(xiàn)代化。中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。[1]

經(jīng)過新時代以來的10年努力，中國城鄉(xiāng)居民的收入水平迅速提升。2012年，中國農(nóng)村居民人均可支配收入為7916.9元，到2021年增長到18931元；2012年，中國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為24564.7元，到2021年增長到47412元。[6]因為農(nóng)村居民人均可支配收入的增速快于城鎮(zhèn)居民，所以城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的差距進(jìn)一步縮小。與此同時，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)分別為28.6%、32.7%[6]，居民家庭消費(fèi)的主要開支已經(jīng)從食品衣著等轉(zhuǎn)移到文教、衛(wèi)生、健康、旅游等，人民生活水平繼續(xù)迅速提升。

社會主義現(xiàn)代化理論，是一個開放的理論體系，是一個在實踐中不斷發(fā)展與完善的理論體系。以毛澤東為核心的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體為這個體系建構(gòu)了“四個現(xiàn)代化”理論大廈。以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體，通過解放思想建構(gòu)了“小康社會”的理論大廈。現(xiàn)在，以習(xí)近平同志為核心的黨中央又一次為我們描繪了“中國特色社會主義現(xiàn)代化”的理論藍(lán)圖，清晰繪制了“社會主義現(xiàn)代化國家”建設(shè)路線圖和時間表。中國式現(xiàn)代化為人類實現(xiàn)現(xiàn)代化提供了新的選擇，中國共產(chǎn)黨和中國人民為解決人類面臨的共同問題提供更多更好的中國智慧、中國方案、中國力量。

在中國式現(xiàn)代化的探索、創(chuàng)新和拓展歷史中，我們汲取的一個重要經(jīng)驗就是要堅持實事求是的思想路線，要力戒形式主義、教條主義和本本主義，要以外因為變化的條件、以內(nèi)因為發(fā)展的根據(jù)。唯有如此，我們才能通過艱苦卓絕的奮斗，到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，到本世紀(jì)中葉將我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族的偉大復(fù)興。

民生建設(shè)視角下的鄉(xiāng)村振興

向德平

(華中科技大學(xué) 社會學(xué)院，湖北 武漢 430074)

收稿日期：2022-11-12

基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“中國特色反貧困理論與脫貧攻堅精神研究”(21JZD015)的研究成果。

作者簡介：向德平，華中科技大學(xué)社會學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，鄉(xiāng)村振興研究院院長，主要從事發(fā)展社會學(xué)、社會政策、貧困治理、社會工作研究。

“三農(nóng)”問題始終是中國現(xiàn)代化建設(shè)中的首要問題，是黨和政府工作的重中之重。黨的十八大以來，我國持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村民生建設(shè)，從全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，到實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不斷解決人民群眾面臨的急難愁盼問題，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面取得了一系列重大成就[1]。這些民生建設(shè)成就，充分體現(xiàn)了我們黨“以人民為中心”的發(fā)展思想。黨的二十大報告指出，“必須堅持在發(fā)展中保障和改善民生，鼓勵共同奮斗創(chuàng)造美好生活，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往”[1]。從民生建設(shè)視角看，鄉(xiāng)村振興既是民生建設(shè)的目標(biāo)與內(nèi)容，也是民生建設(shè)的手段與方法。

一、鄉(xiāng)村振興是重大的民生工程

民生建設(shè)必須始終關(guān)注“民生最薄弱群體”的最大福祉。以民生最薄弱群體的基本需求為出發(fā)點，是我國推進(jìn)民生建設(shè)的基本方略。消除貧困是民生建設(shè)的重要目標(biāo)，中國的絕對貧困主要集中在農(nóng)村地區(qū)，幫助貧困地區(qū)擺脫貧困、過上小康生活，進(jìn)而推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)共同富裕，是農(nóng)村民生建設(shè)的重要內(nèi)容。

脫貧攻堅是“第一民生工程”。將脫貧攻堅作為“第一民生工程”，是民生建設(shè)的必然要求，也是全面建成小康社會的前提和基礎(chǔ)。脫貧攻堅旨在通過精準(zhǔn)扶貧，集中解決區(qū)域性整體貧困問題，使貧困人口擺脫貧困，共享改革開放的發(fā)展成果。黨的十八大以來，中國始終秉持“民生是最大的政治”理念，堅持把脫貧攻堅作為頭等大事和第一民生工程,實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，采取產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、教育扶貧、易地扶貧搬遷、社會保障等一系列超常規(guī)舉措，著力改變貧困地區(qū)面貌，保障和改善貧困人口生活。黨的十九大報告首次將“弱有所扶”作為民生建設(shè)的目標(biāo)之一，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略、持續(xù)改善民生的堅定決心。經(jīng)過艱苦奮斗，中國全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，到2020年底，中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，歷史性地解決了絕對貧困問題,完成脫貧攻堅、全面建成小康社會的歷史任務(wù)，實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)。這是中國民生發(fā)展史上最偉大、最具標(biāo)志性的進(jìn)展。

