張啟江,宋璐

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

引言

為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收制度改革的重大工作部署，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，保障被征收人合法權(quán)益，確保被征收人充分享有參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)(1)2013年12月，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村土地征收制度作出了“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”重大改革部署。2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》在農(nóng)村土地征收改革方面提出了相關(guān)改革試點(diǎn)任務(wù)。2015年2月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》，同年3月，原國(guó)土資源部召開(kāi)試點(diǎn)工作部署暨培訓(xùn)會(huì)議，正式啟動(dòng)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作。2018年11月28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議聽(tīng)取了試點(diǎn)情況匯報(bào)，并于同年12月向第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議提交《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》。，新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》)強(qiáng)化了集體土地征收公益性的目的，調(diào)整了集體土地征收程序和完善了多元化公平合理的補(bǔ)償保障機(jī)制。尤其是在集體土地征收程序上，不僅增加了“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”“聽(tīng)取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)”，更為重要的是，將“簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議”調(diào)整至“土地征收審批程序”之前(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“批前協(xié)議”)。相對(duì)于既往的土地征收審批之后再簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“批后協(xié)議”)而言，從制度層面上充分保障了被征收人的參與權(quán)，“基本形成了我國(guó)的土地征收民主協(xié)商體制機(jī)制，由此構(gòu)建出我國(guó)集體土地預(yù)征收制度之雛形”(2)相關(guān)研究文獻(xiàn)包括但不限于：耿寶建、殷勤.制度變遷：預(yù)征補(bǔ)協(xié)議在集體土地征收程序的引入——《土地管理法修正案(草案)》第47條第二款的完善建議[J].法律適用，2019，(7)：11-21；閻巍.論《土地管理法》修改對(duì)集體土地征收行政訴訟案件的影響[J].中國(guó)土地科學(xué)，2020，(11)：27；朱春曉.《土地管理法》 對(duì)集體土地征收影響研究[J].鄉(xiāng)村論叢，2021，(5)：53.。從“批后協(xié)議”到“批前協(xié)議”，無(wú)疑是彰顯土地征收民主協(xié)商價(jià)值追求的方式之一?；诖耍谕恋卣魇彰裰鲄f(xié)商視域之下，就“批前協(xié)議”的效力、功能等相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)討論。在集體土地征收程序制度不斷完善的歷史進(jìn)程中，簡(jiǎn)要探究“批前協(xié)議”從單方強(qiáng)制到民主協(xié)商功能回歸之歷程，明確“批前協(xié)議”之屬性及其運(yùn)行邏輯，進(jìn)而梳理“批前協(xié)議”當(dāng)下所面對(duì)的主要困境及其“脫困”之建議。

一、“批前協(xié)議”從單方強(qiáng)制到民主協(xié)商的功能回歸

土地征收本質(zhì)上是在地位不對(duì)等的國(guó)家與土地權(quán)利人之間發(fā)生的一種財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制性交易行為?！芭皡f(xié)議”作為這一強(qiáng)制性交易行為的重要載體和結(jié)果，相對(duì)于征收啟動(dòng)公告、土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、補(bǔ)償安置方案編制和公告、辦理補(bǔ)償?shù)怯浀瘸绦颦h(huán)節(jié)，一方面，相較于由征收人單方主導(dǎo)的征地程序而言，“批前協(xié)議”拓展了被征收人參與的廣度和深度；另一方面，是征地民主協(xié)商過(guò)程和結(jié)果的直接體現(xiàn)，其訂立的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、基本內(nèi)容以及爭(zhēng)議性質(zhì)解決途徑等體現(xiàn)和觀察土地征收過(guò)程中公權(quán)力行使規(guī)范化，是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障程度和雙方協(xié)商結(jié)果的重要展示窗口。不過(guò)這一“窗口”并非自土地征收制度確立伊始便開(kāi)啟，而是隨著國(guó)家土地征收制度目的的不斷進(jìn)化而逐漸打開(kāi)。

(一)作為緩沖征地矛盾合理機(jī)制的集體土地征收程序

土地本就天然而成，不屬于任何人和組織，但自人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生以來(lái)，圍繞土地的產(chǎn)權(quán)、管理和利用而進(jìn)行的博弈和斗爭(zhēng)就成為了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治的根源之一(3)參閱程雪陽(yáng).中國(guó)地權(quán)制度的反思與變革[M].上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2018.1.。從國(guó)家的視角來(lái)看，土地不僅是其賴(lài)以存在的“疆土”，更是其國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展極為重要的基礎(chǔ)性資源。在土地并不天然歸屬于國(guó)家所有的情形下，土地征收制度是世界各國(guó)憲法和法律繞不開(kāi)的議題之一。土地征收的本質(zhì)導(dǎo)致各方利益矛盾和沖突在所難免。因此，土地征收目的之公益性、正當(dāng)規(guī)范的征地程序以及公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑是協(xié)調(diào)和平衡機(jī)制不可或缺的三大核心內(nèi)容。其中，確立正當(dāng)規(guī)范的征地程序相對(duì)于公益性征收目的之確定及甄別和堅(jiān)守始終如一的公平合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，則更具有客觀性和操作性，也更具有制度完善的空間和合理性，因?yàn)椤肮怖婧脱a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的開(kāi)放性和動(dòng)態(tài)性，強(qiáng)化了征收對(duì)程序的依賴(lài)性。”(4)陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J].中國(guó)法學(xué)，2012,(1)：36.由此也獲得了各方的“青睞”。具體而言，從立法機(jī)關(guān)來(lái)看，作為征收法律制度的制定者，就立法目標(biāo)以及手段而言，是將錯(cuò)綜復(fù)雜的土地征收利益關(guān)系置于正當(dāng)規(guī)范的征收程序中進(jìn)行協(xié)調(diào)、平衡，還是準(zhǔn)確界定公益性?xún)?nèi)涵和外延，或是窮盡一切辦法構(gòu)建只具有相對(duì)公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)？但顯而易見(jiàn)的是，設(shè)計(jì)正當(dāng)規(guī)范的征收程序無(wú)疑是立法機(jī)關(guān)有所作為的領(lǐng)域，且是明智之舉。從具體的征收法律關(guān)系各方來(lái)看，在征收公益性目的得以保障和實(shí)現(xiàn)的前提下，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)客觀上極大地?cái)D壓了各方可以自由討論的空間，只留下了征收程序是否正當(dāng)規(guī)范以及是否嚴(yán)格遵循的協(xié)商、回旋空間。正當(dāng)規(guī)范的征收程序目的在于，確保強(qiáng)制性的交易行為在預(yù)定的軌道上運(yùn)行，保障被征收人合法權(quán)益不受侵犯。

