包堉含 文 雯

(1.清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084；2.清華大學(xué) 教育研究院，北京 100084)

國(guó)家資歷框架(National Qualification Framework)是一種以勞動(dòng)力市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，對(duì)學(xué)習(xí)者掌握的知識(shí)、技能、能力、態(tài)度等進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)價(jià)的制度。該制度在教育系統(tǒng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)之間建立起銜接機(jī)制，進(jìn)而統(tǒng)整各種正規(guī)、非正規(guī)、非正式的學(xué)習(xí)形式，搭建不同類型、層次教育培訓(xùn)之間的“立交橋”，最終實(shí)現(xiàn)終身教育。國(guó)家資歷框架主要通過三個(gè)制度要素實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)：標(biāo)準(zhǔn)化的學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、學(xué)分轉(zhuǎn)換和累積、對(duì)先前學(xué)習(xí)經(jīng)歷的認(rèn)證。(1)文雯.中國(guó)特色國(guó)家資歷框架構(gòu)建：一種制度構(gòu)想.中國(guó)高等教育，2019,(8),42-44.國(guó)家資歷框架制度自20世紀(jì)80年代從英國(guó)發(fā)源以來，在全球各個(gè)地區(qū)和國(guó)家不斷擴(kuò)散(2)同上.，截至目前已有150多個(gè)國(guó)家建立或正在建設(shè)國(guó)家資歷框架(3)朱賀玲,文雯.從“一致”“等值”到“認(rèn)可”:教育資歷跨境認(rèn)可的全球?qū)嵺`和新動(dòng)向.復(fù)旦教育論壇,2018,(3):89-96.，我國(guó)進(jìn)入21世紀(jì)以來也陸續(xù)有類似該制度的行業(yè)性和區(qū)域性嘗試，黨的十八大提出了“構(gòu)建終身教育立交橋，暢通人才成長(zhǎng)渠道”的綜合改革任務(wù)，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》將完成這一任務(wù)的路徑進(jìn)一步明確為建設(shè)國(guó)家資歷框架。

作為一個(gè)肇源于國(guó)家內(nèi)部的政策工具，國(guó)家資歷框架在較短時(shí)間內(nèi)在全球范圍內(nèi)得到如此廣泛和深入的應(yīng)用，充分體現(xiàn)了全球教育治理的發(fā)展。全球化催生的大量全球公共領(lǐng)域的教育問題早已超越了傳統(tǒng)主權(quán)國(guó)家的能力范疇，全球化帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境問題也需要各國(guó)從教育系統(tǒng)入手加以協(xié)同應(yīng)對(duì)，全球教育治理的重要性不言而喻。因此深入研究和理解全球教育治理的過程和邏輯，既具有學(xué)術(shù)價(jià)值也具有政策啟示。國(guó)家資歷框架在全球范圍內(nèi)的擴(kuò)散過程就體現(xiàn)了全球教育治理的運(yùn)行過程和內(nèi)在邏輯，對(duì)這一政策工具發(fā)展歷程的剖析和闡釋，有助于我們深入理解全球教育治理的內(nèi)在邏輯與過程機(jī)制，進(jìn)而對(duì)我國(guó)加快教育對(duì)外開放、深度參與全球教育治理提供理論基礎(chǔ)和建議。

一、全球教育治理和國(guó)家資歷框架

全球教育治理是一個(gè)正在演進(jìn)和成熟的概念，其核心是描述上世紀(jì)90年代以來在國(guó)際教育領(lǐng)域治理的新局面，一些學(xué)者將其理解為“國(guó)際社會(huì)各行為體通過協(xié)調(diào)、合作、確立共識(shí)等方式參與全球教育事業(yè)的管理，從而實(shí)現(xiàn)理想國(guó)際秩序的過程”(4)杜越.聯(lián)合國(guó)教科文組織與全球教育治理.全球教育展望,2011,(5):60-64.，其基本特征是國(guó)際各種政策參與者和政策過程對(duì)國(guó)內(nèi)教育政策的影響大大增加。

教育真正成為一項(xiàng)全球性的公共事務(wù)、全球教育治理真正出現(xiàn)是20世紀(jì)80年代以來全球化浪潮和新自由主義思潮的影響。經(jīng)濟(jì)全球化浪潮推動(dòng)了教育全球化(8)鄔志輝.教育全球化：中國(guó)的視點(diǎn)與問題.上海：華東師范大學(xué)出版社,2004.，知識(shí)經(jīng)濟(jì)也促進(jìn)了教育的開放和跨領(lǐng)域融合(9)貝毅,曲連剛.知識(shí)經(jīng)濟(jì)與全球經(jīng)濟(jì)一體化：兼論知識(shí)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新特點(diǎn).世界經(jīng)濟(jì)與政治，1998，(8)：28-30，這使得在全球?qū)用鎱f(xié)調(diào)和發(fā)展教育有了需要和可能；為了應(yīng)對(duì)全球化帶來的挑戰(zhàn)和后果，國(guó)際社會(huì)紛紛給予教育以重要關(guān)注，教育本身成為在全球各種機(jī)制中所關(guān)注的對(duì)象。(10)杜越.聯(lián)合國(guó)教科文組織與全球教育治理：理念與實(shí)踐探究.北京： 科學(xué)教育出版社，2016.同時(shí)，在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)中所發(fā)展而來的新自由主義思潮，強(qiáng)調(diào)減少政府干預(yù)和市場(chǎng)導(dǎo)向，推動(dòng)了治理理念的出現(xiàn)，在全球化的背景下具體體現(xiàn)就是全球治理。(11)王紹光.治理研究: 正本清源.開放時(shí)代,2018，(2):153-176+9.全球教育治理在治理形式上呈現(xiàn)為多元主體、多層互動(dòng)和多層規(guī)則，在治理特征上則體現(xiàn)為服務(wù)經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)導(dǎo)向和全球協(xié)調(diào)。國(guó)家資歷框架的興起和發(fā)展與全球教育治理有著深刻的聯(lián)系。