脫貧攻堅不是終點，而是新生活的起點?；谥袊緡楹徒?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本特征，基于中國發(fā)展歷史方位變化與社會主要矛盾轉(zhuǎn)化，黨中央做出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的決策部署。黨的十九大報告提出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。其中首要問題是城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分的問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡哪繕?biāo)，推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，全方位推動農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)建設(shè)，不斷提高農(nóng)民在發(fā)展中的參與度和受益面，確保農(nóng)民穩(wěn)定增收、安居樂業(yè)，從根本上解決目前我國農(nóng)業(yè)不發(fā)達(dá)、農(nóng)村不興旺、農(nóng)民不富裕的“三農(nóng)”問題。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展融合體制機(jī)制，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，徹底解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，實現(xiàn)農(nóng)民生活富裕美好，實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)均等化，顯著縮小城鄉(xiāng)居民收入差距和生活水平差距。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國特色社會主義進(jìn)入新時代的客觀要求，是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化發(fā)展的重要舉措，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然選擇。鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅的接續(xù)與延伸，是民生建設(shè)的擴(kuò)展與升級。鄉(xiāng)村振興是重大的民生工程，是更大規(guī)模、更大范圍、更高標(biāo)準(zhǔn)、更深層次的民生建設(shè)。

二、農(nóng)村民生建設(shè)的挑戰(zhàn)及政策轉(zhuǎn)向

從脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興，我國民生建設(shè)的目標(biāo)、重點、手段，以及相關(guān)政策體系、組織體系、實施機(jī)制都相應(yīng)發(fā)生變化。在鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過渡期，農(nóng)村民生建設(shè)的任務(wù)仍然艱巨，農(nóng)村發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻。農(nóng)村面臨的發(fā)展風(fēng)險有很多。一是返貧風(fēng)險。脫貧人口因其脆弱性、抗風(fēng)險能力不足，容易返貧。廣大中西部農(nóng)村地區(qū)存在諸多返貧致貧風(fēng)險點，脫貧易返貧群體、邊緣易致貧群體、突發(fā)困難群體仍然是防返貧的重點對象[2]。二是外部風(fēng)險。隨著極端天氣與自然災(zāi)害頻發(fā)、新冠肺炎疫情等不確定性因素的增多，脫貧人口面臨的外部風(fēng)險加大。三是政策風(fēng)險。相關(guān)政策的推行與退出、更迭與創(chuàng)新，政策的過渡及銜接狀態(tài)，無疑都是對原有利益格局的調(diào)整，都會對一部分人產(chǎn)生影響。與此同時，在鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過渡期，還需要解決脫貧攻堅時期尚未解決的村落發(fā)展不均衡、扶貧產(chǎn)業(yè)難持續(xù)、內(nèi)生動力難激發(fā)等現(xiàn)實問題。[3]隨著形勢的變化，民生建設(shè)的內(nèi)容與方式也相應(yīng)發(fā)生改變。

一是目標(biāo)設(shè)置由擺脫貧困向追求高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。脫貧攻堅的對象是現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困地區(qū)與貧困人口，脫貧攻堅的任務(wù)是消除絕對貧困。鄉(xiāng)村振興是更為全面、更為綜合的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民全面發(fā)展。“到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)?！薄暗?050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)?！?[4]鄉(xiāng)村振興要在脫貧攻堅的基礎(chǔ)上，完善鄉(xiāng)村發(fā)展的制度結(jié)構(gòu)、政策體系，打破束縛鄉(xiāng)村發(fā)展的體制機(jī)制障礙，將鄉(xiāng)村發(fā)展納入中國式現(xiàn)代化的構(gòu)架之中，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。黨的二十大報告指出，“我們堅持把實現(xiàn)人民對美好生活的向往作為現(xiàn)代化建設(shè)的出發(fā)點和落腳點” [1]。脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都是以“兩個一百年”奮斗目標(biāo)作為目標(biāo)導(dǎo)向，脫貧攻堅是立足于實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)而確定的重大戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是著眼于第二個百年奮斗目標(biāo)而確定的重大部署。鄉(xiāng)村振興是滿足人民美好生活需要的必然選擇與必由之路。