(二)服務(wù)于不同土地征收目標(biāo)的集體土地征收程序

不過(guò)，立法機(jī)關(guān)構(gòu)建公平規(guī)范的土地征收程序也并非只是“閉門(mén)造車(chē)”的簡(jiǎn)單工作。因?yàn)椤盁o(wú)論是政治的立法或者市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已?！?5)馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集(第四卷)[M].北京：人民出版社，1958.121-122.所以，建構(gòu)公平規(guī)范的集體土地征收程序必然會(huì)受制于國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平及其階段性目標(biāo)定位。簡(jiǎn)要回顧我國(guó)《土地管理法》及其歷次修訂(正)內(nèi)容中包括土地征收補(bǔ)償安置協(xié)議在內(nèi)的程序規(guī)范，便可以清楚地知悉在這一目標(biāo)支配下補(bǔ)償安置協(xié)議從無(wú)到有再到規(guī)范所反映出的集體土地征收程序規(guī)范體系的建構(gòu)歷程。

1.效率優(yōu)先征收目標(biāo)下征收補(bǔ)償協(xié)議缺失的必然性

追求效率的指導(dǎo)思想，在《土地管理法》制定上體現(xiàn)得淋漓盡致。因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的歷史背景下，急需要從法律層面上來(lái)規(guī)范用地行為并打擊愈演愈烈的違法用地現(xiàn)象。改革開(kāi)放解放出巨大的社會(huì)生產(chǎn)力，建設(shè)浪潮從城市到農(nóng)村席卷全國(guó)，用地需求和規(guī)模逐年猛漲，與此伴隨的是出現(xiàn)非常嚴(yán)重的違法占地尤其是侵占耕地的現(xiàn)象。1986年3月12日的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》指出，“許多地方耕地大量減少，有的省一年減少一個(gè)中等縣的耕地面積，有的城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)民幾乎已無(wú)地可種。”另有數(shù)據(jù)證實(shí)，僅從1980年到1985年，“全國(guó)耕地凈減3680多萬(wàn)畝，年均減少700多萬(wàn)畝，尤其是1985年，這一數(shù)據(jù)史無(wú)前例地超過(guò)了1500萬(wàn)畝?！?6)陳小君.我國(guó)《土地管理法》修訂：歷史、原則與制——以該法第四次修訂中的土地權(quán)利制度為重點(diǎn)[J].政治與法律，2012,(5)：4.為此，從醞釀到頒布僅3個(gè)月(7)1986年3月12日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》指出，“要抓緊制訂《中華人民共和國(guó)土地法》。在《土地法》公布后，各省、自治區(qū)、直轄市政府要結(jié)合自己的實(shí)際情況，制訂本地區(qū)的土地管理實(shí)施辦法。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村道路等非農(nóng)業(yè)用地，也要作出相應(yīng)的規(guī)定。”僅3個(gè)月后的1986年6月25日第六屆全國(guó)人大第十六次會(huì)議便通過(guò)《土地管理法》，并自1987年1月1日起施行。的《土地管理法》“應(yīng)運(yùn)而生”，其歷史意義和價(jià)值不可否認(rèn)，如統(tǒng)一了國(guó)家土地管理制度，實(shí)現(xiàn)了土地管理領(lǐng)域中的有法可依。但其歷史局限性也不可避免。如在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上構(gòu)建規(guī)范土地征收的程序規(guī)則實(shí)際意義不大，即便是在《土地管理法》第2條第3款規(guī)定了“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”的內(nèi)容，但未有與之匹配的具體程序規(guī)范，僅規(guī)定“選址勘測(cè)”(8)詳見(jiàn)1986年《土地管理法》第33條第3款?！罢魇諏徟?9)詳見(jiàn)1986年《土地管理法》第25條、第26條。等內(nèi)容。所以，建立在土地有償使用制度之上的征收補(bǔ)償協(xié)議根本無(wú)用武之地，況且補(bǔ)償安置協(xié)議之協(xié)商過(guò)程反而不利于征收效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.公平與效率兼顧征收目標(biāo)下的“批后協(xié)議”

在20世紀(jì)80年代中后期，一方面是改革開(kāi)放如火如荼推進(jìn)，倒逼作為生產(chǎn)要素的土地不得不直面異?；鸨挠玫厥袌?chǎng)，另一方面則是“在一味強(qiáng)調(diào)公有公用的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地成了‘免費(fèi)的午餐’，在無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)配置制度下劃撥使用，失去了她應(yīng)有的資產(chǎn)特性”(10)張傳玖.守望大地20年——《土地管理法》成長(zhǎng)備忘錄[J].中國(guó)土地，2006,(5)：6.。為積極回應(yīng)實(shí)踐之迫切前述需要，1988年的憲法修正案確立了國(guó)有土地使用權(quán)有償使用制度，允許土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓(11)即將憲法第10條第4款“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為“任何組織或個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?。土地的商品屬性得以激活，土地資產(chǎn)得以盤(pán)活。為此，《土地管理法》也進(jìn)行了相應(yīng)修改(12)即將第7條“國(guó)有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國(guó)有土地和集體所有的土地可以依法確定給個(gè)人使用”修改為“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。，但遺憾的是，本次修改并未觸及土地征收程序(13)1991年制定的《土地管理實(shí)施條例》僅對(duì)國(guó)家建設(shè)用地和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地的內(nèi)部審批程序進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，并未涉及被征收人參與權(quán)內(nèi)容。。真正建立起與土地有償使用制度匹配的土地征收程序的是1998年修改的《土地管理法》。因?yàn)樵谏鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后，土地商品屬性愈發(fā)凸顯出來(lái)，此外，各地“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”“房地產(chǎn)熱”引發(fā)了大規(guī)模的不正?！叭Φ亍爆F(xiàn)象，國(guó)家的土地管理指導(dǎo)思想不得不從保障建設(shè)用地供應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo(hù)耕地為主。因而《土地管理法》明確構(gòu)建了“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度”以保障耕地面積紅線(xiàn)不被突破，確立了“‘兩公告一登記’制度”，細(xì)化了“征收內(nèi)部審批流轉(zhuǎn)程序”，由此形成了包括“批后協(xié)議”在內(nèi)的較為完善的集體土地征收程序。但各地?zé)o法降溫的“圈地?zé)帷睂?dǎo)致了土地征收過(guò)程中的社會(huì)矛盾愈發(fā)突出。為強(qiáng)化土地征收的公益性和公平性，消除社會(huì)矛盾，故2004年的憲法修正案明確“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”和“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”等內(nèi)容，同年《土地管理法》隨之修改(14)即第2條第4款修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；將第43條第2款、第45條、第46條、第47條、第49條、第51條、第78條、第79條中的“征用”修改為“征收”。，自此征收與征用得以明確區(qū)分，但征收程序在《土地管理法》的層面上仍然“巋然不動(dòng)”。所以，在整體上，我國(guó)“土地征收程序制度整體上強(qiáng)調(diào)管理、注重效率，政府主導(dǎo)各個(gè)程序環(huán)節(jié)，被征收人主體地位不被重視，表現(xiàn)出濃厚的管理主義色彩”(15)陳怡竹.中國(guó)土地征收程序模式之轉(zhuǎn)型：從管理主義到協(xié)商合作[J].中國(guó)土地科學(xué)，2020,(4)：35.。不過(guò)，國(guó)務(wù)院對(duì)集體土地征收過(guò)程中被征收人的知情權(quán)、參與權(quán)等程序性權(quán)利給予了重視。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào))中，明確“征地依法報(bào)批前”應(yīng)當(dāng)“將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民”和“對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)確認(rèn)”，在必要時(shí)“國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽(tīng)證”，且要求“將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報(bào)批的必備材料”。不難發(fā)現(xiàn)，集體土地征收程序逐漸由內(nèi)向外、由封閉走向開(kāi)放，從而在《土地管理法》之外，通過(guò)國(guó)務(wù)院政策漸趨擴(kuò)大了被征收人的參與度，為在《土地管理法》層面構(gòu)建土地征收協(xié)商權(quán)制度積累了經(jīng)驗(yàn)。

