黃圃鎮(zhèn)三舊改造辦公室 陳錦章

在城市化進程的持續(xù)推進下，大量人口流動到了城市的核心區(qū)域，城市的土地資源越發(fā)寶貴。城市的土地不能無限擴容，在充分發(fā)揮老舊城區(qū)優(yōu)勢的前提下規(guī)劃更新改造，充分突出其傳統(tǒng)特色，發(fā)揮其歷史文化底蘊，成為推動城市化進程的重要步驟。

一、國內舊城改造的現(xiàn)狀

在國內大部分城市中，城區(qū)經過歷史演變主體功能逐步出現(xiàn)配置不足、資源不夠等現(xiàn)象，此時必須從根本上消除城市用地、住房短缺等對城市發(fā)展的不利因素，改善社會發(fā)展需求，提高城市的功能分區(qū)，加速城市的建設，保持社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。

（一）國內舊城改造概述

（二）中山舊城改造概述

中山，亦稱“香山”，因紀念辛亥革命的杰出領袖孫中山而得名。中山市地處珠江入口處，與澳門接壤，與深圳和香港遙遙相對，是珠江三角洲九大城市中的核心城市，也是粵港澳大灣區(qū)核心城市群的主要組成部分，在廣東省連續(xù)數年各項綜合指標排名第五。中山市的老城區(qū)，以孫文西路為核心，向東至民生路，向南至泰安路、逢源路，向西至中山市的岐江（中山市的母親河），向北至光明路。舊城區(qū)房屋老化，部分房屋空置，馬路狹窄，但存在大量具有歷史價值的文化街。早在20世紀80年代，中山市政府在老城區(qū)的建設上就已提出了“建新區(qū)，舊區(qū)保留，新建老城區(qū)”的重大方針。時至今日，中山市依然在執(zhí)行此方針政策，希望能探索出一條既能使城市的歷史和文化遺產不荒廢，又能使老城區(qū)與近代發(fā)展相適應的具有中山特點的城市更新之路。

二、中山市舊城改造存在的問題

解決土地資源匱乏的有效辦法之一是對老舊城區(qū)進行升級改造，通過現(xiàn)代化規(guī)劃手段提高土地利用率，讓城市更新進入一個良好的循環(huán)。升級改造的過程中，大部分城市不可避免地出現(xiàn)了一些共性問題亟待解決。

（一）征收拆遷進度滯后

舊城改造的拆遷程序多、手續(xù)復雜，涉及調查核實、逐戶走訪、編制拆遷計劃、簽訂協(xié)議、實施拆遷等若干環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣。以中山市蓮員路片區(qū)為例，該片區(qū)是一個城中村，一直以來發(fā)展計劃不清晰，后期議定了《中山市蓮員路改造規(guī)劃》要對其重新進行改造開發(fā)，規(guī)劃涉及拆遷戶約1325 戶，拆遷建筑面積約為138148 平方米，拆遷商業(yè)面積約為6373 平方米，是規(guī)模較大的舊城改造工程。據查閱中山市蓮員路相關改造進展大事表發(fā)現(xiàn)，完成改造工程規(guī)劃與正式明確該片區(qū)改造拆遷范圍共用時長約一年；改造工程正式啟動并對住房進行拆遷補償登記用時約半年；完成改造工程規(guī)劃三年后，相關施工部門才發(fā)布該片區(qū)改造拆遷補償辦法并公告。歷時三年仍未開工建設，可見中山市舊城改造的拆遷進度相對滯后。

（二）拆遷居民補償標準不統(tǒng)一

在老城區(qū)的更新改造過程中，對總體的物理環(huán)境、基礎設施、住宅的宜居程度等提出了更高要求，能否順民心得民意，考評著如何妥善地解決居民搬遷后的居住去向、建設新區(qū)住宅的基礎設施及物質環(huán)境能否更舒適、便民等各項硬指標，考驗著政府的公共決策能力。中山市規(guī)模最大的一次老城區(qū)改建工程是馬山片區(qū)。該工程東起岐江，南邊到富華道，西到長洲路，北邊到獅窖河區(qū)，面積約122.78 公頃，涉及3000 多戶居民。該工程第一次征求意見以失敗告終，直至三舊改造辦公室成立的第四年，才有82%的同意率通過意愿表決。究其原因是，征收拆遷過程當中未能出臺合理的拆遷補償標準與具體實施辦法，使該工程一開始得不到群眾的認同，導致工期一拖再拖。