二是發(fā)展理念由“二元區(qū)隔”向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變。中國是一個城鄉(xiāng)二元社會，中國的社會政策也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)區(qū)隔的特征。長期以來，農(nóng)村發(fā)展落后于城市，農(nóng)民收入低于城市居民。脫貧攻堅以來，中國涉農(nóng)政策發(fā)生轉(zhuǎn)向，一系列惠農(nóng)政策的出臺在一定程度上突破了城鄉(xiāng)分割的二元體制，但總體上看城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的格局沒得到根本性調(diào)整。實施鄉(xiāng)村振興，需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動”[1]，不斷增強(qiáng)城鄉(xiāng)發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性。一方面，要充分利用城市的理念、知識、技術(shù)、資金和人才促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展；另一方面，要有序地推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，高質(zhì)量地融入城鎮(zhèn)分享改革成果，推動城市高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合。

三是政策內(nèi)容由特惠性向普惠性轉(zhuǎn)變。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興在戰(zhàn)略上是承前啟后、接續(xù)推進(jìn)的關(guān)系。脫貧攻堅是兜底性民生建設(shè)的重要手段，鄉(xiāng)村振興是普惠性民生建設(shè)的重要方法。為實現(xiàn)脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的有效銜接，需要將集中攻堅轉(zhuǎn)向常態(tài)化支持，將針對貧困村貧困戶的特殊性政策轉(zhuǎn)向著眼整體發(fā)展與普遍富裕的普惠性政策。[2]建立普惠性的鄉(xiāng)村振興社會政策，需要將農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化視為整體，納入“城鄉(xiāng)連續(xù)統(tǒng)”的范疇，在個體、村落乃至城鄉(xiāng)融合的立場上建立普惠性社會政策體系。[2]在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的過渡期，要做好政策銜接工作，為鞏固脫貧攻堅成果及有效銜接鄉(xiāng)村振興提供政策支持。

四是行動系統(tǒng)由應(yīng)急性向制度化轉(zhuǎn)變。脫貧攻堅是一場高強(qiáng)度、運(yùn)動式的攻堅戰(zhàn)，依靠超常規(guī)舉措和強(qiáng)有力的資源整合能力，在較短時間集中全黨全社會力量攻堅克難、消滅絕對貧困，因此具有明顯的“應(yīng)急性”特征。鄉(xiāng)村振興包括鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)建設(shè)等內(nèi)容，是更具整體性的全面振興，需要站在全局性的立場上推動鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展，需要從制度層面推進(jìn)農(nóng)村民生建設(shè)，構(gòu)建制度化、常態(tài)化、系統(tǒng)性的涉農(nóng)政策體系。

三、加強(qiáng)民生建設(shè)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的路徑

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》要求，“把全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項重大任務(wù)，舉全黨全社會之力加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，讓廣大農(nóng)民過上更加美好的生活”[5]。黨的二十大報告指出，“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”，“必須堅持在發(fā)展中保障和改善民生”[1]。鄉(xiāng)村振興是農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)和契機(jī)，也是民生建設(shè)的內(nèi)容和手段，要通過鄉(xiāng)村振興改善民生，通過民生建設(shè)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。站在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的歷史交匯期，需要將鄉(xiāng)村振興納入中國式現(xiàn)代化建設(shè)的整體目標(biāo)和行動框架之中，探索鄉(xiāng)村振興與民生建設(shè)共融共促之路。

(一)倡導(dǎo)包容性發(fā)展理念

包容性發(fā)展的核心內(nèi)容是關(guān)注底層與弱勢群體的權(quán)益，消除針對弱勢群體的社會排斥，使其公平合理地分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，促進(jìn)發(fā)展的協(xié)調(diào)與均衡。[6]包容性發(fā)展是益貧式發(fā)展，就是使低收入群體從經(jīng)濟(jì)增長中分享收益，讓他們多受益，過上有尊嚴(yán)的生活。[7](PP.59-78)包容性發(fā)展的根本目的是讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果惠及所有地區(qū)、所有人群，在可持續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興中倡導(dǎo)包容性發(fā)展理論，重點在于強(qiáng)調(diào)機(jī)會平等、權(quán)利獲得與福利普惠，重視經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興與民生建設(shè)的嵌合。