3.旨在彰顯征地協(xié)商制度價(jià)值目的的“批前協(xié)議”

客觀地說(shuō)，包括“批后協(xié)議”在內(nèi)的集體土地征收程序，經(jīng)過(guò)二十余年的實(shí)踐，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展提供了“高效率供地”之程序保障。因此之故，批評(píng)之聲也在所難免——原本用來(lái)滿(mǎn)足公共利益需要而設(shè)計(jì)的征收制度，在我國(guó)就被異化為解決城市發(fā)展所需用地的主要途徑(16)吳光榮.征收制度在我國(guó)的異化與回歸[J].法學(xué)研究，2011,(3)：59.。在“以人民為中心”發(fā)展思想時(shí)代背景下，在協(xié)商民主價(jià)值指導(dǎo)下(17)黨的十八大報(bào)告指出，要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確要求“深入開(kāi)展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商”。2019年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》再次要求“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐。”，不僅需要更加堅(jiān)守集體土地征收公益性目的，擬定和實(shí)施合理公平的征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，更要擴(kuò)大被征收人的參與征收的范圍，提升其參與程度，保障其知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得以全面實(shí)現(xiàn)。因?yàn)榧幢闶菃畏綇?qiáng)制的集體土地征收行為也不能完全遮蔽被征收人在自身財(cái)產(chǎn)被強(qiáng)制交易過(guò)程中的“話(huà)語(yǔ)權(quán)”、阻斷其參與政府決策的通道。相反，從法律制度層面上給予其全方位地深度參與集體土地征收過(guò)程，無(wú)疑是合法合理行使監(jiān)督征收權(quán)力的重要舉措。如果“集體土地征收程序欠缺規(guī)范性，存在征收決定的程序不透明、被征收人的參與權(quán)利無(wú)保障及救濟(jì)渠道欠暢通的制度缺陷”，那么“可能導(dǎo)致實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)濫用征收權(quán)?！?18)高飛.集體土地征收程序的法理反思與制度重構(gòu)[J].云南社會(huì)科學(xué)，2018,(1)：34.但是從《土地管理法》《民法典》等法律層面上保障“不動(dòng)產(chǎn)被征收人參與權(quán)的規(guī)定從數(shù)量上看來(lái)寥寥可數(shù)”(19)有研究證實(shí)，在國(guó)有土地上房屋征收領(lǐng)域，僅有《國(guó)有土地上征收與補(bǔ)償條例》第9條、第10條、第11條以及第19條分別規(guī)定了規(guī)劃階段以及房屋征收程序中的四種被征收人參與方式。在集體土地征收領(lǐng)域，《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》分別在第48條、第25條規(guī)定了集體土地被征收人在征收補(bǔ)償、安置方案制定時(shí)的聽(tīng)取意見(jiàn)制度。詳見(jiàn)渠瀅.不動(dòng)產(chǎn)被征收人參與權(quán)的價(jià)值定位與制度重構(gòu)[J].中國(guó)法學(xué)，2018,(1)：229.，而且通過(guò)上述梳理《土地管理法》歷次修訂(正)的概況可知，“批后協(xié)議”等征收程序并不能充分彰顯征收制度協(xié)商之價(jià)值。因此，征地程序的改革勢(shì)在必行。所以，在2015年3月正式啟動(dòng)并于2018年11月完成的“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度”改革試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，在積累了構(gòu)建集體土地征收協(xié)商制度豐富的經(jīng)驗(yàn)前提下，修改、完善并重塑既有的集體土地征收程序來(lái)保障被征收人知情權(quán)、參與權(quán)已是“萬(wàn)事俱備只欠東風(fēng)”?；诖耍?019年修訂的《土地管理法》將集體土地征收程序調(diào)整為“現(xiàn)狀調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)征收公告、聽(tīng)取意見(jiàn)、權(quán)屬登記”，尤其是將“批后協(xié)議”調(diào)整為“批前協(xié)議”，由此“簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議”成為了集體征收的前置程序，其突出的價(jià)值和意義就在于彰顯和保障了被征收人知情權(quán)、參與權(quán)。隨后，2021年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》就前述征地程序進(jìn)行了細(xì)化，至此，集體土地協(xié)商征收制度基本成形。

當(dāng)然，不可回避的是，即便是在經(jīng)過(guò)了充分試點(diǎn)后所建構(gòu)起來(lái)的集體土地協(xié)商征收制度仍面臨著諸多挑戰(zhàn)和困境。如“土地現(xiàn)狀調(diào)查沒(méi)有相關(guān)權(quán)利人參與、補(bǔ)償安置方案修改后是否再次啟動(dòng)公告程序以及征收申請(qǐng)最終獲得批準(zhǔn)的法律意義不明確”(20)袁治杰.德國(guó)法上的土地征收程序及中國(guó)鏡鑒[J].比較法研究， 2020,(5)：175.等等。就“批前協(xié)議”而言，由“批后協(xié)議”到“批前協(xié)議”所面臨的困境主要還是聚焦于因補(bǔ)償安置協(xié)議效力而衍生出的相關(guān)問(wèn)題，因?yàn)檫@事關(guān)“批前協(xié)議”在實(shí)踐中的運(yùn)行，包括但不限于以下問(wèn)題：“批前協(xié)議”屬性是附條件的、預(yù)約還是其他？特殊情形下協(xié)議項(xiàng)下的責(zé)任如何分擔(dān)？作出征收決定是否一定需要“批前協(xié)議”簽約率超過(guò)一定比例？