（三）改建工程質量堪憂

當前，在舊城改造過程中因周期長、環(huán)節(jié)多，參與機構實力參差不齊，涉及面廣，經費預算常常會出現(xiàn)滯后，部分相關改建承包單位施工過程偷工減料，改造不徹底留下隱患，出現(xiàn)反復建設等改建的質量。一些新建的回遷住宅和配套設施因品質不達標，如小區(qū)水管經常出現(xiàn)問題影響生活質量、存在建筑墻體大量中空安全隱患等，諸多缺陷紛紛被群眾詬病，拆遷戶安全感、獲得感欠缺。亦有部分在征收拆遷前公示落實的項目在實際改建過程當中沒有體現(xiàn)，嚴重了影響了回遷居民的幸福感，導致群眾對舊城改造項目的滿意度下降，群眾在發(fā)展規(guī)劃中看到的期盼沒有得到實現(xiàn)，導致其對于相關部門在舊城改造的監(jiān)管產生懷疑，嚴重影響了政府的信譽度。

（四）地方特色未被重視

文化與歷史的沉淀使當地存在大量具地方特色和蘊含特殊傳統(tǒng)文化意義的建筑，在舊城改造過程當中，大多數開發(fā)商忽視了歷史文化的保護等社會效益的重要性，改建過程當中沒有嚴格控制建筑密度、容積率，對一些傳統(tǒng)建筑風格、特色街道風貌進行了破壞。以中山石岐南部的南下舊改項目為例，舊城區(qū)內有民國時期建設好的仙逸學校，還有很多精美的僑房建筑、多處古廟宇、非物質文化遺產等重要傳承基地。但據查閱的規(guī)劃文件，較多拆遷改建的是高密度建筑、千篇一律的綜合商場等現(xiàn)代商業(yè)建筑，缺少對城市精神的深入理解與理性保護，對于原有城市特色形成了掩蓋與摒棄。改建雖然令舊城區(qū)的面目煥然一新，但破壞了原有的城市特色，城市魅力逐步流失。

三、造成中山市舊城改造問題的深層次原因

舊城改造必定涉及征地拆遷。拆遷是為了確保征地計劃的順利進行，如果沒有設計好系統(tǒng)的規(guī)劃方案、處理和協(xié)調好各方關系，極容易導致社會和諧穩(wěn)定受影響，繼而影響征收拆遷進度，進而影響整個改造規(guī)劃。舊城改造是一個系統(tǒng)工程，造成問題的深層次原因較多，具體歸納如下。

（一）工作規(guī)劃不到位

其一，相關部門對于舊城改造的宣傳不到位，前期征地的時候容易使群眾產生錯誤的認知，認為舊城改造是政府和開發(fā)商出于自身利益強迫群眾拆遷，相關拆遷工作人員沒及時進行關于拆遷工程利好的宣傳，群眾的抵觸情緒沒有及時得到調整，極易引起輿論導向偏移，導致征收拆遷工作停滯不前。

實踐中，河北平山縣碾溝村近年來在鄉(xiāng)村建設中以人文基礎建設與因地制宜的可持續(xù)發(fā)展的產業(yè)相融合的新模式，因地制宜、變廢為寶、開發(fā)可持續(xù)發(fā)展的產業(yè)帶動當地村民增收致富、擺脫貧困。云南華坪縣以礦產采掘為主，以“斷腕式”決心推行全縣礦產加工向清潔化轉型升級，形成了以煤炭為支柱，清潔能源、清潔載能產業(yè)、建材、特色生物產業(yè)等為支撐的工業(yè)體系。

其二，各部門的工作進度沒有實行總體統(tǒng)籌，部門之間缺乏整體聯(lián)動工作銜接不到位，政府、社會、街道等各級單位部門未充分落實責任制，征收拆遷工作形成斷層，導致每個環(huán)節(jié)的工作進度未能完全按照原定方案實施，整體拆遷征收工作經常出現(xiàn)被動局面。

其三，相關征收拆遷工作人員業(yè)務知識水平和法律知識儲備有限，不能及時解答群眾的疑問、消除群眾疑慮，甚至出現(xiàn)由于工作人員對相關法律法規(guī)掌握不夠全面而出現(xiàn)傳達錯誤，導致工作方案被群眾曲解的現(xiàn)象。