首先，國(guó)家資歷框架是實(shí)現(xiàn)全球教育治理目標(biāo)的工具。國(guó)家資歷框架的產(chǎn)生主要是為了整合不同職業(yè)資歷及等級(jí)、打破職業(yè)教育與普通教育壁壘、促進(jìn)終身學(xué)習(xí)，這些功能都有助于實(shí)現(xiàn)發(fā)展終身教育、促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)、提高就業(yè)能力、增進(jìn)教育公平等全球教育治理的目標(biāo)。(12)CEDEFOP. “Global Inventory of Regional and National Qualifications Frameworks. Volume I: Thematic Chapters,” CEDEFOP, November 20,2017, https://www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/publications/2221.在高等教育大眾化、學(xué)生和教育機(jī)構(gòu)快速擴(kuò)張的背景下，國(guó)家資歷框架還是實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量保障政策議程的重要內(nèi)容。(13)UNESCO.關(guān)于起草承認(rèn)高等教育資歷的全球公約的初步報(bào)告草案[EB/OL]. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000234743_chi. 2015/2019-11-28.

其次，國(guó)家資歷框架的擴(kuò)散就是全球教育治理的過程。國(guó)家資歷框架擴(kuò)散的背后是各國(guó)之間的政策借鑒(14)Stephanie M.Allais,“The Impact and Implementation of National Qualifications Frameworks: A Comparison of 16 Countries,”Journal of education and work 24, no.3-4(2011): 233-258.和國(guó)際層面合作與決策的推動(dòng)，比如各國(guó)之間的政策借鑒使得結(jié)果為導(dǎo)向、以市場(chǎng)機(jī)制為核心的模式成為國(guó)家資歷框架的通用模板(15)Michael FD Young,“National Qualifications Frameworks as a Global Phenomenon: A Comparative Perspective,”Journal of education and work16, no.3(2003): 223-237.，聯(lián)合國(guó)教科文組織等國(guó)際政策主體推動(dòng)區(qū)域內(nèi)部高等教育合作，在1983年以前就簽署了6個(gè)關(guān)于高等教育學(xué)歷、文憑和學(xué)位相互承認(rèn)的地區(qū)公約(16)闞閱.從單一功能到多重互動(dòng):國(guó)際高等教育資歷承認(rèn)的發(fā)展與展望.中國(guó)高教研究,2019,(7):39-46.。這種多元主體、多層互動(dòng)的過程體現(xiàn)了全球教育治理的過程。

再次，各國(guó)國(guó)家資歷框架體系的形成也是全球教育治理的重要成果。比如以歐盟為代表的區(qū)域性組織通過建立區(qū)域性資歷框架直接推進(jìn)了各國(guó)建立國(guó)家資歷框架的進(jìn)程——?dú)W盟在2008年啟動(dòng)“歐洲終身學(xué)習(xí)資歷框架”建設(shè)以來，大大加快了歐洲地區(qū)各國(guó)建立國(guó)家資歷框架的速度，截至2018年已經(jīng)建立了43個(gè)國(guó)家資歷框架，而在實(shí)施這一計(jì)劃之前僅存在3個(gè)國(guó)家資歷框架，而且歐洲資歷框架所采取的以結(jié)果為基礎(chǔ)(outcome-based)的資歷形式也逐漸成為了主流。(17)European Commission,“The European Qualifications Framework: Supporting Learning, Work and Cross-border Mobility,”European Commission, 2018. https://ec.europa.eu/ploteus/sites/eac-eqf/files/eqf_brochure_en.pdf.截至目前，在世界范圍內(nèi)已經(jīng)建立了8個(gè)區(qū)域性資歷框架，涉及到歐盟、東盟、太平洋國(guó)家、加勒比海國(guó)家、非洲南部、海外地區(qū)和英聯(lián)邦國(guó)家。

最后，國(guó)家資歷框架還是各國(guó)參與全球教育治理的制度基礎(chǔ)。國(guó)家資歷框架提供了一種由資歷等級(jí)、學(xué)習(xí)成果、學(xué)分、質(zhì)量保障等構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)體系和通用話語，為各國(guó)之間認(rèn)定學(xué)習(xí)成果提供了標(biāo)尺和參考，為各國(guó)教育和培訓(xùn)體系之間的溝通交流奠定了基礎(chǔ)；同時(shí)，國(guó)家資歷框架也提供了一種行為準(zhǔn)則，使得教育者和受教育者在不同國(guó)家都能以協(xié)調(diào)一致的行為方式進(jìn)行運(yùn)作；國(guó)家資歷框架還提供了一種文化理念，推動(dòng)各國(guó)尤其是教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)更好地實(shí)現(xiàn)教育大眾化和終身教育；此外，當(dāng)一個(gè)國(guó)家建立的國(guó)家資歷框架制度完善并運(yùn)作良好時(shí)，也會(huì)成為國(guó)家軟實(shí)力的一部分，可能進(jìn)一步對(duì)世界其他國(guó)家的資歷框架產(chǎn)生影響。