二、“批前協(xié)議”附條件或預(yù)約之基本屬性定位

從“批后協(xié)議”到“批前協(xié)議”，誠(chéng)然保障了被征收人的參與權(quán)，彰顯了集體土地協(xié)商征收制度價(jià)值追求。不過(guò)，根據(jù)《土地管理法》第47條規(guī)定，只有在完成了包括簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議等征收前期工作程序之后，“縣級(jí)以上地方人民政府方可申請(qǐng)征收土地”，由此便產(chǎn)生了“批前協(xié)議”是效力待定、預(yù)約性以及簽約率與征地獲批關(guān)系及其相關(guān)責(zé)任承擔(dān)等系列問(wèn)題。

(一)征收獲批與否并非當(dāng)事人可以約定的“批前協(xié)議”之生效條件

根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，在“批前協(xié)議”簽訂后還需要由縣級(jí)以上人民政府履行征收?qǐng)?bào)批程序，獲批后方可啟動(dòng)后續(xù)的征收組織實(shí)施工作，由此產(chǎn)生的就是“批前協(xié)議”的效力生效時(shí)間和生效條件問(wèn)題。雖然“批前協(xié)議”經(jīng)由當(dāng)事人簽訂后成立，但《土地管理法》并未明確生效時(shí)間節(jié)點(diǎn)。從征收行為需要履行報(bào)批等后續(xù)程序來(lái)看，所有征收前期工作需要組卷報(bào)批并獲得批準(zhǔn)，故出現(xiàn)了“批前協(xié)議”效力處于待定狀態(tài)的問(wèn)題，為此，產(chǎn)生了“批前協(xié)議”屬于附條件生效協(xié)議的觀點(diǎn)。與此同時(shí)，有觀點(diǎn)認(rèn)為“批前協(xié)議”可以將“批準(zhǔn)”作為生效條件。

一方面，從“批前協(xié)議”本身的性質(zhì)及其法律適用來(lái)看，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政協(xié)議若干規(guī)定》)第2條的規(guī)定，集體土地補(bǔ)償安置協(xié)議屬于法定的行政協(xié)議類(lèi)型之一。囿于有關(guān)行政行為效力待定的行政法律規(guī)范和理論并不足以解釋和解決兼具行政性和民事性的行政協(xié)議問(wèn)題，所以《行政協(xié)議若干規(guī)定》確立了行政協(xié)議法律適用可以參照民事法律規(guī)范的基本規(guī)則(21)詳見(jiàn)《行政協(xié)議若干規(guī)定》第12條、第18條、第25條和第27條。其中，第27條第2款規(guī)定：“人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。”。在民事合同效力規(guī)則之下，效力待定合同或效力未定合同是指，合同成立之初未生效力，因?yàn)樗诜尚袨楸旧碇膺€欠缺某些生效要件，一旦該要件事后具備了，它就可以有效(22)參閱韓世遠(yuǎn).合同法總論(第四版)[M].北京：法律出版社，2018.294.。顯見(jiàn)，效力待定的合同之所以效力待定源于缺乏某一生效要件。根據(jù)《民法典》第502條第1款的規(guī)定，導(dǎo)致合同效力待定的有“法律規(guī)定”和“當(dāng)事人約定”兩種情形。就“批前協(xié)議”來(lái)看，其效力待定少見(jiàn)于“當(dāng)事人約定”而產(chǎn)生，而常見(jiàn)于“法律規(guī)定”。理由在于，從集體土地征收行為屬性來(lái)看，僅就《土地管理法》規(guī)定的征收應(yīng)當(dāng)獲得有權(quán)行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)程序毫無(wú)疑問(wèn)屬于法律規(guī)定的強(qiáng)制性程序，自然排除當(dāng)事人的約定，且該批準(zhǔn)之規(guī)定應(yīng)當(dāng)屬于強(qiáng)制性法律法規(guī)下的效力性規(guī)范，進(jìn)而言之，征收行為獲得行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)是“批前協(xié)議”產(chǎn)生效力的法定條件之一。當(dāng)然也不能排除因“當(dāng)事人約定”作為生效條件的情形，如簽約比例作為生效條件之一。在最高人民法院于2022年4月20日發(fā)布的第二批行政協(xié)議訴訟典型案例“韓某某訴遼寧省錦州市松山新區(qū)國(guó)有土地上房屋征收辦公室不履行預(yù)征收行政協(xié)議一案”中，便明確將簽約比例作為預(yù)征收行政協(xié)議的生效條件，由此認(rèn)為預(yù)征收協(xié)議屬于附條件生效的協(xié)議。不過(guò)，在國(guó)有土地上房屋征收中，有地方立法將補(bǔ)償安置協(xié)議的簽約率作為協(xié)議生效條件的規(guī)定，相關(guān)內(nèi)容詳見(jiàn)本文后續(xù)部分。而在《土地管理法》之中，則并無(wú)相應(yīng)規(guī)定和要求，可能的原因在于，鑒于實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)見(jiàn)仁見(jiàn)智的不確定性，更是限制了征收主體的自由裁量權(quán)，因此，從《土地管理法》的層面上不宜將協(xié)議簽約比例作為協(xié)議生效條件。

另一方面，根據(jù)《行政協(xié)議若干規(guī)定》第13條第1款“法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)等程序后生效的行政協(xié)議，在一審法庭辯論終結(jié)前未獲得批準(zhǔn)的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該協(xié)議未生效”之規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，包括集體土地征收補(bǔ)償安置協(xié)議在內(nèi)的行政協(xié)議，同樣也存在因需要獲得行政機(jī)關(guān)審批而出現(xiàn)即便是成立但并未生效的情形，即效力待定的情形。

另外，至于將“征收行為獲批”視為生效的條件還是某種生效期限，由此在效力待定項(xiàng)下出現(xiàn)了將“批后協(xié)議”作為附條件的協(xié)議以及附期限的協(xié)議，甚至還將其視為附解除條件的協(xié)議，理由則是，當(dāng)集體“征收行為”未獲得批準(zhǔn)的情形下導(dǎo)致征收程序終止，并由此導(dǎo)致征收補(bǔ)償安置協(xié)議便解除的結(jié)果。