（二）被拆遷戶需求多樣化

房屋拆遷補償主要有兩種：一是用現(xiàn)金進行補償，二是用房屋置換。傾向于現(xiàn)金補償的拆遷戶，一部分主觀認為，越到談判后期拿越能獲得高額的賠償金，不單不會在前期簽訂協(xié)議，更有甚者是主動表示要與拆遷主導部門進行持久戰(zhàn)，希望在關鍵時刻相關部門妥協(xié)賠償超額賠償金。另一部分拆遷戶則是因拆遷過程當中部分進程公示不到位，令其對統(tǒng)一補償標準產生誤解，認為先簽協(xié)議會吃虧，后簽協(xié)議可能會得到額外的補償，紛紛從觀望轉為“釘子戶”。傾向于房屋置換的拆遷戶，經常會不定期追問回遷進展，若在等待回遷的過程當中利益得不到明確保障，或受建設進度拖延導致他們實際生活中產生其他困難，馬上就會做出負面的情緒反應，不但影響舊城區(qū)改建工程的進度，還容易引發(fā)社會沖突。

（三）監(jiān)督力度不足

在城市化進程中，房地產開發(fā)商急于提升開發(fā)進度，建筑工地夜以繼日地輪班趕工，資金一旦撥付不到位或是出現(xiàn)片面重視經濟效益等情況，建筑質量很難得到保證。在舊城改造項目中，承建商未嚴格控制施工隊伍的施工進度和工作人員的操守素質，監(jiān)管不嚴使工程質量得不到有效保證，監(jiān)管部門應當立即對違法的項目責令整改或按照規(guī)定給予行政處罰，否則就屬監(jiān)管不到位。在實際操作當中，該項監(jiān)管的力度差強人意。

此外，部分改建項目前期的施工方案不完善，導致工程在實施過程當中存在多種缺陷，造成反復改造等浪費資源的現(xiàn)象。老舊城區(qū)改造，既是涉及民生的大工程，更是影響關社會經濟發(fā)展、提升城市高質量發(fā)展的重要大事，管理部門理應切實履行監(jiān)管職責，如果相關管理部門對于改造方案有進行系統(tǒng)的全面監(jiān)管與過程審核，漏洞則可以彌補在萌芽之中。

（四）片面追求經濟效益

舊城改造不等于大刀闊斧地推倒重建，大部分開發(fā)商喜歡搞“中心輻射全局”，單純地把注意力集中在某些黃金地段和黃金商圈，沒有結合舊城區(qū)原生狀態(tài)和居民生活所需規(guī)劃的改造計劃。擴建新城、拆平舊城雖然是最簡單快速的城市更新發(fā)展模式，但也會容易帶來舊城歷史文化特征消失等后果，究其原因是處于規(guī)劃主導地位和改建實施者雙方博弈問題，很多規(guī)劃側重經濟性指標，而社會性和藝術性指標相對較弱，導致改建后城市特征的丟失，反而使居民覺得城市原有的活力不再。以中山市區(qū)的老城改建為例，某開發(fā)商在核算成本時得出所要繳納的費用與該項目的銷售價格大致相同，除額外給予拆遷補償和安置居民新住宅地成本外，還須承擔相應的市政或商務設施，高昂的成本令大部分開發(fā)商被經濟利益驅使而忽略了城市特色的重要性。

四、完善中山市舊城改造的建議

在城市化進程中，新的城市化進程將會促使老城區(qū)迭代升級，既是一種促進經濟發(fā)展的經濟活動，也是一種使人們走向更加美好、更加幸福的社會力量，中山市應當從以下幾方面入手，使舊城換新姿。

（一）高度重視，統(tǒng)籌發(fā)展

中山市老城區(qū)的發(fā)展面臨著新的發(fā)展契機，如何把握好當前的發(fā)展問題是關鍵。全市的相關部門要從上而下高度重視，在拆遷計劃開始之前，要對老城區(qū)要拆除的人群進行一次科學的調查，實地調與住戶說明工程的預設條款，依市場之客觀原則和住戶的實際需要予以適當的賠償。在老街區(qū)按照網格化的要求設立專門的咨詢點向住戶提供咨詢，適時更新信息。在獲得大部分市民和多數居民的支持下，一視同仁地執(zhí)行拆遷方案和安置方案，在拆遷工程中，盡可能滿足住戶對公用設備的需求。政府要大力宣揚征地拆遷的決心、提前簽約的利弊，與眾多被征收人一起爭取“整體搬遷獎” “政府提前完成征收獎”等共同利益，重新凝聚支持征收的正能量，消除拖延要價的氛圍，形成支持征收的共振。