經(jīng)過30余年的發(fā)展，在各國(guó)政府和國(guó)際組織等政策主體的參與下，資歷框架在全球范圍內(nèi)已經(jīng)發(fā)展成一個(gè)由國(guó)家資歷框架、產(chǎn)業(yè)部門資歷框架、區(qū)域資歷框架及跨境資歷對(duì)接雙邊協(xié)定或多邊公約等組成的龐大體系(18)European Training Foundation,“Transnational Qualifications Frameworks,”European Union, January 7,2014, https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/b604e7f9-9cc5-4e13-aaa5-4e7779ba103a/language-en/format-PDF/source-search.，提供了資歷認(rèn)可和信息共享的平臺(tái)，并在一定程度上推動(dòng)了各國(guó)國(guó)內(nèi)教育培訓(xùn)改革調(diào)整，銜接了各國(guó)國(guó)內(nèi)教育和勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)了全球和地區(qū)教育與勞動(dòng)力市場(chǎng)的融合，成為一種全球性的“公共產(chǎn)品”，深刻體現(xiàn)了全球教育治理的運(yùn)作特點(diǎn)和機(jī)制。

二、全球教育治理的過程機(jī)制

國(guó)家資歷框架的廣泛傳播與運(yùn)用體現(xiàn)了全球教育治理的過程機(jī)制(policy process and mechanims)。本文所說的過程機(jī)制是指全球教育治理中由各主體互動(dòng)所構(gòu)成的機(jī)制(mechanism)(19)王建民.關(guān)于經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制與經(jīng)濟(jì)整合概念的討論——兼論海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制問題.北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2011,(1):66-72.，以及基于這些主體互動(dòng)所實(shí)現(xiàn)的政策擴(kuò)散和復(fù)制過程(prolicy process)。從全球教育治理的主體和結(jié)構(gòu)來看，國(guó)家資歷框架的發(fā)展體現(xiàn)了全球教育治理的多層化、網(wǎng)絡(luò)化以及治理主體的多樣化等特點(diǎn)；而從全球教育治理的政策過程來看，國(guó)家資歷框架的傳播在政策過程上既包括縱向上“自下而上”和“自上而下”的擴(kuò)散，也有橫向上的借鑒和模仿。

(一)全球教育治理的結(jié)構(gòu)：主體多樣化、多層化、網(wǎng)絡(luò)化

除了各個(gè)主權(quán)國(guó)家之外，聯(lián)合國(guó)教科文組織、國(guó)際勞工組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織等國(guó)際組織以及歐盟、東盟等區(qū)域性組織均在建設(shè)國(guó)家資歷框架中發(fā)揮了重要作用；不少國(guó)家資歷框架的建立過程還廣泛吸收了企業(yè)、非政府組織、職業(yè)協(xié)會(huì)、教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的意見(20)CEDEFOP. “Global Inventory of Regional and National Qualifications Frameworks. Volume II: National and Regional Cases,”CEDEFOP, December 22,2017, https://www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/publications/2221.，一些行業(yè)部門資歷框架的實(shí)施過程還需要獲得各國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)、大學(xué)機(jī)構(gòu)的認(rèn)可和對(duì)接才能發(fā)揮作用(21)European Commission. “Study on International Sectoral Qualifications Frameworks and Systems,”European Commission, January 30,2017, https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=16568&langId=en.，這都表明多元主體的參與是全球教育治理的基本特征。

如何在教學(xué)過程中凸顯思維教學(xué)的有效性？學(xué)生學(xué)習(xí)的效果和質(zhì)量與學(xué)習(xí)方式方法密切相關(guān)，課改的今天，“師生互動(dòng)”、“生生互動(dòng)”、“生本互動(dòng)”、“獨(dú)立思考”、“小組討論”、“展示交流”等都是數(shù)學(xué)課堂學(xué)習(xí)的常見方式，而“小組討論、交流展示”的學(xué)習(xí)方式充分利用了同學(xué)之間年齡相仿、心理相近、志趣相投、相互啟迪等有利因素，讓思維的教學(xué)在學(xué)生交流碰撞中得以充分發(fā)展，讓部分學(xué)生的思維火花衍生為全班學(xué)生的智慧之光．用思維來主導(dǎo)的數(shù)學(xué)課堂，才是數(shù)學(xué)的課堂，才能有效促進(jìn)學(xué)生的思維進(jìn)階，才能實(shí)現(xiàn)數(shù)學(xué)本來的教育目的．

其次，國(guó)家政府、區(qū)域性組織、全球性國(guó)際組織所主導(dǎo)的政策過程使得全球治理呈現(xiàn)出了一種多層治理的特點(diǎn)，不同層級(jí)和范圍的政策主體都在推動(dòng)資歷框架的進(jìn)程。以高等教育資歷框架的對(duì)接為例，在全球?qū)用媛?lián)合國(guó)教科文組織積極推動(dòng)達(dá)成區(qū)域性高等教育資歷互認(rèn)公約乃至全球性的《全球高等教育互認(rèn)公約》(22)孔令帥等.聯(lián)合國(guó)教科文組織全球高等教育治理的演變、角色與保障.教育研究, 2016,(9):126-134.；在區(qū)域?qū)用嬗袣W盟、東盟、亞歐教育部長(zhǎng)會(huì)議等國(guó)際性或區(qū)域性組織推動(dòng)區(qū)域高等教育的學(xué)分和資歷互認(rèn)以及區(qū)域性高等教育一體化；而在地方層面，各國(guó)在建立國(guó)內(nèi)高等教育資歷體系的基礎(chǔ)上，還會(huì)與其他國(guó)家通過雙邊或多邊協(xié)定的方式推動(dòng)高等教育的資歷互認(rèn)。