綜上，在集體土地預(yù)征收模式之下，將“批前協(xié)議”視為效力待定項(xiàng)下的附條件生效協(xié)議，并無(wú)疑問(wèn)。但問(wèn)題在于，“批前協(xié)議”是否是附條件生效協(xié)議？尚存探討的必要。如前所述，“批前協(xié)議”之所以處于效力待定狀態(tài)，源于征地行為需要獲得相關(guān)行政審批，由此便將行政審批行為作為“批前協(xié)議”的生效條件符合征地實(shí)際，但將征收獲批與否這一行政審批行為作為效力待定協(xié)議項(xiàng)下的附條件類(lèi)型之協(xié)議，則存在理論上的障礙。眾所周知，附條件生效協(xié)議之中的“條件”是協(xié)議當(dāng)事人意思自治的結(jié)果和體現(xiàn)，即是由協(xié)議當(dāng)事人約定而“附加”于協(xié)議生效條件體系之中的。“條件,謂構(gòu)成法律行為意思表示之一部,使其法律行為效力之發(fā)生或消滅,系于客觀的不確定的將來(lái)之事實(shí)?！?23)史尚寬.民法總論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000.473.因此該“條件具有意定性、未來(lái)性、或然性和合法性的特征”(24)翟遠(yuǎn)見(jiàn).《合同法》第 45 條(附條件合同)評(píng)注[J].法學(xué)家，2018,(5)：170.。那么，將“批前協(xié)議”應(yīng)當(dāng)履行的行政審批行為作為“生效條件”，實(shí)際就是將法定條件作為意定條件，顯然改變了具有行政權(quán)屬性的行政審批行為的屬性，與附條件生效合同基本原理背道而馳，也違背了附條件生效合同制度的價(jià)值預(yù)設(shè)。倘若將法定的行政審批權(quán)或者批準(zhǔn)權(quán)通過(guò)合同約定為合同生效條件，應(yīng)當(dāng)視為沒(méi)有附條件。同時(shí)，“將法律未規(guī)定為政府機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的審批權(quán)或者批準(zhǔn)權(quán)作為包括合同在內(nèi)的民事法律行為生效條件的，同樣視為沒(méi)有附條件?！?25)翟遠(yuǎn)見(jiàn).《合同法》第 45 條(附條件合同)評(píng)注[J].法學(xué)家，2018,(5)：172.就“批前協(xié)議”而言，征地行政審批行為是其生效的法定條件，但它不是也不能通過(guò)協(xié)議當(dāng)事人意思自治而“附”的條件之一。作為征地程序中的行政審批環(huán)節(jié)是國(guó)家基于對(duì)土地征地事宜經(jīng)由對(duì)“批前協(xié)議”效力的認(rèn)定而進(jìn)行的特殊控制制度設(shè)計(jì)。既然“批前協(xié)議”不符合附條件生效協(xié)議之屬性，那么其效力狀態(tài)該如何界定或描述？我們認(rèn)為，“批前協(xié)議”應(yīng)當(dāng)是成立、有效但未生效的協(xié)議類(lèi)型。簡(jiǎn)而言之，在事實(shí)層面上，因當(dāng)事人意思表示一致而“成立”自無(wú)疑問(wèn)，在法律規(guī)范層面上，因符合相應(yīng)法律之規(guī)定而“有效”也不存在規(guī)范上的障礙，在滿(mǎn)足特殊程序和條件層面上，在未獲批之前處于“未生效”狀態(tài)且未對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生約束力更是客觀的、合理的評(píng)價(jià)。

(二)“批前協(xié)議”并非預(yù)約

除了將“批前協(xié)議”歸入附條件生效協(xié)議之列的觀點(diǎn)之外，另外一種聲音就是認(rèn)為其具有預(yù)約之屬性。之所以出現(xiàn)將“批前協(xié)議”視為預(yù)約的觀點(diǎn)，主要原因是對(duì)修訂后的《土地管理法》所確立的集體土地預(yù)征收制度之下“批前協(xié)議”所發(fā)揮作用進(jìn)行分析后所得出的判斷。因?yàn)樵诩w土地預(yù)征收制度之下，“批前協(xié)議”實(shí)際所發(fā)揮的作用就是，從國(guó)家和征收工作具體組織者的角度而言，簽訂“批前協(xié)議”是其開(kāi)展征收意向摸底工作，全面準(zhǔn)確獲取擬征收區(qū)域內(nèi)被征收人意愿的舉措，從而判斷征收是否具有可行性，降低征收工作成本；從被征收人一方來(lái)看，簽訂“批前協(xié)議”是其真正參與征收工作并全面表達(dá)自身征收意思的載體。故“批前協(xié)議”無(wú)疑是征收意向、意愿的表達(dá)或體現(xiàn)的合理方式，基于此，“批前協(xié)議”作為預(yù)約性質(zhì)的協(xié)議并無(wú)疑問(wèn)。

不過(guò)，從預(yù)約的內(nèi)涵和外延、功能以及集體土地征收的程序設(shè)計(jì)來(lái)看，在集體土地征收補(bǔ)償安置協(xié)議屬于行政協(xié)議的基本前提之下，其不宜視為預(yù)約性質(zhì)的協(xié)議。從預(yù)約內(nèi)涵與外延來(lái)看，預(yù)約是相對(duì)于本約而言的，即約定在未來(lái)的某個(gè)時(shí)間內(nèi)訂立協(xié)議的協(xié)議，實(shí)踐中，預(yù)約是獨(dú)立于本約而存在的，往往以“認(rèn)購(gòu)書(shū)、訂購(gòu)書(shū)、預(yù)訂書(shū)”等形式呈現(xiàn)(26)《民法典》第495條第1款規(guī)定：“當(dāng)事人約定在將來(lái)一定期限內(nèi)訂立合同的認(rèn)購(gòu)書(shū)、訂購(gòu)書(shū)、預(yù)訂書(shū)等，構(gòu)成預(yù)約合同。”，內(nèi)容相對(duì)于本約要簡(jiǎn)單。就集體土地征收程序而言，簽訂“批前協(xié)議”后，即便是再次簽訂確認(rèn)書(shū)等形式的協(xié)議，雖契合預(yù)約的目的屬性，但也不符合預(yù)約與本約在形式上、內(nèi)容上存在的差異性。從預(yù)約自身所具有的擔(dān)保功能來(lái)看，預(yù)約的唯一效果在于訂立本約(27)李瀟洋.民法典中締約信賴(lài)保護(hù)的規(guī)范路徑[J].法學(xué)，2021,(6)：115.。預(yù)約之所以出現(xiàn)，源于其所具有的可以約束訂立預(yù)約各方在未來(lái)某個(gè)時(shí)間內(nèi)簽訂本約的作用，也就是說(shuō)，其與本約是手段和目的的關(guān)系。因此，預(yù)約具有擔(dān)保功能。就《土地管理法》所構(gòu)建的土地預(yù)征收程序的功能性目標(biāo)而言，賦予“批前協(xié)議”的功能和價(jià)值并非擔(dān)保，而是體現(xiàn)征地民主協(xié)商以及作為調(diào)查征地意向的一種舉措。由此觀之，“批前協(xié)議”不宜視為預(yù)約。