（二）科學監(jiān)管，提高效率

政府主管機關要加大對工程建設的監(jiān)管力度，依法依有關法律法規(guī)予以懲罰。老城區(qū)改建工程建設時，工人因缺少環(huán)保觀念，只注重短期利益，忽略了有關的環(huán)保問題。在工程建設中，要加強對工程隊伍的管理，要根據有關部門制定的環(huán)評文件，加強對工程建設隊伍的管理，以提升工人的環(huán)保意識，從而對環(huán)境的污染程度也有一定的降低。同時，要強化工地噪音治理，合理安排工期，盡量避開夜間和清晨時段，降低對人們的生活和活動造成的負面影響。在改建期間，老城區(qū)的道路擁堵可以按當地的實際狀況對其進行交通控制。例如，在上班高峰時段，緩解道路上的擁堵，緩解車輛、人流過多對交通造成的損害；在較短的時段內，交警可以臨時代替信號燈，在十字路口進行人車通行，提高工作的效率。

（三）民生為本，多元改造

老城區(qū)的更新本質上是一種改善人民生活水平的項目，其最終目標和意義都在于改善人民的居住條件。政府要從基礎入手，把民生福祉放在第一位，堅持以人為本，增強市民的參與意識，拓寬城市治理的主體，主動傾聽民眾意見，讓民眾參與到規(guī)劃的決定當中，將合理的建議納入重建方案中。方案確定后應開誠布公地公示改建規(guī)劃方案，增加政府部門的工作透明性，利用廣泛的互聯(lián)網媒介，對改造工程的詳細信息進行及時更新，讓社會大眾隨時隨地都能多渠道了解工程建設的信息，呼吁社會各界參與到工程建設中來，使工程建設的決策機構從單一轉向多樣化。老城區(qū)的更新本質上是政府、拆遷人、投資商三方面的一場資源運作，政府主動通過政策的宏觀調控手段使三方面的利益達到均衡，最終形成政府規(guī)劃先行、開發(fā)商積極參與、公眾良性監(jiān)督的局面。

（四）新舊兼顧，融合發(fā)展

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確指出，要加強對歷史文化遺產、民族文化風格、歷史文化遺產的保存，以及文化遺產的保存。

在舊城開發(fā)改造中，對歷史和文化的保存有兩種方式：一是將具有一定的歷史和文化價值的建筑完整地保存下來。例如，中山地區(qū)位于孫文中路西山寺區(qū)、孫文西路和鳳鳴路接壤的“煙墩山塔”，早就被列入中山市省級重點文物名錄，按照“修舊如舊”的原則對古建筑進行維護，并對受損的建筑進行經常性的維修，以最大限度地還原其歷史風貌。

二是對具有一定歷史和文化價值的地區(qū)進行更新和改造，進行適當的新老融合。如中山市新區(qū)的興中廣場與舊區(qū)孫文西路的商業(yè)區(qū)的融合，既有現(xiàn)代城市的氣息，也有古老的味道。舊城改造的同時結合了城市的發(fā)展特征，保持了歷史文化特征，恰如其分地對進行了旅游線路和購物路線的規(guī)劃，吸引了大量的游客，帶動了周邊的商業(yè)氛圍，可謂新舊兼顧，融合發(fā)展，相得益彰。

五、結語

一座城市的文化底蘊就是它的靈魂，沒有傳承，它就會變成一棟沒有靈魂的現(xiàn)代建筑，無法凸顯它的魅力，也無法引人入勝，令人流連忘返。舊城改造中的一些傳統(tǒng)的文化和歷史，不應該被完全拋棄，傳統(tǒng)與現(xiàn)代有共存的空間，新舊融合協(xié)同發(fā)展是一個值得長期探討、研究、繼承和發(fā)展的課題。

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城市功能亦稱“城市職能”。通常理解為城市在國家和地區(qū)范圍內的社會經濟生活中所能發(fā)揮的作用。一個綜合性的大中城市一般具有行政、經濟、文化、交通等多方面的功能。在經濟功能中按作用發(fā)生的領域不同，又可細分為生產功能、流通功能和旅游功能等。在多種功能中，對整個國民經濟以及周圍地區(qū)產生突出影響，反映城市本質特征，并對城市經濟自身起導向作用的功能是城市的主要功能，其他稱之為輔助功能。凡是一般城市都應具備的功能，是城市共同性功能。