最后，政策網(wǎng)絡(luò)是實(shí)現(xiàn)全球教育治理的主要途徑。在各類國(guó)際規(guī)則與規(guī)范之外，由各類政策主體、企業(yè)、非政府組織、學(xué)術(shù)共同體所組成的跨政府政策網(wǎng)絡(luò)通過協(xié)商、互動(dòng)解決公共問題是全球治理的重要形式。(23)Reinicke, Wolfgang H., and Daryl Copeland,“Global Public Policy: Governing without Government? ”International Journal 53, no.3(1998): 597-599.國(guó)家資歷框架不僅通過這種政策網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)了理念和實(shí)踐的復(fù)制，達(dá)成了理念和思路的共識(shí)，各類政策主體也通過介入政策網(wǎng)絡(luò)影響國(guó)家資歷框架的發(fā)展進(jìn)程和方向，比如在通過資歷框架促進(jìn)教育質(zhì)量保障的政策過程中，歐洲國(guó)家學(xué)術(shù)認(rèn)可信息中心和網(wǎng)絡(luò)(ENIC/NARIC)、亞太地區(qū)質(zhì)量保障組織(APQN)、東盟大學(xué)網(wǎng)絡(luò)等網(wǎng)絡(luò)性組織就通過搭建平臺(tái)，促使高校、專業(yè)機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)等積極參與到有關(guān)政策的協(xié)商和制定中來。(24)ICHEI.高等教育創(chuàng)新通訊[EB/OL]. http://cn.ichei.org/uploads/2017/10/HEI-newsletter-201705-ch.pdf, 2019-10/2019-12-18.

(二)全球教育治理的政策過程：自下而上、自上而下、橫向擴(kuò)散

全球教育治理中有關(guān)國(guó)家資歷框架的政策過程體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：首先是“自下而上”的采納和吸收，個(gè)別國(guó)家在國(guó)家資歷框架建設(shè)和實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)被聯(lián)合國(guó)教科文組織、國(guó)際勞工組織、歐盟、東盟等國(guó)際性及區(qū)域性組織視為“最佳實(shí)踐”，將之納入國(guó)際組織的政策議程之中，其中聯(lián)合國(guó)教科文組織還專門對(duì)全球的資歷框架進(jìn)行了信息收集和比較研究，相關(guān)報(bào)告也成為其他國(guó)家進(jìn)一步改革和推進(jìn)這項(xiàng)工作的基礎(chǔ)和參考(25)UNESCO Institute for Lifelong Learning, “Qualifications Frameworks,” UNESCO, 2019. http://uil.unesco.org/lifelong-learning/qualifications-frameworks.。而且，在這一“自下而上”的過程中，將國(guó)家話語、理念和實(shí)踐上升為區(qū)域或全球的政策實(shí)踐并非僅是國(guó)際組織在發(fā)揮作用，以英國(guó)、德國(guó)為代表的先發(fā)國(guó)家同樣也在借助國(guó)際組織提供的平臺(tái)，打開政策窗口、塑造政策議程、影響國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定，這也是各個(gè)國(guó)家參與全球教育治理的重要方式。

其次是“自上而下”的推廣和對(duì)接，全球性或區(qū)域性的國(guó)際組織借助其自身的全球影響力、專業(yè)優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)，通過多政策主體共同參與的政策網(wǎng)絡(luò)機(jī)制傳播資歷框架的理念和實(shí)踐，促進(jìn)相關(guān)國(guó)家達(dá)成共識(shí)。比如國(guó)際勞工組織于2002年在里約熱內(nèi)盧所召開的“關(guān)于培訓(xùn)、生產(chǎn)率和體面工作的美洲間三方研討會(huì)”上就“技能承認(rèn)和制定國(guó)家資歷框架”達(dá)成了會(huì)議共識(shí)(26)ILO.國(guó)際勞工局理事會(huì)第285屆會(huì)議[EB/OL]. https://www.ilo.org/public/chinese/standards/relm/gb/docs/gb285/pdf/esp-1.pdf, 2002-10/2019-11-28.，這充分推動(dòng)了資歷框架在各國(guó)的實(shí)踐。此外，以公約、協(xié)定等形式推進(jìn)國(guó)家資歷框架的對(duì)接和區(qū)域性資歷框架的建立，也是全球教育治理“自上而下”的重要體現(xiàn)。比如，經(jīng)過博洛尼亞進(jìn)程、里斯本戰(zhàn)略和哥本哈根進(jìn)程，歐盟在2005年發(fā)布了歐洲資歷框架的磋商文件；南非共同體通過《教育與培訓(xùn)議定書》《阿魯沙公約》建立了適用于該地區(qū)的資歷框架；加勒比共同體為了發(fā)展區(qū)域性一體化的市場(chǎng)，推動(dòng)建立加勒比職業(yè)資格證書，并在2003年建立了區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制以進(jìn)一步推動(dòng)加勒比共同體資歷框架；東盟也在2014年采納了東盟資歷參考框架。這些跨國(guó)資歷框架的實(shí)施與發(fā)展，體現(xiàn)了全球教育治理在這一領(lǐng)域的發(fā)展與深化。(27)James Keevy et al., Transnational Qualifications Frameworks(Luxembourg: Publications Office of the European Union,2011).