(二)建構(gòu)發(fā)展型政策體系

發(fā)展型社會政策以提高社會福利為目標(biāo)，注重對人力資本的投資，重視資產(chǎn)建設(shè)，提倡由傳統(tǒng)的單純以再分配為主的消極救助方式轉(zhuǎn)變成為積極的福利政策，如加強(qiáng)對教育、衛(wèi)生、勞動力市場等社會投資以促進(jìn)人力資本的提高，提高個人參與到經(jīng)濟(jì)和社會中來的能力。在鄉(xiāng)村振興中推進(jìn)發(fā)展型社會政策建設(shè)，需要推動經(jīng)濟(jì)政策與社會政策的整合和互構(gòu)，注重能力建設(shè)與積極的社會投資，提升發(fā)展對象的主動性與發(fā)展能力。建構(gòu)發(fā)展型社會政策體系，提升低收入人口與困難人群的基本公共教育水平、就業(yè)能力、健康水平，加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)乃至整個農(nóng)村地區(qū)的就業(yè)空間開發(fā)、教育和健康基本建設(shè)，這是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的應(yīng)有之義和當(dāng)務(wù)之急。[8]

(三)實施融合型發(fā)展策略

城鄉(xiāng)融合是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。鄉(xiāng)村不可能在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下實現(xiàn)振興，必須重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，以城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動和公共資源合理配置為重點，以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體發(fā)展、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、農(nóng)民收入持續(xù)增長，形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興。推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有利于促進(jìn)資源要素的順暢流動，解決資源要素配置效率低等方面的問題，加快鄉(xiāng)村振興進(jìn)程；加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有助于讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享發(fā)展成果。

(四)構(gòu)建均等化發(fā)展格局

共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是人民群眾的共同期盼?；竟卜?wù)均等化是實現(xiàn)共同富裕的基礎(chǔ)保障。當(dāng)前，民生領(lǐng)域的不平衡問題主要體現(xiàn)于區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間在民生保障方面存在差距，縮小這種差距是新形勢下保障和改善民生的重點和難點?？s小區(qū)域民生差距的關(guān)鍵在于實施鄉(xiāng)村振興，通過均等化基本公共服務(wù)等制度縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體間的差距。要加大普惠性人力資本投入，完善養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系、兜底救助體系等。在鄉(xiāng)村振興中，既要通過高質(zhì)量發(fā)展提高效率效益，又要在制度安排上促進(jìn)公平正義。

(五)踐行賦權(quán)式發(fā)展方式

鄉(xiāng)村振興的根本是尊重農(nóng)民的主體地位，提升農(nóng)民的主體能力，激發(fā)內(nèi)生動力，提高積極性，實現(xiàn)從“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)型。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體，為農(nóng)民賦權(quán)就是要激發(fā)農(nóng)民的自主意識，提升他們的可行能力，保障他們的發(fā)展權(quán)益。要通過賦權(quán)式、參與式方法，尊重貧困對象的主體性，尊重農(nóng)民的自我選擇和自我決定的權(quán)力，提升其對鄉(xiāng)村振興的認(rèn)同感和積極性，積極發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，使其成為鄉(xiāng)村振興的決策主體和行動主體，增強(qiáng)自主發(fā)展意識，調(diào)動其參與鄉(xiāng)村振興的主動性和能動性。

共同富裕視角下社會救助高質(zhì)量發(fā)展的新內(nèi)涵與新思路

黃晨熹

(華東師范大學(xué) 社會發(fā)展學(xué)院，上海 200241)

收稿日期：2022-11-12

基金項目：上海市教育委員會科研創(chuàng)新計劃“完善解決城市相對貧困的社會政策研究”(2021-01-07-00-05-E00025)的研究成果。

作者簡介：黃晨熹，華東師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院副院長、教授，上海市“中國特色的轉(zhuǎn)型社會學(xué)研究”社會科學(xué)創(chuàng)新研究基地研究員，主要從事社會救助、社會工作與社會政策、人口老齡化和老年社會工作研究。