三、“批前協(xié)議”的預(yù)征收之作用

如果從“批前協(xié)議”具有征收意愿調(diào)查和摸底的功能以及權(quán)衡征收工作障礙和成本的角度出發(fā)，那么，“批前協(xié)議”簽約率高低與作出征收決定之間的關(guān)系，則是一個(gè)自然而然需要關(guān)注的問(wèn)題，且從《土地管理法》第47條第4款(28)《土地管理法》第47條第4款規(guī)定：“個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明?！焙汀锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第29條第2款(29)《土地管理法實(shí)施條例》第29條第2款規(guī)定：“對(duì)個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明?！钡囊?guī)定來(lái)看，“批前協(xié)議”的簽約率也是必須直面的法律適用問(wèn)題之一。

法律適用問(wèn)題聚焦于如何理解《土地管理法》第47條第4款和《土地管理法實(shí)施條例》第29條第2款中的“個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的”？即“批前協(xié)議”簽約率高低與申請(qǐng)征收土地獲批之間的關(guān)系。由此需要探究“個(gè)別”立法用語(yǔ)之基本含義。就“個(gè)別”的內(nèi)涵來(lái)看(30)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典(第6版)[Z].北京：商務(wù)印書(shū)館，2012.441.，一是作為副詞使用，其含義是“單個(gè)”“各個(gè)”，如對(duì)某些違法行為進(jìn)行個(gè)別處理。二是作為形容詞使用，其含義是“極少數(shù)”“少有”。如這是個(gè)別情況。結(jié)合征收實(shí)踐，《土地管理法》第47條第4款和《土地管理法實(shí)施條例》第29條第2款中的“個(gè)別”中的“個(gè)別”應(yīng)當(dāng)是形容詞“極少數(shù)”“少有”之義。進(jìn)而言之，“難以達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的”被征收人數(shù)量上應(yīng)當(dāng)是“極少數(shù)”，從常識(shí)上來(lái)判定，無(wú)論如何應(yīng)該是低于被征收人總數(shù)的50%。那么，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合地方立法實(shí)踐和相關(guān)判例，再探討“批前協(xié)議”簽約率與申請(qǐng)征收土地獲批二者之間可能出現(xiàn)的常見(jiàn)的關(guān)系形態(tài)。

(一)簽約率應(yīng)當(dāng)不低于95%的個(gè)別未簽形態(tài)

這種情況下申請(qǐng)征收土地應(yīng)當(dāng)會(huì)獲得批準(zhǔn)。這也是征地實(shí)際工作中對(duì)于“個(gè)別未簽”“批前協(xié)議”的比例要求。如山東省人民政府辦公廳在《關(guān)于規(guī)范征收土地管理工作的意見(jiàn)》(魯政辦字〔2022〕13號(hào))的“規(guī)范征收土地程序”中，要求“簽訂協(xié)議的比例一般應(yīng)不低于使用權(quán)人總數(shù)的95%”。又如《西安市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范集體土地征收工作的通知》(市政辦發(fā)〔2021〕33號(hào))(31)該《通知》明確：個(gè)別未簽訂安置協(xié)議的，區(qū)縣政府、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)依據(jù)征地補(bǔ)償安置方案、土地調(diào)查結(jié)果、補(bǔ)償?shù)怯浗Y(jié)果等，作出征地補(bǔ)償安置決定，并在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明。、《廈門(mén)市集體土地征收與補(bǔ)償若干規(guī)定》第13條第2款(32)即對(duì)個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的，區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明。和《惠州市集體土地征收與補(bǔ)償辦法》第16條第2款(33)即個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成補(bǔ)償、安置等協(xié)議的，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)說(shuō)明未簽訂補(bǔ)償、安置等協(xié)議的具體情況，依據(jù)補(bǔ)償?shù)怯浗Y(jié)果和補(bǔ)償安置方案提出補(bǔ)償安置的意見(jiàn)，并做好化解風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，報(bào)縣(區(qū))人民政府。市、縣(區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明。均使用的是“個(gè)別情況”。如未簽“批前協(xié)議”的是“個(gè)別情況”，這無(wú)疑是征收過(guò)程中的理想結(jié)果。同時(shí)，參照地方在國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議簽約率的相關(guān)規(guī)定(34)《內(nèi)江市中心城區(qū)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法》第15條規(guī)定：“簽約比例不得低于95%?！薄镀胶袊?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法》第32條第3款規(guī)定：“前款規(guī)定的簽約比例不低于百分之九十?！痹谏虾Ｊ屑味▍^(qū)人民政府關(guān)于執(zhí)行《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》若干具體問(wèn)題的通知中要求簽約比例為95%。，《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》為申請(qǐng)土地征收在“批前協(xié)議”簽約率提出的“個(gè)別未簽”要求應(yīng)當(dāng)是不低于90%。如此一來(lái)，啟動(dòng)《土地管理法實(shí)施條例》第31條“作出征地補(bǔ)償安置決定”之“決定征收”程序也就減少了障礙和壓力。