最后是橫向上的模仿、競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)習(xí)。不少國(guó)家在建立資歷框架時(shí)，是出于對(duì)先發(fā)國(guó)家(往往是宗主國(guó))的制度和政策模仿，比如最早建設(shè)資歷框架的南非、新西蘭、澳大利亞等國(guó)都受到了英國(guó)的影響，而后博茨瓦納則直接模仿借鑒了南非和新西蘭的資歷框架，墨西哥、智利、毛里求斯也從這兩個(gè)國(guó)家的資歷框架中多有借鑒，但是這種盲目的模仿和跟隨也容易造成政策的水土不服和制度空轉(zhuǎn)，難以發(fā)揮實(shí)際作用(28)Stephanie M.Allais,“The Impact and Implementation of National Qualifications Frameworks: A Comparison of 16 Countries,”Journal of Education and Work 24, no.3-4 (2011): 233-258.。國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)也是促使各國(guó)建立資歷框架的原因之一，在國(guó)家資歷框架被確信能夠促進(jìn)勞動(dòng)力發(fā)展、促進(jìn)教育和市場(chǎng)的匹配時(shí)，那么當(dāng)世界各國(guó)處于經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的壓力之下，未采納這一政策的國(guó)家為了在競(jìng)爭(zhēng)中不處于劣勢(shì)，也會(huì)選擇積極推動(dòng)這一措施。除了模仿和競(jìng)爭(zhēng)，當(dāng)遇到相關(guān)問題時(shí)，學(xué)習(xí)其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法從而減少?zèng)Q策難度、增進(jìn)決策合法性的策略，也是促進(jìn)國(guó)家資歷框架擴(kuò)散的重要?jiǎng)右?，這一點(diǎn)在歐盟地區(qū)尤為明顯，不少歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家采取國(guó)家資歷框架并非是對(duì)先發(fā)國(guó)家亦步亦趨的模仿，而是因?yàn)檫@一措施在其他國(guó)家的實(shí)踐被認(rèn)為能夠有效推動(dòng)教育和培訓(xùn)改革。(29)Ibid.

基于主體多元化，治理多層化和網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)上的三種政策過程體現(xiàn)了全球教育治理的核心機(jī)制，在實(shí)踐上三種機(jī)制可能高度耦合，但是三種機(jī)制的功能和邏輯卻十分不同。以往關(guān)于全球教育治理的研究往往多關(guān)注國(guó)際組織“自上而下”的影響(30)段世飛,劉寶存.聯(lián)合國(guó)教科文組織參與全球高等教育治理的歷程、途徑與影響.國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào),2019，(1):83-89.，而忽略了全球教育治理中政策過程的復(fù)雜性。事實(shí)上，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)決定建設(shè)資歷框架可能同時(shí)受到了多種機(jī)制的影響，而且各個(gè)政策主體均可以通過利用上述的多種機(jī)制參與其中，影響乃至于塑造資歷框架的發(fā)展方向和速度。

三、全球教育治理的多重內(nèi)在邏輯

內(nèi)在邏輯是指全球教育治理的價(jià)值取向和驅(qū)動(dòng)力。有學(xué)者曾經(jīng)指出，全球治理包括了三重邏輯，即以全球社會(huì)、治理理論為代表的社會(huì)邏輯，以國(guó)家間博弈、國(guó)際霸權(quán)為代表的國(guó)家邏輯和以全球市場(chǎng)、跨國(guó)公司為代表的經(jīng)濟(jì)邏輯。(31)高奇琦.國(guó)家參與全球治理的理論與指數(shù)化.社會(huì)科學(xué),2015，(1):3-12.在全球教育治理中，同樣存在這三種類似的邏輯，但是由于教育相比于貿(mào)易、政治問題屬于“低政治”議題，國(guó)家邏輯并不顯著(32)孔令帥等.聯(lián)合國(guó)教科文組織全球高等教育治理的演變、角色與保障.教育研究,2016,(9):126-134.，所以主要體現(xiàn)為社會(huì)邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯。尤其是在世界各國(guó)存在廣泛共識(shí)的國(guó)家資歷框架議題中，采納國(guó)家資歷框架在全球各國(guó)幾乎成為一種“時(shí)尚”(33)Allais S.Selling Out Education: National Qualifications Frameworks and the Neglect of Knowledge(Sense Publisher: 2014).，社會(huì)邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯主導(dǎo)其發(fā)展的特點(diǎn)尤為明顯。