一、共同富裕視角下社會救助高質(zhì)量發(fā)展的新內(nèi)涵

共同富裕是指全體社會成員都過上幸福、寬裕、美好的物質(zhì)和文化生活。從人的發(fā)展視角出發(fā)，共同富裕不僅強(qiáng)調(diào)共同享有高標(biāo)準(zhǔn)的物質(zhì)生活水準(zhǔn)，而且強(qiáng)調(diào)滿足多元化的精神文化需求。共同富裕思想根植于我國傳統(tǒng)歷史文化思想(如均貧富、小康和大同社會等)，并作為中國共產(chǎn)黨的初心使命，在社會主義的長期實踐探索中不斷發(fā)展和完善。黨的十八大以來，新時代共同富裕思想呈現(xiàn)明顯的理論創(chuàng)新和實踐進(jìn)步。黨的二十大進(jìn)一步明確將其定位為中國特色社會主義的本質(zhì)要求和中國式現(xiàn)代化的重要特征。

從學(xué)理上看，共同富?？梢酝ㄟ^合理有效的收入分配機(jī)制縮小區(qū)域和群體之間的差異來實現(xiàn)，其中既包括市場的首次分配和政府的再次分配，也包括社會的三次分配。作為政府實現(xiàn)收入再分配的重要政策工具，社會救助從所得稅收獲取資金，向有需求的社會困弱群體或低收入群體提供現(xiàn)金或?qū)嵨镏г?，以協(xié)助這些人群維持社會所認(rèn)可的生活水準(zhǔn)，防止社會排斥。因此，相對而言，社會救助是收入再分配機(jī)制中效率最高的再分配方式，也被認(rèn)為是保障基本民生、促進(jìn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定的重要制度安排。新時代實現(xiàn)全體人民共同富裕的思想和行動賦予社會救助高質(zhì)量發(fā)展的新內(nèi)涵。

首先是新標(biāo)準(zhǔn)。社會救助高質(zhì)量發(fā)展必須為困弱群體和低收入群體提供符合社會所認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)的可持續(xù)個人生計。如果精準(zhǔn)扶貧或低保制度以消除絕對貧困和提供基本生存保障為目標(biāo)是基于前一階段社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鄉(xiāng)之間以及城鄉(xiāng)內(nèi)部收入差距特征做出的制度安排，那么新時代隨著城鄉(xiāng)收入水平的普遍提升和貧困治理的重點從絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困，救助標(biāo)準(zhǔn)也要相應(yīng)從“兩不愁三保障”或維持基本生存水平的標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)向具有較高生活水準(zhǔn)特別是能較好融入主流社會的標(biāo)準(zhǔn)。易言之，高質(zhì)量的社會救助標(biāo)準(zhǔn)不僅要考慮衣食住行等基本生活開支，還要考慮社會所認(rèn)可的其他生活必需開支，如充足合適的醫(yī)療和教育開支、必要的一次性開支(如房屋維修、生育喪葬等)、融入社會所需的可選消費(fèi)支出(如旅游、人情)?？紤]到這些群體的收入不穩(wěn)定性和社會風(fēng)險的不確定性，這種收入支持必須是穩(wěn)定且可持續(xù)的。

其次是新方式。社會救助高質(zhì)量發(fā)展必須滿足基于身心的多樣化的社會需求。毋庸置疑，現(xiàn)金收入是滿足人們物質(zhì)生活需求的最直接最有效的手段。但許多研究表明，僅僅提供現(xiàn)金無法滿足困弱群體和低收入群體的多元化的社會需求，會造成心理障礙、長期依賴和有得無感等問題。高質(zhì)量的社會救助必須在提供基本生存保障的同時，通過借助社會工作專業(yè)和發(fā)揮社會組織功能來滿足貧困個人和家庭的發(fā)展性需求及精神需求。

最后是新機(jī)制。社會救助高質(zhì)量發(fā)展必須體現(xiàn)增能導(dǎo)向的救助機(jī)制。除少部分喪失勞動能力的特殊困難人群外，現(xiàn)在絕大部分救助對象都是有勞動能力的人口。因此，通過增能，培養(yǎng)和激發(fā)救助對象的自立能力是社會救助制度的關(guān)鍵目標(biāo)。然而在社會救助服務(wù)提供的過程中，越來越注重在短期內(nèi)對救助對象的直接“輸血”行為，對長期視域下救助者的自我脫貧和防止返貧能力的培養(yǎng)較為忽略，而這一發(fā)展思路與實現(xiàn)個人可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而消除貧困、實現(xiàn)共同富裕的根本目標(biāo)相悖。因此，社會救助高質(zhì)量發(fā)展既要注重對燃眉之急問題的解決，更要注重對自立能力的培養(yǎng)和自助互助精神的培育，并通過自助實現(xiàn)自我發(fā)展，互助實現(xiàn)共同發(fā)展，讓發(fā)展成果惠及更多人群，特別是那些沒有能力和條件或者暫時沒有能力和條件發(fā)展的人。