(二)超過(guò)“個(gè)別情況”但未達(dá)到半數(shù)的情形

實(shí)踐中，如果面對(duì)未超過(guò)半數(shù)的“批前協(xié)議”簽約率，那么，征收土地批準(zhǔn)主體該如何處理？是終止征收程序，還是采取其他處理方式？《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》并沒(méi)有明確規(guī)定，只是要求縣級(jí)以上地方人民政府“在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明”?？梢?jiàn)，在面對(duì)未超過(guò)半數(shù)的簽約率情形，在是否作出批準(zhǔn)土地征收決定上，立法賦予了批準(zhǔn)主體自由裁量權(quán)。如果征收行為的確符合公益性目的以及前期工作合法的情形下，可以預(yù)見(jiàn)的是征收土地申請(qǐng)獲批的可能性較大，不過(guò)在該情形下，如果啟動(dòng)《土地管理法實(shí)施條例》第31條規(guī)定的“決定征收”程序，難免大大增加征收的工作成本。當(dāng)然，批準(zhǔn)主體也可以撤回征收土地申請(qǐng)，從而終止征地程序。參照國(guó)有土地房屋征收領(lǐng)域的實(shí)踐，便是如此。如《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》第21條規(guī)定，要求簽約率“不得低于80%”(35)《黃浦區(qū)貫徹執(zhí)行〈上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則〉的若干意見(jiàn)》要求的是“本區(qū)簽約比例確定為不低于85%。”《金華市區(qū)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施意見(jiàn)(試行)》第35條第3款也曾要求“前款規(guī)定的簽約比例不得低于百分之八十?！?，如果“在簽約期限內(nèi)未達(dá)到規(guī)定簽約比例的”，則“征收決定終止執(zhí)行”，甚至將簽約期內(nèi)的協(xié)議簽約比例與協(xié)議生效聯(lián)系在一起(36)《紹興市區(qū)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法》第49條第2款規(guī)定：“在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)簽約比例達(dá)到或超過(guò)80%的，補(bǔ)償協(xié)議生效；未達(dá)到規(guī)定簽約比例的，補(bǔ)償協(xié)議不生效，房屋征收決定效力終止。”，又如在《吳興區(qū)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則(試行)》中對(duì)于簽約比例作出了同樣的要求(37)即第28條規(guī)定：“在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)簽約比例達(dá)到規(guī)定簽約比例以上的，補(bǔ)償協(xié)議生效；未達(dá)到規(guī)定簽約比例的，補(bǔ)償協(xié)議不生效，房屋征收決定效力終止。簽約比例由區(qū)人民政府規(guī)定，但不低于百分之八十?！庇秩纭秲?nèi)江市中心城區(qū)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法》第15條規(guī)定：“在簽約期限內(nèi)，簽訂附帶生效條件的補(bǔ)償合同的戶(hù)數(shù)達(dá)到規(guī)定比例的，由市、區(qū)政府作出征收決定，補(bǔ)償合同自房屋征收決定下達(dá)時(shí)生效；在簽約期限內(nèi)，簽約比例未達(dá)到規(guī)定比例的，終止征收程序。”。司法實(shí)踐也同樣如此。在最高人民法院公布的第二批典型行政協(xié)議案——韓某某訴遼寧省錦州市松山新區(qū)國(guó)有土地上房屋征收辦公室不履行預(yù)征收行政協(xié)議案中，二審法院認(rèn)為，“《預(yù)簽約協(xié)議》在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)預(yù)簽約比例未達(dá)到70%，該協(xié)議未生效”。

(三)超過(guò)三分之二未簽訂的情形

如果出現(xiàn)超過(guò)三分之二未簽訂的情形，即便是征收公益性目的以及前期工作合法均能得以滿(mǎn)足，但征收土地申請(qǐng)獲批的可能性仍然很小，因?yàn)閱?dòng)后續(xù)征收土地程序之阻力、難度和成本顯而易見(jiàn)。參照上述部分地方在處理國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議簽約比例與征收程序的規(guī)則和要求，征地申請(qǐng)顯然無(wú)法獲批。

通過(guò)對(duì)“批前協(xié)議”簽約率高低與申請(qǐng)征收土地獲批之間常見(jiàn)關(guān)系形態(tài)的分析，地方立法應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定相關(guān)自由裁量權(quán)基準(zhǔn)來(lái)充分利用和填補(bǔ)《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》留下的自由裁量空間，從而為征收土地行政審批權(quán)提供規(guī)范指引，同時(shí)也有利于監(jiān)督之。如自2021年11月1日起施行的《浙江省土地管理?xiàng)l例》第44條第2款就將“個(gè)別的具體標(biāo)準(zhǔn)”的判斷權(quán)賦予了“省人民政府”。另外，從《土地管理法》所確立的集體土地預(yù)征收制度，以及充分彰顯“批前協(xié)議”之表達(dá)征收意愿功能等視角出發(fā)，也需要明確“批前協(xié)議”簽約率高低與申請(qǐng)征收土地獲批之間的具體關(guān)系處理規(guī)則。

四、“批前協(xié)議”未生效的責(zé)任主體與責(zé)任性質(zhì)

分析“批前協(xié)議”之附條件生效的屬性以及其簽約率高低和申請(qǐng)征收土地獲批之間關(guān)系，其落腳點(diǎn)實(shí)際是明晰相關(guān)責(zé)任主體以及責(zé)任性質(zhì)兩大問(wèn)題。因?yàn)檎魇胀恋厣暾?qǐng)未能獲批，必然在“批前協(xié)議”主體之間產(chǎn)生責(zé)任如何承擔(dān)的問(wèn)題。

(一)責(zé)任主體

鑒于“批前協(xié)議”屬于行政協(xié)議法定種類(lèi)之一，其訂立、履行、變更或解除等事項(xiàng)并非《土地管理法》的需要以及所能規(guī)定之內(nèi)容，因此，在申請(qǐng)征收土地未能獲批的情形之下“批前協(xié)議”主體之間產(chǎn)生的責(zé)任承擔(dān)等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)置于《行政協(xié)議若干規(guī)定》所確立的法律適用基本規(guī)則之下進(jìn)行規(guī)范。從可能發(fā)生的申請(qǐng)征地未能獲批的原因來(lái)看，大致有兩類(lèi)三種情形，一類(lèi)是可以歸責(zé)于“批前協(xié)議”一方當(dāng)事人的，有兩種情形：情形之一是違反約定怠于履行報(bào)批義務(wù)的情形；情形之二是“批前協(xié)議”各方可能存在違法之約定。另一類(lèi)是無(wú)法歸責(zé)于“批前協(xié)議”一方當(dāng)事人，即“批前協(xié)議”的簽約率未能滿(mǎn)足審批的要求，如簽約率未達(dá)到半數(shù)或2/3的情形。