國(guó)家資歷框架背后的經(jīng)濟(jì)邏輯表現(xiàn)為市場(chǎng)需求驅(qū)動(dòng)了教育治理的進(jìn)程，影響了教育治理的內(nèi)容和形式。國(guó)家資歷框架本身的運(yùn)作機(jī)制就是基于市場(chǎng)的設(shè)計(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高就業(yè)率和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力始終是其核心目的(34)Michael FD.Young,“National Qualifications Frameworks as A Global Phenomenon: A Comparative Perspective，”Journal of education and work 16,no.3(2003): 223-237.。比如對(duì)資歷“透明度”的強(qiáng)調(diào)，就是希望在雇傭者和勞動(dòng)者之間能夠通過資歷減少信息不對(duì)稱，降低勞動(dòng)力市場(chǎng)上供需雙方的交易成本；大多數(shù)國(guó)家資歷框架所體現(xiàn)的學(xué)習(xí)成果取向(learning outcomes approach)和能力取向(competency approach)，將教育培訓(xùn)、勞動(dòng)者能力與勞動(dòng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值直接聯(lián)系起來，也是經(jīng)濟(jì)邏輯對(duì)傳統(tǒng)教育內(nèi)涵和治理方式的改造。(35)Hugh Lauder,“Education, Economic Globalization and National Qualifications Frameworks,”Journal of Education and Work 24,no.3-4(2011): 213-221.此外，近年來區(qū)域資歷框架和跨境資歷對(duì)接的出現(xiàn)，其直接目標(biāo)就是支持自由貿(mào)易、增強(qiáng)學(xué)習(xí)者和勞動(dòng)力的流動(dòng)性、增進(jìn)各國(guó)資歷框架的相互理解，這更體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化、全球化的邏輯對(duì)全球教育治理的影響。

在全球教育治理中，社會(huì)邏輯不僅指全球社會(huì)等非政府組織和市場(chǎng)主體在治理中發(fā)揮作用，也指將促進(jìn)個(gè)人基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與尊重、通過教育、科學(xué)和文化交流促進(jìn)世界和平作為其目標(biāo)和使命(36)UNESCO.聯(lián)合國(guó)教科文組織法[EB/OL]. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000261751.page=6, 2017-11-14/2019-12-6.，以及促進(jìn)作為“全球共同利益”的教育和知識(shí)的發(fā)展(37)UNESCO. “Rethinking Education: Towards a Global Common Good?”, UNESCO, 2015. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000232555_chi?posInSet=2&queryId=f67366d5-fc01-422d-98e9-279810620cd6.。以國(guó)家資歷框架為例，它能夠與促進(jìn)終身學(xué)習(xí)、促進(jìn)個(gè)體受教育權(quán)利的公平實(shí)現(xiàn)以及更廣范圍內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利相聯(lián)系，這些都是全球教育治理的基本目標(biāo)。同時(shí)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)邏輯對(duì)教育政策的過度影響，全球教育治理的部分政策主體開始從人文社會(huì)的維度予以糾偏，例如早期國(guó)家資歷框架由于對(duì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)過度關(guān)注就受到了諸多批評(píng)(38)Michael FD.Young, “National Qualifications Frameworks as a Global Phenomenon: A Comparative Perspective,”Journal of Education and Work 16,no.3(2003): 223-237.。1996年聯(lián)合國(guó)教科文組織所發(fā)布的《學(xué)習(xí)：內(nèi)在的財(cái)富》報(bào)告在市場(chǎng)化的潮流中再次重申了人文主義教育觀念(39)王默等.全球教育治理走向“共同利益”——論聯(lián)合國(guó)教科文組織《 反思教育》 報(bào)告的人文主義回歸.中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育,2016,(33):72-77.，后來發(fā)展的資歷框架也更多地考慮了人文和社會(huì)影響，比如歐盟資歷框架就定位于更廣泛的人類和社會(huì)發(fā)展(40)Stephanie M.Allais,“The Impact and Implementation of National Qualifications Frameworks: a Comparison of 16 Countries,”Journal of Education and Work 24, no.3-4 (2011): 233-258.。而《聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展議程2030》中提及的“確保包容和公平的優(yōu)質(zhì)教育，讓全民終身享有學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)”的教育目標(biāo)成為近年來制定資歷框架的重要政策背景，聯(lián)合國(guó)教科文組織就指出在職業(yè)教育領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)需要的回應(yīng)不能以犧牲其他領(lǐng)域?yàn)榇鷥r(jià)，要綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的目標(biāo)(41)UNESCO, “Recommendation Concerning Technical and Vocational Education and Training (TVET),” UNESCO, 2015. https://en.unesco.org/themes/skills-work-and-life/tvet-recommendation.?？梢哉f，這擴(kuò)大了國(guó)家資歷框架背后社會(huì)邏輯的內(nèi)涵，超越了單純關(guān)注個(gè)體權(quán)利的觀點(diǎn)，走向了關(guān)注公共利益和可持續(xù)性(42)CEDEFOP, “Global Inventory of Regional and National Qualifications Frameworks. Volume I: Thematic Chapters,” CEDEFOP, November 20,2017, https://www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/publications/2221.。