二、新時代推動社會救助高質(zhì)量發(fā)展的新思路

無論是從救助規(guī)模、救助標(biāo)準(zhǔn)還是救助支出看，我們的基本判斷是我國已經(jīng)基本建成具有中國特色的8+1社會救助體系，為低保人員、特困人員、臨時困難人員、各類生活無著流浪乞討人員等提供基本生活救助、專項救助和各類臨時救助，編織成一張牢固的民生保障兜底網(wǎng)。但隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家政策更新，我國社會救助的可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展仍面臨著諸多新問題和新挑戰(zhàn)。首先，新冠肺炎疫情的蔓延與國際格局演變帶來的風(fēng)險相互交織，為未來的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加阻礙因素和不確定性，特別是經(jīng)濟(jì)增長減緩可能同時帶來救助財源緊縮和困難群體規(guī)模及支出增加的雙重壓力。其次，共同富裕對消除區(qū)域差異和群體差異提出新要求。目前我國發(fā)展不平衡、不充分問題仍然突出，社會救助政策標(biāo)準(zhǔn)也存在著較大的區(qū)域差異，既體現(xiàn)在地區(qū)之間，也體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間。而共同富裕則要求進(jìn)一步縮小這種差距，特別是區(qū)域之間的差距，難度很大。最后，救助制度本身離現(xiàn)代化發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)仍有不小的差距，如仍缺乏獨(dú)立完備的法律體系；大多數(shù)社會救助只提供制度化、剛性化的基礎(chǔ)服務(wù)，內(nèi)容相對簡單，“授人以漁”的自助效果不彰；社會救助資源的整合度不高，救助資源管理不善導(dǎo)致資源流失或重復(fù)提供的現(xiàn)象時有發(fā)生。鑒于此，我們建議從指導(dǎo)理論、政策制度和實施技術(shù)三個層面進(jìn)一步推動社會救助高質(zhì)量發(fā)展。

(一)借鑒新理論：吸納基于中國式現(xiàn)代化的共同富裕思想

黨的二十大報告闡述了中國式現(xiàn)代化的特征之一是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。新時代基于中國式現(xiàn)代化的共同富裕理論，既指明了我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家過程中民生保障的建設(shè)方向和目標(biāo)，也為新時代社會救助的高質(zhì)量發(fā)展提供了指引。

一是發(fā)揮社會救助的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)低收入人群共同富裕。前一階段我國社會救助的對象主要是絕對貧困人群和困弱群體。2020年832個貧困縣悉數(shù)“摘帽”，標(biāo)志著我國消除絕對貧困脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利以及扶貧范式的轉(zhuǎn)變，即新時代社會救助體系應(yīng)在原來基礎(chǔ)上適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，將處于相對貧困的低保邊緣人口或低收入人群納入救助范圍，在謹(jǐn)慎做好擴(kuò)面提標(biāo)的同時，不斷完善低收入群體常態(tài)化幫扶機(jī)制，著重為其提供基本公共服務(wù)和就業(yè)機(jī)會，提升其就業(yè)機(jī)會和能力，切實促進(jìn)低收入人群共同富裕，從而推進(jìn)共同富裕整體進(jìn)程。

二是進(jìn)一步加強(qiáng)社會救助和其他社會保障制度的銜接與整合。社會救助與其他社會保障制度銜接嚴(yán)絲合縫、資源互相整合，則保障效果往往會事半功倍，這是共同富裕實現(xiàn)過程中對社會保障制度提出的要求，也是對社會救助高質(zhì)量發(fā)展提出的要求。具體而言，在醫(yī)療保障方面，應(yīng)完善醫(yī)療救助制度和大病保險的過渡細(xì)節(jié)，建立并普及長期護(hù)理保險制度，滿足傳統(tǒng)醫(yī)療救助所不能及的失能弱勢群體長期服務(wù)需求；在就業(yè)保障方面，要加強(qiáng)失業(yè)救助金申領(lǐng)與提供公共就業(yè)服務(wù)和其他優(yōu)惠補(bǔ)貼幫扶措施的銜接，確保失業(yè)人員的公平就業(yè)機(jī)會，盡快實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)；在教育保障方面，對非義務(wù)教育階段就學(xué)的低保、特困等家庭學(xué)生，除采取減免相關(guān)費(fèi)用、發(fā)放助學(xué)金外，還可以通過勤工助學(xué)崗位等方式確保學(xué)生不會因貧失學(xué)；在養(yǎng)老保障方面，進(jìn)一步健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險籌資和待遇調(diào)整機(jī)制，提高低保人員參加養(yǎng)老保險的覆蓋率。