《行政協(xié)議若干規(guī)定》第13條第2款針對(duì)“違反約定怠于履行報(bào)批義務(wù)”的情形明確了處理規(guī)則，即“批前協(xié)議”約定由被告即政府一方履行報(bào)批義務(wù)而沒(méi)有履行的，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任(38)《民法典》第502條第2款也明確了相同的處理規(guī)則，即“應(yīng)當(dāng)辦理申請(qǐng)批準(zhǔn)等手續(xù)的當(dāng)事人未履行義務(wù)的，對(duì)方可以請(qǐng)求其承擔(dān)違反該義務(wù)的責(zé)任?！?。就申請(qǐng)征地報(bào)批義務(wù)履行主體而言，應(yīng)當(dāng)是政府一方，這是契合土地征收實(shí)際的制度安排，即被征收人一方不可能享有“批前協(xié)議”報(bào)批的資格和能力。所以即便是“批前協(xié)議”未約定由其履行報(bào)批義務(wù)，也應(yīng)當(dāng)由政府一方承擔(dān)。針對(duì)“批前協(xié)議”各方可能存在重大違法之約定的情形，在由省級(jí)人民政府提供的“征地補(bǔ)償安置協(xié)議示范文本”(39)2021年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第29條第1款規(guī)定，“征地補(bǔ)償安置協(xié)議示范文本由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定?！表?xiàng)下出現(xiàn)違法約定雖屬罕見(jiàn)情況，但一旦出現(xiàn)，責(zé)任歸屬于違約方亦是正常。那么，針對(duì)“批前協(xié)議”的簽約率未能滿(mǎn)足審批的要求的情形，顯而易見(jiàn)，這并非“批前協(xié)議”一方當(dāng)事人行為直接導(dǎo)致的，而是因?qū)徟黧w基于征地工作可能面臨的障礙和較高的工作成本之考量以及未簽訂“批前協(xié)議”的被征收人各方共同行為而產(chǎn)生的結(jié)果，簡(jiǎn)而言之，即由“批前協(xié)議”第三方原因?qū)е抡魇瘴传@批準(zhǔn)。那么，由該第三方承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任無(wú)法在既有的法律體系之下獲得支持，即便是以征地審批未獲批準(zhǔn)而經(jīng)由行政訴訟途徑主張相應(yīng)權(quán)利，也會(huì)因不屬于受案范圍而受阻。

(二)責(zé)任性質(zhì)

責(zé)任性質(zhì)的不同必然導(dǎo)致責(zé)任歸責(zé)規(guī)則適用方向和責(zé)任內(nèi)容上的差異性。在申請(qǐng)征地未能獲批的情形下，“批前協(xié)議”項(xiàng)下的責(zé)任性質(zhì)是違約責(zé)任還是締約過(guò)失責(zé)任，是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題。基于此，《行政協(xié)議若干規(guī)定》第13條第2款明確的是，怠于履行報(bào)批義務(wù)的一方承擔(dān)的是“賠償責(zé)任”，并未明確該“賠償責(zé)任”是因何種性質(zhì)的責(zé)任導(dǎo)致的。一般而言，行政協(xié)議項(xiàng)下的“賠償責(zé)任”源于怠于履行協(xié)議約定義務(wù)和法定義務(wù)而產(chǎn)生。由此，我們擬從“違約責(zé)任”和“法定責(zé)任”兩個(gè)方面進(jìn)行探討。

1.違約責(zé)任。一般而言，承擔(dān)違約責(zé)任的基本前提是，協(xié)議成立并生效或協(xié)議成立未生效但相關(guān)義務(wù)條款單獨(dú)生效，簡(jiǎn)言之，即協(xié)議當(dāng)事人違反了協(xié)議約定之義務(wù)。較為復(fù)雜的是協(xié)議項(xiàng)下相關(guān)義務(wù)條款單獨(dú)生效的違約責(zé)任情形。對(duì)此，2019年《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》明確，如果協(xié)議當(dāng)事人約定了“報(bào)批義務(wù)及未履行報(bào)批義務(wù)的違約責(zé)任等相關(guān)內(nèi)容”，那么“報(bào)批義務(wù)及相關(guān)違約條款獨(dú)立生效”。同樣，《民法典》第502條第2款也規(guī)定，如果因“未辦理批準(zhǔn)等手續(xù)影響合同生效的”，也“不影響合同中履行報(bào)批等義務(wù)條款的效力”。因此，如果“批前協(xié)議”當(dāng)事人在“批前協(xié)議”項(xiàng)下約定了征地報(bào)批內(nèi)容，那么，如果義務(wù)人違反之，則應(yīng)當(dāng)由其承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任(40)《行政協(xié)議若干規(guī)定》第19條第2款規(guī)定：“原告要求按照約定的違約金條款或者定金條款予以賠償?shù)?，人民法院?yīng)予支持?！保省缎姓f(xié)議若干規(guī)定》第13條第2款項(xiàng)下的“賠償責(zé)任”則是因未履行約定義務(wù)而產(chǎn)生。

2.締約過(guò)失責(zé)任。一般而言，協(xié)議締約過(guò)失責(zé)任的出現(xiàn)及其追責(zé)，應(yīng)當(dāng)是在協(xié)議出現(xiàn)不成立、成立有效但未生效以及無(wú)效(撤銷(xiāo)、效力待定未被追認(rèn)和附條件不成就)等情形后而回溯至締約過(guò)程中，就締約過(guò)錯(cuò)行為進(jìn)行追責(zé)。它是一種法定之責(zé)，而非約定之責(zé)，因?yàn)樵谠撉樾蜗?，協(xié)議已經(jīng)因前述各種原因而失去了約束力，只能基于誠(chéng)實(shí)信用原則對(duì)過(guò)錯(cuò)方予以追責(zé)，故過(guò)錯(cuò)方承擔(dān)的是因違反了法定義務(wù)而承擔(dān)的“賠償責(zé)任”。就“批前協(xié)議”而言，如果出現(xiàn)了前述締約過(guò)失適用之情形，過(guò)錯(cuò)方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是相應(yīng)賠償責(zé)任。因此之故，《行政協(xié)議若干規(guī)定》第13條第2款項(xiàng)下的“賠償責(zé)任”同樣可以將此種情形納入其中。

結(jié)語(yǔ)

“批前協(xié)議”獲得新修訂的《土地管理法》的確認(rèn)，一方面遵循了征地行為的科學(xué)性，增加征地行為的合理性，避免因“批前協(xié)議”簽約過(guò)低而增加的征地壓力而出現(xiàn)“開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭”的尷尬局面，預(yù)留出是否作出征地決定的回旋余地；另一方面彰顯的是，集體土地征收協(xié)商制度的價(jià)值追求，即充分保障了被征收人的參與權(quán)，最大程度的平衡征地強(qiáng)制性交易行為的不對(duì)等性。但也需要關(guān)注隨之產(chǎn)生的包括但不限于因“批前協(xié)議”效力所衍生出來(lái)的新問(wèn)題，方可最大程度地發(fā)揮其體現(xiàn)征收民主協(xié)商、保障被征收人的參與權(quán)和知情權(quán)的功能和作用。尤其是，在集體土地征收協(xié)商制度之下，如何全面充分地遵循《土地管理法》所確立的包括“批前協(xié)議”在內(nèi)的程序規(guī)范，必將是將來(lái)土地征收的“重頭戲”，也必將充分體現(xiàn)以土地征收補(bǔ)償安置協(xié)議為核心內(nèi)容的行政協(xié)議制度項(xiàng)下，行政權(quán)力行使方式從單方強(qiáng)制轉(zhuǎn)向雙方平等協(xié)商，更是在構(gòu)建全過(guò)程人民民主征程中，推動(dòng)依法行政和依約行政共生共融共存的“重要場(chǎng)域”！