全球教育治理的經(jīng)濟(jì)邏輯和社會(huì)邏輯在不同時(shí)期的影響此消彼長(zhǎng)，而且二者的內(nèi)涵都隨著時(shí)間進(jìn)程不斷豐富，這是全球教育治理不斷適應(yīng)人類經(jīng)濟(jì)和社會(huì)演進(jìn)的結(jié)果。二戰(zhàn)之后，教育“公益性”的定義和當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)教育作為個(gè)人權(quán)利的觀點(diǎn)反映了社會(huì)邏輯在當(dāng)時(shí)全球教育治理中的首要地位。但七八十年代以后隨著經(jīng)濟(jì)形態(tài)的變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、失業(yè)率居高不下、勞動(dòng)力難以滿足市場(chǎng)需要等問題促使經(jīng)濟(jì)邏輯深刻地改變了教育治理的格局，所以幾乎同時(shí)期應(yīng)運(yùn)而生的“第一代”國(guó)家資歷框架就體現(xiàn)了這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)邏輯的主導(dǎo)地位(43)Mike Coles et al.,“Flying Blind: Policy Rationales for National Qualifications Frameworks and How They Tend to Evolve,”International Journal of Continuing Education and Lifelong Learning 7,no.1(2014): 17-46.，全球化、新自由主義等經(jīng)濟(jì)邏輯更是推動(dòng)了資歷框架在全球的快速傳播。而近年來新興的國(guó)家資歷框架已經(jīng)開始擺脫單純經(jīng)濟(jì)邏輯的影響，更加強(qiáng)調(diào)了其對(duì)個(gè)人和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展等其他社會(huì)目標(biāo)的作用，從《聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展議程2030》和聯(lián)合國(guó)教科文組織《2030年教育行動(dòng)框架》等一系列有關(guān)全球教育治理的綱領(lǐng)性文件中可以預(yù)見到，在未來一個(gè)時(shí)期全球教育治理將更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)邏輯，這必然也會(huì)給世界范圍內(nèi)資歷框架的發(fā)展帶來變革。

四、結(jié)論與展望

國(guó)家資歷框架的出現(xiàn)和廣泛運(yùn)用是全球教育治理的一個(gè)縮影，體現(xiàn)出在全球化潮流之下，教育與全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)更加密切，教育治理已經(jīng)不再局限于一國(guó)內(nèi)部，而是成為全球的公共事務(wù)。越來越多的主體參與到全球教育治理中，使得全球教育治理變得多元和復(fù)雜，以國(guó)家資歷框架的擴(kuò)散為例，就體現(xiàn)出了全球教育治理中國(guó)際或區(qū)域性組織為代表的政策主體對(duì)國(guó)家實(shí)踐“自下而上”的吸收采納和總結(jié)提煉，進(jìn)而“自上而下”的推廣和對(duì)接，以及各個(gè)主權(quán)國(guó)家之間橫向傳播和擴(kuò)散這三種主要的政策過程。國(guó)家資歷框架的演進(jìn)歷程也體現(xiàn)了全球教育治理的多重內(nèi)在邏輯，以經(jīng)濟(jì)全球化、新自由主義為核心的經(jīng)濟(jì)邏輯驅(qū)動(dòng)全球教育治理更加積極地回應(yīng)市場(chǎng)需要，使得各國(guó)采取了國(guó)家資歷框架這種典型的基于市場(chǎng)的政策方式來治理教育事務(wù)，但是從本文的進(jìn)一步分析也可以發(fā)現(xiàn)全球教育治理自始以來就蘊(yùn)含著強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利、教育公平、人文主義的社會(huì)邏輯，面對(duì)市場(chǎng)對(duì)教育的過度侵蝕，近年來社會(huì)邏輯也在影響國(guó)家資歷框架的發(fā)展方向，拓展國(guó)家資歷框架的內(nèi)涵。

當(dāng)前世界走到了一個(gè)新的節(jié)點(diǎn)，從國(guó)際形勢(shì)來看，英國(guó)脫歐、美國(guó)戰(zhàn)略收縮、貿(mào)易保護(hù)主義興起、不少國(guó)家對(duì)外來工作者和移民的排斥似乎暗示著一種“逆全球化”的趨勢(shì)；從各國(guó)發(fā)展歷程來看，關(guān)于發(fā)展的“華盛頓共識(shí)”和其他新自由主義政策在相關(guān)國(guó)家發(fā)展頹勢(shì)和社會(huì)動(dòng)蕩面前，似乎宣告了新自由主義理論的動(dòng)搖乃至幻滅；第四次工業(yè)革命引發(fā)了新一輪的全球競(jìng)爭(zhēng)，在蘊(yùn)藏著推動(dòng)世界走出經(jīng)濟(jì)低迷的潛力的同時(shí)也隱含了給社會(huì)帶來沖擊和巨變的可能性。這些新趨勢(shì)都使得全球教育治理需要“守成開新”。

首先，全球教育治理需要應(yīng)對(duì)新的全球格局與潮流，更好地發(fā)揮全球教育治理的作用。比如面對(duì)“逆全球化”的暗流和各類紛爭(zhēng)與沖突，全球教育治理應(yīng)當(dāng)一以貫之地推動(dòng)國(guó)家資歷框架以及基于國(guó)家資歷框架的跨境資歷對(duì)接工作。一方面，通過推進(jìn)國(guó)家資歷對(duì)接等教育事務(wù)繼續(xù)促進(jìn)全球范圍內(nèi)的合作，充當(dāng)爭(zhēng)議和沖突下的緩沖區(qū)，堅(jiān)定世界更加開放包容的發(fā)展方向；另一方面，正如一些學(xué)者的研究指出，這種逆全球化浪潮的根源之一是專有型技能勞工在選擇性移民政策下應(yīng)對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力不足(44)蒙克.“雙重運(yùn)動(dòng)” 的大轉(zhuǎn)型:專用型技能勞工, 選擇性移民政策和民粹主義政黨的崛起.清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2019，(2):167-183+202.，而國(guó)家資歷框架的完善和有效實(shí)施能為各國(guó)化解此類矛盾提供助力。