三是加強(qiáng)社會救助與公益慈善的同頻共振，切實發(fā)揮社會力量在共同富裕的三次分配作用。盡管社會救助和公益慈善均以幫助社會弱勢群體為己任，但社會救助依靠財政資金，被定義為政府行為，而公益慈善依靠民間籌資，被視為民間行為，因而兩者常常各司其事，各行其道，難以形成統(tǒng)籌合作。黨的二十大報告首次明確提出公益慈善事業(yè)在增進(jìn)民生福祉和提高人民生活品質(zhì)中的重要作用，并將以公益慈善為主要形式的第三次分配納入整體分配制度改革和推進(jìn)共同富裕的架構(gòu)中。因此，作為最有效的收入再分配政策的社會救助，必須加強(qiáng)和作為第三次分配之公益慈善的銜接和整合，統(tǒng)籌安排政府救助和民間救助資源，切實建構(gòu)多元救助格局，協(xié)同助力以扎實推進(jìn)共同富裕。

(二)推動新改革：打造綜合性大社會救助體系

一是打通立法堵點，加快社會救助制度法治化建設(shè)。目前社會救助法治化進(jìn)程雖有進(jìn)展，但仍較為緩慢，始終缺乏專門的社會救助法律。這主要受到兩大分合矛盾因素的阻礙。第一個分合矛盾是認(rèn)定條件和標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。因?qū)嶋H需要，社會救助體系由不同部門分項目發(fā)展起來，但社會救助立法要將不同社會救助項目的認(rèn)定條件和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一。第二個分合矛盾是頂層設(shè)計和部門實施之間的張力問題。救助資源需要有效整合，方能形成救助合力，但這需要頂層設(shè)計。而目前民政、醫(yī)保、人社、教育等部門均出臺各自相關(guān)救助幫扶政策，造成難以用同一法律或法律體系將各個分散的救助項目資源進(jìn)行有效整合。[1]顯然，這兩者均涉及跨部門跨項目的整合和消除部門行政障礙問題。而目前參與社會救助的行政部門和單位對救助立法的推動力度參差不齊，造成立法客觀條件未能完全滿足，成為立法堵點。[1]全國人大社會委已經(jīng)成立社會救助立法聯(lián)系審議工作領(lǐng)導(dǎo)小組，廣泛開展協(xié)調(diào)推進(jìn)會和地方調(diào)研，積極推進(jìn)《社會救助法》立法。[2]針對上述立法堵點，應(yīng)盡快通過協(xié)商形成跨部門解決共識，消除部門利益和行政障礙等不利影響，進(jìn)一步明確社會救助工作中的責(zé)任主體和部門責(zé)任，盡快形成權(quán)責(zé)分明、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、實施有力的社會救助法律。

二是突破制度痛點，打造分層分類的社會救助體系。分層是指從制度層面為所有困弱群體提供不同層次的救助支持，進(jìn)一步完善基本生活救助、專項社會救助和急難社會救助的制度設(shè)計，特別是針對不同類型貧困情況的階梯式救助內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)，提高救助的精度和效度。分類是指從受助對象的需求特征出發(fā)，根據(jù)困難的不同類別，提供因人而異的定制服務(wù)，包括但不限于生活照料、精神慰藉、心理疏導(dǎo)、能力提升、社會融入等，提高救助的溫度和獲得感。未來要重點突破以下三個方面的制度痛點：其一，在救助對象的確定上要充分考慮可綜合認(rèn)定的客觀困難狀態(tài)(如單親、獨(dú)居、大病等)，動態(tài)調(diào)整機(jī)制既要考慮年度消費(fèi)變化因素，更要考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體抬升因素。其二，在救助對象范圍上，進(jìn)一步擴(kuò)大專項救助對象范圍，包括剛性支出型貧困家庭、部分臨時遇困家庭或人員，同時考慮將非戶籍流動常住人口納入居住地救助體系。其三，在社會救助資金的統(tǒng)籌上，明確中央與地方救助事務(wù)權(quán)責(zé)，進(jìn)一步提高中央和省級政府的分擔(dān)比例，同時在條件允許的情況下適當(dāng)增加縣級政府使用社會救助資金的酌情權(quán)，提高財政資金使用效率。