其次，全球教育治理需要反思市場(chǎng)邏輯的過度影響，堅(jiān)守教育的人文主義，突出全球教育治理的社會(huì)邏輯。新自由政策所強(qiáng)調(diào)的市場(chǎng)邏輯，削弱了工人的集體行動(dòng)能力，以靈活雇傭、壓低工資、削減福利為表現(xiàn)的用工行為使得勞動(dòng)力流動(dòng)性大大增強(qiáng)，就業(yè)者預(yù)期的不確定性增加，這極大地降低了勞動(dòng)者學(xué)習(xí)專有型技能、長(zhǎng)期從事技術(shù)崗位的意愿，削弱了企業(yè)的技術(shù)基礎(chǔ)和知識(shí)積累能力，影響了整個(gè)社會(huì)的創(chuàng)新能力，也造成了貧富分化、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)失衡等負(fù)面影響(45)楊虎濤.新自由主義的矛盾性、本質(zhì)及其非均衡發(fā)展——兼議大衛(wèi)·哈維的中國(guó)警示.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2018,(6):127-134.。早期完全基于市場(chǎng)邏輯的國(guó)家資歷框架，無疑是在這一邏輯下的政策體現(xiàn)，強(qiáng)化了對(duì)勞動(dòng)力預(yù)期的塑造，削弱了對(duì)勞動(dòng)力的人文關(guān)注。未來全球教育治理中應(yīng)更加關(guān)注國(guó)家資歷框架對(duì)于個(gè)人發(fā)展、促進(jìn)終身教育、保障教育質(zhì)量方面的意義，推動(dòng)國(guó)家資歷框架理念和形式的轉(zhuǎn)變。在促進(jìn)“終身學(xué)習(xí)”的同時(shí)更加鼓勵(lì)“深度學(xué)習(xí)”，認(rèn)可“學(xué)習(xí)成果”的同時(shí)更加重視“學(xué)習(xí)過程”，注重勞動(dòng)者“工作能力”的同時(shí)關(guān)注其“創(chuàng)新能力”，并考慮到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等各方面可持續(xù)發(fā)展的需要。

再次，全球教育治理需要充分肯定教育的多元化，尊重各國(guó)教育和教育政策的差異性。比如過去被視為模板的英國(guó)國(guó)家資歷框架就高估了勞動(dòng)力自由流動(dòng)的可能性和整合學(xué)術(shù)與職業(yè)教育的可操作性，低估了傳統(tǒng)教育和培訓(xùn)制度背后的社會(huì)信任機(jī)制的作用，忽視了不同國(guó)家制度背景的影響，使得資歷框架的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到預(yù)期。(46)邁克爾·楊.把知識(shí)帶回來——教育社會(huì)學(xué)從社會(huì)建構(gòu)主義到社會(huì)實(shí)在論的轉(zhuǎn)向.北京：教育科學(xué)出版社,2018.而與英國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)理念和步驟截然不同的德國(guó)國(guó)家資歷框架，由于更加貼合德國(guó)國(guó)內(nèi)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和用人單位長(zhǎng)期以來形成的社會(huì)關(guān)系和結(jié)構(gòu)功能，充分實(shí)現(xiàn)了國(guó)家資歷框架銜接教育培訓(xùn)系統(tǒng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)、促使各級(jí)各類教育之間靈活轉(zhuǎn)化的這些預(yù)期目標(biāo)。(47)同上.因此未來全球教育治理中，應(yīng)當(dāng)肯定國(guó)家資歷框架的多種可能形式，在各種跨國(guó)資歷框架、國(guó)際組織的指南文件中考慮到各國(guó)制度背景的差異性，增強(qiáng)跨境資歷框架的兼容性，鼓勵(lì)各國(guó)在資歷框架的建設(shè)過程中探索和實(shí)踐新的思路和形式。

最后，全球教育治理需要回應(yīng)第四次工業(yè)革命帶來的挑戰(zhàn)，充分利用技術(shù)革新提供的發(fā)展機(jī)遇，增強(qiáng)社會(huì)應(yīng)對(duì)變化和風(fēng)險(xiǎn)的能力。以人工智能為代表的第四次工業(yè)革命正在改變知識(shí)生產(chǎn)和人才培養(yǎng)的格局，由于人工智能的研究大多需要貼近應(yīng)用場(chǎng)景，還需要大量算力資源作為支撐，使得許多企業(yè)在科研能力上超過了傳統(tǒng)的大學(xué)，并且逐漸取代大學(xué)成為高端人才培養(yǎng)的重要場(chǎng)所。由于傳統(tǒng)大學(xué)資歷體系的靈活性和適應(yīng)性相對(duì)不足，國(guó)家資歷框架可以很好地滿足這些領(lǐng)域高端人才的培養(yǎng)、認(rèn)可和跨境流動(dòng)的需要，為促進(jìn)人工智能等領(lǐng)域的科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)提供制度基礎(chǔ)。同時(shí)，借助國(guó)家資歷框架還可以增強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)體系在國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略中的支撐作用，促進(jìn)勞動(dòng)力向關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)流動(dòng)和技能培養(yǎng)，為產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供高質(zhì)量、高技術(shù)的勞動(dòng)力。此外，面對(duì)新一輪工業(yè)革命可能帶來的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)問題，國(guó)家資歷框架可以通過提供終身學(xué)習(xí)的路徑，提升勞動(dòng)力的知識(shí)技能和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。