三是克服救助難點，探索形成“政策—服務(wù)—能力”三位一體的內(nèi)生動力干預(yù)模式。社會救助群體特征和需求特征極其復(fù)雜，而難以依靠自身力量形成基本生活保障的長效機(jī)制一直是社會救助的難點。這要求針對貧困群體的干預(yù)方案必須多元綜融，需要外部推力、內(nèi)生動力和自身能力相輔相成，發(fā)揮系統(tǒng)功能。因此，要加強(qiáng)和社會工作、心理等專業(yè)的整合，從政策引導(dǎo)、服務(wù)提供、能力提升三個維度，構(gòu)建“政策—服務(wù)—能力”三位一體的內(nèi)生動力干預(yù)模式，探索提升社會救助群體內(nèi)生動力的中國經(jīng)驗和方案，促進(jìn)救助對象發(fā)揮潛能和融入社會。[1]

四是抓住社會熱點，發(fā)展預(yù)防性社會救助體系。突如其來的新冠肺炎疫情，對新時代的社會救助體系提出了更高的新要求。面對今后可能發(fā)生的類似突發(fā)公共事件，應(yīng)加強(qiáng)各部門的協(xié)調(diào)合作，發(fā)展區(qū)域預(yù)警系統(tǒng)，及時分析研判對困難群眾造成的影響以及其他各類人員陷入生活困境的風(fēng)險，積極做好應(yīng)對工作，適時啟動緊急救助程序，形成區(qū)域甚至國家聯(lián)動，對非常態(tài)社會救助做出快速反應(yīng)。要將困難群眾急難救助納入突發(fā)公共事件相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，明確應(yīng)急期社會救助政策措施和緊急救助程序。建立健全專項社會性急難社會救助框架體系，完善特殊及常態(tài)情況下社會救助民生保障的綜合功能。及時將受疫情影響暫未就業(yè)、基本生活面臨困難的大學(xué)生，以及其他因疫情導(dǎo)致基本生活陷入臨時困境的家庭或者個人納入臨時救助范圍。同時，加強(qiáng)臨時救助與受災(zāi)人員救助政策的銜接，對經(jīng)過應(yīng)急期救助、過渡期生活救助后基本生活仍有較大困難的受災(zāi)群眾，及時給予臨時救助，防止因災(zāi)返貧。

(三)運(yùn)用新技術(shù)：建立基于大數(shù)據(jù)的政策實施支撐系統(tǒng)

一是完善救助信息的共享機(jī)制及動態(tài)更新，繼續(xù)夯實社會救助信息化管理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。在建立核對機(jī)構(gòu)、拓展核對范圍的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息庫的建立和維護(hù)，特別是要持續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的動態(tài)更新及政府部門間的定期信息共享和比對，加強(qiáng)與社會力量之間救助信息的共享互通，并通過運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)，加強(qiáng)信息的管理、開發(fā)和應(yīng)用。

二是發(fā)揮低收入人口動態(tài)監(jiān)測信息平臺功能，推動從“人找政策”到“政策找人”服務(wù)模式轉(zhuǎn)型。目前社會救助主要采用個人申請和基層政府審批制，需要申請者到救助機(jī)構(gòu)或村居委現(xiàn)場提出申請，即屬于“人找政策”的救助思路。要充分開發(fā)社會救助信息化平臺和大數(shù)據(jù)、人工智能等新型運(yùn)算技術(shù)，加強(qiáng)對特殊人群以及高危救助邊緣人群等的動態(tài)監(jiān)測，主動發(fā)現(xiàn)受助對象，主動實施救助，增強(qiáng)對象識別精準(zhǔn)性、服務(wù)輸送及時性，實現(xiàn)政策主動找人的目標(biāo)。

三是利用現(xiàn)代信息技術(shù)推動低保審批流程再造，暢通救助最后一公里。在加強(qiáng)監(jiān)督管理和提升社會救助信息化程度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步鼓勵各地區(qū)將審批權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、5G等現(xiàn)代信息技術(shù)，推動社會救助服務(wù)向最后一公里延伸，實現(xiàn)救助事項“掌上辦”“指尖辦”，為困難群眾提供方便快捷的救助事項申請、辦理、查詢等服務(wù)，從而在提升救助服務(wù)品質(zhì)的同時減輕基層的工作壓力。